Advies Raad van State inzake het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal

Nader Rapport

4 november 2014

Nr. 563499

Directie Wetgeving en Juridische Zaken

Aan de Koning

Nader rapport inzake het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 maart 2013, nr. 13.000548, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde ontwerp van een algemene maatregel van bestuur rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 12 april 2013, nr. W03.13.0065/II, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling om te voorzien in een dragende motivering, is een onderzoek uitgezet bij het WODC. Het resultaat van dit onderzoek, het WODC-rapport Aanscherpingen glijdende schaal, geschatte resultaten van recente en voorgenomen aanscherpingen, is op 19 september 2014 aangeboden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal (kenmerk: **). De belangrijkste conclusie van het onderzoek is dat een verdere aanscherping van de glijdende schaal, conform het voorgestelde ontwerp-besluit, niet of nauwelijks leidt tot meer verblijfsbeëindigingen van derdelanders. Nu op grond van dit onderzoek kan worden geconstateerd dat een verdere aanscherping tot weinig resultaat zou leiden is een dragende motivering voor het besluit momenteel niet te geven. Om die reden is besloten de glijdende schaal thans nog niet verder aan te scherpen.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad, moge ik U in overweging geven het hierbij gevoegde ontwerp-besluit overeenkomstig het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State niet te bekrachtigen en goed te vinden dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het ontwerp-besluit en de daarbij behorende nota van toelichting, zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, F. Teeven.

Advies Raad van State

No. W03.13.0065/II

’s-Gravenhage, 12 april 2013

Aan de Koningin

Bij Kabinetsmissive van 21 maart 2013, no. 13.000548, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal, met nota van toelichting.

Op grond van de Vreemdelingenwet 2000 kan de aanvraag tot verlenging van een verblijfsvergunning van een rechtmatig verblijvende vreemdeling die een inbreuk maakt op de openbare orde doordat hij bepaalde strafbare feiten pleegt, worden afgewezen of kan zijn verblijfsvergunning worden ingetrokken.¹ Daarmee eindigt het rechtmatig verblijf en kan de vreemdeling (in beginsel) worden uitgezet. Bij het bepalen van de strafbare feiten die tot afwijzing respectievelijk intrekking kunnen leiden, wordt als hoofdregel een verband gelegd tussen de duur van het rechtmatig verblijf en de ernst van de door het strafbare feit veroorzaakte inbreuk op de openbare orde. Dit verband is uitgewerkt in artikel 3.86 van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000 en wordt de ‘glijdende schaal’ genoemd.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe de glijdende schaal op een tweetal punten aan te passen. Ten eerste wordt de periode waarin een verblijfvergunning kan worden geweigerd of ingetrokken vanwege een veroordeling voor een misdrijf tot ten minste één dag gevangenisstraf verlengd van drie jaar naar vijf jaar. Ten tweede wordt de mogelijkheid van weigering of intrekking van de verblijfsvergunning van ‘veelplegers’ die voor ten minste drie misdrijven zijn veroordeeld verruimd naar ‘recidivisten’ die ten minste voor twee misdrijven zijn veroordeeld.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt naar aanleiding van het ontwerpbesluit op dat het voorstel ontoereikend is gemotiveerd.² Zij is van oordeel dat in verband daarmee het ontwerpbesluit nader dient te worden overwogen.

• 1. In de toelichting op het thans aanhangige ontwerp wordt slechts vermeld dat gedrag dat een bedreiging vormt voor de Nederlandse openbare orde niet wordt getolereerd en dat het van belang is, ongeacht of er sprake is van een kwantitatief groot probleem, het openbare orde beleid te versterken.³ De Afdeling is van oordeel dat deze motivering ontoereikend is. Voorts ziet de Afdeling daarin geen rechtvaardiging om reeds enkele maanden na het in werking treden van de vorige wijziging opnieuw een wijziging van de glijdende schaal voor te stellen. Ook de enkele verwijzing naar het regeerakkoord kan niet tot motivering dienen.

