22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2584 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 2018

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vijf fiches, die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling en richtlijn een «new deal» voor consumenten (Kamerstuk 22 112, nr. 2580)

Fiche: Richtlijn representatieve acties voor de bescherming van de collectieve belangen van consumenten en intrekking van Richtlijn 2009/22/EC (Kamerstuk 22 112, nr. 2582)

Fiche: Aanpassing verordeningen invoering en werking.eu-topniveaudomein Internet (Kamerstuk 22 112, nr. 2583)

Fiche: Richtlijn Oneerlijke Handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen

Fiche: Verordening Biometrie op identiteitskaarten (Kamerstuk 22 112, nr. 2585)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Richtlijn Oneerlijke Handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen

1. Algemene gegevens

  • a) Titel voorstel

    Voorstel voor een Richtlijn van het Europees parlement en de Raad inzake oneerlijke handelspraktijken in de relatie tussen ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen

  • b) Datum ontvangst Commissiedocument

    12 april 2018

  • c) Nr. Commissiedocument

    COM (2018)173

  • d) EUR-Lex

    http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018PC0173&qid=1524587432874&from=NL

  • e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

    SWD (2018) 92

  • f) Behandelingstraject Raad

    Landbouw- en Visserijraad

  • g) Eerstverantwoordelijk ministerie

    Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit i.s.m. het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

  • h) Rechtsbasis

    Artikel 43 VWEU

  • i) Besluitvormingsprocedure Raad

    Gewone wetgevingsprocedure/ Gekwalificeerde meerderheid

  • j) Rol Europees parlement

    Medebeslissing

2. Essentie voorstel

Doel van het voorstel is het aantal gevallen van oneerlijke handelspraktijken (hierna: OHP’s) in de voedselvoorzieningsketen terug te dringen door een gemeenschappelijke minimumnorm voor bescherming in de Unie in te voeren, die bestaat uit een korte lijst van specifieke verboden OHP’s. De bescherming heeft betrekking op kleine en middelgrote leveranciers in de voedselvoorzieningsketen voor zover zij voedingsproducten verkopen aan afnemers die niet klein of middelgroot zijn. Met dit toepassingsgebied is het de bedoeling bij te dragen aan een redelijke levensstandaard voor primaire producenten (doelstelling van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid op grond van artikel 39 VWEU)

a) Inhoud voorstel

Het Commissievoorstel voor een Richtlijn Oneerlijke Handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen voorziet in:

  • a) Een gemeenschappelijke minimumnorm voor bescherming van kleine en middelgrote leveranciers in de voedselvoorzieningsketen (incl. primaire producenten, producentenorganisaties, verwerkers en distributeurs, zowel binnen als buiten de EU) tegen grote binnen de EU gevestigde afnemers door het vaststellen van een short list van verboden handelspraktijken (wettelijke verankering);

  • b) De aanwijzing van een nationaal bevoegde autoriteit die onder meer de bevoegdheid heeft om de beschermingsnormen te handhaven – hetzij op verzoek van een (vertrouwelijke) klacht van een leverancier (of een producentenorganisatie namens een leverancier), hetzij op eigen initiatief, onder meer door het opleggen van een boete);

  • c) Samenwerking en waar nodig wederzijdse bijstand tussen de verschillende nationale bevoegde handhavingsautoriteiten in het geval van grensoverschrijdende zaken;

  • d) De verplichting voor lidstaten om jaarlijks aan de Commissie te rapporteren over OHP’s.

Ad.a de gemeenschappelijke minimumbeschermingsnorm

Bij de vaststelling van de gemeenschappelijke minimumnorm voor bescherming van kleine en middelgrote leveranciers in de voedselvoorzieningsketen tegen grote afnemers, maakt het voorstel onderscheid tussen:

  • a) Handelspraktijken waarop een absoluut verbod zou moeten gelden:

    • – Betalingstermijn voor bederfelijke voedingsproducten langer dan 30 dagen, het op korte termijn annuleren van een bestelling van bederfelijke voedingsproducten, het eenzijdig en met terugwerkende kracht wijzigen van contracten, het verplicht meebetalen aan voedselverliezen veroorzaakt door de afnemer;

  • b) Handelspraktijken die als oneerlijk worden aangemerkt, tenzij hierover contractueel duidelijke en ondubbelzinnige afspraken zijn gemaakt:

    • – het verplicht terugnemen van onverkochte producten, het betalen van een vergoeding voor opslag en opname in het assortiment van de afnemer en het meebetalen aan presentatie van producten, productpromotie of reclame.

