31 511 Beleidsdoorlichting Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Nr. 27 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2018

Conform de uitwerking (Kamerstuk 34 000, nr. 52) van de motie van het lid Harbers c.s. (Kamerstuk 34 000, nr. 36) informeer ik u met deze brief over de opzet en vraagstelling van de beleidsdoorlichting van artikel 4 (Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) van OCW. Deze beleidsdoorlichting zal in 2019 aan uw Kamer worden aangeboden.

Beleid en doelstelling van artikel 4

In artikel 1.2.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs zijn de doelstellingen van Educatie en het beroepsonderwijs als volgt geformuleerd:

  • «1. Educatie is gericht op bevordering van de zelfredzaamheid van volwassenen en sluit waar mogelijk aan op het ingangsniveau van het beroepsonderwijs. Educatie omvat activiteiten op het niveau van het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs. Opleidingen voortgezet algemeen volwassenenonderwijs zijn gericht op het behalen van een diploma van onderwijs als bedoeld in de artikelen 7 tot en met 9 van de Wet op het voortgezet onderwijs.

  • 2. Beroepsonderwijs is gericht op de theoretische en praktische voorbereiding voor de uitoefening van beroepen, waarvoor een beroepskwalificerende opleiding is vereist of dienstig kan zijn. Het beroepsonderwijs bevordert tevens de algemene vorming en de persoonlijke ontplooiing van de deelnemers en draagt bij tot het maatschappelijk functioneren. Beroepsonderwijs sluit aan op het voorbereidend beroepsonderwijs en het algemeen voortgezet onderwijs. Beroepsonderwijs omvat niet het hoger onderwijs.»

Het middelbaar beroepsonderwijs heeft een belangrijke maatschappelijke en economische functie. Het is een grote leverancier van werknemers voor de arbeidsmarkt. Ook is het een belangrijke schakel tussen het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs en het hoger beroepsonderwijs.

Als Minister ben ik verantwoordelijk voor de financiering van het middelbaar beroepsonderwijs door lumpsumbekostiging van de onderwijsinstellingen. Hierdoor wordt de toegankelijkheid van het onderwijs gewaarborgd.

Daarnaast stimuleer ik specifieke beleidsonderwerpen door het verstrekken van aanvullende bekostiging, subsidies, en de inzet van andere instrumenten zoals overleg, voorlichting, kwaliteitsafspraken en wet- en regelgeving.

De normeisen van kwaliteit zijn vastgelegd in wet- en regelgeving. De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de naleving daarvan.

Afbakening en scope

Deze beleidsdoorlichting betreft het gehele artikel 4 van de begroting van OCW. De beleidsdoorlichting zal de periode 2014 tot en met 2018 beslaan.

Artikel 4 (bedragen x € 1.000)

Bron: Departementaal Jaarverslag 2017 (2014–2017) en 1e suppletoire wet 2018 (2018)

Uitgaven 2018 zijn inclusief groen mbo-onderwijs.

De laatste beleidsdoorlichting die betrekking had op begrotingsartikel 4 was de beleidsdoorlichting «Prestaties leerlingen en studenten omhoog» die op 17 december 2015 aan uw Kamer is toegezonden1. Deze beleidsdoorlichting 2015 had betrekking op de doelstellingen uit de beleidsagenda 2012.

Bij de beleidsdoorlichting 2019 zal worden gekeken in hoeverre en hoe (kosten)efficiënt de geformuleerde beleidsdoelen in de periode 2014 tot en met 2018 bereikt zijn. Specifieke aandacht zal worden gegeven aan nieuwe beleidsmaatregelen die sinds 2014 in de begroting zijn opgenomen. Waar mogelijk zal ook aandacht worden gegeven aan het groene mbo-onderwijs – de agrarische opleidingscentra – dat met ingang van 2018 van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat is overgeheveld naar het begrotingsartikel 4.

Achtergrond waartegen de beleidsdoorlichting plaatsvindt

Trends in de samenleving

De beleidsdoorlichting dient plaats te vinden in het licht van de trends waar het beroepsonderwijs mee te maken heeft, zoals recent ook nog eens geschetst in het SER-advies «Toekomstgericht beroepsonderwijs deel 2: voorstellen voor een sterk en innovatief beroepsonderwijs»:

  • Technologische versnelling: het tempo waarin technologie ons leven verandert gaat snel. Dit gaat gepaard met een grotere mate van onzekerheid en onvoorspelbaarheid. Het goed om kunnen gaan met nieuwe technologie wordt steeds belangrijker binnen het maatschappelijk leven en op de arbeidsmarkt.

