TOELICHTING
1. Inleiding
Verordening (EU) nr. 1143/20141 (hierna: de exotenverordening) is in werking getreden op 1 januari 2015. De exotenverordening
strekt er toe om de nadelige gevolgen voor de biodiversiteit van zowel de opzettelijke
als onopzettelijke introductie en verspreiding in de Unie van invasieve uitheemse
soorten te voorkomen, tot een minimum te beperken en te matigen.
Behalve in enkele concrete verboden die de verspreiding van exoten moeten tegengaan2, voorziet de verordening in de verplichting voor lidstaten om uitroeiingsmaatregelen,
beheersmaatregelen en herstelmaatregelen ten aanzien van invasieve uitheemse soorten
te treffen.
De bepalingen van de verordening gelden ten aanzien van de soorten, opgenomen op de
door de Europese Commissie vastgestelde lijst van voor de Europese Unie zorgwekkende
invasieve uitheemse soorten (hierna: de Unielijst)3.
De onderhavige regeling voorziet in enkele wijzigingen van de Regeling natuurbescherming,
die ertoe strekken de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van genoemde maatregelen
ten aanzien van de in de nieuwe bijlage 10 bij de regeling genoemde soorten bij de
provincies neer te leggen (artikel I, onderdelen B tot en met E). Van de gelegenheid
is gebruik gemaakt om enkele technische wijzigingen in de Regeling natuurbescherming
en de Algemene douaneregeling door te voeren (artikel I, onderdeel A, en artikel II,
onderdelen A tot en met D).
2. Uitvoering exotenverordening
Artikel 17 van de exotenverordening bepaalt dat de lidstaten uitroeiingsmaatregelen
nemen bij vroegtijdige detectie van een populatie van een invasieve uitheemse soort.
De uitroeiingsmaatregelen zijn gericht op de volledige en permanente verwijdering
van een populatie van een invasieve uitheemse soort. Artikel 19 van de exotenverordening
verplicht de lidstaten om, voor wijdverspreide invasieve uitheemse soorten die in
de Unielijst zijn opgenomen, beheersmaatregelen vast te stellen. De beheersmaatregelen
zijn gericht op het uitroeien, beheersen of indammen van een populatie van een invasieve
uitheemse soort. De tevens door de lidstaten te treffen herstelmaatregelen, genoemd
in artikel 20 van de exotenverordening, zijn gericht op het versterken van de veerkracht
van ecosystemen tegen invasieve exoten, herstel van de veroorzaakte schade en bevordering
van een betere staat van instandhouding van inheemse soorten en hun habitats in overeenstemming
met Richtlijn 92/43/EEG (de Habitatrichtlijn)4 en Richtlijn 2009/147/EG (de Vogelrichtlijn)5.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is de bevoegde instantie om de
exotenverordening uit te voeren (artikel 3.37 van de Wet natuurbescherming). Dit betekent
dat hij thans ook belast is met de uitvoering van de uitroeiings-, beheers- en herstelmaatregelen.
Artikel 3.38, tweede lid, van de Wet natuurbescherming biedt evenwel de mogelijkheid
om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gedeputeerde staten van de provincies
te belasten met de uitvoering van genoemde uitroeiingsmaatregelen, beheersmaatregelen
en herstelmaatregelen ten aanzien van bij ministeriële regeling aangewezen soorten6. Dit in het licht van de verantwoordelijkheid die gedeputeerde staten op grond van
de Wet natuurbescherming al hebben op het vlak van populatiebeheer en schadebestrijding
van andere in het wild levende dier- en plantensoorten. De provincies hebben de geëigende
schaalgrootte voor de uitvoering en regionale invulling van het natuurbeleid, en hebben
een regierol bij het gebiedsgerichte beleid. Zij kunnen op gebiedsniveau de relevante
afwegingen maken voor het nemen van uitroeiingsmaatregelen, beheersmaatregelen en
herstelmaatregelen, rekening houdend met de specifieke kenmerken van het gebied en
met de regionale en lokale bijzonderheden, waardoor doelstellingen ten aanzien van
de bestrijding van invasieve exoten doelmatig en doeltreffend kunnen worden gerealiseerd.
Aan de door artikel 3.38, tweede lid, van de Wet natuurbescherming geboden mogelijkheid
is invulling gegeven in artikel 3.32 van het Besluit natuurbescherming. Laatstgenoemd
artikel bepaalt dat gedeputeerde staten belast zijn met het nemen van maatregelen
ten aanzien van bij ministeriële regeling aangewezen soorten die worden genoemd op
de Unielijst.