b) Impact assessment Commissie

Probleemstelling

De Commissie stelt dat de onderhandelingspositie tussen ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen onevenwichtig is, waardoor zwakkere partijen het slachtoffer kunnen worden van OHP’s. Ook in het geval zwakkere producenten niet rechtstreeks blootgesteld worden aan OHP’s, kunnen de negatieve effecten ervan een terugslag in de keten hebben en de zwakste partij, in het bijzonder de primaire landbouwproducenten, bereiken. Hierdoor kunnen de winst en marges van marktdeelnemers onder druk gezet worden en hun levensvatbaarheid ondermijnd worden. Op dit moment verschilt de manier waarop met OHP’s wordt omgegaan sterk per lidstaat. Sommige lidstaten hebben specifieke nationale regelgeving of laten het aan de sector over via vrijwillige gedragscodes. Andere lidstaten kennen geen of ondoeltreffende bescherming tegen OHP’s. Omdat regelgeving voor OHP’s op dit moment verschilt per lidstaat en er nauwelijks coördinatie is tussen lidstaten, kunnen marktdeelnemers in verschillende lidstaten te maken krijgen met ongelijke mededingingsvoorwaarden. Er is dus geen sprake van een gelijk speelveld.

Doelstelling

Met het voorstel voor een Richtlijn OHP’s beoogt de Commissie een minimum beschermingsniveau tegen OHP’s binnen de EU te realiseren, daarmee een gelijk(er) speelveld te creëren en getroffen ondernemingen de mogelijkheid te bieden actie te ondernemen tegen OHP’s. Dit sluit aan bij de doelstelling van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid om de landbouwproducenten een redelijke levensstandaard te verzekeren, de veerkracht van de zwakkere ondernemingen te vergroten en de voedselvoorzieningsketen beter te laten functioneren.

Opties

De Commissie heeft een viertal oplossingsrichtingen onderzocht die van elkaar verschillen in de mate van harmonisatie, reikwijdte van verboden OHP’s, de reikwijdte van de producten en ondernemingen waarop de OHP’s betrekking hebben, handhaving en coördinatie tussen lidstaten:

  • 1) Breed toepassingsgebied (principieel verbod OHP’s, landbouwproducten en verwerkte producten daarvan en kleine, middelgrote en grote ondernemingen) en minimumvereisten aan coördinatie- en handhavingsmechanisme (verordening);

  • 2) Toepassingsgebied gericht op specifieke OHP’s, maar breed voor alle landbouwproducten en verwerkte producten daarvan als ook alle ondernemingen, en minimumvereisten aan coördinatie- en handhavingsmechanisme (richtlijn);

  • 3) Toepassingsgebied gericht op specifieke OHP’s en bescherming van MKB in de voedselvoorzieningsketen, landbouwproducten en verwerkte producten daarvan, minimumvereisten aan coördinatie- en handhavingsmechanisme (richtlijn);

  • 4) Toepassingsgebied gericht op specifieke OHP’s, bescherming van MKB in de voedselvoorzieningsketen en landbouwproducten, enige mate van coördinatie- en handhavingsmechanisme (aanbeveling).

Optie 3 is uitgewerkt tot voorliggende conceptrichtlijn, omdat deze minder vrijblijvend is dan optie 4. Optie 1 (verordening) kan leiden tot spanningen met al bestaande wet- en regelgeving in een groot aantal lidstaten, terwijl optie 2 door de Commissie vanwege de toepassing op alle ondernemingen als buitenproportioneel wordt beschouwd. Volgens de Commissie lopen grotere ondernemingen minder kans het slachtoffer te worden van OHP’s, is de angst van een zwakkere partij om een klacht in te dienen tegen een sterkere partij minder en kunnen ze meer weerstand bieden als dat wel het geval is.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Nederland heeft nog geen specifiek beleid op het gebied van oneerlijke handelspraktijken in de relatie tussen ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen. Wel voert Nederland een breder (internationaal) beleid voor maatschappelijk verantwoord ondernemen, waarbij ook de landbouwsector wordt gestimuleerd om met meerdere partijen afspraken te maken om duurzame waardeketens te bewerkstelligen.

