32 013 Toekomst financiële sector

Nr. 288 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 januari 2024

Op 12 september stuurde mijn ambtsvoorganger u een brief over de doorwerking van de ECB-beleidsrente op spaarrentes in relatie tot de gestegen winsten van banken.1 In het daaropvolgende debat «Macro-economische ontwikkelingen in Europees perspectief (incl. informele Eurogroep/Ecofinraad)» heeft mijn ambtsvoorganger hier met uw Kamer over gesproken (Kamerstuk 21 501-07, nr. 1974).2 Zij blikte toen ook terug op de gesprekken die binnen het ministerie en door haar met banken zijn gevoerd over spaarrentes en hun maatschappelijke verantwoordelijkheid.3 Mijn ambtsvoorganger heeft toegezegd dat zij u binnen enkele maanden per brief nader zou informeren over eventuele ontwikkelingen, en dat zij overwegingen bij verschillende beleidsopties zou delen voor het geval spaarrentes langdurig laag blijven.

Met deze brief geef ik opvolging aan deze toezegging. Ik ga in op ontwikkelingen ten aanzien van de doorwerking van het monetaire beleid op spaarrentes, op mogelijke verklaringen voor het achterblijven van spaarrentes, hoe Nederlandse banken zich verhouden tot banken uit andere lidstaten en hoe de toezichthouders deze ontwikkelingen duiden. Vervolgens schets ik denkrichtingen voor beleidsopties voor het geval de spaarrentes langdurig achterblijven en ook internationaal zouden gaan achterlopen. Het is van belang om de doelstelling van het beleid scherp te stellen, en om de doelmatigheid en proportionaliteit van beleidsopties goed te wegen, waarbij oog moet zijn voor onbedoelde nadelige effecten. Dit dient, gezien de demissionaire status van het kabinet, ter input voor een volgend kabinet.

Ontwikkelingen doorwerking monetair beleid op spaarrentes

Met het doel de inflatie te beteugelen en de economie af te remmen, heeft de Europese Centrale Bank (ECB) de beleidsrente aanzienlijk verhoogd, van –0,5% tot 4%. Boven de minimumreserveverplichtingen ontvangen banken hierdoor 4% rente op tegoeden die zij stallen bij de ECB. De uitleenrentes, die banken rekenen bij de verstrekking van bijvoorbeeld nieuwe hypotheken en bedrijfsleningen, zijn als gevolg van de monetaire verkrapping snel gestegen. Anderzijds gaat de stijging van de inleenrentes, grotendeels bestaande uit vergoeding op deposito’s, vooralsnog minder snel. Dit leidt in zowel Nederland als in andere EU-lidstaten tot discussie over de hoge winsten van banken. Die zijn immers gedeeltelijk het gevolg van een hogere rentemarge van banken: de hogere rente die banken ontvangen op nieuwe leningen en een groot deel van de tegoeden die zij aanhouden bij de ECB, en het beperkt doorgeven van die hogere rente door banken aan hun spaarders. Het grotere verschil in uitleen- en inleenrentes is de voornaamste drijfveer achter de hoge winstcijfers die Nederlandse banken de afgelopen kwartalen hebben laten zien.

Zoals ook stond in de brief van mijn ambtsvoorganger van 12 september zijn er verschillende mogelijke verklaringen voor de vertraagde doorwerking van de stijging van de ECB-rente naar spaarrentes. Een belangrijke verklaring is dat als banken de spaarrente verhogen zij een hogere vergoeding moeten betalen over bijna al het bij hen aangehouden spaargeld. Aan de inkomstenkant werkt het voor een bank anders: een groot deel van de uitstaande kredieten heeft juist een langere rentevaste periode, waardoor de rente-inkomsten die banken hiervan ontvangen niet meestijgen. In november was de gemiddelde rente op deposito’s met een looptijd tot en met 3 maanden 1,44% in Nederland.4 De gemiddelde rente op uitstaande woninghypotheken van huishoudens was op datzelfde moment 2,53%.5 In 2023 is het verschil tussen deze twee waarden afgenomen.