Met instemming van gedeputeerde staten van de provincies, en in overeenstemming met
de in het natuurpact7 gemaakte afspraken over exotenbestrijding, heb ik besloten om van deze mogelijkheid
gebruik te maken en de soorten aan te wijzen ten aanzien waarvan gedeputeerde staten
zijn belast met de uitvoering van uitroeiingsmaatregelen, beheersmaatregelen en herstelmaatregelen.
3. Invasieve uitheemse dier- en plantensoorten
Met onderhavige regeling wordt een nieuw artikel 3.30a aan de Regeling natuurbescherming
toegevoegd, dat in het eerste lid, in samenhang met de eveneens toegevoegde nieuwe
bijlage 10 bij de regeling, de soorten aanwijst ten aanzien waarvan gedeputeerde staten
van de provincies worden belast met de uitvoering van de hiervoor genoemde maatregelen
(artikel I, onderdelen B en E). De nieuwe bijlage 10 bevat uitsluitend dier- en plantensoorten
die zijn opgenomen op de op 13 juli 2016 in het Europees publicatieblad gepubliceerde
initiële Unielijst. Over de opname in bijlage 10 van de bij Uitvoeringsverordening
(EU) 2017/1263 van 12 juli 2017 aan de Unielijst toegevoegde invasieve uitheemse soorten
vindt nog overleg plaats met de provincies.
Enkele uitheemse rivierkreeften en de Chinese wolhandkrab staan op de initiële Unielijst
van de Europese Commissie, maar niet op bijlage 10. Voor deze invasieve exoten geldt
dat de bevissing van en handel in deze soorten een belangrijke beheersmaatregel vormen.
Beide aspecten hangen samen met bevoegdheden van de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit op grond van de Wet natuurbescherming en de Visserijwet 1963,
waardoor het in de rede ligt dat hij een verantwoordelijkheid behoudt voor het nemen
van beheersmaatregelen voor deze soorten.
De op de initiële Unielijst opgenomen beverrat is evenmin opgenomen in bijlage 10.
Voor de beverrat geldt dat de waterschappen krachtens artikel 3.2a van de Waterwet
gehouden zijn tot het zo goed mogelijk zorgdragen voor het voorkomen van schade aan
waterstaatswerken veroorzaakt door beverratten.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit blijft verantwoordelijk voor
de uitvoering van beheersmaatregelen, uitroeiingsmaatregelen en herstelmaatregelen
volgend uit de exotenverordening ten aanzien van de invasieve exoten die niet in bijlage
10 zijn opgenomen.
Deze Minister is en blijft bovendien het bevoegd gezag voor het verlenen van een ontheffing
of vrijstelling van het bepaalde bij of krachtens paragraaf 3.7 van hoofdstuk 3 van
de Wet natuurbescherming, overeenkomstig de voorwaarden en beperkingen die in voorkomend
geval voortvloeien uit de exotenverordening. Hieronder vallen de ontheffingen van
de in artikel 3.29 van de Regeling natuurbescherming aangewezen verbodsbepalingen
die strekken tot bescherming van inheemse soorten, voor activiteiten die nodig zijn
als onderdeel van uitroeiingsmaatregelen of beheersmaatregelen. Een voorbeeld hiervan
is het verlenen van een ontheffing voor het in opvangcentrum houden van een in het
wild gevangen exoot tot de natuurlijke dood van het desbetreffende dier.
4. Lasten provincies
De kosten voor eliminatie, beheer en herstel zijn afhankelijk van de maatregelen die
provincies zullen nemen. Deze kosten verschillen per soort. Meerdere soorten van de
Unielijst zijn al wijdverspreid in Nederland aanwezig. Bij de aanpak van deze soorten
zijn verschillende varianten denkbaar waarvan de kosten sterk uiteen kunnen lopen.