In 2013 is n.a.v. signalen over OHP’s in de agrofoodsector door het toenmalige EZ de start van een pilot met gedragscodes voor eerlijke handelspraktijken gefaciliteerd, uitgevoerd door een stuurgroep met vertegenwoordigers van Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland (LTO), de Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie (FNLI) en het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL). Na twee jaar is de pilot door Wageningen Economie Research geëvalueerd. Tijdens de pilot zijn geen formele klachten ingediend over actuele problemen met OHP’s. Alle partijen uit de stuurgroep waren van mening dat wet- en regelgeving niet wenselijk dan wel noodzakelijk is. Vlak na aanbieding van de resultaten van de pilot nam de Tweede Kamer de motie van het lid Gesthuizen» (SP) (Kamerstuk 24 036, nr. 412) aan, waarin de regering verzocht wordt om per 2017 een éénjarige pilot te houden met een klachtenloket bij de Autoriteit Consument & Markt (hierna: ACM) waar ondernemers anoniem hun klachten over OHP’s kunnen melden.

Parallel hieraan heeft de AMTF – Agriculture Market Task Force – (Commissie Veerman) op verzoek van de Europese Commissie in 2016 aanbevelingen gepresenteerd over het verbeteren van de positie van de boer in de keten o.a. om OHP’s tegen te gaan. De AMTF, gesteund door onder meer het EP en Eurocommissaris Hogan, heeft aangedrongen op EU-regelgeving. Met voorliggende conceptrichtlijn komt de Europese Commissie tegemoet aan de deze aanbeveling.

Het kabinet ondersteunt de ambitie om de positie van de boer in de voedselvoorzieningsketen minder kwetsbaar te maken. Het Regeerakkoord (RA) voorziet in een aantal maatregelen om de positie van de boer in de keten te versterken. De voor het Commissievoorstel meest relevante passage is: »Om OHP en verstoorde marktmacht in de voedselvoorzieningsketen aan te pakken komt er bij de ACM ook een speciaal team voor de agro-nutriketen. De ACM krijgt zo nodig extra, specifieke bevoegdheden ten aanzien van geschillen met betrekking tot de gedragscode voor eerlijke handelspraktijken.»

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zal samen met de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat de Tweede Kamer op korte termijn separaat schriftelijk informeren hoe ze invulling gaat geven aan de desbetreffende passages.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet zal het Commissievoorstel beoordelen tegen de achtergrond van de bepalingen in het RA over oneerlijke handelspraktijken en de positie van de boer in de keten in brede zin. Het Commissievoorstel biedt goede aanknopingspunten om uitvoering te geven aan de passage uit het RA.

Het algemene uitgangspunt voor de Nederlandse positie is dat een beperkte mate van harmonisatie in het verbod op OHP’s en de handhaving daarvan vanuit oogpunt van gelijk speelveld en zekerheid voor ondernemers wenselijk is, maar dat gezien verschillen in structuur van de voedselvoorzieningsketen tussen de lidstaten, overheden daarnaast voldoende ruimte moeten behouden om OHP’s nationaal aan te pakken. Het kabinet vindt in het algemeen dat in het voorstel de juiste balans is gevonden tussen harmonisatie en flexibiliteit.

Toepassingsgebied

T.a.v. het voorgestelde toepassingsgebied voor producten vindt het kabinet dat bijlage 1 bij het VWEU een goede basis is. Ervan uitgaande dat de hoofddoelstelling van het voorstel is om boeren te verzekeren van een redelijke levensstandaard (art. 39 WVEU), is het echter de vraag of het juridisch houdbaar en wenselijk is dat bepaalde producten (zoals bv. bloemen) of bestemming van producten (granen voor veevoeder) opgenomen in bijlage 1 bij het Verdrag uitgesloten worden. Het kabinet is van mening dat de richtlijn van toepassing moet zijn op alle in bijlage 1 bij het VWEU genoemde landbouwproducten, of dat een lidstaat in ieder geval de mogelijkheid moet hebben het toepassingsgebied op dit punt nationaal te verruimen.

Voor wat betreft het toepassingsgebied voor bedrijven kan het kabinet zich vinden in hetgeen de Commissie voorstelt, d.w.z. beperking tot de bescherming van MKB-leveranciers tegen niet-MKB-afnemers. Om te voorkomen dat grotere ondernemingen schijnconstructies gaan gebruiken om OHP-regelgeving te omzeilen, is het echter wenselijk dat MKB-bedrijven die onderdeel uitmaken van een groot concern buiten het toepassingsgebied vallen.