  • Nieuwe scheidslijnen: één van de gevolgen van technologische ontwikkeling is «job polarization». Door automatisering van routinematige taken veranderen en verdwijnen banen. De verwachting is dat dit vooral banen in het middensegment van de arbeidsmarkt treft. Job polarization hangt samen met een andere vorm van polarisatie, namelijk het ontstaan van sociaal-culturele scheidslijnen. De Inspectie van het Onderwijs heeft in de recente Staat van het Onderwijs wederom de kwetsbaarheid van gelijke kansen aan de orde gesteld. Voor het mbo gaat het dan vooral om doorstroom in de beroepskolom en kansen op de arbeidsmarkt, zoals stage- en arbeidsmarktdiscriminatie.

  • Krimp: tot 2020 zal het aantal mbo-studenten nog licht stijgen, maar daarna zal het aantal mbo-studenten door de demografische ontwikkelingen gaan dalen. Door de krimp van het aantal studenten kan het brede pallet aan beroepsopleidingen dat het mbo verzorgt onder druk komen te staan, maar ook kan er bijvoorbeeld overcapaciteit in de huisvesting ontstaan. Dat geldt in het bijzonder voor krimpregio’s.

Verandering in sturingsparadigma

De beleidsdoorlichting dient zich ook rekenschap te geven van veranderingen in het sturingsparadigma van het middelbaar beroepsonderwijs. Ik baseer mij hierbij op de publicatie «Bewegende verhoudingen: een discoursanalyse van overheidssturing in het mbo-veld» van NSOB (2016). NSOB onderscheidt de volgende perioden:

  • 1996–2005: van centrale regie naar zelfregie en zelfsturing. Met de invoering van de Web (1996) wordt beoogd om de steun en betrokkenheid van het bedrijfsleven te vergroten, evenals de bereidheid van het bedrijfsleven om te investeren in het beroepsonderwijs. Mbo-scholen krijgen met de Web meer autonomie en zelfregie. De mbo-scholen zijn zelf verantwoordelijk voor het opleidingsaanbod, dat moet worden afgestemd in nauwe samenwerking met het (regionale) bedrijfsleven.

  • 2006–2015: van zorgplicht naar actieplannen en prestatieafspraken. Tien jaar na de invoering van de Web nemen de klachten over het mbo echter toe van binnen en buiten het veld. In 2010 stelt de Commissie Oudeman in het rapport «Naar meer focus op het mbo!» dat er weliswaar sprake is van structurele problemen in de sector als geheel, maar dat instellingen over het algemeen in staat zijn om de problemen zelf het hoofd te bieden, onder voorwaarde van rust en stabiliteit. Met het actieplan Focus op vakmanschap wordt echter stevig in de bedrijfsvoering ingegrepen en wordt de autonomie voor de instellingen deels teruggedraaid. Van mbo-scholen wordt nog nadrukkelijker verwacht de basis op orde te brengen en het initieel mbo-onderwijs krijgt meer aandacht dan de doelgroep voor volwassenen.

  • Vanaf 2015: een volgende fase? Met beleidsagenda’s als «Ruim baan voor vakmanschap» (2014) en «Een responsief mbo voor hoogwaardig vakmanschap (2015)» (Kamerstuk 31 524, nr. 250) wordt nadrukkelijker rekenschap gegeven van trends in de samenleving die vragen om maatregelen om het mbo beter voor te bereiden op een onzekere toekomst. Dit vraagt om een stelsel dat mbo-scholen in staat stelt om responsiever te zijn op de arbeidsmarkt. Daarmee komt ook het belang van een leven lang ontwikkelen nadrukkelijker op de agenda. Het bestuursakkoord «Trots, vertrouwen en lef» (2018) dat ik met de MBO-Raad heb gesloten, sluit nog nadrukkelijker aan bij de kracht van mbo-scholen en verlangt van hen om met hun partners in de regio tot goed beroepsonderwijs te komen. Zo eisen de nieuwe kwaliteitsafspraken dat mbo-scholen in samenspraak met hun partners tot gedragen kwaliteitsagenda’s komen. Dat is een belangrijke voorwaarde om in aanmerking te komen voor de additionele financiële middelen.

Vraagstelling

De volgende vragen staan in de beleidsdoorlichting centraal:

  • 1. Hoe ziet het beleid eruit in de periode 2014–2018 en hoe heeft zich dat sinds de vorige beleidsdoorlichting ontwikkeld? Aan de onderzoekers vraag ik ook te reflecteren op de veranderingen in het sturingsparadigma in het licht van de trends die impact hebben op het mbo.

    • a. Op welke thema's is ingezet en in welke vorm? (subsidie, opdracht, interdepartementale samenwerking, onderzoek, etc.)

    • b. Welke beleidsmaatregelen zijn gecontinueerd?

    • c. Welke beleidsmaatregelen zijn niet gecontinueerd en waarom niet?

    • d. Welke beleidsmaatregelen zijn nieuw en in welke vorm?

    • e. Welke onderbouwing wordt gegeven voor de opzet van het beleid in deze periode en de keuzes die daarbij zijn gemaakt?

  • 2. In hoeverre speelt de beleidsdoorlichting van 2015 een rol in de beleidsontwikkeling 2014–2018?

  • 3. Is in de periode 2014–2018 sprake van doelbereik (d.w.z. het bereiken van operationele doelen)?

  • 4. Is het beleid in de periode 2014–2018 doeltreffend?

  • 5. Is het beleid in de periode 2014–2018 doelmatig?

Hiertoe zullen de onderzoeksvragen van artikel 3, tweede lid van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek in de beleidsdoorlichting aan bod komen.

Onderzoeksmethode

Bij de beleidsdoorlichting zal gebruik gemaakt worden van de evaluaties en andere onderzoeken die sinds de vorige beleidsdoorlichting zijn uitgevoerd (bijlage). Deze evaluaties en onderzoeken zullen als basis voor het externe onderzoeksbureau dienen om de vragen van de beleidsdoorlichting te beantwoorden. Het onderzoeksbureau krijgt tevens de opdracht om in kaart te brengen op welke onderdelen van het beleid geen (recente) evaluaties voorhanden zijn en aanvullend onderzoek nodig is. Het externe onderzoeksbureau zal deze hiaten waar mogelijk invullen met eigen onderzoek of ten aanzien van deze hiaten in de beleidsdoorlichting een aanbeveling doen.

Beleidsopties bij 20% minder middelen

Zoals vereist zal in de beleidsdoorlichting aandacht worden besteed aan de verschillende beleidsopties wanneer er substantieel (tot 20%) bezuinigd moet worden op het begrotingsartikel. Tevens zal gekeken worden naar een 20%-uitbreidingsvariant. Verkend zal worden wat de effecten zijn van vermindering dan wel verruiming van het budget met 20%.

Artikel 4 (bedragen x € 1.000)

Bron: 1e suppletoire wet 2018 (2018) en Begroting 2018 (2019–2022)

Aanpak en planning

De beleidsdoorlichting zal worden uitgevoerd door een extern onafhankelijk onderzoeksbureau. Conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek zal een onafhankelijke deskundige bij de beleidsdoorlichting worden betrokken om de kwaliteit van de doorlichting te borgen.

Het onderzoek zal in het najaar 2018 worden aanbesteed en in de zomer van 2019 worden afgerond. Ik zal de beleidsdoorlichting met beleidsreactie voor het einde van 2019 aan uw Kamer sturen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven

Bijlage

Afgeronde onderzoeken

Jaar publicatie

Onderbouwing indicatoren zorgplicht arbeidsmarktperspectief. Macrodoelmatigheid mbo: Inkadering arbeidsmarktperspectief.

2014

Arbeidsmarktbarometer po, vo en mbo 2012–2013

2014

De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2020

2014

BPV-monitor 2015

2014

BPV-monitor 2016

2014

Ex-ante beleidsevaluatie certificaten MBO

2014

Analyse effectrapportage RMC

2014

Analyse Effectrapportage RMC

2014

Evaluatie Herziening Kwalificatiestructuur (tussenrapportage 2017)

2014

Rekenniveaus op het mbo

2014

Evaluatie actieplan laaggeletterdheid 2012–2015

2014

De Netwerkschool Onderzoek naar werkzame bestanddelen voor vernieuwing van het middelbaar beroepsonderwijs

2014

De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2022 (POA)

2015

MBO-instellingen en de arbeidsmarktrelevantie van het opleidingenaanbod op niveau 2

2015

De waarde van de startkwalificatie op de arbeidsmarkt

2015

Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2013

2015

BPV-monitor 2014

2015

Prestaties van leerlingen en studenten omhoog[1]

2015

Rapportage monitor keuzedelen september 2017

2015

Laaggeletterdheid in kaart

2015

Scholen maken resultaten inzichtelijk

2015

Tussentijdse evaluatie RIF

2015

De Toekomst van Volwasseneneducatie; Evaluatie wijziging Wet educatie en Beroepsonderwijs

2015

Arbeidsmarktbarometer po, vo en mbo 2014–2015

2016

methodiek arbeidsmarktprognoses en -indicatoren 2011–2016

2016

Evaluatie Wet Doelmatige Leerwegen Mbo (tussenrapportage 2017)

2016

PISA 2015

2016

OESO stelsel review

2016

Doelmatigheid en focus op onderwijs1

2016

De deur staat open... Evaluatie BRON-MBO

2016

Tussentijdse evaluatie kwaliteitsafspraken MBO

2016

Arbeidsmarktrelevantie MBO niveau 2

2017

Job-monitor (2-jaarlijks)

2017

School-Ex 2.0: De implementatie van ombuiggesprekken

2017

Job-monitor

2017

Regionale arbeidsmarktprognoses 2013–2018, methodiek en resultaten

2017

Kwalitatieve evaluatie schoolmaatschappelijk werk

2017

LOB-monitor

2017

Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2014

2017

Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2016

2017

Regionale aanpak voortijdig schoolverlaten. Analyse RMC-effectrapportages 2012–2013

2017

Monitoring en evaluatieonderzoek VSV 2012–2015

2017

Studentlabs; doorstroom Mbo-Hbo

2017

Lonen van BBL-leerlingen en het wettelijk minimum jeugdloon

2017

Ambitieus leerklimaat

2017

Ontwikkeling/ monitoring: toetsen taal en rekenen po-vo-mbo

2017

Monitor actieprogramma Tel mee met Taal 2016–2018: Tussenrapportage 2017

2017

Rapportage monitor keuzedelen februari 2017

2017

Doelgroepenonderzoek naar uitvoering Subsidieregeling praktijkleren

2017

Goal; Guidance and orientation Adult Learners; Cross Country Reports Wave 1

2017

voor doelmatigheid :De plicht tot verantwoordelijkheid. Nadere inkadering van de zorgplicht doelmatigheid

2017

Literatuurverkenning arbeidsmarktperspectief van niveau 2-opleidingen

2018

Onderzoek NLQF Eindrapport

2018

Evaluatie nieuwe bekostiging VAVO

2018

Adviesrapporten/Voortgangsrapportages

Organisatie/Auteur

Jaar publicatie

Wetsvoorstel samenwerkingsscholen

Onderwijsraad

2015

Wetsvoorstel lerarenregister

Onderwijsraad

2015

Excellentie in het mbo

Hans van Nieuwkerk

2015

Internationaliseren met ambitie

Onderwijsraad

2016

Vakmanschap voortdurend in beweging

Onderwijsraad

2016

Passend onderwijs

Onderwijsraad

2016

Een ander perspectief op professionele ruimte in het onderwijs

Onderwijsraad

2016

Advies Toekomstgericht beroepsonderwijs deel 1

SER

2016

Burgerschap op school

Inspectie

2017

Voortgangsrapportage kwaliteitsafspraken mbo 2017

Hans van Nieuwkerk

2017

Mbo: In vol bedrijf. Voortgangsrapportage beroepspraktijkvorming

Hans van Nieuwkerk

2017

Vluchtelingen en onderwijs. Naar een efficiëntere organisatie, betere toegankelijkheid en hogere kwaliteit

Onderwijsraad

2017

Doordacht digitaal

Onderwijsraad

2017

Het bevorderen van gelijke kansen en sociale samenhang

Onderwijsraad

2017

Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd

Onderwijsraad

2017

Besluit lerarenregister

Onderwijsraad

2017

Advies Toekomstgericht beroepsonderwijs Deel 2

SER

2017

Advies schoolleiders

Onderwijsraad

2018

Advies lerarentekorten

Onderwijsraad

2018

De Staat van het Onderwijs

Inspectie

2018

Websites

MBO Benchmark:

https://www.mboraad.nl/het-mbo/feiten-en-cijfers/verantwoording/benchmark-mbo

Onderwijsincijfers.nl:

https://www.onderwijsincijfers.nl/

SBB Barometer:

https://www.s-bb.nl/publicaties/sbb-barometer


X Noot
1

Kamerstuk 31 511, nr. 20

Naar boven