  Als de Afdeling de reactie op haar advies van 28 november 2011 inzake de vorige aanscherping van de glijdende schaal goed heeft begrepen, is het de bedoeling om vooral de eerste jaren van het verblijf in te zetten op het bestrijden van criminaliteit onder vreemdelingen. Van hen mag, volgens de regering in genoemd nader rapport, in die eerste jaren onberispelijk gedrag worden verwacht. De Afdeling merkt op dat de verlenging van de termijn van de ‘eerste jaren’ van drie naar vijf jaar de voorgenomen uitzetting, naar mate de tijd vordert, zal bemoeilijken. De banden met Nederland worden met de tijd sterker en die met het land van oorsprong zwakker. Een voorgenomen uitzetting zal daarom door het tijdsverloop in strijd (kunnen) komen met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Zoals de regering in de toelichting opnieuw bevestigt, zal bij een voorgenomen uitzetting steeds aan dit verdragsartikel worden getoetst en zal de uitzetting, wanneer zij daarmee niet verenigbaar is, achterwege (moeten) blijven.⁴ In dit verband brengt de Afdeling opnieuw naar voren⁵ dat dit voorstel niet alleen zal leiden tot een toename van de zaaklast bij de rechter, maar ook inhoudelijk tot een verzwaring zal leiden vanwege een veelvuldig beroep op dit verdragsartikel.

  De hiervoor bedoelde toetsing is ook aan de orde bij de voorgestelde maatregel om de aanvraag voor een verblijfsvergunning af te wijzen van ‘recidivisten’ die onherroepelijk zijn veroordeeld voor twee misdrijven. Dit voorstel betekent niet alleen een ‘aanscherping’ van de onlangs aangescherpte bepaling voor ‘veelplegers’ van drie misdrijven,⁶ maar bovendien een ‘aanscherping’ in de bovengenoemde zin, doordat de afwijzing van de aanvraag in de eerste trede van de ‘glijdende schaal’ eveneens wordt verlengd van drie naar vijf jaar.⁷ Naar het oordeel van de Afdeling raakt daarmee de verhouding tussen middel (uitzetting) en doel (bescherming van de openbare orde) uit het vizier. Daarbij wijst de Afdeling er op dat de discrepantie tussen de verstrekkende mogelijkheid van verblijfsbeëindiging gedurende de eerste vijf jaar na een onherroepelijke veroordeling tot een gevangenisstraf van tenminste één dag (de eerste trede) en daarna een gevangenisstraf van tenminste vijftien maanden (de tweede trede) wel erg groot is.

  De Afdeling concludeert daarom dat de voorgestelde maatregelen een dragende motivering behoeven. Deze motivering zal niet alleen de verdere ‘aanscherping’ van de op 1 juli 2012 in werking getreden ‘aanscherpingen’ moeten kunnen rechtvaardigen, maar ook de noodzaak aantonen om zo kort na deze recente ‘aanscherping’ opnieuw ‘aanscherpingen’ voor te stellen.

• 2. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner.

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no. W03.13.0065/II met een redactionele kanttekening die de Afdeling in overweging geeft

• In artikel I van het ontwerp kan de letter A vervallen, nu er geen onderdeel B is. De aanhef moet dan luiden: Artikel 3.86 van het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt als volgt gewijzigd:

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Besluit van ........ houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van **, Directie Wetgeving en Juridische Zaken, nr. **;

Gelet op de artikelen 16 en 18 van de Vreemdelingenwet 2000;

De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van ........);

Gezien het nader rapport van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van ........, Directie Wetgeving, nr. ........;

Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I

Het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 3.86 wordt als volgt gewijzigd:

1. Het tweede lid komt te luiden:

• 2. De in het eerste lid bedoelde norm bedraagt bij een gevangenisstraf wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van zes jaar of minder is bedreigd, een verblijfsduur van:

  minder dan 5 jaar:	1 dag;
  ten minste 5 jaar, maar minder dan 6 jaar:	15 maanden;
  ten minste 6 jaar, maar minder dan 7 jaar:	18 maanden;
  ten minste 7 jaar, maar minder dan 8 jaar:	22 maanden;
  ten minste 8 jaar, maar minder dan 9 jaar:	27 maanden;
  ten minste 9 jaar, maar minder dan 10 jaar:	33 maanden;
  ten minste 10 jaar, maar minder dan 15 jaar:	40 maanden;
  ten minste 15 jaar:	65 maanden.

2. Het derde lid komt te luiden:

• 3. De in het eerste lid bedoelde norm bedraagt bij een gevangenisstraf wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van meer dan zes jaar is bedreigd, bij een verblijfsduur van:

  minder dan 5 jaar:	1 dag;
  ten minste 5 jaar, maar minder dan 6 jaar:	12 maanden;
  ten minste 6 jaar, maar minder dan 7 jaar:	15 maanden;
  ten minste 7 jaar, maar minder dan 8 jaar:	18 maanden;
  ten minste 8 jaar, maar minder dan 9 jaar:	22 maanden en 2 weken;
  ten minste 9 jaar, maar minder dan 10 jaar:	27 maanden;
  ten minste 10 jaar, maar minder dan 15 jaar:	30 maanden;
  ten minste 15 jaar:	48 maanden.

3. In het vierde lid wordt ‘ten minste drie misdrijven’ vervangen door: ten minste twee misdrijven.

4. Het vijfde lid komt te luiden:

• 5. De in het vierde lid bedoelde norm bedraagt bij een verblijfsduur van:

  minder dan 5 jaar:	1 dag;
  ten minste 5 jaar, maar minder dan 6 jaar:	6 maanden;
  ten minste 6 jaar, maar minder dan 7 jaar:	7 maanden;
  ten minste 7 jaar, maar minder dan 8 jaar:	8 maanden;
  ten minste 8 jaar, maar minder dan 9 jaar:	9 maanden;
  ten minste 9 jaar, maar minder dan 10 jaar:	10 maanden;
  ten minste 10 jaar, maar minder dan 15 jaar:	12 maanden;
  ten minste 15 jaar:	14 maanden.

ARTIKEL II

Dit besluit blijft buiten toepassing ten aanzien van de vreemdeling wiens verblijf op grond van het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van dit besluit niet kon worden beëindigd.

ARTIKEL III

Dit besluit treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,

NOTA VAN TOELICHTING

Algemeen

De glijdende schaal is een instrument voor handhaving van de openbare orde waarbij tot uitdrukking wordt gebracht dat er bij de beslissing over het al dan niet intrekken van een verblijfsvergunning vanwege schending van de openbare orde door vreemdelingen een verband wordt gelegd tussen verblijfsduur van de vreemdeling en de ernst van de inbreuk op de openbare orde. Hoe langer de vreemdeling in Nederland verblijft, des te zwaarder zal de inbreuk op de openbare orde moeten zijn, wil deze inbreuk het intrekken van het recht tot voortzetten van het verblijf rechtvaardigen. Voor deze vreemdelingrechtelijke maatregelen aan de orde komen, zal eerst een strafrechtelijke veroordeling hebben plaatsgevonden.

In het regeerakkoord is het voornemen opgenomen vreemdelingen die veroordeeld zijn voor een delict eerder uit te zetten.¹ Deze wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna Vb) geeft uitvoering aan dit voornemen. Het aanscherpen van de glijdende schaal wordt door de regering noodzakelijk geacht om de Nederlandse samenleving te beschermen tegen criminele vreemdelingen.

Het feit dat een persoon onder de reikwijdte van de glijdende schaal komt, betekent niet dat de toepassing van de glijdende schaal automatisch leidt tot een afwijzing van een verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning. Er zal steeds een individuele toetsing plaatsvinden van de omstandigheden van het geval aan Europese regelgeving, internationaal geborgde rechten zoals het recht op gezinsleven en het proportionaliteitsbeginsel. Dit verandert niet met de onderhavige wijziging.

De regering acht het wenselijk om de glijdende schaal op een tweetal punten aan te scherpen. Allereerst wordt de termijn waarbinnen een veroordeling voor een misdrijf voor één dag gevangenisstraf aanleiding kan zijn voor intrekking van de verblijfsvergunning verlengd van drie jaar naar vijf jaar. De termijn van één dag is de minimale lengte van een gevangenisstraf, zoals is bepaald in artikel 10, tweede lid, Wetboek van Strafrecht. Met deze aanscherping wordt benadrukt dat van de vreemdeling in de eerste vijf jaren van verblijf gedrag dat een bedreiging vormt voor de Nederlandse openbare orde niet wordt getolereerd.

Ten tweede wordt de norm voor de toepassing van de schaal uit het vijfde lid, die voorheen voor veelplegers (ten minste drie misdrijven) gold, gesteld op twee misdrijven. Daarmee vallen recidivisten onder deze strengste schaal.

Consultatie

Voor dit besluit is de ACVZ geconsulteerd. De ACVZ is bezorgd over een dusdanig snelle opvolging van aanscherpingen zodat nauwelijks naar behoren kan worden geëvalueerd of de eerdere aanscherpingen aan hun doel voldeden. De noodzakelijkheid van de onderhavige aanscherping is niet onderbouwd. De ACVZ is van mening dat eerst de eerdere aanscherpingen geëvalueerd moeten worden.

De verlenging van de verblijfsduur van drie naar vijf jaren acht de ACVZ niet proportioneel. Voorts is de ACVZ van mening dat de aanscherping van de veelplegersregeling niet is onderbouwd. Zij beveelt aan, indien de wijziging doorgang vindt, de term ‘veelpleger’ te vervangen door ‘recidivist’.

Ondanks het ontbreken van gegevens over de feitelijke toepassing van de recentelijk aangepaste glijdende schaal acht ik het van belang om nu reeds met een aanscherping te komen. Het is van belang om, ongeacht of er sprake is van een kwantitatief groot probleem, het openbare ordebeleid te versterken.

Het feit dat iemand onder het bereik van de glijdende schaal valt, wil niet zeggen dat het verblijfsrecht ook daadwerkelijk wordt ingetrokken. In dit kader vindt altijd een belangenafweging plaats, waarbij alle relevante belangen worden afgewogen. Het proportionaliteitsbeginsel wordt hierbij in acht genomen. Indien iemand voldoet aan de gestelde norm in de glijdende schaal, betekent dat niet automatisch dat een afwijzende beschikking of intrekking volgt. Er vindt in individuele gevallen altijd een belangenafweging plaats en er wordt altijd getoetst aan het EVRM. Alle door in de jurisprudentie van het EHRM genoemde belangen, waaronder ook de belangen voortvloeiende uit het Verdrag voor de Rechten van het Kind, zijn hieronder begrepen. Wanneer een vreemdeling nog geen gezinsband heeft of inmiddels niet meer heeft, sluit dat niet uit dat hij een te eerbiedingen privéleven heeft in de zin van artikel 8 EVRM. Het achttiende lid garandeert dat de verblijfsvergunning niet wordt afgewezen of ingetrokken in strijd met artikel 8 EVRM.

Met het begaan van een tweede misdrijf geeft de vreemdeling te kennen dat er geen sprake is van een enkele misstap. Dit rechtvaardigt het stellen van een zwaardere norm. Het wordt hierom wenselijk geacht om reeds na twee misdrijven de striktere glijdende schaal uit het vijfde lid toe te passen. De aanbeveling van de ACVZ om de term ‘veelpleger’ te vervangen door ‘recidivist’ neem ik over. In de toelichting is dit aangepast.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

In het tweede, derde en vijfde lid wordt de norm van 1 dag gevangenisstraf gesteld voor de eerste vijf jaar van verblijf. In het vierde lid wordt de schaal voor veelplegers van toepassing verklaard voor iedere vreemdeling die twee misdrijven pleegt.

Artikel II

Artikel II ziet op de eerbiediging van de verblijfsrechtelijke positie van vreemdelingen van wie het verblijf op grond van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van dit besluit niet kon worden beëindigd. Dit impliceert dat het nieuwe openbareordebeleid buiten toepassing blijft, tenzij de vreemdeling zich na de inwerkingtreding van dit besluit wederom schuldig maakt aan misdrijven. In dat laatste geval wordt uitgegaan van de nieuwe normen, waarbij uiteraard ook de voor de inwerkingtreding van dit besluit wegens misdrijf opgelegde straffen en maatregelen worden betrokken.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,

---

1 Artikel 3.86 van het Vb 2000 heeft betrekking op (de afwijzing van de aanvraag voor verlenging van) een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, maar is, door verwijzing in artikel 3.95, derde lid, van het Vb 2000, ook van toepassing op (de afwijzing van de aanvraag voor) een reguliere verblijfsvergunning voor onbepaalde duur. De wettelijke basis ligt in artikel 18, eerste lid, onder e, van de Vreemdelingenwet (Vw). Om diezelfde reden kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd worden ingetrokken op grond van artikel 19 van de Vw. Een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kan worden ingetrokken op grond van artikel 22 van de Vw.

2 Daarbij merkt de Afdeling op dat zij in haar advies van 28 november 2011 (Advies van 28 november 2011, zaak W04.11.0396/I) over de recente en ingrijpende ‘aanscherping’ van de glijdende schaal (Besluit van 26 maart 2012, Stb. 2012, 158, in werking getreden per 1 juli 2012, Stb. 2012, 286) reeds heeft gewezen op het gebrek aan noodzaak van het toen voorliggende ontwerp, alsmede het gebrek aan motivering. Zij heeft over die ‘aanscherping’ niet positief geadviseerd.

3 Toelichting op het ontwerp, algemeen deel.

4 Zie artikel 3.86, zeventiende lid, van het Vb 2000.

5 Zie het advies van 28 november 2011 (zaak W04.11.0396/I) inzake aanscherping van de glijdende schaal, punt 5.

6 Zie artikel I, onderdeel 3 van het ontwerp en artikel 3.86, vierde lid, van het Vb 2000.

7 Zie artikel I, onderdeel 4 van het ontwerp en artikel 3.86, vijfde lid, van het Vb 2000.

1 Bruggen slaan, Regeerakkoord VVD-PvdA, p. 29, Kamerstukken II, 2012–2013, nr. 33 410, 15.