Opvallend genoeg is de gemiddelde spaarrente in Nederland de afgelopen periode sneller gestegen dan in andere Europese lidstaten. De ECB constateerde recent dat de doorwerking van de gestegen beleidsrente naar spaarrentes relatief sterk is in Nederland.6 Sinds 2021 is de gemiddelde spaarrente in de Eurozone met 129 basispunten gestegen, tegenover 150 basispunten in Nederland. Het beeld dat soms bestaat dat Nederlandse banken achterlopen bij banken uit andere Europese lidstaten klopt dus niet. Desondanks kunnen individuele buitenlandse banken hogere tarieven bieden. Huishoudens stallen ook steeds vaker hun geld op buitenlandse rekeningen bij banken in het eurosysteem.7

Verschillende instellingen waarschuwen dat de hoge bankwinsten en de achterblijvende spaarrentes een tijdelijk fenomeen zijn. De Europese Banken Autoriteit (EBA) verwacht dat de rentemarge op termijn weer kleiner wordt, waardoor de winsten van banken zullen stabiliseren op een vergelijkbaar niveau als voor 2023.8 De European Systemic Risk Board (ESRB) verwacht dat de verminderde vraag voor kredieten in combinatie met dalende rentemarges zal zorgen voor afnemende bankwinsten. Ook de ECB verwacht dat de hoge netto rentemarges zullen afnemen, en wijst er tevens op dat de marktwaarderingen van Europese banken doorgaans nog steeds onder de boekwaarde liggen, ondanks de positieve resultaten.9 Marktverwachting over de tijdelijkheid van winsten en twijfels over de toekomstbestendigheid van het verdienmodel van banken zouden de gemiddelde price-to-book ratio van 0,7 deels kunnen verklaren.10

De Nederlandsche Bank (DNB) signaleert dat de winstgevendheid van Nederlandse banken na de financiële crisis van 2008 gestaag is toegenomen, maar dat de marktkapitalisatie achterblijft bij het eigen vermogen.11 Dit suggereert dat de verwachte winstgevendheid van banken lager ligt dan aandeelhouders van een bank verlangen op basis van het risico dat zij lopen.12 DNB concludeerde in november dat banken het gunstige momentum door de stijgende rente kunnen gebruiken om hun verdienmodel te bestendigen en een stevige impuls te geven aan de realisatie van verschillende (maatschappelijke) opgaven, zoals het volbrengen van hun verduurzamings- en digitaliseringsambities en de strijd tegen witwassen.13

Voorafgaand aan het overwegen van nieuwe beleidsmaatregelen dient kritisch te worden gekeken of spaarrentes daadwerkelijk langdurig achterblijven, ook ten opzichte van andere landen, en welke verklaringen hierbij mogelijk een rol spelen. Het is daarbij van belang om de doelstelling van het beleid scherp te stellen, en om de doelmatigheid en proportionaliteit goed te wegen. Recentelijk heeft de ECB in de Eurogroep aangegeven overheidsinterventies in de financiële sector van lidstaten als bron van onzekerheid voor de financiële stabiliteit van banken te zien, zoals belastingverhogingen op winst. De ECB stelt dat dergelijke maatregelen, die in enkele lidstaten en ook in Nederland zijn genomen, het gelijke speelveld verstoren en een rem kunnen zetten op de winstgevendheid van banken, zelfs nadat de hogere rente is doorgegeven aan spaarders. Dit zou een ontmoedigend effect kunnen hebben op het opbouwen van voorzieningen en kapitaalbuffers door banken in het licht van het verhoogde kredietrisico en een negatief effect kunnen hebben op de bereidheid van beleggers om te investeren in banken.14

Denkrichtingen voor maatregelen indien de spaarrentes langdurig achterblijven

Voor het geval de spaarrentes daadwerkelijk langdurig achterblijven en ook internationaal zouden gaan achterlopen, zijn er maatregelen denkbaar in grofweg twee verschillende denkrichtingen, ieder met een eigen beleidsdoel. Enerzijds kan het doel zijn om spaarders meer mee te laten profiteren van gunstigere (spaar)voorwaarden, of om de monetaire transmissie (de doorwerking van de ECB-beleidsrente naar de rentes van banken) te verbeteren. Anderzijds kan het doel zijn om bankwinsten anders aan te wenden.