Zo worden een aantal watergebonden soorten door waterbeheerders bestreden uit hoofde
van hun verantwoordelijkheid voor het hydrologisch en ecologisch functioneren van
watersystemen. Deze verantwoordelijkheid is vastgelegd in de Waterwet en Kaderrichtlijn
Water. In aanvulling daarop hebben provincies verschillende mogelijkheden om hun verantwoordelijkheid
uit hoofde van de exotenverordening in te vullen. Zij kunnen bijvoorbeeld inzetten
op het stimuleren van samenwerking binnen hun grondgebied of op communicatie binnen
hun provincie. Provincies kunnen kosten-baten afwegingen maken en de inzet van middelen
afwegen binnen het totaalpakket aan natuurmaatregelen, gericht op het bereiken van
de internationale natuuropgaven. Bij invulling van de bestrijding van reeds gevestigde
soorten hebben zij derhalve een grote beleidsvrijheid.
Bij soorten die zich nieuw vestigen geldt in beginsel een uitroeiingsplicht. Ook daarvoor
lopen de geschatte kosten per soort sterk uiteen. Op basis van rekenregels zoals de
waarschijnlijkheid en frequentie van mogelijke vestiging en de kosten van mogelijke
uitroeiingsmaatregelen wordt geschat dat de kosten voor eliminatie van zich nieuw
vestigende soorten jaarlijks tussen de € 2.000 en de € 170.000 per jaar kunnen bedragen8.
De financiering van de uitvoering van de natuurwetgeving, waaronder de bestrijding
van invasieve exoten, maakt onderdeel uit van de afspraken in het Natuurpact van Rijk
en provincies, in welk pact afspraken zijn gemaakt in aanvulling op het Bestuursakkoord
natuur9.
Onderdeel van de afspraken tussen Rijk en provincies is dat wanneer de kosten voor
bestrijding van invasieve exoten sterk stijgen en redelijkerwijs niet zijn op te vangen,
Rijk en provincies de consequenties daarvan met elkaar zullen bespreken. In het licht
van het voorgaande en artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet is het van belang
in beeld te hebben hoe de kosten voor de nieuwe taken zich ontwikkelen. Hiertoe zal
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit vanaf 2019 in ieder geval elke
drie jaar een beknopte financiële evaluatie van het gevoerde beleid opstellen, op
basis van gegevens van de provincies.
De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn bepalend voor de inhoud van het provinciaal
natuurbeleid. In aanvulling hierop zal het Rijk eigen instrumenten inzetten om de
vestiging van Unielijst-soorten te voorkomen, zoals het instellen van handels- en
bezitsverboden, inzet van douane bij grenscontroles en het verrichten van landelijk
onderzoek naar effectieve uitroeiings- en beheersmaatregelen. Voorts houdt de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de verantwoordelijkheid voor het opzetten
van een surveillancesysteem als bedoeld in artikel 14 van de exotenverordening.
5. Rapportage Europese Commissie
Het Besluit natuurbescherming biedt in artikel 3.32, derde lid, de mogelijkheid om
nadere regels te stellen over de te gebruiken methoden bij eliminatie, de rangschikking
naar prioriteit van beheersmaatregelen, de aard van de beheers- en herstelmaatregelen
en de gegevens die gedeputeerden aan Onze Minister verstrekken over de uitvoering
van maatregelen. Gezien de decentralisatie afspraken ligt het evenwel niet in de rede
om op dit moment nadere regels te stellen over de wijze waarop de provincies invulling
zouden moeten geven aan hun verantwoordelijkheid ten aanzien van prioritering of aard
van de uitroeiings-, beheers- en herstelmaatregelen.
In artikel 3.30a, tweede en derde lid, van de regeling is wel een verplichting opgenomen
voor gedeputeerde staten om uiterlijk op 1 juni 2019, en daarna elke zes jaar, een
rapportage uit te brengen aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
over de genomen maatregelen ten aanzien van invasieve uitheemse dier- en plantensoorten.
Deze rapportageverplichting betreft een beknopte terugmelding van de uitgevoerde maatregelen
en is noodzakelijk om te kunnen voldoen aan de verplichting van artikel 24 van de
exotenverordening voor de lidstaten om uiterlijk op 1 juni 2019, en daarna elke zes
jaar de Europese Commissie te rapporten over de bestrijding van invasieve uitheemse
dier- en plantensoorten.
6. Overige wijzigingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om artikel 3.29 van de regeling te wijzigen
ten behoeve van consistente formulering (artikel I, onderdeel A).
In artikel 3:2 van de Algemene douaneregeling zijn de verwijzingen naar Verordening
376/2008 en Verordening 507/2008 vervangen door een verwijzing naar Gedelegeerde Verordening
(EU) 2016/1237 (artikel II, onderdeel B). In artikel 3:13, tweede lid, is de verwijzing
naar Verordening (EG) nr. 73/2009 vervangen door een verwijzing naar Verordening (EU)
nr. 1307/2013 (artikel II, onderdeel C).
