Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Tijdelijke instellingswet Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (30161).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

De heer Çörüz (CDA):

Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn beantwoording van een aantal toch wel kritische vragen, ook van de CDA-fractie. Ik zal maar gelijk met de deur in huis vallen. Het voorliggende wetsvoorstel maakt een einde aan het tijdelijke karakter van de Tijdelijke instellingswet Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming en stelt de taken van de raad definitief vast. In de beantwoording van vragen die diverse fracties hebben gesteld, zegt de ministers enerzijds dat iedere schijn van partijdigheid moet worden voorkomen. Dat is een van de redenen waarom de toezichthoudende taak bij de raad wordt weggehaald en is ondergebracht bij de inspectie. Aan de andere kant schrijft hij dat uit het functioneren van de raad op geen enkele manier blijkt dat er botsing van petten zou zijn. Sterker nog: het Verwey-Jonker Instituut is gevraagd om onderzoek te doen en ook daaruit blijkt niet dat er wisseling van petten aan de orde is. Ik vraag de minister te motiveren waarom hij toch stelt dat dit misschien een van de oorzaken kan zijn. Althans, zo lees ik het.

Mijn tweede punt hangt daarmee samen. De inspectie maakt onderdeel uit van hetzelfde departement en dezelfde directie. Is die schijn van partijdigheid dan ook niet aan de orde als je zo'n toezichthoudende taak bij deze inspectie onderbrengt? Ik trek dit vervolgens door naar een internationaal aspect. In een recente recommendation, gedateerd 11 januari, stelt de Raad van ministers van de Raad van Europa, dat het toezicht op gevangenissen daadwerkelijk onafhankelijk moet zijn. Wij hebben in Nederland natuurlijk tal van inspecties die vallen onder een bepaalde directie en een bepaalde minister. Met name in het geval van gevangenen moet het toezicht echter onafhankelijk zijn. Zo begrijp ik het althans. Past het voorstel van de minister in deze setting?

Als het toezicht toch wordt ondergebracht bij de inspectie, dan wil ik de minister een suggestie aan de hand doen om de schijn van partijdigheid te voorkomen. Waarom wordt het toezicht niet ondergebracht bij de sg in plaats van bij het directoraat-generaal dat rechtstreeks verantwoordelijk is? Dit gebeurt tenslotte ook bij het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van Justitie. Het WODC valt namelijk niet onder een directie, maar onder de sg. Het zit dan meer op afstand en ik vermoed dat de onafhankelijkheid daardoor meer gewaarborgd is. Zo zijn er ook voorbeelden van grote inspecties zoals die van Verkeer en Waterstaat en de Inspectie Werk en Inkomen die beide rechtstreeks onder een sg vallen. Ik vermoed dat de schijn van partijdigheid daarmee kleiner wordt.

Er worden mijns inziens te veel inspecties gedaan en er is te veel papier. Ik was vorige week nog bij een justitiële jeugdinrichting. Daar werd geklaagd over de hoeveelheid inspecties. Zou het niet goed zijn om, net als bij OCW, te beginnen met integrale inspecties waarbij een of meer inspecteurs op één dag een aantal vragen van verschillende inspecties meenemen? Indien nodig en wenselijk kunnen de gespecialiseerde inspecties daarna alsnog op bezoek gaan. Waarom moet er zo veel papier worden gebruikt? Wij willen dat de hoeveelheid papier afneemt. Bij de Inspectie voor de Gezondheidszorg moet enorm veel papier worden ingevuld, net als bij andere inspecties van justitiële jeugdinrichtingen. Er wordt geklaagd over de hoeveelheid inspecties. Is het mogelijk dat er, naar analogie van wat er bij OCW is gestart, integraal toezicht wordt ingevoerd bij Justitie? Kan er worden gekeken naar de hoeveelheid papier die moet worden ingevuld?

Als de toezichthoudende taak bij de raad wordt weggehaald, blijven er twee taken over: advies en rechtspraak. Ook voor advies zullen de leden van de raad op bezoek moeten. Wat is het winstpunt dat met het elders onderbrengen van het toezicht wordt bewerkstelligd?

De heer Weekers (VVD):

Voorzitter. Het wetsvoorstel dat wij vanavond bespreken, strekt ertoe de toezichthoudende taak van de Raad voor de Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) over te hevelen naar de Inspectie voor de Sanctietoepassing (ISt). Het tijdelijke karakter van de instellingswet wordt weggenomen. Dat is belangrijk. Daarnaast wordt er aan het takenpakket gesleuteld. Daar heb ik wat vragen over.

De toezichtstaak wordt weggehaald. De regering vraagt zich af of het wenselijk is om een orgaan te belasten met het toezicht op de toepassing van regels die tevens object van rechtspraak zijn. Het is echter niet de RSJ die de regels vaststelt waarop toezicht wordt gehouden in algemene zin en aan de hand waarvan recht wordt gesproken in individuele kwesties. Dat is de minister. De vraag is of het ambtelijke toezicht niet dubieuzer is. Kan de minister hierop reageren?

Het toezicht op de uitvoering in inrichtingen en instellingen die onder de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie werken, heeft inmiddels vorm gekregen in de Inspectie voor de Sanctietoepassing die op 1 januari 2005 operationeel is geworden. Dat is op zich een prima zaak. Het is belangrijk dat deze inspectie een aantal zaken coördineert met andere inspecties die op een aantal zaken moet toezien bij de instellingen waar wij vanavond over spreken. Instellingen moeten niet worden belast met toezicht op toezicht op toezicht en allerlei doublures. Coördinatie en stroomlijning zijn van groot belang.

De toezichthoudende taak van de RSJ betreft bejegening van gedetineerden. Deze moet echt onafhankelijk worden uitgevoerd. Ik zie de voordelen die de minister schetst van het onderbrengen van deze taak bij de ISt, zoals vermindering van de toezichtsdruk en het scheiden van functies om te voorkomen dat er een schijn van partijdigheid ontstaat. Ik zie echter ook de keerzijde. De minister noemt daarnaast professionaliteit. Hij zegt dat de het toezicht door de ISt professioneler is dan het toezicht door de RSJ. Zijn er ooit vraagtekens geplaatst bij de mate van professionaliteit van de RSJ? Ik heb daar nooit klachten over gehoord. Sterker nog, uit het rapport van het Verweij-Jonker Instituut blijkt dat alles prima wordt gedaan. Is fulltime ambtelijk toezicht per definitie professioneler dan toezicht dat wordt uitgeoefend door mensen die dit naast een andere hoofdfunctie doen, daarbij gesteund door een bureau van mensen die fulltime met dit soort dingen bezig zijn? Ik plaats daar mijn vraagtekens bij. Wil de minister de opmerking over professionaliteit nog eens nader onderbouwen?