Voor een deel komen de gestegen winsten voort uit de snelle stijging van de beleidsrente en de vergoeding op reserves bij de ECB. Mijn ambtsvoorganger heeft in periodieke gesprekken met de president van de Nederlandsche Bank en in de Eurogroep van september dan ook de zorgen over de uitwerking van het ECB-beleid onder de aandacht gebracht. De ECB stelt het monetair beleid echter onafhankelijk van overheden vast en handelt vanuit haar mandaat om de prijsstabiliteit te bewaken. Het handelingsperspectief van de overheid ligt daarom meer in haar wet- en regelgevende capaciteit en binnen nationale bevoegdheden.

Ten eerste, kan gedacht worden aan maatregelen die als doel hebben om de spaarrentes te verhogen zodat spaarders meer zouden kunnen meeprofiteren. Bijvoorbeeld door het versterken van concurrentie in de Nederlandse spaarmarkt of door regulering.

De vertraagde doorwerking van de ECB-depositorente naar de spaarrentes bij banken kan erop wijzen dat de concurrentie op de spaarmarkt beperkt is. Hoewel er goede verklaringen zijn voor de beperkte concurrentie voor spaargeld, zoals ook genoemd in de brief van 12 september, is niet uit te sluiten dat ook structurelere factoren, zoals de hoge concentratie van de Nederlandse bankensector, een rol spelen. Er kan ook sprake zijn van zogenoemde consumenten inertie, waarbij klanten beperkt actief op zoek gaan naar alternatieven. In dit kader heeft mijn ambtsvoorganger de Autoriteit Consument & Markt (ACM) gevraagd of er aanleiding is om onderzoek te doen naar de ontwikkeling van spaartarieven en de concurrentie in de Nederlandse spaarmarkt. De ACM heeft op 30 oktober bekend gemaakt een onderzoek te starten naar de werking van de Nederlandse spaarmarkt en factoren die ervoor zorgen dat consumenten beperkt overstappen en dat grootbanken geen hogere spaarrentes aanbieden. Dit kan leiden tot aanbevelingen voor de wetgever, wanneer bijvoorbeeld blijkt dat de markt niet goed werkt. De ACM verwacht voor de zomer van 2024 over de resultaten van dit onderzoek te kunnen rapporteren. Het is mijns inziens verstandig om de rapportage van de ACM af te wachten voordat ingrijpende beleidsmaatregelen worden overwogen.

Naast gerichte wetgevende maatregelen om de concurrentie te bevorderen, zijn er opties denkbaar om «publieke alternatieven» aan te bieden. Zo is recentelijk veel aandacht geweest voor de verkoop van staatsobligaties direct aan particulieren, zoals de «staatsbon» in België. België beschikt al sinds 1996 over de mogelijkheid om obligaties direct aan burgers aan te bieden en heeft in augustus aanpassingen gedaan aan haar «staatsbon» (fiscale korting en verkorting looptijd naar 1 jaar) met het doel om banken te stimuleren de spaarrentes te verhogen. Nederland beschikt momenteel niet over een infrastructuur om obligaties direct aan particulieren aan te bieden. Ook is de huidige fiscale behandeling in box 3 zodanig dat obligaties zwaarder belast worden dan spaargeld. Wel kunnen particulieren staatsobligaties op de secundaire markt kopen.

Hoewel retail staatsobligaties vaak worden gepresenteerd als spaarproduct, is het dat eigenlijk niet. Een obligatie is een belegging en kent dus hogere risico’s dan een spaarrekening. Een belegger loopt het risico dat gedurende de looptijd de marktwaarde van een obligatie kan dalen, terwijl spaargeld onder het depositogarantiestelsel valt. Interessant is daarnaast dat de spaarrente in Nederland voor vrij opneembare deposito’s aanzienlijk sneller is gestegen vergeleken met buurlanden als België. Met het oog op de tijdslijnen waarop het ontwikkelen van de infrastructuur en een wijziging van de fiscale behandeling haalbaar zijn, is het de verwachting dat de bankwinsten en het renteklimaat tegen die tijd genormaliseerd zijn. Een dergelijk instrument lijkt in Nederland daarom beperkt effectief en niet erg proportioneel.

Een ander mogelijke publiek alternatief is een publieke depositobank, ofwel de invoering van een nationale spaarbank.15 De overheid geeft consumenten dan de mogelijkheid om hun geld te stallen bij een vanuit de overheid opererende spaarbank met een rente die dichterbij de geldende beleidsrente ligt, met het doel om commerciële banken aan te sporen hun spaarrentes te verhogen. Op de korte termijn kan het bieden van publieke alternatieven voor sparen echter onrust veroorzaken onder investeerders en daarmee de aantrekkelijkheid van banken als investering beïnvloeden. Niet alleen omdat spaarders in korte tijd veel deposito’s bij banken kunnen onttrekken, maar ook omdat de overheid mogelijk als onvoorspelbare partij wordt gezien. Dit kan impact hebben op de weerbaarheid van banken en de financiële stabiliteit negatief beïnvloeden.

Op de lange termijn kan ervoor worden gekozen om via een andere invulling van de digitale euro de concurrentie in de Nederlandse spaarmarkt te beïnvloeden.

Op dit moment ligt er een wetsvoorstel van de Europese Commissie voor een digitale euro als betaalmiddel voor. De digitale euro zoals voorgesteld in het voorstel heeft een uiterst beperkte oppotfunctie, doordat de digitale euro niet rentedragend is en er een aanhoudingslimiet geldt. De digitale euro zou in de toekomst een rol in het geldstelsel kunnen vervullen als spaarproduct. Dit is alleen op de lange termijn, gefaseerd en na politieke besluitvorming mogelijk. De mogelijke voor- en nadelen van de digitale euro als spaarmiddel worden meegenomen als beleidsoptie in het ambtelijke onderzoek naar de financiële weerbaarheid van banken.16 Hier worden ook de voor- en nadelen van een nationale spaarbank in meegenomen. De verwachting is dat dit onderzoek begin 2024 afgerond is.

Naast het bieden van publieke alternatieven om concurrentie te stimuleren, kan gedacht worden aan wet- en regelgeving die vergaand ingrijpt op de marktwerking op de spaarmarkt, bijvoorbeeld door een minimumtarief in te stellen voor spaardeposito’s, wat winsten zal drukken en spaarders een hogere rente geeft.17 Dit is een zeer vergaande ingreep in de bedrijfsvoering van banken, waardoor zij niet meer vrij zijn in hun commerciële risicoafweging. Een dergelijke maatregel zal negatieve effecten hebben op de kredietverlening en mogelijk ook leiden tot het besluit van banken om de vaste kosten (zoals de kosten voor een bankrekening) te verhogen. Een nationale maatregel zal het gelijke speelveld bovendien verstoren en de concurrentiepositie van Nederlandse banken aantasten. Ook kan het de rechtszekerheid en voorspelbaarheid van het beleid en daarmee het Nederlandse vestigingsklimaat negatief beïnvloeden.

Ten tweede kan gedacht worden aan maatregelen die zijn gericht op het verminderen of anders aanwenden van de winsten van banken. Bijvoorbeeld door regulering of aanpassingen in de fiscaliteit.

Hierbij valt te denken aan het verplichten van banken om winsten te gebruiken voor het verhogen van kapitaalbuffers, bovenop de eisen die gelden binnen het kapitaaleisenraamwerk.18 Er kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een tijdelijk verbod op winstuitkering en op het inkopen van eigen aandelen. Deze maatregel is echter niet doelmatig: een tijdelijk verbod zorgt slechts tijdelijk voor het aanhouden van extra kapitaal. Een verbod op winstuitkering zal door aandeelhouders als zeer negatief worden ervaren. Door een dergelijke maatregel nationaal in te voeren worden Nederlandse banken relatief onaantrekkelijker ten opzichte van buitenlandse banken voor kapitaalverstrekkers, waarmee de concurrentiepositie gevaar loopt. Ook hier geldt dat de rechtszekerheid en voorspelbaarheid van het beleid en daarmee het vestigingsklimaat kunnen worden aangetast. Indien het doel is om banken verder te bestendigen zou het effectiever zijn om de minimumeisen in het kapitaaleisen raamwerk te verhogen; een standpunt dat Nederland in Europa al voorstaat.

Ook kunnen fiscale maatregelen worden genomen om bankwinsten «af te romen». Nederland kent al een bankbelasting voor grootbanken.19 Door uw Kamer is recentelijk een amendement van het lid Van der Lee c.s. aangenomen, waardoor het oorspronkelijk door het kabinet voorgestelde Belastingplan 2024 is gewijzigd.20 Dat amendement verhoogt zowel de bankenbelasting met € 150 miljoen per 1 januari 2024, en schaft de inkoopfaciliteit in de dividendbelasting voor eigen aandelen van beursgenoteerde ondernemingen af. Beide maatregelen zullen banken in Nederland, en met name beursgenoteerde banken, raken.

Het kabinet heeft hierop negatief geadviseerd.21 Zoals eerder aangegeven, heeft mijn ambtsvoorganger met het oog op de financiële stabiliteit de ECB om een advies hierover gevraagd.22 Op 18 december werd de opinie van de ECB ontvangen, waarna mijn ambtsvoorganger uw Kamer direct na ontvangst een afschrift heeft gestuurd.23 Zoals mijn ambtsvoorganger heeft toegezegd in het debat over de Najaarsnota 2023 waarin ook over de opinie van de ECB werd gesproken, wordt vóór de Voorjaarsnota een schriftelijke reactie gegeven over andere aspecten van de invoering van de bankenbelasting.24 Op 19 december heeft de Eerste Kamer het Belastingplan 2024 aangenomen. Per 1 januari 2024 zijn de maatregelen uit het Belastingplan in werking getreden. De bankenbelasting is per die datum verhoogd. De afschaffing van de inkoopfaciliteit in de dividendbelasting is per 1 januari 2025 voorzien.

Naast een structurele verhoging van de bankenbelasting wordt in het kader van het afromen van winsten ook gesproken over het belasten van «overwinsten», waarbij onder andere wordt gekeken naar het voorstel in Italië om overwinsten van banken te belasten.25 Een dergelijke nationale heffing verhoogt de lastendruk, kan verstorende effecten met zich meebrengen en de concurrentiepositie van banken aantasten. Bovendien kunnen te hoge belastingen op overwinsten de mogelijkheid afzwakken om de kapitaalbuffers van banken te versterken, wat de financiële stabiliteit kan ondermijnen. Daarnaast kan een dergelijke maatregel de beschikbaarheid van krediet verminderen, wat de economische groei kan hinderen. De diverse argumenten tegen het invoeren van een belasting op overwinsten zijn eerder met de Kamer gedeeld.26

Voor bovengenoemde opties geldt dat zij de spaarrente niet doen verhogen en het risico bestaat dat een verhoging van de spaarrente erdoor verder uit het zicht raakt.

Conclusie

Banken hebben na een lange periode van lage winstgevendheid, als gevolg van het langdurige lage renteklimaat, recentelijk goede resultaten behaald. Recente data laten zien dat Nederlandse banken in vergelijking met andere landen in Europa relatief voorop lopen met het doorgeven van de gestegen beleidsrente aan spaarders. De toezichthouders wijzen op de tijdelijkheid van de hoge winsten, en ook de kans die deze impuls banken geeft om hun verdienmodel te bestendigen.

Tegelijkertijd is het van belang om de samenleving meer mee te laten profiteren van de stijgende rentes. De ACM doet onderzoek naar de concurrentie op de spaarmarkt en brengt hierover voor de zomer van 2024 een rapport over uit. Het is mijns inziens verstandig om de rapportage van de ACM af te wachten voordat ingrijpende beleidsmaatregelen worden overwogen. Er zijn beleidsopties denkbaar om bancaire winsten anders aan te wenden en de samenleving meer mee te laten profiteren van de hogere ECB-beleidsrente, dan wel de hogere bankwinsten. Tegelijkertijd kunnen hierdoor aanzienlijke nadelige neveneffecten optreden die hun weerslag hebben op spaarders en de economie. Toezichthouders waarschuwen expliciet voor de gevolgen die overheidsingrijpen kan hebben op de financiële stabiliteit. Dergelijke maatregelen vragen dan ook – naast een scherpe probleemanalyse – om een zorgvuldige afweging van voor- en nadelen.

De Minister van Financiën, S.P.R.A. van Weyenberg

X Noot
7

Binnen de Europese Unie is afgesproken dat het depositogarantiestelsel in alle landen een gelijkwaardige bescherming biedt. Binnen het eurogebied wordt per bank een spaartegoed van € 100.000 per persoon beschermd, bron: Nederlandse huishoudens sparen meer in het buitenland (dnb.nl).

X Noot
10

Dit is de marktwaarde van een bedrijf gedeeld door de «boekwaarde» of netto activa.

X Noot
15

Kamerstuk 32 013, nr. 265 – Motie van de leden Grinwis en Slootweg over scenario's uitwerken voor uitbreiding van het Nederlandse bankenlandschap met een depositobank

X Noot
16

Kamerstuk II, 2022–2023, 21 501-07, nr. 1969

X Noot
17

In Frankrijk bestaan er specifieke rekeningen (Livret A) waarvan de overheid de spaarrente reguleert.

X Noot
18

Onder meer Spanje heeft voor het jaar 2023 en 2024 een belasting op overwinst bij banken ingevoerd. Ook de Italiaanse regering heeft deze zomer aangekondigd een eenmalige heffing over de overwinst van banken in 2023 te introduceren.

X Noot
19

Kamerstukken II 2011/12, 33 121. nr. 3, p.2. Deze bankbelasting was ingevoerd als reactie op de financiële crisis, en heeft als doelstelling om de impliciete garantie van de Nederlandse staat aan de bancaire sector in te prijzen, een bijdrage te leveren aan risicobeheersing bij banken en het tegengaan van perverse prikkels in het beloningsbeleid. Het verhogen van de bankbelasting voor het herverdelen van de gestegen winsten zou dus ook niet in lijn zijn met de benoemde doelstelling.

X Noot
20

Kamerstukken II 2023/24, 36 410, nr. 23. Kamerstukken II 2023/24, 36 418, nr. 11.

X Noot
22

De bevoegdheid voor de ECB om hierover advies te geven volgt uit de artikelen 127, vierde lid, en 282, vijfde lid van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en Beschikking 98/415/EG.1 Uit artikel 2, eerste lid, van de Beschikking volgt dat lidstaten de ECB raadplegen over ontwerpen van wettelijke bepalingen op gebieden die onder de bevoegdheid van de ECB vallen, waaronder voorschriften voor financiële instellingen, voorzover die wezenlijk van invloed zijn op de stabiliteit van de financiële instellingen en markten. Kamerstukken II 2023/24, 32 545, nr. 195.

X Noot
25

De Italiaanse regering heeft besloten de extra belasting te begrenzen tot maximaal 0,1 procent van het totale vermogen van een bank, waardoor de impact mogelijk vijf keer kleiner is dan oorspronkelijk gepland.

X Noot
26

Kamerstukken II 2022/23, 36 202, 141.

Naar boven