Verbod op oneerlijke handelspraktijken

Vanwege verschillen tussen de lidstaten in de structuur van de voedselvoorzieningsketen wil het kabinet minimale harmonisatie in verboden handelspraktijken. Het kabinet is daarom van menig dat de voorgestelde minimumlijst met verboden oneerlijke handelspraktijken niet uitgebreid zou moeten worden. Lidstaten moeten voldoende ruimte krijgen om OHP’s die niet in de minimumlijst zijn opgenomen, nationaal aan te pakken, mits dit geen afbreuk doet aan de interne markt.

Handhavingsautoriteit

De bepaling om een handhavingsautoriteit aan te wijzen sluit aan bij de passage in het Regeerakkoord om bij de ACM een speciaal team in te richten voor de agro-nutriketen om OHP’s en verstoorde marktmacht in de voedselvoorzieningsketen aan te pakken. Het kabinet staat dan ook positief t.o.v. dit onderdeel van het voorstel van de Commissie. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zal samen met de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat de Tweede Kamer op korte termijn separaat schriftelijk informeren hoe ze invulling gaat geven aan de desbetreffende passage uit het Regeerakkoord indachtig het voorstel van de Commissie op dit punt.

Ten aanzien van de geheimhouding van de identiteit van de klager is een goede balans tussen het belang van de klager en het recht van verdediging van de aangeklaagde tegen een opgelegde boetebeschikking belangrijk. Geheimhouding van de identiteit neemt voor de klager een belangrijke belemmerende factor weg (angstfactor) om verhaal te zoeken en kan afschrikkend werken, ook in het geval de handhavingsautoriteit af zou zien een besluit te nemen over de vaststelling van een inbreuk op en verboden OHP.

Wat betreft de bevoegdheid van het opleggen van een geldboete stelt het kabinet zich op het standpunt dat in het licht van het subsidiariteitsbeginsel het aan de lidstaten zelf is te bepalen welke sancties op te leggen in het geval van een vastgestelde inbreuk op een verboden OHP.

Gezien de omvang van de intracommunautaire handel in voedingsproducten is samenwerking tussen nationale handhavingsautoriteiten wenselijk en het kabinet verwacht van de Europese Commissie dat ze daarin een ondersteunende rol speelt.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Posities lidstaten:

Op basis van eerdere discussie in de Raad over o.m. Conclusies van de Raad over de «Versterking van de positie van landbouwers in de voedselvoorzieningsketen en aanpakken van oneerlijke handelspraktijken»1 (12 december 2016) en eerste discussie in de Raad over het voorliggende Commissievoorstel, lijkt er in het algemeen brede steun te zijn voor het voorstel. Een aantal lidstaten heeft aangegeven het toepassingsgebied van het voorstel te willen verbreden, zowel voor wat betreft de OHP’s, de ondernemingen (niet beperken tot alleen het MKB) en/of de bescherming (niet beperken tot alleen de leverancier).

Positie Europees parlement:

De verwachting is dat het EP positief zal reageren op het Commissievoorstel. In juni 2016 heeft het EP de Commissie via een resolutie over oneerlijke handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen2 opgeroepen een voorstel in te dienen voor een rechtskader van de Unie inzake OHP’s.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het betreft hier op grond van artikel 4 tweede lid, VWEU een gedeelde bevoegdheid voor wat betreft landbouwbeleid en mededinging. Als rechtsgrondslag is gekozen voor artikel 43 VWEU. Het kabinet stemt in met deze keuze.

b) Subsidiariteit

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit als positief. De handel in landbouwproducten en verwerkte producten daarvan beperkt zich niet tot nationale markten. De meeste handel is intracommunautair. Zo was in 2017 78% van de Nederlandse landbouwexport gericht op andere EU-landen. Vooralsnog bestaan er geen gemeenschappelijke EU-regels die voorzien in een Europese minimumnorm voor bescherming door de uiteenlopende OHP-maatregelen van de lidstaten meer op elkaar af te stemmen.

c) Proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit positief. Door te kiezen voor een Richtlijn heeft de Commissie rekening gehouden met bestaande nationale wet- en regelgeving en is de Richtlijn complementair daaraan. Met minimumbeschermingsnormen tegen OHP’s en minimumvereisten aan handhaving en coördinatie wordt enerzijds een zekere mate van communautair gelijk speelveld gecreëerd, maar laat het voorstel anderzijds lidstaten voldoende ruimte om OHP’s nationaal aan te pakken.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

De verwachte financiële belasting voor de EU-begroting zijn gering (€ 0,282 mln p/j)

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting en deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden

Het voorstel zal financiële consequenties hebben voor de rijksoverheid. Deze kosten houden vooral verband met het inrichten van toezicht en handhaving, en de uitvoering daarvan. De kosten voor toezicht op en handhaving van de OHP’s worden door de Commissie geschat op tussen € 10.000 en ruim € 2.9 miljoen per jaar, afhankelijk van of aangesloten kan worden bij bestaande organisaties. De eenmalige opstartkosten worden geraamd op € 32.000 tot € 3 miljoen.

Wat dit budgettair voor Nederland betekent is op voorhand niet te voorzien, en zal met nadere toetsing op nationaal niveau duidelijker moeten worden. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het(de) beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

  • – Wat het voorstel financieel concreet gaat betekenen voor het bedrijfsleven is op dit moment niet bekend. Marktdeelnemers die aan de OHP-regels moeten voldoen zullen vooral te maken krijgen met kosten in verband met naleving van de regels en opleiding.

  • – Een gedeeltelijke harmonisatie van de OHP-regels op EU-niveau zal naar verwachting beperkte gevolgen hebben voor de consument.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden, bedrijfsleven en burger

De gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten zijn de volgende:

  • – Nederland heeft nog geen specifiek rechtskader voor OHP’s en zal de OHP-regels moeten omzetten in intern recht en een handhavingsautoriteit moeten aanwijzen. Daarnaast geldt er voor de lidstaten een jaarlijkse rapportageplicht.

  • – De aangewezen handhavingsautoriteit zal zowel n.a.v. klachten van bedrijven als op eigen initiatief onderzoeken instellen. Daarnaast wordt verwacht dat de nationale handhavingsautoriteiten in lidstaten met elkaar samenwerken en bijstand verlenen.

  • – Omdat er sprake is van minimumharmonisatie, laat de richtlijn ruimte aan de aan te wijzen toezichthouder voor prioriteringsbeleid bij de handhaving en het toezicht. Het kabinet vindt dit van belang zodat gewaarborgd is dat klachten die in potentie breder in het stelsel spelen, primair worden onderzocht. Daarnaast biedt de richtlijn de mogelijkheid voor de toezichthouder om klachten, indien die niet gegrond worden geacht, niet in behandeling te nemen. Vanuit het oogpunt van beperking van toezichtlast, is het van belang dat de eisen t.a.v. de benodigde verantwoording hiervoor niet te zwaar zijn.

  • – De voorgestelde OHP-regels leggen de marktdeelnemers geen verplichting op iets te doen, maar verbieden bepaalde gedragingen die als oneerlijk worden beschouwd.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

OHP’s kunnen de winst en de marges van marktdeelnemers onder druk zetten, wat ertoe kan leiden dat spelers die anders levensvatbaar en concurrerend zouden zijn, de deuren moeten sluiten. De voorgestelde richtlijn moet ervoor zorgen dat deze marktdeelnemers in staat zijn onder eerlijke voorwaarden te concurreren.

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de concurrentieverhouding op de wereldmarkt en raken niet de WTO-regels.

6. Implicaties juridisch

  • a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

    • 1. Het in het Commissievoorstel genoemde verbod op OHP’s zal omgezet moeten worden in nationale wetgeving onder meer door de in het voorstel opgenomen OHP’s bij wet te verbieden en een instantie met de handhaving van deze verboden aan te wijzen.

  • b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

    Niet van toepassing.

  • c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De Commissie stelt een implementatietermijn voor van 6 maanden na de inwerkingtreding van de Richtlijn voor de omzetting ervan in nationale wet- en regelgeving, en toepassing vanaf 12 maanden na inwerkingtreding van de Richtlijn. Deze termijn is te kort voor e implementatie van richtlijnen en in beginsel niet haalbaar. Het kabinet zal inzetten op verruiming daarvan en acht een implementatietermijn van ten minste 18 maanden noodzakelijk.

Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het Commissievoorstel voorziet in een evaluatie op zijn vroegst 3 jaar na de toepassing van de richtlijn. Het kabinet acht deze evaluatie wenselijk.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Op dit moment is voorzien dat de ACM wordt aangewezen als de autoriteit voor het toezicht en de handhaving op naleving van de wettelijk te verankeren bepalingen omtrent OHP’s. Dit conform het Regeerakkoord.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het Commissievoorstel is ook van toepassing op leveranciers van voedingsproducten die gevestigd zijn buiten de EU.

Naar boven