De voordelen die de minister schetst, en die ik op onderdelen onderken, hebben ook een keerzijde. In het verslag dat mijn fractie heeft uitgebracht, hebben wij de kritiek toegespitst op de vraag hoe onafhankelijk en onpartijdig het toezicht op met name de bejegening van de gedetineerden in de toekomst zal zijn. Is dat wel onafhankelijk als het door de ISt wordt uitgevoerd? Hierop volgt een vraag die de heer Çörüz zojuist al stelde. Waarom heeft de minister in zijn hoedanigheid van lid van de Raad van ministers in de Raad van Europa, nota bene op 11 januari jongstleden, een aanbeveling aanvaard om het toezicht op de behandeling van gedetineerden aan een onafhankelijk orgaan op te dragen, los van het overheidstoezicht op de effectiviteit van instellingen? Nog voordat deze aanbeveling door de Raad van ministers in de Raad van Europa was aangenomen, hebben wij al aangegeven dat Nederland internationaal wordt geroemd omdat het toezicht, op dit moment in elk geval nog, door een volstrekt onafhankelijke raad geschiedt. Dat voorbeeld is recent door België gevolgd. Maar nu is de inkt van de aanbeveling nog niet droog en wordt het toezicht overgeheveld naar een ministeriële dienst. Daardoor komt de onafhankelijkheid, de stem van buiten, vanuit de maatschappij, in gevaar. Ik vraag de minister, mij te overtuigen dat de onpartijdigheid en de onafhankelijkheid van de ISt gewaarborgd zijn. De minister trekt een vergelijking met het WODC, maar die gaat gelet op de positionering binnen het departement niet op. Het WODC valt niet onder een beleidsdirectie, maar onder de secretaris-generaal.

Kan de ISt bijvoorbeeld frank en vrij met de Tweede Kamer spreken of moet de minister elke keer toestemming verlenen? Hoe ruimhartig zal de minister daar dan mee omgaan? Het zal de minister niet verbazen dat ik daar oprecht bezorgd over ben. Op zichzelf heb ik veel vertrouwen in departementale inspecties, zoals de Onderwijsinspectie of de Inspectie voor de Gezondheidszorg. Wat is de positionering van de ISt? Hoe is de onafhankelijkheid wettelijk geborgd? Wat is de cultuur op de diverse departementen? Met die vraagstukken worstel ik. Daarom komen bij mij vragen op over onpartijdigheid en onafhankelijkheid.

Wat verzet zich er eigenlijk tegen om de RSJ zijn toezichtfunctie te laten behouden en met de ISt en andere inspecties te komen tot een betere coördinatie en een afstemming van werkprocessen? Ik ben het eens met het uitgangspunt van de minister dat doublures vermeden moeten worden en dat onnodige toezichtsdruk moet worden voorkomen. Dat hoeft echter toch niet noodzakelijkerwijs tot opheffing van een bepaalde taak bij de RSJ te leiden? Het zou ook kunnen nopen tot een betere beleidsafstemming.

De minister geeft in de nota naar aanleiding van het verslag aan dat de rapporten van de ISt openbaar zijn, althans naar de Kamer worden gestuurd, en de rapporten van de RSJ niet. Het hoeft toch geen enkel probleem te zijn voor de minister om de rapporten van de RSJ onmiddellijk naar de Kamer door te sturen en openbaar te maken? Vervolgens kan de Kamer in de gelegenheid worden gesteld om daar met de RSJ over te spreken.

De adviserende taak en de rechtsprekende taak blijven sowieso bestaan. Hoe moet de RSJ zich echter verder organiseren? Hoe moet hij adviseren wanneer er geen visitaties in het kader van het toezicht meer zijn? Bij mij komt meteen het beeld op dat men, wil men toch de adviserende taak goed uitvoeren, in het kader van die adviserende taak dezelfde visitaties bij de instellingen zal plegen die thans in het kader van de toezichthoudende functie worden gehouden. Men zal ook vergelijkingen moeten trekken tussen de instellingen en trends moeten kunnen vaststellen. De vraag is of wij niet het paard achter de wagen spannen.

Ik heb nog geen eindoordeel, wel een aantal kritische vragen. Ik luister graag naar de minister. Ik heb hem gevraagd of er geen compromis te vinden is, waarbij enerzijds de voordelen – stroomlijning, geen doublures, afstemming, et cetera – behaald worden en anderzijds de onafhankelijkheid van het toezicht op de bejegening van gedetineerden gewaarborgd wordt door dit door de RSJ te laten uitvoeren.

De heer De Wit (SP):

Mevrouw de voorzitter. Het voornemen van de minister om het toezicht op de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen weg te halen bij de RSJ en onder te brengen bij de Inspectie voor de Sanctietoepassing, is een van de slechtere ideeën van de minister.

Het toezicht zoals dat door de raad al meer dan 50 jaar wordt uitgeoefend, is van groot belang voor het waarborgen van de rechtspositie van de individuele gedetineerde en voor het kritisch en betrokken volgen van ontwikkelingen in het gevangeniswezen in het algemeen. Het toezicht dat de raad biedt, is volstrekt onafhankelijk en voldoet zowel op papier als in de praktijk ruimschoots aan alle eisen die daaraan internationaal-rechtelijk worden gesteld. Bovendien is dat toezicht maatschappelijk van aard. Dat wil zeggen dat er met een blik van buiten wordt gekeken naar de bejegening en behandeling van de gedetineerden binnen. Juist bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen is deze onafhankelijke blik van buiten, van mensen die weliswaar zeer deskundig zijn op het gebied van de sanctietoepassing maar die niet betrokken zijn bij de instanties die daarmee zijn belast, onmisbaar.

De minister heeft enige jaren geleden besloten tot oprichting van de Inspectie voor de Sancietoepassing; een ambtelijke inspectiedienst die onder het gezag van de minister ressorteert. Deze inspectie is sinds 1 januari 2005 actief en is belast met inspectietaken op het terrein van de sanctietoepassing. De inspectie moet letten op onder andere de effectiviteit en de kwaliteit van de uitvoering van straffen, op de beveiliging van de instellingen en of er geen geld over de balk wordt gegooid. Het zijn nuttige zaken en mijn fractie heeft er geen enkel probleem mee dat die worden neergelegd bij deze inspectie.

Echter uit de oprichting van de Inspectie voor de Sancietoepassing volgt voor mijn fractie niet vanzelfsprekend dat daarmee de toezichthoudende taak van de raad overbodig wordt. De minister redeneert dat toezicht op de tenuitvoerlegging van sancties door én de Inspectie voor de Sancietoepassing én de raad dubbelop zou zijn. Als dat al het geval is, ligt het meer in de reden om de taken van de Inspectie voor de Sancietoepassing anders in te richten, want het toezicht dat die inspectie biedt, is geen volwaardig alternatief voor het toezicht van de raad.

De inspectie is een ambtelijke dienst die onder het gezag van de minister valt. Bovendien is de inspectie gepositioneerd onder het Directoraat-Generaal Preventie, Jeugd en Sancties, dat zelf rechtstreeks verantwoordelijk is voor sanctietoepassing. Dat roept op zijn minst de vraag op over de onafhankelijkheid van de inspectie. Als de toezichthoudende taak van de raad inderdaad zou komen te vervallen, in hoeverre voldoet de inspectie dan aan artikel 17 van het optioneel protocol bij het VN-antifolterverdrag dat eist dat in landen die dit protocol hebben ondertekend "an independent national preventive mechanism" toezicht houdt in het kader van het voorkomen van martelingen. Graag hoor ik hierover het oordeel van de minister.

De inspectie houdt ambtelijk toezicht ten behoeve van het departement. Zoals gezegd is daar niets mis mee, maar het is toezicht van een andere aard dan het maatschappelijk toezicht dat de raad uitoefent. De minister stelt dat ook zonder toezicht van de raad het maatschappelijk toezicht blijft bestaan omdat er altijd nog commissies van toezicht zijn en vrijwilligersorganisaties die gevangenissen bezoeken. Zonder iets af te doen aan het waardevolle werk van deze instellingen zeg ik dat natuurlijk niet van hen kan worden verwacht dat zij algemene, landelijke ontwikkelingen in het gevangeniswezen in kaart brengen en met hetzelfde gezag hierover rapporteren en adviseren. Zij houden toezicht op lokaal niveau. De raad heeft mede tot taak om instellingen met elkaar te vergelijken en om trends te signaleren. In navolging van de voorafgaande sprekers wijs ik de minister daarom met nadruk op de sinds 11 januari 2006 door de Raad van Europa vastgestelde European Prison Rules. Daarmee wordt niet voor niets geëist dat er naast een governmental agency, zoals de inspectie, er een toezichthoudend orgaan moet zijn, een independent body, hetgeen de Raad voor de Strafrechttoepassing nu is. Kan de minister nauwkeurig toelichten hoe zijn voorstellen zich verhouden tot die nieuwe European Prison Rules?

Verder zou het voor de andere taken van de raad, te weten: adviseren over wet- en regelgeving en rechtspraak, bepaald niet gunstig zijn als de toezichthoudende taak bij de raad werd weggehaald. De kennis die de raad ontleent aan de toezichtbezoeken is van belang voor het uitbrengen van dergelijke adviezen. Het feit dat de raad bezoeken mag blijven afleggen in het kader van de adviestaak bevestigt dat. Ook voor het maken van afgewogen beslissingen in beroepszaken is het van groot belang dat de raad een zo volledig mogelijk toezicht houdt, alsmede zicht houdt op de gevangenissen en de bejegening en de rechtspositie van gedetineerden. Alle argumenten die de minister aanvoert in verband met de schijn van partijdigheid die zou kunnen ontstaan door de combinatie van taken bij de raad, acht ik bijzonder ver gezocht. Die combinatie bestaat al jaren en volgens het evaluatierapport van het Verwey-Jonker Instituut is die nauwelijks problematisch te noemen. Bovendien blijft met de plannen van de minister de combinatie die eventueel gevoelig zou zijn voor partijdigheid, te weten die van advisering en rechtspraak, gewoon bestaan.

Het laten bestaan van de toezichthoudende taak van de raad leidt niet tot problemen. De kosten van de toezichthoudende taak van de raad zijn in de woorden van de minister relatief laag, zo laag zelfs dat het weghalen van die taken nauwelijks verschil maakt voor het budget dat de raad krijgt toegekend. Van een bezuinigingsmaatregel is dus geen sprake. De minister waarschuwt voor de toezichtdruk die zou kunnen ontstaan wanneer zowel de inspectie als de raad toezicht blijven houden. Het lijkt mij dat met goede coördinatie van beide instellingen dit probleem grotendeels vermeden kan worden. Voor mijn fractie is dit in ieder geval geen reden om afstand te doen van een zo belangrijke vorm van toezicht op zo'n gevoelig terrein als dat van de vrijheidsbenemende straffen.

Voorzitter. Ik kom tot een afronding. De raad doet al vele jaren bijzonder belangrijk werk op een verantwoorde, professionele en kwalitatief hoogstaande wijze. Daar kunnen wij alleen maar blij mee zijn, zeker in tijden waarin het gevangeniswezen aan ingrijpende veranderingen onderhevig is en dergelijk maatschappelijk toezicht van groot belang is. Ik kan mij dan ook absoluut niet vinden in het plan van de minister om de raad te ontdoen van zijn toezichthoudende taak. Mij dunkt dat er in het gevangeniswezen genoeg te inspecteren valt om de inspectie aan het werk te houden zonder dat zij toezicht houdt op de bejegening en de rechtspositie van de gedetineerden. De European Prison Rules schrijven niet voor niets voor dat ambtelijk en onafhankelijk toezicht naast elkaar moeten bestaan. In Nederland is dit nu goed en volgens de internationale bepalingen geregeld. Ik stel voor dat wij dat zo laten.

De heer Straub (PvdA):

Voorzitter. Het is mijn fractie eigenlijk een raadsel waarom de minister komt met het voorstel om de Raad voor de strafrechtstoepassing in de Jeugdbescherming, de RSJ, te ontdoen van een taakonderdeel waaraan wij groot belang hechten. De minister gebruikt het argument dat er al heel veel toezichthoudende instanties zijn en dat het toezicht beter moet worden gestroomlijnd. Dat is echter een gek argument. Het toezicht zou verdwijnen bij de raad en daarvoor in de plaats zou een Inspectie voor de Strafrechtstoepassing komen. Daarmee verandert dus niets aan het aantal toezichthoudende instanties.

Het afschaffen van de taak kan ook geen bezuinigingsmaatregel zijn. In de antwoorden van de minister staat namelijk dat de Inspectie voor de Sanctietoepassing op jaarbasis 2029 mln. krijgt. Ik geloof er niets van dat dit bedrag alleen bedoeld kan zijn voor de toezichthoudende functie. Als ik lees welke taken de minister neerlegt bij zo'n instantie, snap ik dat. Op zichzelf is de PvdA ook niet tegen die inspectie. Wij denken dat er heel veel te winnen is, zeker op het terrein van beveiliging, de algemene huishouding, de onderlinge afstemming en het coördineren van toezichtbezoeken en dat zo'n instantie daarbij van groot belang kan zijn. Alleen hechten wij er heel veel waarde aan dat het toezicht op de bejegening en rechtspositie van mensen feitelijk blijft plaatsvinden door mensen die onafhankelijke posities innemen. U hoort mij niet zeggen dat een inspectie op papier niet voldoende afhankelijk kan zijn. U hoort mij ook niet zeggen dat ik twijfel aan de integriteit van die mensen. Daar geloof ik niet in. Ik heb ooit van mijn ouders meegekregen: wiens brood men eet, wiens taal men spreekt. Niets menselijks is ons vreemd. Als je de hele kolom in een hand hebt, ben je misschien net iets minder geneigd om diepgaand te kijken naar de problemen die zich kunnen afspelen.

Het grote voordeel van echte onafhankelijke professionals is dat zij de maatschappij vertegenwoordigen. Het zijn mensen op allerlei belangrijke posities in de samenleving die de moeite nemen voor een habbekrats te kijken wat zich daar feitelijk afspeelt. Je kunt de kwaliteit van een samenleving onder andere afmeten aan de manier waarop je omgaat met zwakkeren in de samenleving en zeer zeker ook aan de manier waarop je omgaat met gedetineerden in de samenleving. Zoals het Verwey-Jonker Instituut het ook verwoordt: het sterke is dat die toezichtstaak kennelijk ontiegelijk goed wordt uitgevoerd, zo goed dat het in Europa als voorbeeld wordt gesteld aan nieuw toetredende landen en zodanig dat Nederland het hoogst scoort op een bepaalde formule die het Verwey-Jonker Instituut daarop loslaat. Wij hebben een vooraanstaande positie wat de kwaliteit van de samenleving betreft.

Op mijn vraag aan de minister om het Verwey-Jonker Instituut eens te laten kijken of de ISt datzelfde niveau kan halen, spreekt hij uitsluitend de verwachting uit dat het kan. Hij heeft het niet laten onderzoeken. Ik vind dat heel jammer. Ik ken de criteria van het Verwey-Jonker Instituut niet, maar het was toch heel eenvoudig geweest om die criteria over het nieuwe voorstel te leggen. Ik wil heel graag dat dit alsnog gebeurt.

Ook wij hebben er begrip voor dat heel veel inspecties tegelijk plaatsvinden. De collega van het CDA heeft het al gezegd: zou het niet een belangrijke taak van de ISt kunnen zijn om dergelijke inspecties te coördineren? Zou het niet heel goed mogelijk zijn dat gezamenlijke inspecties op een en hetzelfde moment in vormen van audits worden gehouden, waardoor je de bajessen niet belast, maar iedere aparte kwaliteit tot zijn recht laat komen? Wij hebben het gevoel dat door het voorstel dat de minister nu aan ons voorlegt een kwaliteit, te weten het maatschappelijk toezicht door bewogen mensen, niet meer tot zijn recht komt voor een categorie die in deze tijd onder heel grote druk staat door een herziene kijk op sanctietoepassing, door veranderingen in het bestel, door veranderingen in de wijze van opsluiten en door veranderingen in regimes. Juist in de overgangsfase waarin wij nu zitten, nu het allemaal nog niet is uitgekristalliseerd, hechten wij er ten zeerste aan dat het toezicht op RSJ-niveau gehandhaafd kan worden.

Uit alles wat de minister ons tot heden heeft aangetoond, is voor onze fractie niet nut en noodzaak van deze vergaande beslissing gebleken. Nogmaals, het kan geen bezuinigingsmaatregel zijn. Effectief in de zin van minder toezicht kan het niet zijn. De minister geeft aan dat de ISt een professionele organisatie is. Ik heb juist vertrouwen in de RSJ, omdat daar een aantal echte maatschappelijke professionals bij elkaar zitten. Het zijn mensen die in hun gewone bedrijf altijd de taak hebben om hun organisatie door te lichten en die met de onafhankelijke kijk van buitenstaander in de samenleving kijken naar de zorg voor degenen die op dit ogenblik niet voor zichzelf kunnen zorgen. Wij verzoeken de minister dan ook met klem terug te keren op het ingeslagen pad.

Als er nog een frictie kan liggen in onverenigbaarheid van taken, dan dient de wet zodanig gewijzigd te worden dat wraking tot de mogelijkheden gaat behoren. Dat zijn relatief eenvoudige ingrepen. Gooi het goede dat wij op dit ogenblik hebben niet weg voor een systeem waar best professionele mensen in zullen gaan werken, maar waarvan wij niet het geloof hebben dat de onafhankelijkheid gewaarborgd is. De minister verwijst naar de lokale commissies van toezicht, maar deze hebben een lokale scope. De taak van de raad om alle inrichtingen met elkaar te vergelijken is van groot belang. Het is goed dat er internationaal geïnspecteerd wordt. Voor willekeurige burgers is het niet eenvoudig om de gevangenis binnen te komen en mensen bij te staan. Daar geloven wij niet zo heel erg in. Wij vragen met klem om het behoud van de goede en professionele wijze van toezicht door de RSJ.

De heer Çörüz (CDA):

De heer Straub wil het toezicht bij de raad houden. De inspectie is echter ook belast met toezicht. Hoe ziet hij die verhouding? Is er geen risico op dubbel werk?

De heer Straub (PvdA):

Volgens mij is dat risico niet aanwezig. Het is een kwestie van het schrappen van een heel klein stukje. De passage "in het bijzonder op de aspecten van bejegening en beveiliging" komt dan te luiden: "in het bijzonder op het aspect van beveiliging". Het enorme bedrag dat aan de ISt wordt uitgegeven kan nooit zitten in dat heel kleine beetje toezicht. De rest van de taken van de inspectie zal zeer omvangrijk zijn. Ik geloof in het nut en de noodzaak ervan. Het er uithalen van dat kleine element doet volgens mij geen afbreuk aan de andere van belang zijnde taken. De onafhankelijkheid moet worden gewaarborgd, ook voor de zwakken in de samenleving.

Mevrouw Vos (GroenLinks):

Voorzitter. Wij spreken over een wetsvoorstel dat beoogt de toezichthoudende taak van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming over te hevelen naar de Inspectie voor de Sanctietoepassing. De argumentatie hiervoor is paradoxaal. De raad is in de afgelopen periode uitgegroeid tot een onafhankelijke en onpartijdige organisatie, het aantal aan de raad voorgelegde zaken stijgt voortdurend, en de raad voldoet ruimschoots aan de eisen van toegankelijkheid, redelijke doorlooptijd en externe openbaarheid. Ik vind het bijna jammer dat minister Verdonk hier niet zit, want ik zou haar willen zeggen: dat kun je allemaal van de IND niet zeggen.

Wat is dan wel het verwijt? Kort gezegd komt het erop neer dat er een onwenselijkheid zou zijn in de combinatie van rechtspraak, advies en toezicht. De raad bestaat ruim een halve eeuw en al die tijd heeft hij zich bewezen als een onafhankelijke organisatie in alle facetten van zijn werk. Het komt dan ook bijzonder vreemd over om de toezichthoudende taak over te hevelen om iedere schijn van partijdigheid te voorkomen. Die schijn bestaat er bij mijn weten niet, zeker niet gezien de ruime mogelijkheden om organisatorisch de onafhankelijkheid te garanderen.

De minister van Justitie stelt voor, de toezichthoudende taak van de raad onder te brengen bij de op te richten Inspectie voor de Sanctietoepassing. Deze inspectie moet de door de commissie-Holtslag geconstateerde hiaten in het toezicht voor haar rekening nemen. Weliswaar, zo constateerde de commissie, bestaat er toezicht op inrichtingen en instellingen die onder de DJI werken, maar dat zou alleen op de onderdelen gezondheid, onderwijs, jeugd en arbeidsomstandigheden gebeuren. Er zou geen totaalbeeld bestaan over het functioneren van een inrichting. De inspectie zou volgens de minister een aantal voordelen hebben boven de raad. Zij zou een professionele toezichthouder zijn, een intensievere en bredere werkwijze hebben en een coördinerende taak ten opzichte van andere toezichthouders.

Daar tegenover staat een cruciaal nadeel: de inspectie maakt onderdeel uit van het ministerie van Justitie. Met alle respect: wij hebben het over de schijn van partijdigheid, hetgeen de raad impliciet verweten wordt, maar dat verwijt kan met veel meer steekhoudende redenen aan de inspectie gemaakt worden. Immers, de raad is in geen enkel opzicht een partij en is maar aan een belang gebonden, namelijk aan het garanderen van een goede rechtspositie en een goede bejegening van gedetineerden. Ik zou zeggen dat dit de raad allerminst in een kwaad daglicht zet.

In het verband van de Raad van Europa wordt, blijkens een brief van de Raad van 15 september 2005, gewerkt aan de herziening van de European Prison Rules. Ik heb vernomen dat die wijziging op 11 januari 2006 ook is vastgesteld. Het aardige is dat de passage over toezicht wordt gewijzigd. Er wordt onderscheid gemaakt naar ambtelijke inspectie en onafhankelijk toezicht. Volgens de Raad van Europa moeten beide naast elkaar bestaan. Ik spreek de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming na dat het wel heel erg vreemd zou zijn, als Nederland zijn onafhankelijke toezicht afschaft op het moment dat de Raad van Europa alle lidstaten aanspoort om dit in te voeren. Het plan van de minister is dan ook onzalig. De argumenten die hij daarvoor levert, doen volgens ons niet terzake en zijn niet goed onderbouwd. Wij kunnen ons niet in het wetsvoorstel vinden. Volgens ons moet de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming zijn belangrijke toezichtstaak behouden.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

Minister Donner:

Mevrouw de voorzitter. Ik ben blij dat wij vandaag over het voorstel tot wijziging van de Tijdelijke instellingswet inzake de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming kunnen spreken. Het is namelijk van belang dat dit wetsvoorstel nog voor april van dit jaar in het Staatsblad verschijnt, omdat anders de tijdelijke wet afloopt en de raad ophoudt te bestaan.

Ter voorbereiding van dit wetsvoorstel is in de stukken veel gewisseld. In het debat van vandaag constateer ik dat de discussie zich vooral concentreert op het vraagstuk van de taak van de raad terzake van het toezicht met betrekking tot het gevangeniswezen en de eventuele relatie met de gelijke taak die de Inspectie voor de Sanctietoepassing vervult. Die inspectie is indertijd ingesteld op dringend aanraden van de Kamer, omdat ook in het licht van het rapport-Holtslag geconstateerd werd dat hier een gat zat in het toezicht. Het toezicht door de inspectie is in die zin van een ander karakter dat het een veel groter aantal aspecten betreft dan het toezicht door de RSJ. Ook de rapporten in dat opzicht zijn van andere aard.

Doelstelling van het wetsvoorstel is om de wettelijke taken van de RSJ definitief te maken. Aanleiding voor de tijdelijke wet indertijd was de volgende: er bestonden destijds twee adviesraden, te weten de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing en het College van advies voor de justitiële kinderbescherming. In het kader van de woestijnwet en de gehele discussie over de adviesraden is gesproken over samenvoeging. Er is toen gekozen voor een tijdelijke regeling, juist met het oog op het feit dat de inspectie zou worden opgericht en dat pas in het licht daarvan de taken definitief geregeld zouden worden. Dat is nu het geval. Ik meen dat de consequentie van de regeling inzake de ISt is, dat de RSJ niet meer met het toezicht belast moet worden. Er zijn hier verschillende argumenten aangevoerd. Mevrouw Vos sprak over het overhevelen van de taak naar de ISt. Welnu, daar is geen sprake van. De ISt vervult deze taak al. Tenzij men ervoor kiest de ISt op te heffen en het toezicht bij de RSJ te laten, gaat het om de vraag of wij dubbelop willen. Willen wij de ISt ook met deze taak belasten? Het is namelijk niet zinvol om een knip aan te brengen, ook ten aanzien van de ISt die dit onderwerp zonder meer mee zal nemen en derhalve ook de bejegening, waarbij er wat dat betreft beantwoord wordt aan de eisen die gesteld worden vanuit het Europees kader en VN-kader. Of willen wij daarnaast ook het toezicht laten uitoefenen door de RSJ? Vanuit een oogpunt van rationaliteit meen ik dat het minder zinvol is om twee instanties met dezelfde taak te belasten. Vanuit het oogpunt van de hier in de Kamer levende wens om te saneren en te rationaliseren in het kader van inspecties en toezicht acht ik het ook niet zinvol om twee instanties met toezicht op hetzelfde terrein te belasten. Daarnaast acht ik een dergelijke dubbeling ook vanuit gebruikersoogpunt niet wenselijk.

De adviezen van de RSJ op dit terrein zijn niet actief openbaar. De enige gebruiker daarvan is het ministerie van Justitie. De raad houdt zijn adviesfunctie, zowel gevraagd als ongevraagd. Het toezicht ten behoeve van de autoriteit, in dit geval de minister van Justitie die verantwoordelijk is voor het functioneren van het gevangeniswezen, is een aparte functie. Als gebruiker meen ik dat ik meer heb aan de rapporten van de ISt.

De Kamer heeft nooit de behoefte gehad om de rapporten van de RSJ openbaar te maken. Ik erken alle warme woorden over de betrokkenheid en het belang van de RSJ, maar niet op het punt van het toezicht. Het toezicht heeft niets te maken met de adviesfunctie. Er worden geen aanbevelingen gedaan. Het toezicht gaat in op het antwoord op de vraag of het functioneert zoals het moet functioneren. Op dat terrein heeft de RSJ een beperkte taak, namelijk alleen het beoordelen van de bejegening van gevangen. De Raad is wel effectief bij de klachtenbehandeling. Die functie blijft ook behouden. De vraag is of naast de ISt ook de RSJ nodig is.

Er zijn veel vragen gesteld over de onafhankelijkheid van het toezicht. Als dat het punt is, moet de Kamer een andere organisatie daarmee belasten. Alle inspecties bij de overheid zijn gekoppeld aan departementen en dat is nog nooit als argument gebruikt voor de stelling dat de inspectie niet onafhankelijk is. Er is aangevoerd dat de onafhankelijkheid van de inspectie vooral in het geding is omdat zij is opgehangen aan het directoraat-generaal en niet aan de secretaris-generaal. Als dat voor de Kamer doorslaggevend is, wil ik gaarne de gewenste aanpassing doorvoeren. Naar mijn mening wordt op deze manier de onafhankelijkheid niet beter gewaarborgd. Het directoraat-generaal is wel verantwoordelijk voor het gevangenisbeleid, maar niet voor het runnen van de gevangenissen. Dat is de namelijk de hoofddirectie op dat terrein en daarvan is de inspectie volledig onafhankelijk.

Ik kan aan de hand van de geschiedenis van andere inspecties aantonen dat zij vaak begonnen zijn als onderdeel van een directoraat-generaal, maar later zijn overgeheveld naar de secretaris-generaal. Dat gold met name als de inspectie een beleidsterrein onder haar hoede had dat breder was dan dat van het directoraat-generaal. Dat is echter niet cruciaal voor de onafhankelijkheid. Daarvoor is bepalend wie de criteria opstelt en wie voorschrijft welke instellingen worden bezocht. Die onafhankelijkheid van de inspectie is gewaarborgd. De rapporten worden zonder tussenkomst gepubliceerd. Als de Kamer van mening is dat deze inspectie niet onafhankelijk is, moeten alle inspecties bij de rijksoverheid zelfstandige bestuursorganen worden. Dat zou betekenen dat veel van de huidige regels inzake bejegening en behoorlijk bestuur in de wet moeten worden vastgelegd. Het zou desastreus zijn als dit soort inspecties niet meer als onafhankelijk wordt beschouwd.

De heer Straub (PvdA):

Voorzitter. Ik vind dat de minister het zo verschrikkelijk groot maakt. Dit is in ieder geval zeker niet de kern van mijn betoog geweest. Het gaat mij om het toezicht door de ISt op de bejegening. Aan de rest van het toezicht wordt door ons niet getwijfeld. Ik heb gezegd dat wij absoluut geloven in de integriteit van de ambtenaren, maar toch: wiens brood men eet, diens woord men spreekt. Het gaat slechts om de bejegening, het omgaan met degenen die op een bepaald ogenblik niet voor hun rechten kunnen opkomen. Laat dat bij de RSJ; die heeft bewezen dat hij dat op een zorgvuldige en betrouwbare manier doet, zodanig dat hij een toonbeeld is voor de rest van Europa.

Minister Donner:

Ik kan dingen altijd laten zoals ze zijn, maar de instelling zelf heeft gevraagd om de toezichtsfunctie beter in te richten. Daarom ook is gekozen voor de tijdelijke regeling. Wellicht heeft de Raad het altijd goed gedaan. Het rapport van het Verweij-Jonker Instituut constateerde inderdaad een verbetering over de jaren, maar dat betekent niet dat het niveau van de adviezen van de RSJ van hetzelfde niveau is als dat van het ISt binnen een jaar. Uit het oogpunt van rationalisering heb ik er geen behoefte aan dat de Raad op dat terrein fungeert. Als de Raad echter meent om eigener beweging adviezen uit te moeten brengen over de bejegening, vanwege de wetenschap die hij heeft van het functioneren van de commissie van toezicht of vanwege bezoeken aan inrichtingen die verwerkt worden in adviezen, dan blijft dat mogelijk; daar kom ik niet aan, die mogelijkheid laat ik open. Dat is toch precies wat u wilt: vanuit de Raad, een aantal betrokken particulieren uit de samenleving die zicht hebben op het functioneren in het gevangeniswezen, die mij van advies dienen over gunstige of niet gunstige ontwikkelingen en andere zaken. Dat zijn evenwel openbare adviezen, waar de samenleving ook wat aan heeft. In eerlijkheid: ik heb weinig aan toezichtsrapporten die alleen maar een beschrijving geven van bevindingen tijdens bezoeken, en al helemaal als die rapporten in het verleden nooit openbaar zijn gemaakt.

De heer Straub (PvdA):

Nu gaat het weer over de openbaarmaking. Wel, als dat het probleem zou zijn, gaan wij die toch regelen? Maar ik heb het niet over het hele toezicht, ik heb het over de bejegening. Het is allemaal best vertrouwd bij de ISt, maar komt u ons toch een beetje tegemoet in onze zorgen over de omgang met mensen die niet voor zichzelf kunnen opkomen. Wij zien dat beter bij de RSJ.

Minister Donner:

Dat ben ik met u eens, maar zoals gezegd, dat zit in die rechtsprekende taak en net níet in de toezichtsfunctie. De RSJ heeft de functie van een soort tribuun voor de belangen omtrent bejegening, maar niet in het kader van toezicht; anders zou de vreemde consequentie zijn dat ik van twee instanties rapporten op dat terrein krijg.

De heer Straub (PvdA):

Dat hoeft natuurlijk niet als u de bejegening bij de Raad laat. Juist het toezicht levert de Raad een mooie ingang, waardoor hij beter kan omgaan met zijn adviesfunctie. Ik blijf die koppeling naar de Raad dus wel zien.

Minister Donner:

Dit is, nogmaals, niet een kwestie van het laten bij de Raad; het zít al bij de ISt. Het is onzinnig om dat onderdeel daar weg te halen, want het is een onderdeel van het totale functioneren van de gevangenis. Mijn grote vraag is of ik behoefte heb aan twee rapporten over hetzelfde.

Mevrouw Vos (GroenLinks):

Voorzitter. Dit is toch vreemd. De minister zegt dat het geen kwestie is van het laten bij de Raad, want het zit al bij de ISt. De Raad doet het tot nu toe naar volle tevredenheid. Een deel van deze Kamer vraagt zich af waarom het niet daar kan blijven. Hoe verhoudt de wens van de minister zich tot wat in de Raad van Europa is besloten, namelijk dat er zowel een ambtelijke inspectie als onafhankelijk toezicht moet zijn op de bejegening van gevangenen? Dat onafhankelijk toezicht wordt uitgeoefend door de Raad en het ambtelijke deel wordt verricht door de Inspectie. Beide voldoen geheel aan hetgeen in de European Prison Rules wordt gevraagd.

Minister Donner:

U stelt dat de Raad moet doorgaan met het werk dat hij steeds naar volle tevredenheid heeft verricht. De enigen die kunnen beoordelen of dat naar volle tevredenheid is verricht, zijn degenen die de rapporten hebben gezien, namelijk de ambtenaren van het departement. De Kamer kan daarover niet oordelen want zij heeft nooit om de rapporten gevraagd, behalve in uitzonderingssituaties. Degenen die er gebruik van maken, kunnen beoordelen of het zinvol is of niet. Zolang de Raad de enige instantie was, hebben wij gebruik gemaakt van die rapporten. De ISt is nu ingericht en ik meen dat ik meer heb aan rapporten uit die hoek. Het is niet zinvol om op dat terrein nog een andere instantie met dat toezicht te belasten.

De onafhankelijkheid die met de ISt wordt gewaarborgd, voldoet aan de eisen in de regels van de raad van Europa. Die instantie is onafhankelijk van het gevangeniswezen. Ik leid dat ook af uit het feit dat de inspecties in het andere kader, waarin ook van een onafhankelijk toezicht wordt gesproken, voldoen. Dat is niet het argument om het nu te veranderen. Het enige argument is de vrees van verandering. Men constateert dat de ISt het goed doet maar wil dezelfde functies niettemin laten vervullen door nog een andere instantie. Uit het oogpunt van verantwoord beleid vind ik dat niet zinvol. Ik begrijp ook niet dat de Kamer daar zo sterk aan hangt omdat diezelfde Kamer nog nooit gebruik heeft gemaakt van die rapporten.

De voorzitter:

Ik onderbreek u om het woord te geven aan de heer Weekers. Wij moeten het een beetje kort houden want er is straks nog een ander wetsvoorstel aan de orde.

De heer Weekers (VVD):

De minister heeft gezegd dat de RSJ de inspecties gewoon kan voortzetten maar wel onder het kopje "advisering". De minister wordt in dat geval niet meer belast met toezichtsrapporten. De facto verandert er daarmee weinig aan de feitelijke taken van de RSJ.

Minister Donner:

De begrippen "toezicht" en "advies" staan er niet voor niets. Deze zijn tot verschillende functies te herleiden. Dat probeer ik juist aan te geven. Toezicht gaat om controle op correct functioneren conform de regels. Dat verschilt van een adviesfunctie die met name gericht is op het doen van suggesties. Het karakter van de rapportages verschilt dus. De Raad stelt met name in discussies dat het zo zinvol is, ook voor het inzicht van de Raad, om te kunnen wijzen op ongunstige ontwikkelingen of toestanden waar wat aan gedaan zou moeten worden. Die taak behoort tot de adviesfunctie, tenzij het om zaken gaat die niet mogen voorkomen. Op dat punt wil ik de ISt gebruiken want die is daar beter op toegerust, brengt frequenter, veelomvattende, rapporten uit en vervult ook de taak van coördinatie met andere inspecties die volgens dezelfde kwaliteitsnormen dat toezicht uitoefenen. Over de omgang met die rapporten kan verantwoording plaats vinden; dat kan tot nu toe niet of onvoldoende met de toezichtrapporten van de RSJ. Dit laat onverlet dat als de RSJ adviezen uitbrengt en in dat kader behoefte heeft aan het bezoeken van instellingen, dit gewoon kan plaatsvinden. In het kader van het streven naar zinnige wetgeving moet de wetgever echter niet het toezicht geven aan een instelling en vervolgens aan een andere instelling een deel van datzelfde toezicht.

De heer Weekers (VVD):

Ik zal de praktische betekenis hiervan op mij laten inwerken. Ik heb ook nog een vraag over de onafhankelijkheid van de ISt. Laat er geen misverstand over bestaan dat ik geen enkele moeite heb met de taakstelling van de ISt. Is de minister echter bereid om toe te zeggen dat de ISt frank en vrij met de Tweede Kamer kan spreken over de toezichtsrapporten?

Minister Donner:

De Kamer kan inspecties altijd vragen stellen over toezichtsrapporten. Indien het ambtenaren betreft die onder mijn verantwoordelijkheid opereren, dan bepaal ik het.

De heer Weekers (VVD):

De minister zegt dus dat de Kamer met de Inspectie kan spreken over toezichtsrapporten, buiten de minister om.

Minister Donner:

Dit zijn gewoon de normale verhoudingen; de Kamer moet daar niet aan willen morrelen. Als het gaat over beleid, dan spreekt de Kamer met de minister. Als gaat om een toezichtrapport, dan kan de Kamer een toelichting vragen aan de desbetreffende inspectie. Het gaat niet aan de inspecties die functioneren ten dienste van het bestuur, te gebruiken voor een discussie met de minister. Dat geldt niet alleen in dit geval, het geldt voor alle ambtelijke diensten.

De heer De Wit (SP):

De Inspectie voor de Sanctietoepassing functioneert vanaf 1 januari 2005. Wij zijn nu een jaar verder. Zijn er het afgelopen jaar problemen geweest? Beide instanties hebben in dat jaar bestaan zoals zij bestaan. Is er in de praktijk een probleem ontstaan bij de uitoefening van het toezicht?

Minister Donner:

Natuurlijk zijn er geen problemen gerezen in de zin dat men elkaar voor de voeten loopt. Die instellingen worden zo langzamerhand wel hoorndol van iedereen die langs komt: de Europese inspectie, de VN-inspectie, de Inspectie, de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, en dan komen er ook nog allerlei Kamerleden op bezoek.

De voorzitter:

Mijnheer De Wit, u mag nog heel kort een tweede vraag stellen. U had voor dit debat maar een halfuur gepland; dat is in overleg met u bepaald. Wij zijn nu al bijna anderhalf uur bezig.

De heer De Wit (SP):

De Inspectie moet niet alleen kijken naar de effectiviteit en de kwaliteit van de uitvoering van straffen maar ook naar het beheer van het geld. Ik kan mij voorstellen dat men dan denkt: er gebeurt wel van alles met die gedetineerden, maar wij moeten ook naar het geld kijken. Dit tast de onafhankelijkheid aan.

De voorzitter:

U moet echt korter zijn.

Minister Donner:

De commissies van toezicht vervullen in dat licht een belangrijke rol door hun positie in de klachtenprocedure. Verder vervult de RSJ een rol als centrale instantie voor de klachten. Op die manier is de rechtspositie van gevangenen gewaarborgd. Dit systeem mag niet vervagen door het invoeren van een vorm van collectief bezoekrecht, los van eventuele klachten die er zijn. In het verlengde hiervan ligt dat moet worden voorkomen dat een instantie tegelijkertijd aanklager en rechter wordt. De positie van het klachtrecht en de positie van de commissies van toezicht in de instellingen zijn dus niet in geding. Het gaat alleen om de functie van de RSJ op een omvattend niveau. Die functie is terecht in het kader van de klachtenprocedure en de (on)gevraagde adviezen. Het is echter niet meer zinvol om de toezichtsfunctie te handhaven.

De heer Çörüz (CDA):

Wij kunnen als Kamer spreken met een inspectie, bijvoorbeeld naar aanleiding van het jaarverslag van de Inspectie Jeugdzorg. Ik neem aan dat dit ook kan met de Inspectie voor de Sanctietoepassing.

Minister Donner:

Ja.

De heer Çörüz (CDA):

Daar is dus geen misverstand over. Dank u.

Minister Donner:

Ik heb de indruk dat ik alle vragen heb beantwoord. Ik ben ingegaan op de verhouding met de European Prison Rules en heb gezegd dat de huidige situatie voldoet. Voor wat betreft het beroep verandert de positie van de RSJ niet. Ik ben ook ingegaan op de verschillende posities met betrekking tot de onafhankelijkheid.

De heer Çörüz (CDA):

Ik heb een vraag gesteld over integraal toezicht en opperde of er niet te veel toezicht is.

Minister Donner:

Op dit terrein heb ik te maken met bijvoorbeeld de Inspectie voor de Gezondheidszorg en gemeentelijke inspecties betreffende brandveiligheid. Dat is in verschillende kaders geregeld en ik kan daar niet met één pennenstreek een integraal toezicht van maken. Als dat überhaupt al wenselijk is, want er is wel degelijk afzonderlijke deskundigheid nodig. De ISt heeft juist mede de taak om te komen tot coördinatie van de verschillende inspecties teneinde de bezoeken aan inrichtingen te coördineren en zo goed mogelijk te saneren. Een integraal toezicht vereist een heel ander wettelijk kader van al die verschillende inspecties.

De voorzitter:

Ik stel voor, de tweede termijn van deze behandeling volgende week te laten plaatsvinden. U kunt een en ander dan nog even laten bezinken.

Minister Donner:

Bezinken is goed, maar deze Raad houdt per april dit jaar op te bestaan.

De voorzitter:

Daarvan nemen wij kennis. Ik denk niet dat wij nu de tijd hebben om dit wetsvoorstel voldoende af te ronden. Ik zie dat er behoefte is aan een tweede termijn. Ik handhaaf mijn voorstel om de tweede termijn volgende week te houden. Ik zal vragen of dit onderwerp begin volgende week gepland kan worden, zodat de behandeling zo snel mogelijk kan worden afgerond.

Daartoe wordt besloten.

De algemene beraadslaging wordt geschorst.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.