In de artikelen 4.7, 4.8 en 4.9 van de Wet natuurbescherming wordt onder meer uitvoering
gegeven aan de FLEGT-verordening. Voor de inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming
werd op grond van de Algemene douanewet uitvoering gegeven aan deze verordening. De
Algemene douaneregeling is daarmee overbodig geworden. Onderhavige regeling schrapt
om die reden de desbetreffende afdeling (Afdeling 3.6; artikelen 3:33 en 3:34) uit
de Algemene douaneregeling (artikel II, onderdeel D). Het opschrift van hoofdstuk
3 wordt gewijzigd om tot uitdrukking te brengen dat hoofdstuk 3 niet meer ziet op
de FLEGT-verordening (artikel II, onderdeel A).
7. Vaste verandermomenten
Het kabinetsbeleid is dat ministeriële regelingen in werking treden op vaste verandermomenten.
Van dat uitgangspunt kan worden afgeweken in gevallen waarin Europese regelgeving
onvoldoende ruimte biedt voor toepassing van vaste inwerkingtredingdata. Artikel 19
van de exotenverordening verplicht lidstaten om binnen 18 maanden nadat een invasieve
uitheemse soort in de Unielijst is opgenomen te beschikken over doeltreffende beheersmaatregelen
ten aanzien van de voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten waarvan de
lidstaten hebben vastgesteld dat ze wijdverspreid zijn op hun grondgebied. Het aanwijzen
van soorten ten aanzien waarvan gedeputeerde staten belast zijn met de uitvoering
van beheersmaatregelen is noodzakelijk om te kunnen voldoen aan de verplichting van
artikel 19 van de exotenverordening.
Onderhavige wijzigingsregeling is direct relevant voor de provincies. Met de instemming
van gedeputeerde staten van de provincies is afgeweken van de invoeringstermijn van
minimaal drie maanden conform de Code Interbestuurlijke Verhoudingen. In het voortraject
is intensief contact geweest met de provincies en deze zijn voorbereid op deze beheertaak.
De wijziging van artikel 3.29 van de Regeling natuurbescherming en de wijzigingen
van de Algemene douaneregeling (artikel I, onderdeel A, en artikel II, onderdelen
A tot en met D) zijn noodzakelijk voor het uitvoeren van technische reparaties en
behelzen geen inhoudelijke wijzigingen. Uitstel tot het volgende vaste verandermoment
1 april 2018 is niet wenselijk. Het is van belang dat de reparaties zo snel mogelijk
in werking treden.
Aan onderhavige wijzigingsregeling is terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 verleend.
Hiervoor is gekozen omdat de provincies op grond van afspraken tussen de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en gedeputeerde staten reeds sinds 1 januari
2018 beheersmaatregelen ten aanzien van de op de initiële Unielijst opgenomen invasieve
uitheemse soorten treffen ter uitvoering van artikel 19 van de exotenverordening,
vooruitlopend op de publicatie van onderhavige regeling. Het verlenen van terugwerkende
kracht aan de wijzigingsregeling is tevens afgestemd met de Minister van Financiën
voor de technische reparaties van de Algemene douaneregeling. De terugwerkende kracht
is niet bezwaarlijk, omdat er geen sprake is van benadeling van belanghebbenden.
8. Regeldruk
De bestrijding van invasieve exoten van de Unielijst is een verplichting die rechtstreeks
volgt uit Europese regelgeving. De overdracht van taken naar provincies heeft geen
gevolgen voor de aard en omvang van de maatregelen die genomen moeten worden. Voor
de soorten van de Unielijst die niet in het Nederlandse milieu voorkomen, zullen de
maatregelen zich in eerste instantie kunnen beperken tot voorlichting en een vorm
van toezicht op de naleving van de exotenverordening. De vorm van toezicht hangt af
van het al dan niet handelen in en in bezit hebben van de soort in Nederland. Wanneer
een soort in het Nederlandse milieu voorkomt zullen de provincies eliminatie- en beheersplannen
moeten opstellen met bijbehorende acties welke meer lasten met zich brengen. Deze
lasten vloeien rechtstreeks voort uit bepalingen van de exotenverordening en zijn
dus geen gevolg van nationale bepalingen.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten