Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetvoorstel Toezicht accountantsorganisaties (29658).

(Zie vergadering van 27 januari 2005.)

De algemene beraadslaging wordt hervat.

De voorzitter:

Ik heb begrepen dat de vaste commissie voor Financiën er de voorkeur aan geeft dat de regering vandaag alleen in eerste termijn antwoordt. De tweede termijn zal op een later tijdstip plaatsvinden, het liefst volgende week.

Minister Zalm:

Voorzitter. Ik dank de leden voor hun bijdrage aan dit debat. Er blijkt een grote interesse te bestaan voor dit onderwerp. Er is dan ook een overvloed aan amendementen ingediend. Om die enigszins te ordenen heb ik een aantal daarvan overgenomen in de nota van wijziging. Dat is een beetje sneu voor de naamgevers van de amendementen, maar voor de ordelijkheid leek het mij beter. In de wetsgeschiedenis zal blijken wat de aanleiding is geweest voor de nota van wijziging. Bovendien meende ik dat dit de behandeling ten goede zou komen.

De discussie ging vorige week nogal eens over enkele juridische punten. Ik heb geprobeerd die op een rijtje te zetten, zowel in de nota van wijziging, de toelichting daarop, als in een bijbehorende brief. In die brief wordt het tuchtrecht besproken, de voorhangprocedure, de onafhankelijkheid, de aansprakelijkheid van de AFM, het takenpakket AFM, de taak van de beroepsorganisaties en het onderwijs.

De Wet toezicht accountantsorganisaties regelt een publiek, onafhankelijke toezicht op accountants die in opdracht van de wetgever een handtekening zetten. Die handtekeningen zijn bedoeld voor grote groepen belanghebbenden. De reikwijdte is de wettelijke controle. Dat is overigens ook de reikwijdte van de bestaande Europese richtlijn en de nieuwe conceptrichtlijn. De wetgever bepaalt wat gecontroleerd moet worden door een accountant. De wetgever eist dat ondernemers een goed opgeleide, onder toezicht staande accountant inhuren. Wij proberen de keuze aan de ondernemer over te laten. Ik schat in dat het Europees Parlement niet tot een beperking van de richtlijn tot OOB's te verleiden zal zijn, al is het maar omdat de bestaande richtlijn alle wettelijke controles omvat.

Los van de richtlijn kun je je afvragen of dit goed te beargumenteren valt. De heer Douma heeft dat goed verwoord: als de wetgever controle door een accountant voorschrijft, veronderstelt dit een publiek belang. Daarbij behoort ook publiek toezicht. Je kunt hooguit discussiëren over de intensiteit van het toezicht en de organisatie ervan. Een publieke verantwoordelijkheid op het toezicht is te bepleiten. Als je toezicht houdt, moet je grip hebben op de regels. Die grip heeft de vorm gekregen van één algemene maatregel van bestuur die kan worden uitgebreid. Belangrijk is dat eerst de zelfregulering een kans moet krijgen. Pas als de beroepsorganisaties naar het oordeel van kabinet en Kamer niet met voldoende goede regels komen, zullen in een AMvB nadere regels worden gesteld. Op dit moment kunnen wij alleen regels afkeuren en niet stellen. Straks kunnen wij, gecontroleerd door de Kamer, vanuit het publieke belang zonodig nadere regels stellen als wij menen dat de beroepsorganisaties een steek laten vallen.

Dit heeft grote betekenis, hoewel de nieuw gecreëerde regelgeving slechts een dunne schil legt over de accountantsfunctie. De beroepsorganisaties stelt zelf veel regels. Samengevat vormen die een boekwerk van ongeveer 1300 pagina's met voorschriften. Het wetsvoorstel zelf telt één pagina met kapstokjes voor de AMvB. De regels in de AMvB zullen naar mijn voorlopige schatting niet meer dan 10 tot 20 A4'tjes beslaan. In verhouding tot de regels die de beroepsgroep zelf heeft gemaakt, blijft dat dus zeer binnen de perken.

Regels die onder de WTA gelden voor de AA en de RA worden straks allemaal, ook wat mij betreft, gesteld door het NIVRA en de NOvAA. Ten opzichte van de huidige situatie verandert de "tenzij"-formule. Als het niet goed gaat, is er vanuit de wetgeving de mogelijkheid om zelf regels te stellen. Het heeft echter mijn voorkeur om dat niet te doen en om zoveel mogelijk de AA- en de RA-organisaties – het NIVRA en de NOvAA – deze regels te laten stellen.

De motie-Van Baalen is een paar keer genoemd. Die heeft ertoe geleid dat de eerdere plannen van de minister van Economische Zaken voor privatisering van het NIVRA en de NOvAA begin 2003 zijn verlaten. Besloten is om die beroepsorganisaties op te nemen in het systeem van kwaliteitsbeheersing en ook in het systeem van regelgeving. Zij krijgen een waardevolle, belangrijke en mooie, maar niet langer ongeclausuleerde rol. De benadering laat heel wat niet stuk is en repareert tegen minimale lasten wat verbetering behoeft.

De Tweede Kamer zelf heeft naar aanleiding van de bouwfraude-enquête bepaald dat alle accountants, groot en klein, over dezelfde kam moeten worden geschoren. Ik zal straks nog wat citaten geven uit de door de Kamer onderschreven aanbevelingen van de bouwfraude-enquête. Die enquête is overigens ook een aardig bewijs dat de schandalen niet louter tot de beursgenoteerde ondernemingen beperkt waren. Althans, ik heb de neiging om schaduwboekhoudingen ook als een boekhoudschandaal te zien. Die boekhoudschandalen kwamen dus niet alleen voor bij beursgenoteerde bouwbedrijven, maar wel degelijk ook bij niet-beursgenoteerde bouwbedrijven.

Wij zijn niet van plan om nieuwe titels te introduceren ter verhoging van de status. Je merkt dat dit statusaspect op de achtergrond van de discussie een rol speelt, maar de status is geen zaak van de wetgever. De wetgever moet zorgen voor een goede borging van de publieke functie in het maatschappelijk verkeer. Ik ben met de heer Vendrik van mening dat het nu tijd is om door te pakken. De hoofdlijnen zijn internationaal duidelijk: er komt een publiek onafhankelijk toezicht op accountants op basis van overheidsregels. Dat moeten wij nu regelen. Het lijkt mij niet goed om weer een paar maanden te wachten op een definitieve richtlijn. Dat leidt alleen maar tot uitstel en slechte voorbereiding. Wat dat betreft, ben ook ik voor het "doorpakscenario". Ik heb er overigens wel begrip voor dat de Kamer vandaag niet direct ook de tweede termijn van de Kamer wil doen, want er moet ook even rustig kunnen worden gekeken naar de nota van wijziging. Ik hoop dat ook mijn betoog nog even kan bezinken bij de Kamer, maar dat is natuurlijk optimisme.

De heer De Haan (CDA):

U zei dat er geen nieuwe titel komt. Formeel klopt dat, maar is de term "extern accountant" materieel niet gelijk aan een nieuwe titel? Die term mag je immers alleen gebruiken als je een vergunning hebt enzovoort.

Minister Zalm:

Nee. Sommige accountants werken intern; ook bij een onderneming werken bijvoorbeeld accountants en dat zijn duidelijk geen externe accountants, maar degene die externe controle verricht, is een externe accountant. Dat heeft echter niets te maken met AA of RA. Ook een AA-accountant kan als externe accountant optreden. Er komt dus geen titel "externe accountant".

De heer De Haan (CDA):

Zou u in de week waarin u nog even kunt nadenken, toch nog even naar de tekst kunnen kijken? In veel artikelen staat "externe accountant". Kun je dan niet veel beter zeggen: "de accountant die de jaarrekening controleert"? "Externe accountant" wordt zo vaak genoemd en slechts een bepaald percentage van de accountants mag dat werk doen.

Minister Zalm:

"Interne accountant" en "externe accountant" bestaan toch gewoon al in het spraakgebruik? Ik zie eerlijk gezegd uw punt niet, behalve dat sommigen menen dat dit een soort nieuwe titel kan gaan worden.

De heer De Haan (CDA):

Er zijn externe accountants die die controle niet mogen verrichten. Dat is eigenlijk het punt.

Minister Zalm:

Ja, dat kan.

De heer De Haan (CDA):

Als dat maar duidelijk wordt.

Minister Zalm:

Als zij een vergunning zouden moeten hebben en daar niet over beschikken, mogen zij niet functioneren als externe accountant. Dat wil echter niet zeggen dat het daarmee een titel is. Hoe zal ik het zeggen? Er zijn ook sommige dingen die door hoogleraren worden gedaan.

De heer De Haan (CDA):

Zelfs Kamerlid zijn.

Minister Zalm:

Ja, maar dat creëert geen titel. Adviseur en lid van een raad zijn ook geen titels. Het zijn functies die je uitoefent. De externe controle is een functie die wordt uitgeoefend. De wet regelt alleen aan welke eisen die controleur moet voldoen. Daarmee is geen nieuwe titel geschapen. Dat benadruk ik graag. Ik ken de vrees. In een eerder stadium hebben wij eens gesproken over een certificerend accountant. Dat begrip komt niet voor in de wet. Dat wil ik ook niet. Er zijn maar twee titels wat mij betreft, namelijk RA en AA. Meer zullen er niet komen. Dit is onderdeel van de wetsgeschiedenis. Het is in ieder geval een verduidelijking die sommigen wellicht wat gerust kan stellen.

Mevrouw Van Egerschot (VVD):

Ik ben er de minister heel dankbaar voor dat hij een heleboel van mijn amendementen heeft overgenomen in zijn nota van wijziging. Op dit moment zegt hij echter dat de term "extern accountant" in de praktijk al wordt gebruikt. Hoe is het dan mogelijk dat hij er in zijn tweede nota van wijziging een heel nieuwe definitie aan geeft? Als die term al zo gebruikelijk is, waarom gaan wij dan een nieuwe definitie hanteren? In die nieuwe definitie staat niet meer dat degene die de wettelijke controle uitvoert degene is die wij aanwijzen als externe accountant. Wij wijzen juist degene aan die verantwoordelijk is voor degene die de wettelijke controle uitvoert. De minister zegt dat "externe accountant" een alledaags begrip is, maar past de definitie ervan aan in zijn eigen nota van wijziging. Dat vind ik heel knap.

Minister Zalm:

Het is een nadere verduidelijking. Ik meende op grond van het Kamerdebat dat zij nuttig was. Ik zou zeggen: count your blessings.

Mevrouw Van Egerschot (VVD):

Dat is niet wat ik in het Kamerdebat naar voren heb gebracht. U geeft de term "externe accountant" nu een compleet nieuwe definitie. Als het voor u zo'n normaal begrip is, waarom zijn dan toch twee definities mogelijk? Waarom maken wij het onszelf zo ontzettend moeilijk? Waarom halen wij het begrip "externe accountant" niet uit de wet en schrijven wij gewoon op wat diegene precies doet, namelijk het domweg afvinken van de wettelijke controle? De heer De Haan zei dat net al.

Minister Zalm:

Ik heb het juist gedaan om een mogelijke titel "externe accountant" te verhinderen. Om die reden is de begripsomschrijving een niet op de persoon toegesneden iets geworden – wat een accountantstitel natuurlijk per definitie is – maar een op de organisatorische setting gerichte omschrijving. Daarmee verhinder je dat personen kunnen gaan leuren met het feit dat zij de titel van externe accountant zouden kunnen dragen. Vanwege de vrees dat er weer een nieuwe titel komt, heb ik de omschrijving gemaakt zoals zij is gemaakt. Ik zie het als een tegemoetkoming aan de Kamer.

Mevrouw Van Egerschot (VVD):

Ik begrijp dat wij niet langer de accountant de nieuwe titel geven. Aan hem gaan wij nu voorbij. Sterker nog, wij geven de partner c.q. vennoot van een bepaalde accountantsorganisatie het keurmerk van externe accountant.

Minister Zalm:

Het is een beschrijving van een functie en van een verantwoordelijkheid. Het is geen titel. Bijdragen aan het debat geeft je ook niet de titel "debatteur", zo lijkt mij.

Voorzitter. Ik keer even terug naar de Kamer zelf. Er is namelijk geen prettiger bron van citeren dan de Tweede Kamer. Ik citeer uit het rapport van de enquêtecommissie inzake bouwfraude. Het gaat om het onderdeel aanbevelingen. Bij mijn weten heeft de Kamer die aanbevelingen onderschreven. Het kan zijn dat ik mij vergis, maar het is natuurlijk primair aan de Kamer om dat te checken. Ik citeer als volgt: "Inzake de door de enquêtecommissie onderzochte feiten is het de vraag, in hoeverre het zelfreinigend vermogen binnen het accountantsberoep zijn werk doet. Het beleid van de accountantsorganisaties, waaronder de beroepsorganisaties, is er niet op gericht om een actief "opsporings- en vervolgingsbeleid" te voeren als het gaat om mogelijke misstanden. Gedachten om in de nabije toekomst tot een soort "openbaar aanklager" voor het accountantsberoep te komen spreken de enquêtecommissie dan ook zeer aan. Deze zou zich niet moeten beperken tot onderzoek op verslaggevingstechnische aspecten ten aanzien van accountants van beursgenoteerde ondernemingen. (...) Van het totaal aantal ondernemingen dat in de schaduwadministratie is opgenomen en dat bij de onregelmatigheden betrokken is geraakt, vallen lang niet alle bedrijven onder de wettelijke verplichting tot accountantscontrole. Het gaat om bedrijven die door AA's alsmede om bedrijven die door RA's worden gecontroleerd. Hoewel de aandacht in deze rapportage naar de RA's is uitgegaan kan dan ook niet worden gezegd dat de AA's en hun beroepsorganisatie de NOvAA uit deze rapportage geen lessen zouden kunnen en moeten trekken. Zij dienen dan ook te worden betrokken bij eventueel in de nabije toekomst te volgen acties vanuit de verantwoordelijke ministeries, het kabinet en de beroepsorganisaties. Zou dat niet gebeuren, dan dreigt het level playing field tussen de RA's en AA's in onbalans te raken. Dit terwijl aan de door hen af te geven verklaringen evenveel waarde zou moeten worden gehecht. Voornoemde lessen moeten dan ook worden meegenomen in het kader van lopende trajecten, zoals de evaluatie van de accountantswetgeving, de discussie over onafhankelijk toezicht en die over onafhankelijkheid. Het bewaken van de kwaliteit van de dienstverlening dient dan op gelijk niveau en in gelijke mate plaats te vinden."

Ik dacht dat ik dus heel nauw was gebleven bij de eerdere aanbevelingen en conclusies die de Kamer zelf heeft getrokken naar aanleiding van de bouwfraude-enquête. Die bouwfraude-enquête is overigens van na de motie-Van Baalen, om de chronologie nog even goed in het oog te houden. Dit is de laatste uitspraak die de Kamer op dit vlak heeft gedaan.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Het is heel goed dat de minister op de hoogte is van wat hier in de Kamer is afgesproken. Het is ook heel goed dat hij dat in het debat nog eens naar voren brengt. Heeft hij speciaal iemand in gedachte aan wie hij deze mededelingen adresseert? Of vond de minister het goed om dat ons allemaal nog eens voor te houden?

Minister Zalm:

Ik zal man en paard noemen. Het gaat mij vooral om de geachte afgevaardigden van de fracties van VVD en CDA, die gezegd hebben dat alleen de OOB-accountantscontrole onder onafhankelijk wettelijk toezicht moet worden geplaatst, zodat het niet geldt voor degenen die geen OOB's controleren. Dat was de suggestie die in eerste termijn is gedaan. Naar mijn oordeel staat dat haaks op de aanbeveling van de parlementaire enquêtecommissie rond de bouwfraude. Het staat ook haaks op wat ik in dit wetsontwerp heb gedaan.

De NMa heeft in het kader van de bouwfraude 344 bedrijven beboet. Vele daarvan hebben een accountant uit de top tien, maar vele hebben ook een MKB-accountant. De wet kent geen MKB-accountants en ook geen OOB-accountants, want de wet kent alleen AA's en RA's. Dat is natuurlijk een ander onderscheid.

Wij zitten hier met het door velen genoemde probleem van de beide beroepsorganisaties die natuurlijk een tweezijdig belang behartigen. Aan de ene kant behartigen zij het belang van hun leden en aan de andere kant het algemene belang. Het zijn accountants en zij zijn dus zeer methodisch, precies en goed georganiseerd. De discussie gaat de afgelopen twintig jaar toch vaak over status. Dat heeft misschien ook iets te maken met die methodische en goed georganiseerde accountantssector. Mijn invalshoek is niet status of titels, maar mijn invalshoek is het publieke belang en het maatschappelijke verkeer. Het gaat mij om de publieke functie van de accountant. Die moet in het voordeel zijn van alle anderen in het maatschappelijke verkeer die geen accountant zijn.

Mijn volgende onderwerp betreft de reikwijdte.

De voorzitter:

De heer Douma wil toch interrumperen?

De heer Douma (PvdA):

Inderdaad. Het gaat mij om het punt dat de minister zojuist aanstipte. Ik heb in eerste termijn gevraagd of het niet wenselijk is om tot een strengere scheiding te komen van die publieke taak van NOvAA en NIVRA aan de ene kant en de belangenbehartigende taak aan de andere kant. Ik beluister in de woorden van de minister dezelfde onvrede met de huidige situatie als ik zelf ervaar. De minister trekt daar echter nog geen consequenties uit.

Minister Zalm:

Wij trekken in ieder geval de consequentie dat wij niet blind kunnen varen. Dit juist vanwege het feit dat aan de ene kant een algemeen belang wordt gediend. De organisaties proberen dat belang echt trouwhartig te behartigen. Aan de andere kant zijn het toch een soort verenigingen waarin accountants zich hebben verenigd. Zij kiezen ook een eigen bestuur. Als er conflicten zouden ontstaan en het algemene belang zou ondergeschikt worden gemaakt aan de belangen van de beroepsgroep, hebben wij een publieke toezichthouder die eventueel kan ingrijpen. Dat is in ieder geval een garantie dat er een correctiemechanisme is, voor zover die vermenging zich zou voordoen. Het is op zich positief te waarderen als de organisaties zelf wat meer scheiding aanbrengen, maar daar kunnen wij ons als wetgever natuurlijk niet geheel van afhankelijk maken. De organisaties zijn hier wel mee bezig, maar ik wil ze daartoe niet forceren. Ik vind dat de beroepsgroep dit zelf moet doen nu wij vanuit publieke verantwoordelijkheid een eigen toezichthouder creëren.

Mevrouw Gerkens (SP):

In de derde nota van wijziging stelt de minister een aantal aanwijzingen voor, zoals voor het benoemen van raden van toezicht. Zouden het NIVRA en de NOvAA, die hun eigen toezicht hebben, ook voldoen aan de eisen en daarmee het toezicht kunnen hebben als zij hun raden van toezicht op die manier zouden benoemen?

Minister Zalm:

Dan worden er puur belangenorganisaties van gemaakt en moet er iets publieks worden gedaan waar de beroepsgroep geen enkele invloed op heeft. Dat is onafhankelijk toezicht. Het wordt niet als onafhankelijk beschouwd als de beroepsbeoefenaren zelf invloed kunnen uitoefenen op het toezicht over hen. Dat is geen onafhankelijk toezicht. Dan zouden het NIVRA en de NOvAA volledig moeten worden ontmanteld en worden teruggebracht tot belangenorganisaties. Dat is in strijd met de motie-Van Baalen. Er kan ook voor worden gekozen om er overheidsorganisaties van te maken. Dat is niet goed vanuit de optiek van de beroepsgroep.

Ik denk dat de formule die er nu is waarin het NIVRA en de NOvAA het voordeel van de twijfel krijgen en er een check is zodat kan worden gecorrigeerd als wij menen dat de publieke belangen niet adequaat worden gediend of als de regels onvoldoende zijn. De wetgever heeft dan de mogelijkheid om regels te stellen. Mijn aspiratie is om dat zo min mogelijk en liefst helemaal niet te doen. Daardoor wordt de beroepsgroep uitgedaagd om zelf de regels zodanig op te stellen dat wij ook vanuit het publieke belang kunnen zeggen dat het goed is en dat wij er niets aan hoeven toe te voegen. Wij hebben die mogelijkheid echter wel. Dat is noodzakelijk. Niet alleen vanwege de Europese richtlijn, maar ook vanwege onze relaties met de Verenigde Staten waar publiek onafhankelijk toezicht als eis wordt gesteld.

Mevrouw Gerkens (SP):

De minister zegt hier in één keer heel veel waarop ik zou willen reageren. Hij stelt dat wat wij willen met het NIVRA en de NOvAA niet mogelijk is conform het concept van de Achtste Richtlijn, die nog komt. Zij stellen zelf dat zij een competent authority zijn en dat zij dus wel toezicht moeten kunnen uitoefenen. De minister stelt nu een onafhankelijke manier van benoemen van de raden van toezicht vast. Als de het NIVRA en de NOvAA zich aan die onafhankelijke wijze van benoemen houden, zouden zij dan niet gewoon het toezicht kunnen uitoefenen?

Minister Zalm:

Dan moeten het NIVRA en de NOvAA compleet worden teruggebracht tot belangenorganisaties. Dat kan. Er moet dan een nieuwe organisatie worden gemaakt met misschien een andere naam – ik zou die taken overigens het liefst bij de AFM onderbrengen – die alles ter hand neemt. Ik geloof dat dit ook geen goed model is. Het NIVRA en de NOvAA zijn beroepsorganisaties en tegelijkertijd ook belangenorganisaties. Het zijn organisaties waar heel veel knowhow zit. Ik vind dat het stellen van regels bij voorkeur door de organisaties zelf moet gebeuren. Er moet echter wel altijd een toets zijn door een publieke toezichthouder. Er moet sprake zijn van onafhankelijk toezicht.

Een competent authority is iets anders dan een publieke toezichthouder. Ik zal het NIVRA en de NOvAA wel aanwijzen als competent authority ter zake van het stellen van regels. Daarboven zit de publieke toezichthouder die corrigerend kan optreden. Ik geloof dat dit een goed model is dat zo veel mogelijk gebruik maakt van de zelfreguleringsmogelijkheden van de professionele organisaties, maar niet uit het oog verliest dat er uiteindelijk maar twee instanties verantwoordelijk kunnen zijn voor het publiek belang, namelijk de regering en de Kamer. Die instanties moeten uiteindelijk de zeggenschap moeten hebben en moeten beoordelen of de zaken adequaat gebeuren. AFM is een tussenschakel die dat toezicht namens de regering uitoefent.

Dat is een goede balans tussen zelfregulering en onafhankelijk toezicht waarbij de overheid niet alles tot in de details voorschrijft. Wij gaan geen boeken maken zoals die nu bestaan over controleregels die 1300 bladzijden beslaan. Dat moeten wij niet willen. Dat laten wij rustig aan de organisaties over. Als er een defect is of als iets onvoldoende is en het niet in goed overleg kan worden opgelost, is er altijd een stok achter de deur van het stellen van nadere regels bij AMvB. Die komen allemaal via de voorhangprocedure bij de Kamer langs. Zij zullen ook altijd op basis van consultatiedocumenten nog worden voorgelegd aan de sector zodat alle commentaren nog kunnen worden verwekt.

Mevrouw Van Egerschot (VVD):

Dat was een waterval aan informatie van de minister, die ik toch dank voor zijn lesje bouwfraude. Ik ken wel degelijk de inhoud van de brede discussie over het functioneren van de accountants, maar ook van accountantsorganisaties en van de PBO's. Die discussie wordt op dit moment duidelijk niet gevoerd, ook niet door middel van de WTA. Ik hoop, zoals ik al in eerste termijn heb gezegd, dat wij die discussie straks bij de daadwerkelijke implementatie van de achtste richtlijn zullen voeren.

Wij hebben ook in eerste termijn gezegd dat wij de noodzaak inzien en dat wij daarom nu niet willen vooruitlopen op de conceptwijziging maar wel iets willen regelen, omdat er veel schandalen zijn geweest. In de memorie van toelichting worden bijzonder veel schandalen naar voren gehaald, behalve de bouwfraude. Dat was dus in eerste instantie ook niet het argument voor de minister om te komen tot deze WTA. Graag voeren wij de discussie heel breed op het moment dat wij de achtste richtlijn hebben, maar ik zie nog steeds niet de noodzaak in van nu verder gaan dan nodig is.

Minister Zalm:

Mevrouw Van Egerschot verliest uit het oog dat ook de bestaande richtlijn gaat over alle wettelijke controles, niet alleen maar over OOB's. Echter, in de bestaande richtlijn is geen onafhankelijk toezicht geregeld. Het ligt niet voor de hand om onafhankelijk toezicht te regelen voor een deel van de wettelijke controles. Dat is niet de lijn die de ministers van Financiën hebben gevolgd. Wij hebben dit nog wel getoetst, maar er was geen belangstelling voor om het publiek toezicht te verengen tot alleen wettelijke controles op OOB's. Zo is de structuur ook niet opgezet.

De Commissie wil dat ook per se niet. Ik heb hierover afgelopen vrijdag nog bericht van de Commissie gehad, waar wij nog een keer hadden gecheckt – ook ten behoeve van de Kamer – of dit misschien een gaatje was dat de Commissie als mogelijkheid zag. De Commissie wil, net als in de bestaande richtlijn, de richtlijn in alle dimensies betrekking doen hebben op wettelijke controles, zij het met verzwaarde eisen voor controles bij OOB's. Dan komen wij in het gelaagde systeem. Zo is de richtlijn opgezet. Ik verwacht niet dat men vanuit het Europees Parlement zal zeggen dat men de richtlijn, die vroeger gold voor alle wettelijke controles, zal inperken tot controles bij OOB's.

Ik wist niet dat bij mevrouw Van Egerschot het punt van de wettelijke controles en de inperking tot OOB's een zo belangrijke rol zou spelen. Daarom is dit debat nuttig en daarom ook kom ik met aanvullende informatie, die indiceert dat ook bij wettelijke controles bij niet-OOB's nog wel eens iets is misgelopen, zoals uit het onderzoek van de Enquêtecommissie bouwnijverheid is gebleken. Bovendien heeft die commissie, met steun van de Kamer, daaraan ook consequenties verbonden in de vorm van de aanbevelingen die zojuist zijn geciteerd. Ik meen ook dat het voorstel dat ik heb gedaan – exclusief maar ook inclusief de nota van wijziging – heel goed voldoet aan de wensen die de Kamer heeft geuit door middel van het onderschrijven van de aanbevelingen van de Enquêtecommissie bouwnijverheid.

De reikwijdte is dus ook in de eerste termijn van de Kamer een belangrijk punt gebleken. De keuze voor de reikwijdte en de wettelijke controles kan in de eerste plaats worden onderbouwd door de argumentatie van de heer Douma. Als de wetgever iets zo belangrijk vindt dat er sprake moet zijn van wettelijke controles, ligt het voor de hand dat men er ook publiek toezicht op houdt. Praktisch gesproken is hier in de richtlijnen van Europa al sinds jaar en dag, ook voor de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht, steeds de gehele wettelijke controle genomen, en wel de wettelijke controle van periodieke financiële verantwoordingsinformatie. Het heeft tijdens de onderhandelingen ook nooit ter discussie gestaan om dat nu te versmallen, terwijl de gedachte is dat er juist meer toezicht moet komen. Er is alleen eerder een discussie geweest over verbreding van de reikwijdte, niet over versmalling.

In Europa geldt een basisniveau voor elk accountantskantoor en voor iedere accountant die wettelijke controles verricht. Daarnaast worden in de richtlijn extra eisen gesteld voor accountants en kantoren die wettelijke eisen verrichten bij OOB's. Het is bepaald niet zo dat men gelijk moet voldoen aan alle eisen die voor de controleur van een beursgenoteerde onderneming gelden als men wettelijke controles wil verrichten.

In het wetsontwerp dat ik aanvankelijk bij de Kamer had ingediend, hebben wij niettemin niet gesteld dat wij twee soorten vergunningen hebben, namelijk een basisvergunning en een vergunning met zwaardere eisen, omdat juist door de NOvAA steeds werd betoogd dat men niet twee soorten accountants wenst.

Het is echter gebleken dat dit juist ook de onduidelijkheid veroorzaakt. De Kamer zegt namelijk dat wij dan zware eisen gaan stellen aan accountantcontroles bij de bakker om de hoek. Dat is echter niet het geval. Als wij willen beschikken over die basisvergunning waarmee het ook mogelijk is wettelijke controles uit te voeren, behalve bij OOB's, gelden daarvoor lichtere eisen dan voor de controle bij OOB's. Dat is de Kamer expliciet meegedeeld in de nota van wijziging. Voor alle duidelijkheid merk ik op dat wij nu te maken krijgen met twee typen vergunningen, namelijk de basisvergunning en de vergunning met zwaardere eisen die ook toestemming geeft om bij OOB's controle uit te voeren.

Daarmee zijn wij feitelijk dus weer terug bij de proeve van wet die ik eerder heb gemaakt. Daartegen had ik overigens ook zelf geen bezwaar. Ik meende sommige organisaties alleen een plezier te doen door dat niet zo expliciet op te nemen, maar dat leidt toch tot onduidelijkheid. Nu wordt namelijk de suggestie gewekt dat een klein accountantskantoor aan dezelfde eisen moet voldoen als degene die Philips en Shell controleert. Dat is wat mij betreft niet het geval en dat is ook duidelijk opgenomen in de nota van wijziging.

Mevrouw Gerkens (SP):

Dit is een duidelijke toelichting van de minister, maar ik vraag mij toch af of dit het probleem zal oplossen. De minister haalde zojuist de bouwfraude aan en hij sprak over de aanbevelingen. Ik vind het echter merkwaardig dat de minister dan niet de aanbeveling overneemt waarin wordt gesteld dat de forensische controle en de gewone controlefunctie moeten worden gescheiden. Ik vraag de minister of hij werkelijk verwacht dat die vergunningsplicht het probleem zal oplossen. Bij de bouwfraude hebben wij namelijk geconstateerd dat mensen die misstanden hebben waargenomen deze melden aan de top van de accountantorganisatie. Daar werd die melding echter niet doorgegeven, omdat er natuurlijk toch veel belangen op het spel stonden. Is het dus niet beter juist die twee functies van elkaar te scheiden? Kunnen wij daarmee niet meer bereiken?

Minister Zalm:

Dit heeft natuurlijk op zichzelf niets te maken met forensische accountancy. Dat waren natuurlijk accountants die een schaduwboekhouding over het hoofd hadden gezien. Dat had echter niets te maken met hun reguliere wettelijke controle. Zij waren er niet op uitgestuurd om forensische accountancy te bedrijven, maar zij waren gewoon bezig met hun reguliere accountcontrole. Forensische accountancy is een apart specialisme. Forensisch onderzoek, ook financieel forensisch onderzoek, kan echter ook worden bedreven door niet-accountants. Dat is dus niet een beschermde activiteit.

Het betreft hier het publieke domeinmonopolie waarvan de wetgever eist dat men accountant moet zijn om dat te mogen doen. Ik heb er geen behoefte aan om de taak van financiële speurneuzen, namelijk het goed nagaan of er niet iets volledig is misgegaan, tot een exclusief domein van de accountant te maken. Er zijn ook bedrijfskundigen en bedrijfseconomen die dit soort activiteiten heel goed kunnen verrichten. Zij mogen echter niet een accountantsverklaring afleggen en de bescherming van de wet gaat niet verder dan met datgene wat wij het wettelijk monopolie van de accountant hebben gemaakt. Een accountant kan zich namelijk ook nog bezighouden met veel andere activiteiten, maar dan zit hij niet in zijn wettelijk beschermde domein. Wij verbieden het ook niet dat een accountant bijvoorbeeld belastingadviezen geeft, maar dat betekent niet dat hij in de wet prerogatieven heeft ten aanzien van het verschaffen van belastingadvies. Deze wet houdt het toezicht op accountants in hun wettelijk domein. Dat is hun exclusieve domein.

Mevrouw Gerkens (SP):

Maar die twee zaken hebben natuurlijk wel met elkaar te maken, want zo'n accountantorganisatie heeft daarbij vanzelfsprekend veel belangen. Het gaat dan niet alleen om de jaarlijkse controle. Die zal immers niet alleen de vetpot binnenhalen.

Belangrijk zijn ook alle nevenactiviteiten die deze organisaties kunnen verrichten. Daarin zit natuurlijk meteen het gevaar van die belangen. Wij zeggen daarom dat het beter is die twee taken van elkaar te scheiden. Dat geeft naar mijn idee meer zekerheid dat het niet misgaat dan wanneer er alleen sprake is van een vergunning. Ik geef echter wel toe dat het een verbetering is dat de minister nu uitgaat van een zogenaamde vertrapte vergunning. Toch meen ik dat dit nog steeds het probleem niet oplost. De fraudemelding is weliswaar aangescherpt, maar ik vraag mij af of het toch niet beter zou zijn om de advies- en de controletaak van elkaar te scheiden.

Minister Zalm:

Ik kom later in mijn betoog op de scheiding van het advies en de controle. Als ik daar nu op inga, wordt mijn betoog ietwat onhandig.

Mevrouw Van Egerschot (VVD):

Ik was gisteren heel verbaasd toen het Financieele Dagblad mij belde met de mededeling dat er een nieuwe nota van wijziging lag die op het punt van de OOB-discussie neerkwam op het eerste voorstel dat de minister voor de consultatieronde had ingediend. De marktpartijen zijn daartegen duidelijk op zodanige wijze opgekomen dat dit aanleiding gaf tot het uitwerken van een ander wetsvoorstel. Ik blijf van mening dat dit interessant is, maar voor mij is het het meest belangrijk dat uit de toelichting op die derde nota van wijziging niet duidelijk blijkt wat dat verzwaarderde regime voor OOB's precies inhoudt. Evenmin is duidelijk wat het verlicht regime voor de niet-OOB's inhoudt. Ik zou graag willen dat de minister dat duidelijk neerzet.

Minister Zalm:

Ik heb dat gedaan, hoewel het eerder was afgeschoten, vooral omdat verhalen in omloop worden gebracht dat wij krankzinnige eisen gaan stellen aan de accountant voor de bakker om de hoek, namelijk dat hij aan dezelfde eisen moet voldoen als degene die Unilever controleert. Laten wij dat uit de wereld helpen. Het moet helder worden opgeschreven.

Voor wettelijke controles hebben wij een basisvergunning. Als iemand de wettelijke controles wil doen voor OOB's, gelden verzwaarde eisen. Hoe de verzwaarde eisen er precies uit gaan zien betreft een volgend stadium, maar het is duidelijk dat er een verschil is tussen het controleren van een middelgroot bedrijf in het kader van de wettelijke controle en het controleren van een beursgenoteerde onderneming. De bakker om de hoek valt meestal niet onder de wettelijke controle.

Dat betekent dat wij proberen de drempel lager te houden voor degenen die wettelijke controles willen doen in het middenbedrijf, doordat daarvoor een lichtere eis wordt gesteld in termen van ervaring dan ten aanzien van beursgenoteerde bedrijven. Het kleinbedrijf is daarbij al niet meer aan de orde. Dat onderscheid is door de Kamer in eerste termijn naar voren gebracht.

Waarom moeten wij alles over één kam scheren? Dat was niet de bedoeling van het wetsontwerp, zoals ik het bij de Kamer heb neergelegd, maar blijkbaar is toch allerlei ruis en verwarring ontstaan. Laten wij dan maar een duidelijk onderscheid maken tussen de eisen die gelden voor de basisvergunning en de verzwaarde eisen die gelden voor het controleren van OOB's. Ik dacht dat dat in de geest van de inbreng in eerste termijn was, maar als de Kamer dit weer wil schrappen, kan zij per amendement ook de nota van wijziging weer veranderen. Ik dacht de Kamer een plezier te doen.

Mevrouw Van Egerschot (VVD):

Het probleem is echter dat wij in eerste termijn een scheiding hebben gemaakt tussen de vergunning en het toezicht. De VVD-fractie heeft gezegd dat zij een kostprijsgerichte vergunning wil voor iedereen. Het verschil, dus het getrapte karakter, zou onzes inziens dan zitten in het toezicht. De minister spreekt nu echter over getrapte vergunningen. Wat betekent getrapt toezicht dan concreet voor de niet-OOB's? Betekent het dat de AFM op hun voordeur klopt op het moment men daar een vermoeden heeft dat er iets aan de hand is, of kan de AFM altijd op hun stoep komen staan? Betekent het, als er tweepitters zijn van een RA en een AA, dat de niet-OOB's straks de NOvAA, de NIVRA en de AFM op de stoep krijgen? Het wordt mij niet duidelijk uit de derde nota van wijziging.

Minister Zalm:

Wij moeten goed uit elkaar houden waar het om gaat. Het gaat niet om de AA en de NIVRA. Een NIVRA-accountant kan zich bijvoorbeeld ook beperken tot het controleren van niet-beursgenoteerde bedrijven. In theorie is het ook mogelijk dat een AA wel controle wil uitoefenen bij een beursgenoteerde onderneming. Deze wet staat dat niet in de weg.

Het betekent wel dat zwaardere eisen worden gesteld en dat de toets zwaarder en arbeidsintensiever is. De kosten die het toetsen of iemand aan de eisen voldoet met zich meebrengt zullen gedifferentieerd tot uitdrukking komen in de prijs van de gunning. De toets of iemand voldoet aan de eisen voor de basisvergunning is natuurlijk minder arbeidsintensief dan de toets of iemand voldoet aan de eisen voor de OOB-vergunning. Er komen dan ook verschillende tarieven in de verschillende vergunningen/registraties. De richtlijn spreekt van "registratie", maar dat is een semantisch verschil.

Een andere kwestie is het doorrekenen van de kosten voor het toezicht. Ook daar gaan wij natuurlijk differentiëren tussen degenen die OOB's controleren, waar de intensiteit van het toezicht het grootst zal zijn – dat is het primaire object van de AFM – en de lichtere vorm van toezicht bij degenen die niet-OOB's controleren, omdat wij daar wat meer vertrouwen op de zelfregulering.

Daarmee komt er ook een differentiatie in de toerekening van toezichtkosten van de AFM. Het wordt de AFM in de praktijk niet verboden om ook bij individuele basisvergunninghoudende accountants een check te plegen, want die mogelijkheid moet er altijd zijn, maar haar prioriteit zal zijn de accountantscontroles bij de OOB's goed in de gaten te houden. Voor het overige gaan wij ervan uit dat de organisaties zelf de hoofdrol spelen, ook in het op peil houden van de kwaliteit en het voorkomen van vreemde elementen in de wettelijke controles die niet-OOB's betreffen. Er moet echter wel gecheckt worden of het goed wordt gedaan. Er zal dus wel eens een steekproef worden genomen, ook voor de wettelijke controles die niet OOB's betreffen om te checken of de beroepsorganisaties hun toezichthoudende rol intern goed uitoefenen. Dat lijkt mij een redelijke zaak.

Mevrouw Van Egerschot (VVD):

Een organisatie die wettelijke controles uitvoert, waar zowel een AA- als een RA-accountant aanwezig is, kan dus puur door het feit dat het een accountantsorganisatie is die wettelijke controles uitvoert, te maken krijgen met AFM, NOvAA en NIVRA bij het toezicht op de accountantswerkzaamheden?

Minister Zalm:

De echte publieke toezichthouder is alleen de AFM. De organisaties hebben zich vrijwillig aangesloten bij één van de twee beroepsorganisaties. Die stellen interne regels waaraan zij moeten voldoen. Dat wisten ze, toen ze zich erbij aansloten. Voor het overige houdt de AFM rechtstreeks toezicht op accountantscontroles bij de OOB's. Daar zal men vrij veel tijd in steken en daar gaat de meeste energie naartoe. Verder zal de AFM een zekere globale toets moeten kunnen doen of de interne discipline en het interne toezichtmodel adequaat zijn. Dat gebeurt door te kijken naar de regels die binnen de beroepsgroep gesteld worden en door steekproefsgewijs te kijken of de regels in de praktijk goed worden toegepast. Dat model kent naar mijn mening de lichtste vorm voor degenen die wettelijke controles verrichten, maar niet bij OOB's. Het heeft dus niets te maken met het onderscheid tussen RA en AA.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Ik heb er op zichzelf geen bezwaar tegen om aanwezig te zijn bij een onderonsje van de VVD. Maar toch vanaf de linkerzijde nog een vraag. Minister, zet 'm op!

Zojuist ging het over de achtste richtlijn, die binnenkort komt, en wat erin komt te staan. Los daarvan, is de minister het met mij eens dat het onbestaanbaar is dat de wetgever wettelijke controles verplicht stelt voor een aantal typen bedrijven en vervolgens ook besluit dat er maar voor een deel van de wettelijke controle publiek toezicht is? Dat hoort toch bij elkaar?

Minister Zalm:

Het is niet onbestaanbaar blijkens wensen die ook vanuit de Kamer zijn geuit. Als iets zo belangrijk wordt geacht dat de overheid wettelijke controles verplicht stelt, ligt het logischerwijs ook voor de hand dat er een publiek toezicht is of de wettelijke controles adequaat geschieden. Dat bij het ene wat intensiever wordt gekeken dan bij het andere, kennen wij ook van andere instanties. De Belastingdienst gaat nooit blind af op aangiftes van heel grote bedrijven. Elk jaar wordt ernaar gekeken. Voor een individuele particulier geldt een ander systeem. Als iemand al een paar keer tegen de lamp is gelopen, wordt hij natuurlijk wel nauwlettend gevolgd. Dat gebeurt via een risicoanalyse. De intensiteit van het toezicht in termen van mankracht en tijdsbeslag van de AFM zal geconcentreerd zijn op de OOB's, maar men moet ook kunnen checken of de toepassing van wettelijke controles en de interne discipline binnen de beroepsorganisaties voldoende is en of het intern georganiseerde toezicht voldoende is om te zeggen dat het gemiddeld genomen redelijk adequaat gebeurt. Die mogelijkheid moet de AFM ook hebben, wil je wettelijke controles van enig publiek stempel kunnen voorzien.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Als het logisch is dat de reikwijdte van de wettelijke controle dezelfde is als de reikwijdte van het publieke toezicht, is het ook logisch dat er in het kader van het publieke toezicht op het uitvoeren van de wettelijke controle een vergunningplicht is die in principe alle accountantsbureaus omvat die in de markt willen zijn voor een wettelijke controle. Het hoort één-op-één bij elkaar, zeg ik ook in de richting van de heer De Haan. En ik zie dat de minister het met mij eens is.

Minister Zalm:

Ik vind het heel komisch. De heer Vendrik gaat met mij in debat om mij te ondersteunen. Dat gebeurt niet zo vaak.

De heer De Haan (CDA):

Er zijn een heleboel zaken ten aanzien waarvan de wetgever bepaalt dat sprake is van een wettelijke taak. Zo heeft de universiteit een wettelijke taak om onderwijs te geven. Er zijn talloze certificeringsbureaus, er is een PBO-structuur en zo zijn er honderden voorbeelden waarbij de overheid een taak oplegt. Wettelijke controle betekent daarbij niet dat de overheid zelfstandig de zaak gaat controleren of een instelling creëert onder publiek gezag die dit doet. Ook een universiteit heeft een wettelijke taak, maar wordt niet door de overheid gecontroleerd of zij de wettelijke taak precies uitvoert. Er zijn dus voorbeelden te over die aangeven dat je dit niet hoeft te doen.

Minister Zalm:

Ik wijs erop dat er desondanks bijvoorbeeld wel een Onderwijsinspectie is die een vorm van publiek toezicht uitoefent op de kwaliteit van het in Nederland gegeven onderwijs.

De heer De Haan (CDA):

Niet bij de universiteit.

Minister Zalm:

Voorzitter. De Europese redenering is: een basisniveau van vereisten voor ieder accountantskantoor dat wettelijke controles verricht en extra eisen voor accountants en kantoren die wettelijke controles verrichten bij OOB's. Dat is ook de lijn van het wetsvoorstel. Ik heb dat nog wat verder verduidelijkt door ook de vergunningen nu in twee lagen alsnog op te voeren; dan kan het misverstand niet meer bestaan.

De richtlijn wil dat de Europese wetgeving Sarbanes-Oxley-proof wordt. De richtlijn hanteert dan ook de internationale standaarden en schrijft die dwingend voor. Het wetsvoorstel sluit aan bij die internationale norm en zal straks dit minimum dwingend voorschrijven. Minder kan eenvoudigweg ook niet.

Hiermee hangt samen het punt van de vergunningen. Heb je nu echt een vergunning nodig? De Europese richtlijn spreekt over registratie en dat is ook het Amerikaanse model. De procedure is precies hetzelfde: voordat je een mededeling krijgt dat je geregistreerd bent, wordt getoetst of je aan alle eisen voldoet. Of je dat nu registratie noemt of een vergunning, het komt praktisch op hetzelfde neer. Bij alle andere taken van de AFM wordt niet van registratie gesproken maar van vergunningen, zodat wij daar gemakshalve bij hebben aangesloten. Het heeft echter geen materiële betekenis of je een geregistreerde bent – zo zou het ook in de wet hebben kunnen staan – of een vergunninghouder. Het komt op precies hetzelfde neer. Je registratie moet eerst geaccepteerd worden en dat betekent toetsing; je registratie kan geschrapt worden en dat betekent een mogelijkheid van ingrijpen. Dat is hetzelfde als het verlenen en intrekken van een vergunning.

Ik heb reeds het nodige gezegd over wat er zou gebeuren, als wij de zaak inperken tot de OOB's. In de eerste plaats kun je over de wenselijkheid van die inperking twisten. In de tweede plaats is het mijn verwachting dat uiteindelijk in de richtlijn de wettelijke controles als vertrekpunt zullen worden genomen. Dat is altijd zo geweest. Ik heb er al op gewezen dat de feitelijke concentratie van activiteiten van de AFM op het OOB-segment gericht zal zijn. Immers, wij gaan ervan uit dat wij daarbuiten vooral leunen op de beroepsorganisaties. Maar deze volledig verantwoordelijk maken voor alles buiten het OOB-gedeelte is geen optie, want dan voldoen wij niet aan de eisen van de nieuwe richtlijn. Alles wat beroepsorganisaties doen of niet doen, ligt primair in de invloedssfeer van de leden, want de beroepsorganisatie is een ledenorganisatie en de leden zijn de aangesloten accountants. Op basis daarvan kun je niet iets construeren dat echt onafhankelijk is.

De richtlijn en het wetsvoorstel bieden alle ruimte aan de toezichthouder om ook werk aan derden over te laten. In de dagelijkse praktijk zal de AFM, in het kader van lastenbeperking en ook omdat zij naar eigen inzien toch al aan de grote kant is, veel willen overlaten aan de beroepsorganisaties. Echter, de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht op het domein van de wettelijke controle blijft bij de AFM. De eindverantwoordelijkheid buiten het domein van de wettelijke controle blijft bij de beroepsorganisaties. Dat betreft bijvoorbeeld de forensische accountancy. Daar kan men zelf regelen wat men wil, omdat dit niet het monopolie op het wettelijk domein betreft. Dit voorkomt naar mijn gevoel ook dat wij het zware overheidstoezicht onverkort van toepassing verklaren op de brede functie van de accountant. Ik denk hier aan de niet-wettelijke domeinmonopolies. Als wij dit niet doen, zou slechts een deel van degenen die zich met activiteiten als belastingadvies, forensisch onderzoek enzovoorts bezighouden een toezichthouder hebben. Daarom is naar mijn oordeel aansluiten bij het wettelijke domeinmonopolie de enige logische manier om het toezicht vorm te geven.

Voorzitter. Er is gevraagd wat de definitie van een OOB is. Ik proef bij de leden voorkeur voor het opnemen van de definitie in de wet en niet in een AMvB. Het voordeel van een AMvB is dat je daaraan snel iets kunt toevoegen. Om die reden heb ik gekozen voor de AMvB. Echter, als de Kamer een zo belangrijke definitie als die van een OOB in de wet wil opnemen, wil ik aan die wens tegemoetkomen. In dat geval sluiten wij ons zoveel mogelijk aan bij de richtlijn. Wij moeten niet aan gold plating doen. Wij hebben in de definities dan ook gesproken van beursgenoteerde ondernemingen, banken en verzekeraars.

Mevrouw Gerkens (SP):

Voorzitter. Het moge duidelijk zijn dat deze definitie voor mijn fractie niet voldoende is. In tweede termijn zal ik hier nog op terugkomen. Nu wil ik de minister een vraag stellen. Hij sprak over het benoemen van de OOB bij algemene maatregel van bestuur. Blijft die mogelijkheid bestaan?

Minister Zalm:

Nee. In eerste termijn is gewezen op het belang van dit begrip en op het onderscheid in de eisen die op grond van de wet ten aanzien van de accountant worden gesteld. Het is dan goed om in de wet zelf het begrip OOB te omschrijven. Aan die wens ben ik tegemoetkomen. Ik heb dan ook aansluiting gezocht bij de omschrijving van de OOB in de richtlijn.

Mevrouw Gerkens (SP):

Dan begrijp ik niet dat de nota naar aanleiding van het verslag de energiebedrijven, nutsbedrijven en grote gemeenten noemt en dat u dat nu niet meer doet. Nu wilt u aansluiting bij de richtlijn. Waarom noemt u in de wet deze organisaties ook niet? Zij zijn ook organisaties van openbaar belang.

Minister Zalm:

Er was nogal commentaar van de Kamer vanwege het feit dat wij Jan en alleman onder enorm zwaar toezicht gingen stellen. In dat licht heb ik gekozen voor het slankste model, het model dat rechtstreeks aansluit bij de richtlijn. Dit model is glashelder. Het is niet zo dat wettelijke controles in het geheel geen toezicht meer kennen, althans als de Kamer ermee instemt dat alle wettelijke controles onder publiek toezicht vallen. Ik kan mij voorstellen dat AFM in het domein van wettelijke controles voor niet OOB's een zekere differentiatie aanbrengt en de intensiteit van het toezicht niet altijd hetzelfde laat zijn. De bakker op de hoek valt, tenzij hij een heel grote organisatie heeft, bijvoorbeeld buiten de definitie voor de wettelijke controle. Ik kan mij dus zeer goed voorstellen dat er voor AFM een zekere differentiatie geldt bij de niet-OOB-controles en dat die controles afhankelijk worden gesteld van het maatschappelijk en financieel belang dat met de organisatie is gemoeid. Ik voel er echter niets voor om met de wet de soorten OOB's verder uit te breiden dan op grond van de richtlijn moet. Ik wil dus zoveel mogelijk aansluiten bij de formule van de richtlijn. Dit komt overeen met het algemene standpunt van het kabinet om de administratieve lasten zoveel mogelijk te beperken. Wij willen slechts die administratieve verplichtingen opleggen die rechtstreeks voortvloeien uit de Europese regelgeving. Dit is het tegengaan van het zogenaamde gold plating.

Mevrouw Gerkens (SP):

Dit vind ik toch heel vreemd. In de nota naar aanleiding van het verslag zegt u: ik ga die organisaties benoemen. Nu zegt u: ik ga ze aangeven in de wet, maar sommigen vallen buiten de definitie want ik sluit mij aan bij het gestelde in de Europese richtlijn. Het is het een of het ander. Bent u van mening veranderd omdat u de definitie op een andere plek moet opnemen? Dat zou toch vreemd zijn.

Minister Zalm:

Nee, ik luister naar de Kamer. Er waren leden die zich afvroegen of de regelgeving niet te zwaar werd opgetuigd, waar wij mee bezig waren en of alles niet slanker en slimmer kon. Dat heb ik bij mijn overwegingen betrokken en mij afgevraagd wat in de wet zou moeten staan. Daarom heb ik de richtlijn rechtstreeks in de wet vertaald.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Misschien luistert de minister nu net iets te goed naar een deel van de Kamer.

Minister Zalm:

Ik mag ook wel eens naar mijn eigen deel luisteren.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Het moet natuurlijk niet te gek worden.

De minister zegt dat de OOB-definitie wordt opgenomen in de wet en dat is het dan. In de nota van wijziging, de derde nota van wijziging van gisteravond, zit in het zesde onderdeel van het nieuwe eerste lid de mogelijkheid om via AMvB ondernemingen, instellingen of categorieën van openbaar lichaam aan te wijzen. De AMvB-mogelijkheid is er nog steeds, zij het dat die vooraf wordt gegaan door een definiëring van een OOB die gewoon in de wet komt. De minister behoudt de mogelijkheid van uitbreiding van die definiëring via de AMvB-bepaling. Daar zit een voorhangprocedure op. Dat kan ik mij allemaal wel voorstellen. Maar als dit klopt in het licht van de nieuwe formulering van het eerste lid, waar gaat die AMvB dan over?

Minister Zalm:

Ik denk dat de heer Vendrik gelijk heeft.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Juist. De minister creëert voor zichzelf de mogelijkheid van een AMvB-bepaling. Waarop kan die betrekking hebben? In eerste instantie sluit de minister aan bij de achtste richtlijn. In tweede instantie zegt hij: maar het is mogelijk dat ik bij AMvB besluit om nieuwe categorieën ondernemingen, instellingen enzovoorts aan te wijzen als OOB. Dat heeft mijn interesse. Organisaties, instellingen en ondernemingen, welke rechtspersoon dan ook, ontvangen veel geld; geld dat van ons allemaal is. Als het echt om groot bier, dan is het een OOB. Dat lees ik niet in de definiëring, maar het zou goed kunnen komen via die AMvB. Hoe wordt die AMvB dan ingezet?

Minister Zalm:

Het leuke is dat dankzij de Kamer de AMvB wordt voorgehangen. Wij krijgen dan ook nog alle mogelijkheid om die discussie verder te voeren. De minimale definitie van OOB – laat ik mijzelf corrigeren; dank voor uw oplettendheid – die uit de richtlijn voortvloeit staat in de wet. Als er behoefte aan is om daaraan nog een toevoeging te doen, kan dat via AMvB. Maar die ligt nu niet voor.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Dat begrijp ik. Daarom vraag ik wat de intentie achter deze nieuwe AMvB-bepaling is. Het is denkbaar dat ik op dit punt nog een amendement voorbereid, als de minister niet met een heldere toezegging komt waar die AMvB-bepaling op kortere termijn gebruikt zou kunnen worden. Ik heb het voorbeeld gegeven van organisaties, instellingen, rechtspersonen die veel publiek geld ontvangen. Als de minister zegt dat hij dat allemaal nog niet weet, dan weet ik voldoende.

Minister Zalm:

Ik wil dat straks ordentelijk doen. Als wij overgaan tot een uitbreiding ten opzichte van de richtlijndefinitie van OOB, wil ik de normale procedure volgen. Ik heb dan overleg met de toezichthouder, voor wie het ook het een en ander betekent. Het liefst maak ik dan een consultatiedocument – ik weet niet of wij dat ook bij AMvB doen, maar dat kan ik mij voorstellen – zodat wij goed voorbereid en goed beargumenteerd kunnen zeggen wat wel en wat niet wordt gedaan. Je kunt ook aan overkill doen. Je kunt niet toezicht op toezicht stapelen, zeker wanneer dat het intensieve toezicht betreft dat is voorzien bij de OOB's. Ik sta open voor die discussie, maar ik wil ook mijn eigen standpunt rustig voorbereiden. Ik heb op dit moment nog geen vastomlijnd standpunt. Ik kom met een AMvB bij de Kamer. Als er een duidelijke meerderheid is om bepaalde dingen wel of niet te doen, kan zij dat forceren. In gemeen overleg lukt dat ook nog wel eens. Dan kom ik met een beargumenteerd voorstel en hoor ik van de Kamer wat zij ervan vindt. Als de Kamer in meerderheid vindt dat het wat anders moet zijn en als ik er geen overwegend bezwaar tegen heb, ben ik uiteraard bereid die AMvB aan te passen.

De heer De Haan (CDA):

Voor al die instellingen die een geweldige hoeveelheid publiek geld krijgen, kunnen wij altijd regelen dat zij onder het strenge OOB-regime vallen. Daar is niks op tegen. Ik vind het verstandig om in de wet een mogelijkheid op te nemen om organisaties die op banken of verzekeringsmaatschappijen gelijken, ondernemingen die massief particulier geld aantrekken en een vertrouwensfunctie uitoefenen voor dat particuliere geld, tot de OOB's te rekenen. Ik kan daarmee akkoord gaan.

Minister Zalm:

Ik neem ter voorbereiding van de AMvB met interesse kennis van de opmerkingen vanuit de Kamer. Stel dat de Coöp die nu ter ziele is, gegroeid en gebloeid had zoals de Rabobank. Stel dat dat in Nederland net zo'n groot bedrijf geworden was als Ahold, maar nog steeds niet beursgenoteerd zou zijn. Dan zouden daarbij ook die verzwaarde eisen aan de accountantscontrole gesteld kunnen worden.

De heer De Haan (CDA):

Ik denk ook aan Avebe. Dat is altijd nog een grote coöperatie van ondernemingen.

Minister Zalm:

Wij zullen nog nader over dit onderwerp spreken. Het is beter dat ik dat zorgvuldig met alle deskundigen voorbereid dan dat ik ga fantaseren over wat er allemaal onder zou kunnen vallen. Te zijner tijd kom ik met een AMvB bij de Kamer terug.

Ik recapituleer wat wij allemaal met het wetsvoorstel willen bewerkstelligen. Wij willen in de eerste plaats Europese elementen inpassen. Deze komen naar voren bij de reikwijdte van de voorgestelde maatregel, namelijk de wettelijke controle. Die is steeds uitgangspunt geweest van de Europese richtlijnen en zal dat naar mijn overtuiging in de toekomst ook blijven. Wij willen ook een onafhankelijk publiek toezicht invoeren en een op principes gebaseerde raamwet, want zo zou je dit eigenlijk kunnen zien.

In de tweede plaats willen wij binnen dat raamwerk optimaal gebruik maken van bestaande zelfregulerings- en kwaliteitsbeheersingssystemen. Dit zeg ik een beetje ter geruststelling na de kritische geluiden uit de CDA- en VVD-fractie.

In de derde plaats willen wij tegemoetkomen aan de wens van de Kamer om de brede functie van het accountantsberoep te waarborgen. Ook willen wij alle regels en maatregelen zonder onderscheid treffen voor AA's en RA's.

Ten vierde willen wij dat de publieke functie van accountant ook publiek wordt verantwoord.

Ten vijfde moet het wetsvoorstel zowel heel grote kantoren als middelgrote en kleinere accountantskantoren bedienen. Daarbij willen wij de eisen differentiëren, zoals in de nota van wijziging met nadruk is gesteld.

Als je die uitgangspunten bij elkaar neemt, krijg je toch nog geen eenvoudig sjabloon. Je moet steeds kiezen tussen regels aan de ene kant en door ons nagestreefde lastenvermindering aan de andere kant. Je moet een balans vinden tussen zelfregulering en publieke verantwoording, tussen groot en klein, tussen commercieel en publiek, en ook tussen algemeen en specifiek belang. Wij denken dat wij daarin geslaagd zijn.

Geloofwaardig toezicht valt of staat met geloofwaardige regels. Voor het eerst kunnen door de regering op actieve wijze regels worden gesteld. Die mogelijkheid is bij AMvB gecreëerd. Wij gaan als wetgever niet het wiel zitten uitvinden. Wij moeten vooral steunen op wat goed is. Verder moeten wij altijd een mogelijkheid hebben om in te grijpen als wij menen dat er in de toekomst iets mis dreigt te gaan of als er reeds iets mis is gegaan. De voorhangprocedure is via de nota van wijziging onderdeel van het wetsvoorstel geworden. Daarmee ben ik tegemoetgekomen aan een aantal amendementen.

Leidt dit tot erg veel extra lasten? Bijna 95% van de regels voor accountants en hun organisaties hebben een internationale oorsprong. Straks worden die via de richtlijn één op één verplicht gesteld. De regels voor accountants worden gesteld door NIVRA en NOvAA. Iedere registeraccountant betaalt € 1432 en iedere AA-accountant betaalt € 1315 per jaar aan contributie voor die beroepsorganisaties. Die clubs blijven ook het merendeel van het werk doen. Dat is de kern van het systeem. Het systeem ligt ook vast in de richtlijn. Bestaande structuren kunnen volop meedoen in het system of public oversight, maar een publiek toezichthouder is daarbinnen eindverantwoordelijke.

De extra lasten die met de WTA worden gecreëerd, hebben te maken met het AFM-toezicht. De kosten daarvan worden overigens doorberekend. Over de hoogte daarvan wordt advies uitgebracht door een panel uit de sector. De AFM zal qua kostenstructuur maximale transparantie nastreven. Er moet gedifferentieerd gewerkt kunnen worden, zowel met de kosten voor de vergunningverlening als met de toedeling van de toetsingskosten. Omdat alles uit elkaar is getrokken, wordt de basisvergunning aanzienlijk goedkoper dan de zware vergunningen. Degenen die zich zeer beperkt bezighouden met wettelijke controles, hoeven geen hoge rekening van de AFM te verwachten. Ik hoop hiermee de angst van midden- en kleinbedrijven te hebben weggenomen dat zij met een hoge accountantsrekening worden geconfronteerd.

De heer De Haan (CDA):

In eerste termijn heb ik het voorbeeld gegeven van een middelgroot AA-kantoor, waar ongeveer 20 mensen werken. Het gaat om een MKB-accountant met een behoorlijke klandizie, maar voor slechts twee van zijn klanten geldt de wettelijke plicht tot controle. De kosten van de vergunning en voor het toezicht hebben dus alleen betrekking op die twee ondernemingen. Wat gaat bij een dergelijk kantoor de vergunning kosten en hoe hoog zijn de toezichtskosten? Het kantoor wil graag die twee wettelijk te controleren ondernemingen als klant houden, omdat het daardoor de mogelijkheid heeft om stagiaires aan te nemen en een volledig opleidingstraject aan te bieden. Als de kosten ergens tussen de € 10.000 en € 20.000 bedragen, zal zo'n betrekkelijk klein kantoor die twee controleopdrachten afstoten.

Minister Zalm:

Zulke hoge kosten staan mij niet voor ogen. Voor de tweede termijn van de Kamer zal ik proberen om een soort indicatieve becijfering van de kosten te geven. Het gaat hier om het checken of voldaan wordt aan de eisen voor de basisvergunning. Voor een bedrag van € 10.000 tot € 20.000 kan een functionaris twee of drie maanden lang op z'n gemak kijken of iemand wel voldoet. Ik kan mij niet voorstellen dat daar zoveel tijd mee is gemoeid. Dit is ook een eenmalige kostenpost.

De heer De Haan (CDA):

Het gaat niet alleen om de vergunning, maar ook om de toezichtskosten.

Minister Zalm:

Ik zal nagaan of ik indicatieve becijferingen kan geven. De AFM heeft wel een idee hoeveel mensen hiervoor nodig zijn. Daar kan een bedrag aan verbonden worden. Bij die indicatie zal ik moeten werken met bandbreedtes. Bedragen van € 10.000 tot € 20.000 voor een vergunning lijken mij zeer hoog. Dergelijke bedragen werden in het verleden alleen betaald voor taxivergunningen. De toezichtskosten hebben een ander karakter, want die komen jaarlijks terug. Ook daarvan zal ik een indicatie geven.

Sommigen vragen zich af of artikel 25 van de wet geëlimineerd moet worden. Dat zou de consequentie hebben dat de wetgever geen andere mogelijkheid heeft dan de NOvAA en de NIVRA als enige instanties te erkennen. In het wetsvoorstel kan geen monopolie voor twee beroepsorganisaties geregeld worden. Dat is geen zaak van de wetgever. Gesteld dat er ruzie ontstaat in een van de organisaties, waarna een splitsing volgt, of dat accountants een eigen organisatie oprichten die verder aan alle eisen voldoet, dan is het zonder artikel 25 onmogelijk om zo'n nieuwe organisatie toe te staan. Omgekeerd, als een van de organisaties absoluut disfunctioneert, dan kun je zonder artikel 25 geen kant op. Om die reden is artikel 25 van belang. Niet dat ik er in de praktijk veel van verwacht, maar het is principieel punt dat een wetgever geen wettelijk monopolie kan geven aan twee nu toevallig bestaande, alhoewel historisch te verklaren organisaties. Het is denkbaar dat er een derde komt respectievelijk dat de twee bestaande organisaties in elkaar schuiven, waarna zij onder een andere naam verder gaan. Om die reden is artikel 25 opgenomen.

Bij goedkeuren van accountants door de beroepsorganisatie geldt de voorwaarde dat de onafhankelijke toezichthouder eindverantwoordelijk is. In artikel 24 van het wetsvoorstel wordt voorgeschreven dat de accountant altijd een AA of een RA is. Vervolgens is artikel 25 nodig om dat te kunnen doorbreken. Die mogelijkheid moet open worden gelaten, anders ben je helemaal verkocht aan twee uiteindelijk particulier geïnspireerde organisaties. Het is misschien puur denkbeeldig dat een beroepsorganisatie slecht functioneert, maar als dat het geval is, mogen andere een kans krijgen om te laten zien dat zij het beter kunnen. Daarmee wordt ook het publieke belang gediend.

In ieder geval geldt dat altijd een externe accountant aan de eisen zoals opgenomen in het wetsvoorstel zal moeten voldoen. Wettelijk mag niet worden verhinderd dat andere organisaties al dan niet via afsplitsing ontstaan. Met dit artikel bereiken wij ook dat beide organisaties worden geprikkeld om het goed te doen. Het is nu een contestable market geworden. Al heb je een monopolie, als je weet dat er een kans is dat een andere organisatie wordt toegelaten, dan is dat een prikkel om goede prestaties te leveren. Wij verwachten overigens dat het algemeen belang goed wordt gediend door beide organisaties.

De heer Douma (PvdA):

Juicht u een eventuele fusie van NIVRA en NOvAA uit dat oogpunt toe?

Minister Zalm:

Ik laat dat aan beide clubs. Er zijn nogal wat cultuurverschillen, zo heb ik zelf ook kunnen waarnemen. De ene oriënteert zich veel meer op het midden- en kleinbedrijf dan de andere. Als men dat wil, zal ik hen daarin zeker niet hinderen, maar zij moeten dat wel zelf doen. Ik beperk mij tot de publieke functie, het publieke toezicht, waarvoor ik verantwoordelijk ben. Of beroepsorganisaties al dan niet willen fuseren of intensiever willen samenwerken, laat ik graag aan hen.

Mevrouw Gerkens (SP):

U houdt een heel betoog om mijn amendement waarin artikel 25 vervalt, af te wijzen. U noemt allerlei denkbare situaties waarom u dit wilt kunnen veranderen. Ik heb in eerste termijn betoogd dat, als een dergelijke situatie zich voordoet, al is dat niet waarschijnlijk, de wet kan worden gewijzigd. Deze mogelijkheid hoeft dan toch niet te worden opengelaten? Laten wij het nu dichttimmeren. Als er problemen komen, kunnen wij de wet wijzigen.

Minister Zalm:

Er is toch een fundamenteel verschil. Ik wijs op het verschil in tempo tussen een wetsvoorstel en een algemene maatregel van bestuur. Een wetsvoorstel krijg ik nooit in vier weken door de Kamer, behalve een enkele keer een begrotingswet, maar dat moet dan wel over IXB gaan. Bovendien is het goed in de wettelijke structuur te indiceren dat het monopolie geen automatisme is. Men zal moeten laten zien dat men het goed doet. Uit de wet moet blijken dat eventueel een concurrerende organisatie kan worden toegelaten. Ook moet er een mogelijkheid zijn om een organisatie die er een potje van maakt, uit te sluiten. Het is goed als een organisatie die een wettelijk monopolie krijgt dat weet. Het is toch al raar om een beroepsorganisatie een wettelijk monopolie te geven. Als wij dat doen, moet het niet zodanig gebeuren dat iemand anders dat nooit meer kan krijgen of dat bij disfunctioneren het wettelijk monopolie blijft bestaan. Uit de structuur van de wet blijkt dat wij die mogelijkheid in de wet opnemen. Naar mijn mening is dat beter dan te zeggen dat de wet altijd nog gewijzigd kan worden. Wij kunnen natuurlijk ook de Grondwet wijzigen en artikel 1 schrappen. Het feit dat artikel 1 in de Grondwet staat, zegt iets over de geestesgesteldheid van de wetgever. Duidelijk moet zijn dat volgens de wetgever dit in de praktijk de twee enige organisaties zijn en naar verwachting ook zullen blijven. Er moet echter altijd een mogelijkheid zijn dat er hetzij een derde organisatie bij komt, hetzij een disfunctionerende organisatie haar wettelijk monopolie kwijtraakt. Naar mijn mening is dat een goede stijl van wetgeving.

Mevrouw Gerkens (SP):

De minister berijdt weer het aloude stokpaardje van marktwerking in de accountancy. Wij zijn daar principieel tegen. Als hij deze punten wil wijzigen, kan dat bij wet gebeuren. In vier weken tijd is er geen nieuwe titel. In vier weken tijd maken organisaties er geen potje van. Als zij er toch een potje van maken, vindt de minister de Kamer aan zijn zijde om er onmiddellijk voor te zorgen dat er wat anders komt. Wij pleiten voor een goede regeling voor de accountants. De minister probeert via een achterdeurtje toch de marktwerking in de accountancy te krijgen.

Minister Zalm:

Ik ontken ten stelligste dat dit ook maar iets met marktwerking te maken heeft. Stel dat in de volksgezondheidswetten staat dat de minister van VWS alleen met de LHV mag spreken. Dat is toch raar? Dat leg je toch niet vast in een wet? Als een SP-groep van huisartsen een eigen artsenorganisatie wil oprichten, omdat zij niet tevreden zijn over de bestaande organisatie, zeg je toch niet dat zij geen enkele status hebben, nergens mee mogen doen en het beroep van huisarts eigenlijk niet mogen uitoefenen! Wat u zegt, komt daar eigenlijk op neer. Je kunt het accountantsberoep niet uitoefenen als je geen lid bent van de NOvAA of van de NIVRA. Als je daar geen lid van bent, mag je geen wettelijke controles verrichten. Zo hebben wij dat in de wet vastgelegd. Dat is heel ernstig, omdat je daarmee twee beroepsorganisaties bij wet het monopolie geeft. Het is tot daaraan toe, maar je moet voor jezelf de mogelijkheid open houden, vergelijkbare organisaties die goede prestaties leveren, toe te staan als beroepsorganisatie. Het gaat niet om marktwerking, maar om het verlenen van een wettelijk monopolie aan een particuliere beroepsorganisatie om praktische redenen. Je moet als wetgever principieel de mogelijkheid open houden om als het werk niet goed wordt gedaan dat monopolie aan een andere beroepsgroep te verlenen als die het werk minstens even goed doet. Ik denk hierbij absoluut niet aan marktwerking.

Mevrouw Van Egerschot (VVD):

De minister stelt vast dat er sprake is van een combinatie van belangenverstrengeling en toezicht bij de eigen PBO's. Hij zegt namelijk dat met de WTA een wettelijk monopolie geschapen wordt bij private clubs. Ik wijs hem erop dat het geen private clubs zijn. Zij hebben een wettelijke basis. Het is heel bijzonder met een liberale minister een discussie te voeren over de vraag of niet meer PBO's moeten worden toegelaten, omdat wij eventueel te maken zouden hebben met ruziënde private clubs die beschermd moeten worden tegen het wettelijk monopolie. Ik ben de draad een beetje kwijt.

Minister Zalm:

Het is zeer liberaal, de corporatistische context niet voor eeuwig in de wet te bevriezen. Je kunt niet zeggen dat er maar twee soorten accountancy wettelijke controles kunnen verrichten, namelijk degenen die lid zijn van NIVRA of degenen die lid zijn van NOvAA. Artikel 24 is nu zo geformuleerd. Artikel 25 bevat een kleine correctie en een ontsnappingsmogelijkheid. Ik verwacht niet dat wij daarvan gebruik zullen moeten maken. Als je een wet zo opstelt dat het lid zijn van een van de twee organisaties je toelaat tot wettelijke controles, ben ik principieel van mening dat het voor de wetgever gevaarlijk is als er geen ontsnappingsclausule is. Als het niet goed gaat of als er een andere vergelijkbare organisatie komt van gelijkgestemden, is het riskant als die per definitie vanwege de wet geen wettelijke controles mag uitvoeren. Voor mij is dat een principieel punt. Aan de andere kant verwacht ik niet dat wij daar in de praktijk veel gebruik van zouden hoeven te maken. Alleen het feit dat dit bestaat, houdt in ieder geval de bestaande organisaties die in artikel 24 worden genoemd, natuurlijk wel zeer scherp om zo goed te functioneren dat zij geen last zullen hebben van scheuringen, splitsingen of een concurrerende derde organisatie.

Dan nog de rechters. De heer Douma vindt het veel, want een accountant zal nu te maken krijgen met drie verschillende rechters. Ik denk dat de rol van die rechters op zichzelf direct voortvloeit uit de aard van het geschil en ook gewoon uit de beschikbare capaciteit en deskundigheid bij de rechterlijke macht. Je moet dus vooral bekijken in welk kaders die rechters een rol vervullen. De rechtbank van Rotterdam vervult een rol ten aanzien van het toezicht dat wordt uitgeoefend door de AFM. De Accountantskamer vervult een rol ten aanzien van het tuchtrecht. Voor de Accountantskamer was het ook even de vraag waar die gepositioneerd zal worden. In overleg met de Raad voor de rechtspraak hebben wij gekozen voor de rechtbank Zwolle/Lelystad. Die rechtbank levert reeds ondersteuning aan het medisch tuchtgerecht. Dat functioneert goed. Daar is de tuchtrechtdimensie dus het best op haar plek. Ik denk niet dat het voor rechtzoekenden die procedures tegen de AFM willen aanspannen, geweldig bezwaarlijk hoeft te zijn dat zij dan in Rotterdam moeten zijn, terwijl zij voor een tuchtzaak naar Zwolle/Lelystad moeten komen. De betrokkenen zullen weten welke procedure zij voeren. Als er twijfel bestaat, kunnen de betrokken gerechten, de beroepsorganisatie en de AFM de raadslieden van de betrokkenen daarover informeren. De aard van de procedures vergt een andere mate van deskundigheid, waarin enerzijds de rechtbank van Rotterdam en anderzijds de Accountantskamer kunnen voorzien. Ik meldde al dat de rechtbank Zwolle/Lelystad ervaring heeft met tuchtrechtspraak. Dat sluit ook makkelijker aan.

Dan heb je nog de klachtenprocedure. Daarvoor kom je bij de civiele rechter terecht. Daarvoor hebben wij geen speciale rechter of rechtbank aangewezen. Het zal doorgaans gaan om geschillen met betrekking tot de uitvoering van de overeenkomst tussen de betrokkenen en de accountant. Er zijn wel meer geschillen over overeenkomsten. Ik zie niet in waarom wij hier moeten uitgaan van een heel andere behandeling van rechtzoekenden dan van anderen die een klacht hebben over een overeenkomst tussen twee private partijen. Daarbij volgen wij gewoon de regels van het burgerlijke procesrecht.

De heer Douma (PvdA):

Wij hebben het nu over het rechtspraaktraject, maar in feite grijpt dit natuurlijk terug op datgene wat eraan voorafgaat: wat moet er nou gebeuren met de werkzaamheden die op dit moment onderdeel uitmaken van datgene wat in de memorie van toelichting "domein D" wordt genoemd? Ik denk bijvoorbeeld aan "due diligence"-onderzoeken. Zij zijn voor het maatschappelijk verkeer van groot belang. Als je ergens een bedrijf wilt overnemen en een "due diligence"-onderzoek laat doen, is het van groot belang dat je waarde kunt ontlenen aan datgene wat in dat onderzoek is weergegeven. Ik heb de motie-Van Baalen en de huidige situatie altijd zo begrepen dat wij eigenlijk vinden dat dergelijke "due diligence"-onderzoeken onder die wettelijke verankering van het accountantsberoep moeten vallen, inclusief datgene wat in domein D zit. Als dat zo is en als de activiteiten dus eigenlijk gewoon onder de wettelijke verankering moeten vallen, zouden zij ook onder het normale tuchtrecht en onder de gang naar Lelystad en Zwolle moeten vallen. U had het nu alleen over de rechtspraak, maar ik wil dus eigenlijk één stap met u terug: vindt u nou niet zelf dat het soort accountantsactiviteiten zoals een "due diligence"-onderzoek op de een of andere manier maatschappelijk zo belangrijk is dat het onder de wettelijke verankering van het accountantsberoep moet vallen?

Minister Zalm:

Als het onder de wettelijke verankering valt, valt het ook onder het wettelijke domeinmonopolie. Hoe doe je het dan immers met "due diligence"-onderzoeken als dat geen wettelijk domeinmonopolie is en als u dat ook niet wilt? Die onderzoeken worden dan immers door anderen gedaan. Dat geldt ook voor forensisch onderzoek dat zich afspeelt buiten de accountantsactiviteit. Dan ligt het niet voor de hand om daarvoor twee verschillende procedures te voeren, want dat is het vrije deel waar ook andere deskundigen kunnen opereren. Dan ligt het niet voor de hand om dat te forceren onder de accountantsrechtspraak. Het is iets anders als iemand daarmee, bijvoorbeeld door slecht werk te leveren, de goede naam en de eer van de accountant heeft beschadigd. Die mogelijkheid is via het tuchtrecht wel voorzien. Ik hoop dat ik het allemaal goed zeg. Ja, mijn medewerkers zeggen dat het nog goed gaat.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Ik dacht dat het even níét goed ging. De vraag is hoe het zit met de taken in domein C en domein D. Als ik het goed begrepen heb, is het als volgt. Ik noem voor domein C bijvoorbeeld vrijwillige controles en voor domein D het voorbeeld van de heer Douma. Het kan door iedereen worden gedaan, maar niet als accountant. Daarover gaat de wettelijke titelbescherming. Dat is iets anders dan dat daarmee de markt voor deze "diensten" voorbehouden is aan degene die zich accountant mag noemen. Dat zijn volgens mij twee verschillende dingen. Het geldt wel voor domein A en B, maar niet voor domein C en D. Het is raar dat de titelbescherming wel gaat over domein C, maar niet over domein D, terwijl diensten die in het kader van domein C worden aangeboden ook door anderen, maar niet onder de titel "accountant" mogen worden aangeboden. Op dat punt steun ik de heer Douma volledig. Er is dus geen domeinmonopolie, maar wel titelbescherming. In domein D is geen domeinmonopolie en ook geen titelbescherming. Dat is onhelder. Vandaar dat domein D bij domein C gevoegd zou moeten worden wat betreft de titelbescherming.

Minister Zalm:

Als ik het goed begrijp, spitsen wij de zaak nu toe op het tuchtrecht. In mijn betoogje probeerde ik uit te leggen waarom wij klachten in verband met de AFM op een andere manier behandelen dan via het tuchtrecht. Het gaat er nu om wat onder het tuchtrecht moet vallen.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Het gaat niet alleen om het tuchtrecht. Het zou ook kunnen gaan om toezicht vanuit de beroepsorganisaties op het uitoefenen van dergelijke activiteiten.

Minister Zalm:

Dat kan sowieso.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Daarnaast is er inderdaad, als het fout is gegaan, de tuchtrechtelijke afhandeling. De betekenis van de titelbescherming begint echter al eerder.

Minister Zalm:

Er is geen verschil van mening over dat NIVRA en NOvAA in alle domeinen regels kunnen stellen. Ze kunnen bij wijze van spreken regels stellen voor het tennissen van accountants als ze dat zouden willen. De beroepsgroepen hebben dus grote vrijheid om eigen, interne regels te stellen. Als je je bijvoorbeeld als forensisch accountant wilt profileren moet je hier en daar aan voldoen en moet je die en die regels volgen. Als ze dergelijke regels willen stellen, dan is dat nu al mogelijk. Het gaat nu om de kwestie van het amendement-Gerkens/Vendrik. Daar lopen wij althans enigszins naartoe. In het amendement staat dat alle werkzaamheden die accountants verrichten onder het bereik van het tuchtrecht dienen te vallen. Dit dient onder meer vanuit het oogpunt van efficiency te gebeuren. Het genoemde amendement gaat ons te ver. Misschien is het goed dat ik even uitleg waarom en wat dan wel onder het tuchtrecht valt. De hele filosofie om op dit punt wettelijke voorzieningen te treffen – wij doen dat niet bij bakkers en bij slagers – is dat de accountants een zodanig algemeen belang dienen dat wij een wettelijke, tuchtrechtelijke waarborging willen. Het is heel bijzonder omdat wij het voor heel veel andere beroepsgroepen niet doen. Het is dus een uitzondering op de regel.

Het tuchtprocesrecht zal in een afzonderlijke wet worden geregeld, namelijk de Wet tuchtrechtspraak accountants (WTRA). Het voorstel van die wet ligt op dit moment ter advisering bij de Raad van State. Deze wet zal tegelijkertijd met de WTA in werking moeten treden. Hopelijk wil de Kamer dat bevorderen door het wetsvoorstel te behandelen. Klachten die met de kerntaken van de accountants samenhangen, kan men dan ook bij de Accountantskamer indienen. Het gaat in de eerste plaats om de klachten betreffende wettelijke controles, maar ook om vrijwillige controles, beoordelingen van financiële verantwoordingen en overige werkzaamheden die uit een wettelijk voorschrift voortvloeien. Klachten die de niet-kerntaken van accountants betreffen, lopen via een klachtencommissie. Niet-kerntaken zijn bijvoorbeeld het verzorgen van de boekhouding, het geven van belastingadviezen en van automatiseringsadviezen en dergelijke. De niet-kerntaken kunnen ook door andere beroepsbeoefenaren worden uitgeoefend. Ze horen niet specifiek aan het accountantsberoep toe.

Overigens kunnen ook de voorzitters van NIVRA en NOvAA een klacht voorleggen aan de Accountantskamer. Dat kan bijvoorbeeld als zij vinden dat de wijze waarop een accountant een niet-kerntaak heeft uitgevoerd, afbreuk doet aan het vertrouwen dat in het maatschappelijk verkeer aan het accountantsberoep wordt gesteld. In dat geval hebben zij de mogelijkheid om vanuit de beroepsorganisatie te constateren dat de accountant het imago van de organisatie schaadt door de wijze waarop hij sjoemelt met de niet-kerntaken. De mogelijkheid bestaat om in dat geval een tuchtrechtprocedure te starten. Als je zegt dat alles wat een accountant doet wettelijk onder het tuchtrecht valt, dan speelt de vraag hoe het dan moet met anderen die belasting- of automatiseringsadviezen geven. Waarom moeten die anders worden behandeld? Wij menen dat voor niet-kerntaken als regel geldt dat er een klachtensysteem moet zijn dat ook toegankelijk is voor anderen dan accountants. Er moet dus ook over niet-accountants kunnen worden geklaagd die zich bezig houden met dergelijke niet-kerntaken. Als de beroepsgroep tot de conclusie komt dat een lid, dus iemand die AA of RA achter zijn naam heeft staan, de beroepsgroep veel schade berokkent, kan worden besloten om toch het tuchtrechtelijke circuit te volgen.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Het is waar dat in de domeinen D en C taken kunnen worden uitgevoerd door een accountant die ook door andere beroepsgroepen kunnen worden uitgevoerd. Overigens hebben deze laatste beroepsgroepen geen wettelijke titelbescherming, dus dat is wat lastig praten. Zoals de minister het nu verwoordt, zie ik geen onderscheid meer tussen C en D. Waarom geldt voor taken in domein C zo nodig wél de officiële gang naar de tuchtrechter en voor domein D niet? Ook in domein C gaat het tenslotte niet om kerntaken waarvan de wetgever heeft bepaald dat deze exclusief zijn voorbehouden aan de RA of de AA. Het betreft dus geen domeinmonopolie. De taken in domein C mogen ook door Jan van de hoek van de straat worden uitgeoefend, zo lang degene die erom vraagt er maar vertrouwen in heeft.

Minister Zalm:

Het verschil is volgens mij dat C een sterke gelijkenis vertoont met de kerntaken van de accountant en het wettelijke domeinmonopolie van de accountant. Er zit alleen geen wettelijke verplichting achter. Als iemand bij een vrijwillige controle klungelt, dan moet je ervan uitgaan dat dit bij een wettelijke controle ook het geval zal zijn. Als een accountant een verkeerd belastingadvies geeft, dan is hij gewoon niet goed thuis in het belastingrecht. Dat is echter geen kerntaak van een accountant. Als een accountant een automatiseringsadvies geeft dat niet klopt – wij hebben het dan over domein D – dan hoef je er nog niet aan te twijfelen of hij de boeken wel goed kan controleren. Daarom hebben wij gezegd dat C qua aard van werkzaamheden zo dicht op de wettelijke domeintaken zit, dat je dat het beste in één procedure kan houden. Voor andere taken die daar niet op lijken en van geheel andere aard zijn, hebben wij een aparte klachtenprocedure.

De heer Douma (PvdA):

Die redenering zou ik tot op zekere hoogte kunnen volgen, bijvoorbeeld voor belastingadvies of andere advieswerkzaamheden. Ik noem echter niet voor niets het voorbeeld van het "due diligence"-onderzoek, omdat in het maatschappelijke verkeer de verplichte controle en de vrijwillige controle op één lijn worden gesteld. Datzelfde geldt voor de forensische accountancy. Dat zijn categorieën waarbij in het maatschappelijke verkeer dezelfde eisen worden gesteld aan vrijwillige controle als aan een wettelijk verplichte controle.

Minister Zalm:

Dat betreft de vraag hoe je precies snijdt. Wat is nu zo gelijkend op de wettelijke monopolietaak en wat wijkt daar zodanig vanaf dat je het ook afwijkend behandelt? Dat is een punt waarop ik mij nog wat verder wil beraden. Wij hebben toch nog een tweede termijn. Ik vind de voorbeelden die de heer Douma noemt, interessant om na te gaan. Dat geldt vooral voor "due diligence"-onderzoek, want dat heeft natuurlijk ook te maken met een soort betrouwbaarheidsverklaring die je als accountant afgeeft. Lijkt dat niet erg op de kerntaak en zou het niet handig zijn om dat in de kerntaken mee te nemen? Ik weet nu wat de heer Douma mij in tweede termijn gaat vragen. Ik kom graag in tweede termijn terug op de vraag of wij die knip goed hebben gemaakt. Je moet echter niet alles wat een accountant doet, onder de exclusieve tuchtrechtspraak laten vallen. Behalve in het geval dat een accountant het aanzien van de beroepsgroep schendt. Dat aanzien kan door allerlei dingen worden geschonden en dan kom je ook terecht in de tuchtrechtsfeer.

Mevrouw Van Egerschot (VVD):

Er is mij iets niet helemaal duidelijk. Op dit moment ligt de Wet tuchtrecht accountants voor advies bij de Raad van State. Wat is het gat dat ontstaat als de Wet toezicht accountantsorganisaties is aangenomen en de Wet tuchtrecht accountants nog niet? Welke domeinen vallen dan buiten de boot?

Minister Zalm:

Dan valt er niets buiten de boot omdat de ingangsdatum van beide wetten gelijk zal zijn. Zolang de Wet tuchtrecht accountants niet door de Kamer is aanvaard, zal ook de Wet toezicht accountantsorganisaties niet ingaan. In die parallelschakeling is voorzien. De tweede termijn kan voor mij ook aanleiding zijn om nog eens naar de Wet tuchtrecht accountants te kijken samen met de minister van Justitie. Die is daar ook bij betrokken want hij weet alles van strafprocesrecht.

De heer De Haan stelde de intrigerende vraag wat precies de verhouding is tussen toezicht en tuchtrecht. Hij wilde weten of als het tuchtrecht goed is geregeld het toezicht ook niet in feite op een goede manier is geregeld. Er is een belangrijk verschil. Toezicht houdt in dat actief toezicht wordt gehouden op wat de beroepsgroep doet. Een toezichthouder kan een handhavingsbeleid publiceren en ontwikkelen. Hij kan informatie verzamelen en daar een oordeel over geven. Hij kan optreden als hij denkt dat er iets misgaat. Toezicht is dus actief. Tuchtrecht is uiteindelijk passief. Het komt in werking als er een klacht wordt ingediend. De tuchtrechter gaat pas aan de slag als er een klacht is binnengekomen. Zo'n klacht kan over iets gaan waar de toezichthouder mee bezig is. Het verschil is dat het ene actief is en het andere passief. Als tuchtrechters worden betrokken in de toezichthoudende fase, kan er een probleem ontstaan als het een echte tuchtzaak wordt omdat de rechter dan niet meer onafhankelijk en objectief is. Hij zit aan het eind van het proces als er een concrete klacht is. Hij moet dan onafhankelijk een oordeel kunnen uitspreken. Wij hebben hier wat dat betreft ook een soort trias politica in het toezicht op de accountantsberoepspraktijk.

De heer De Haan (CDA):

Het tuchtrecht is totdat de wet ingaat toegewezen aan het NIVRA en de NOvAA. Zij hebben er beide voor zorggedragen dat er een volstrekt extern tuchtrecht kwam. U haalt daar nu een streep door. Daar kan een goede reden voor zijn, maar ook een slechte. Zaken moeten nu naar de drie instellingen die net zijn genoemd. Het NIVRA en de NOvAA hebben het tuchtrecht altijd goed uitgevoerd. Daar was geen kritiek op, althans ik heb dat niet gemerkt. Kan het toezicht dan niet ook bij het NIVRA en de NOvAA worden gelaten, maar dan met een grotere externe component erin?

Minister Zalm:

Dat kan volgens mij heel moeilijk, althans zo lang het NIVRA en de NOvAA ook ledenorganisaties zijn en een verenigingsstructuur hebben waarin zij ook belangenbehartiging doen. Er kan dan niet worden gezegd dat zij toezicht moeten houden namens de publieke zaak. Dat zal niet gaan. Het toezicht moet echt volstrekt onafhankelijk zijn. Dat is ook de eis die Amerika stelt. Wij leunen nu toch al enigszins op die zelfregulering. Als er iets is waar men in Amerika een bloedhekel aan heeft waar het gaat om zelfregulering, is het dat. Wij moeten aannemelijk maken dat wij echt een gezond gestructureerd publiek toezicht hebben dat volstrekt onafhankelijk is, maar dat wij wel gebruikmaken van de expertise van de beroepsorganisaties. Het is onvermijdelijk dat er een volstrekt onafhankelijke publieke toezichthouder is, zowel vanuit de Europese richtlijn als vanwege de Verenigde Staten.

De vraag of wij niet kunnen wachten op de definitieve richtlijn is ook nog geopperd. Ik durf mijn hand ervoor in het vuur te steken dat het pièce de resistance, namelijk de vraag wat de reikwijdte is, zo zal blijven als het is. De vorige richtlijn had immers ook de reikwijdte van alle wettelijke controles. Het zou een hele breuk zijn in de traditie van de richtlijn, zowel vanuit de Europese Commissie als vanuit het Europees Parlement en vanuit de ministers van Financiën – die overigens dit richtlijnvoorstel unaniem hebben goedgekeurd – om te denken dat slechts een deel van de wettelijke controles door de richtlijn zou worden geregeld, en dat het onafhankelijk publiek toezicht nu niet meer van toepassing wordt verklaard op alle wettelijke controles. Wij kennen die differentiatie de facto in de zwaarte van het toezicht en ook in de meer gelaagde systematiek die wij bij de niet-OOB's willen toepassen, maar het principe is naar mijn idee onvermijdelijk. Als wij daarop weer wachten, verliezen wij tijd.

Als wij deze discussie nu snel afronden, kunnen wij ook de accountantskantoren voldoende gelegenheid geven om zich alvast aan te passen aan de nieuwe structuur en om zich warm te laten lopen voor de nieuwe taken. Op dit moment gaat er heel veel energie naar de verdediging van de bestaande belangen. Die energie zou mijns inziens beter kunnen worden ingezet voor het herstel van vertrouwen. Als wij nu wachten, betekent dit naar mijn oordeel dat wij over een tot twee jaar toch weer hetzelfde wetsvoorstel aan de orde stellen. Wij kunnen natuurlijk wel afspreken dat wij, zodra die definitieve richtlijn er is, checken of die nog leidt tot nadere wensen tot aanpassing van het wetsvoorstel dat wij hier behandelen.

Mijn stellige verwachting is echter dat er juist op het kernpunt geen andere benadering in de richtlijn zal worden gevolgd. Dan is het uiteindelijk vooral toch tijdverlies dat wij kopen. Dan zal bovendien uiteindelijk een veel snellere aanpassing nodig zijn dan nu lijkt, wanneer wij op tijd willen implementeren. Nu lopen wij eens een keer voorop en anticiperen wij al op een nieuwe richtlijn, terwijl wij normaal gesproken grote implementatieachterstanden hebben. Op het gebied van financieel toezicht heb ik ook te maken met implementatieachterstanden voor de Europese richtlijnen. Het is naar mijn idee in ieders belang dat ik die achterstand hier eens niet hoef op te lopen.

De heren Douma en De Haan hebben gevraagd of wij nu US-proof zijn, dan wel PCAOB-proof zijn. De richtlijn heeft inhoudelijk betrekkelijk sterke overeenkomsten met de Sarbanes-Oxley Act, al is Europa altijd meer principle-based en is Amerika meer rule-based. Ik bedoel regels in de zin van gedetailleerde regels. Door de Europese Commissie zijn gesprekken gevoerd met de PCAOB over de wederzijdse erkenning van de toezichtstelsels. Dat wij niet zo rule-based zijn als de Amerikanen maar meer principle-based, blijkt voor een erkenning geen belemmering te zijn. Dat is uit de gesprekken gebleken.

De richtlijn voldoet ook aan de wensen die de VS hebben. Dat geldt natuurlijk ook voor individuele landen. De accountantsclub in Amerika – de toezichthouder – zal beoordelen of bijvoorbeeld onze wetgeving dan ook voldoende gelijkwaardig is. Zij beschikken ook over het consultatiedocument dat wij destijds hebben uitgebracht en waarin de grote kenmerken van het huidige wetsontwerp, zeker na de nota van wijziging, al waren verwerkt. Dat is in het Engels vertaald en dat hebben wij ook toegestuurd. Men geeft natuurlijk pas een definitieve reactie als er een definitief stuk ligt, maar uit een voorlopige reactie blijkt dat dit mogelijk lijkt. Pas medio 2005 zal men deze vraag echter finaal beantwoorden. Men heeft ook aangegeven dat men niet op allerlei details zal letten, maar dat men zich vooral op de kernpunten zal richten. Een van de kernpunten is de onafhankelijkheid van het toezicht en dat is natuurlijk ook een van de kernpunten in onze discussie.

Als wij het huidige wetsvoorstel vergelijken met het consultatiedocument, is een van de relevante veranderingen dat wij een rechtstreekse verwijzing naar de RA- en de AA-accountants hebben opgenomen als toegelaten persoon.

Dat ligt enigszins gevoelig in verband met de afkeer van zelfregulering van de Amerikanen en daarom is natuurlijk ook dat artikel 25 van belang. Daarmee kunnen wij laten zien dat wij niet met handen en voeten zijn gebonden aan die twee zelfreguleerders, maar dat wij ook als wetgever altijd op ieder gebied een mogelijkheid tot ingrijpen hebben en dat het onafhankelijk toezicht bij de AFM, al is het gebruikmakend van de activiteiten van NIVRA en NOvAA, ook echt is geborgd.

De onafhankelijkheid is natuurlijk een van de kernkwaliteiten van de accountant, die altijd enigszins afstand moet houden van zijn controlecliënt, door zich voortdurend af te vragen of hij voldoende onafhankelijk is. De hoofdnorm is ook in de wet verwoord. Het risico is natuurlijk altijd aanwezig voor de accountant dat hij bij de Accountantskamer terechtkomt als hij zijn werk niet goed doet. Dan zal de rechter ook moeten beoordelen of een echt onafhankelijke accountant op een vergelijkbare wijze zou hebben gehandeld. Dat is zo'n beetje de stok achter de deur. De gekozen systematiek met betrekking tot de onafhankelijkheid sluit aan bij de Europese, principle-based benadering. Ik hoor ook wel eens pleiten voor een meer Amerikaanse, rule-based benadering: leg maar in detail vast hoe het precies moet. Dat heeft niet onze voorkeur. Europa wil dat niet en onze wetgeving sluit aan bij de Europese, meer principle-based benadering. Wij nemen als vertrekpunt de eigen verantwoordelijkheid van de accountant, die om te beginnen zelf moet toetsen of er risico's aanwezig zijn die een belemmering vormen voor een onafhankelijk oordeel. Hij moet de zelftoets ook documenteren en dat is de basis waarop de toezichthouder en vooral de Accountantskamer kunnen toetsen. De onafhankelijkheid zou volgens sommigen eerder in het geding zijn bij beursgenoteerde ondernemingen. Ik heb erop gewezen dat er ook bij niet-beursgenoteerde ondernemingen nog wel eens iets is misgelopen. De onafhankelijkheidsvraag kan zich niet alleen bij de grote ondernemingen voordoen, maar ook bij de kleinere. Ik wil op dit punt aansluiten bij wat Europa voorschrijft en geen extra regels invoeren om aan goldplating te doen. Daarbij moet een verbod ook worden uitgelegd.

Er is bijvoorbeeld de kwestie van de scheiding van advies en controle. Wat is precies een advies? Mag je niets meer vragen aan de externe accountant die je bedrijf controleert? Ik stel mij voor dat, als naar het oordeel van een accountant bij een willekeurig oliebedrijf iets mis is met de reserves, hij antwoord mag geven op de vraag hoe men het dan wel had moeten doen. Het zou anders vrij gekunsteld worden. In Amerika is men begonnen met de scheiding van advies en controle. Uiteindelijk is men tot de conclusie gekomen dat deze kunstmatige scheiding de kwaliteit van de controle ook kan verslechteren. Dat is de reden dat wij hier de algemene regels willen vastleggen en niet de precieze vorm.

De NIVRA heeft op dit punt ook een aantal regels. Vanuit de beroepsgroep moet de onafhankelijkheid goed worden vastgelegd. Wij zullen natuurlijk nagaan of dat op een adequate manier is gebeurd. Er zullen wellicht wat aanscherpingen moeten plaatsvinden ten opzichte van de huidige formuleringen, maar ik ga ervan uit dat de beroepsgroep zelf de onafhankelijkheidsdefiniëring ter hand neemt, voor zover dat door middel van regelgeving moet gebeuren. De onafhankelijkheid is een van de kernelementen van het beroep.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Het is toch ingewikkeld. De minister en ik hebben hier het grootste meningsverschil. Wanneer vanuit de Kamer middels het amendement van mevrouw Gerkens en mij een voorstel wordt gedaan om bijvoorbeeld de scheiding tussen controle en advies scherper te stellen, zegt de minister dat daarvoor regels nodig zijn en dat hij niet zou weten welke. Het kan dus niet, maar als de NIVRA regels stelt, kan het wel. Regels zijn regels. Het kan niet of het kan wel. Misschien wil de minister nog eens ingaan op het meer fundamentele punt dat hierachter zit, namelijk de analyse waar alle schandalen in het verleden vandaan kwamen. Daar ontbrak die beroepshouding bij accountants, die niet doorgepakt hebben bij controles, waar dat qua wetgeving wel van hen werd verwacht. Onze analyse is dat dat ook toezag op het feit dat de markt voor adviesopdrachten te lucratief is om daarover moeilijk te doen in de markt voor controleopdrachten. Misschien wil de minister reageren op mijn vrees dat de nieuwe praktijk niet zal verschillen van de huidige. Het kan nog steeds dat iemand flink bezig is in de adviesmarkt en vervolgens ook iets doet in de controlemarkt. Er is weinig scheiding. Dat is geen sterke conclusie na een periode van veel schandalen.

Minister Zalm:

Wij moeten nu de eerste zet bij de beroepsgroep zelf leggen. Onafhankelijkheid is een kernelement. Dat is in de wet geregeld.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Het lag al jaren bij de beroepsgroep en wij laten het bij de beroepsgroep.

Minister Zalm:

Naar mijn oordeel is onafhankelijkheid niet hetzelfde als geen advies mogen geven. Je zult heel snel in de problemen komen, als je zegt dat de controlerend accountant op zijn terrein geen advies mag geven. Dit nog los van het midden- en kleinbedrijf, waar men echt niet twee accountant zal inhuren. Ook bij een groot bedrijf kan het geven van advies de controlerende taak versterken. Het geven van advies zal de controlerende taak niet per definitie uithollen. Er zijn talloze voorbeelden te bedenken dat het goed is dat de controlerende accountant zegt dat hij iets tegenkomt en aanraadt om anders te doen, waarbij hij diverse opties aangeeft. Als controle en advies moeten worden gescheiden, overtreedt hij de regels.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Dat is echt een misverstand. De minister zelf suggereert in het wetsvoorstel wel degelijk dat een controlerend accountant niet tegelijkertijd mag adviseren. Daarbij gaat het niet om een opmerking in de kantlijn van een gesprek, waarbij de accountant aangeeft hoe iets anders moet worden gedaan. Het gaat over het aannemen van een adviesopdracht waar geld tegenover staat. Die kwestie staat centraal. Het amendement van mevrouw Gerkens en mij ziet erop toe dat de scheiding van controle en advies niet alleen op het niveau van de accountant wordt geregeld, maar op het niveau van het hele kantoor geldt. Dat geldt vooral voor grote kantoren. Een groot kantoor kan niet de jaarrekening van een multinational controleren, terwijl tegelijkertijd een andere poot van het kantoor adviesopdrachten van dezelfde multinational aanneemt. Daar gingen de grote beursschandalen in de Verenigde Staten ook over. Daar moet een einde aan komen.

Minister Zalm:

Volgens dezelfde redenering van de heer Vendrik kom je dan ook tot de conclusie dat je niet zelf mag inhuren en dat de accountant toegewezen wordt. Het past allemaal wel in een redenering, maar het is van hetzelfde stramien. De beroepsethiek van de beroepsgroep moet worden aangescherpt. Wellicht zullen intern regels moeten worden aangescherpt op dit punt. Wij doen er echter verstandig aan om de onafhankelijkheidseis en de nadere invulling ervan, niet te knippen via het verbieden van activiteiten. Daarmee los je het probleem niet op. Ook iemand die alleen controleert, kan zeggen: kom maar bij mij, want ik doe niet zo moeilijk. De kern van de zaak is dat de accountant bij zijn accountantsverklaring onafhankelijk is.

De heer Douma (PvdA):

In de kern gaat het erom dat je niet jezelf controleert. Dat is een goed principe om vast te leggen. Dat principe zou je ook in een rule base-benadering kunnen omzetten. Volgens mij is dat echter niet de discussie. De discussie is naar mijn gevoel een andere, namelijk dat accountantsorganisaties in de verleiding blijken te komen om hun controlewerkzaamheden niet goed te verrichten, omdat er zoveel andere grote economische belangen in het geding zijn in het geval allerlei adviesopdrachten worden gedaan voor dezelfde cliënt. Het gaat er niet om dat men in dat geval zichzelf controleert. Het gaat erom dat zulke grote bedragen omgaan in adviesklussen die helemaal niets met accountancy te maken hebben, dat men toch maar een oogje toeknijpt bij het uitvoeren van de controle. Dat is waar de beursschandalen van de afgelopen tijd uit voortkomen en wat voorkomen kan worden door de scheiding tussen controle en advies op een andere manier vorm te geven. Het gaat niet alleen over het principe, maar ook over de bredere strekking.

Minister Zalm:

Ik ken geen onderzoek waaruit blijkt dat de oorzaak van de boekhoudschandalen bij de beursgenoteerde bedrijven is, dat de externe accountant het heeft laten lopen omdat hij ook een adviesrol heeft op de achterhand.

De heer Douma (PvdA):

Behalve die beursschandalen, is er de afgelopen tijd zeer veel gelobbyd voor dit wetsvoorstel. Ik heb buitengewoon veel mensen uit de praktijk gesproken. Ik raad de minister aan om dat ook te doen. Een groot aantal accountants geven zelf aan dat zij die druk daadwerkelijk ervaren. Dat leidt mede tot dergelijke problemen. Wij moeten niet alleen kijken naar de officiële statistieken, maar ook luisteren naar wat in de samenleving gebeurt. Wij moeten een duidelijke scheiding aanbrengen.

Minister Zalm:

Ik het op dit punt dan blijkbaar iets meer vertrouwen in het zelfreinigend vermogen van de beroepsgroep dan u. Het is een verschil in taxatie.

Mevrouw Gerkens (SP):

Ik wou dat dat waar was. U zei zojuist dat iemand ook kan zeggen: kom maar bij mij, want ik doe niet zo moeilijk. Als u een dergelijke opmerking maakt, vraag ik me af waar wij vandaag mee bezig zijn. Dat betekent namelijk dat u ook geen fiducie hebt in alle regels die wij nu willen stellen, juist om dergelijke zaken te voorkomen.

Ik houd u voor dat het één van de aanbevelingen was in het advies van de commissie bouwfraude om de forensische accountancy te scheiden van de wettelijke controle. Dat is een aanbeveling die u niet uitvoert en ook niet wilt uitvoeren. Hoe kunt u mij nu garanderen dat er geen belangenverstrengeling gaat plaatsvinden in het vak?

Minister Zalm:

Eerst nog even terugkomend op het punt van "kom maar bij mij, want ik ben lekker makkelijk in de controle", merk ik het volgende op. Je kunt in dat opzicht extreme redeneringen opbouwen, maar zo ga je niet te werk als fatsoenlijk accountant. Hier gaat het ook een beetje om de redenering: je durft niet meer te zeggen wat je vindt, omdat er een adviesopdracht loopt. Ik ben er wat dat betreft benauwd voor dat de gedachte ontstaat dat via het knippen van activiteiten de onafhankelijkheidsborging bereikt kan worden. Dit is echter niet de totale oplossing. Het kan best zijn dat sommige advieszaken juist de controleactiviteit versterken in plaats van verzwakken. Nu, de Kamer is medewetgever en het amendement dat mevrouw Gerkens heeft ingediend, zal niet van tafel gaan zolang er geen Kamermeerderheid tegen is. Echter, mijn lijn is deze: laten wij op het punt van de borging van onafhankelijkheid eerst de bal leggen bij de beroepsgroep en kijken of die daar een voldoende nadere uitwerking aan geeft via de interne eisen die worden gesteld.

Mevrouw Gerkens (SP):

Ik vind het een zwak verhaal, want de beroepsgroep heeft al die jaren de taak aldus kunnen vervullen en dat heeft niet altijd gewerkt. Overigens zijn er ook veel goede accountantsbedrijven; wij moeten niet alles over één kam scheren. Echter, juist met het oog op de gevallen waarin wij kunnen voorkomen dat er dit soort schandalen plaatsvinden, staan wij hier vandaag. Daartoe is het nodig om soms een stapje verder te gaan dan de minister misschien zou willen. Immers, met de vergunningplicht zullen wij het niet in alle gevallen redden. Een vergunning afpakken als er bijvoorbeeld niet goed is gecontroleerd, is optreden achteraf. Het is de put dempen als het kalf verdronken is. Vooraf optreden betekent dat je ertegen moet strijden dat er belangenverstrengeling plaatsvindt. Ik merk dat de minister daar niets voor voelt.

Minister Zalm:

Nee, men zal in die regeling de belangenverstrengeling moeten voorkomen. Dat is iets anders dan een kunstmatig onderscheid maken door te zeggen: als je controleert, mag je absoluut niet adviseren. Dan kom je in problemen, ook in praktische zin. Daarmee stel je bovendien de middelgrote kantoren op een achterstand, want dit is voor een groot kantoor gemakkelijker te doen dan voor een klein kantoor. Ik begrijp u overigens niet helemaal, want nu bent u heel kritisch en vindt u dat van alles door de overheid moet worden gedaan, terwijl u eerder nog een groot deel van de wettelijke controles – als ik u goed begrepen heb – buiten het toezicht van de toezichthouder wilde plaatsen? Misschien vergis ik mij nu echter in de persoon van degene die dit gezegd heeft en moet ik mij tot de heer De Haan richten? Excuus daarvoor.

De heer De Haan (CDA):

Ik zou in dit geval de minister wel willen ondersteunen, want ...

De voorzitter:

Nee, u moet een vraag stellen. Iedere keer als u een interruptie pleegt, gaat u eerst de minister ondersteunen ...

De heer De Haan (CDA):

Misschien mag ik nog een paar woorden zeggen om mijn vraag in te leiden?

De voorzitter:

Stelt u nu een vraag.

De heer De Haan (CDA):

Kort gezegd, is mijn vraag: kun je controle en advies zodanig definiëren dat je het precies kunt scheiden?

Minister Zalm:

Ik ga ervan uit dat de beroepsorganisaties er een goede poging toe zullen wagen om de onafhankelijkheidsborging ook in hun interne afspraken, procedures en regels voldoende vorm te geven. Dat is de positie die ik nu inneem.

Voorzitter. Dan komen wij op de kwestie van de kantoorroulatie, het amendement van mevrouw Kant en de heer Vendrik. Dit amendement heb ik niet overgenomen in mijn nota van wijziging. Naar een verplichte kantoorroulatie, na zeven jaar, is wetenschappelijk onderzoek gedaan. Daaruit bleek dat dit tot hogere kosten en verminderde kwaliteit van de controle leidt in de eerste jaren. Het merendeel van de fouten die een accountant maakt, wordt gemaakt in de eerste twee jaar bij een controlecliënt. Het einde van het accountantskantoor Andersen heeft aangetoond welke gevolgen een claim kan hebben voor een kantoor. Wij hebben een aardige uitdunning van de grote kantoren gehad, maar daar komt ook een einde aan. Bij kantoorroulatie worden de kosten voor de onderneming hoger, want het nieuwe kantoor zal alle kennis over de onderneming from scratch moeten opbouwen. Het zal kennis moeten verwerven van de bedrijfsinformatiesystemen, de interne controlesystemen en de verslaggevingsrisico's. Kantoorroulatie kan ook coördinatieproblemen met zich brengen bij multinationale controles. Ook dat kan weer effect hebben op de kwaliteit en de kosten. Partnerroulatie heeft die nadelen niet. Degenen die voor de verantwoordelijken werken, kunnen hun activiteiten voortzetten. De richtlijn kent dus twee mogelijkheden. Het uitgangspunt is de partnerroulatie. Ik sluit niet uit dat het Europees Parlement de optie van kantoorroulatie wegneemt. In Italië is gebleken dat mensen soms mee verhuizen naar het andere kantoor. Ondanks al het gedoe heb je dan weinig bereikt, ook in de ogen van de heer Vendrik. Zowel in de sector als bij de deskundigen is de heersende Europese opvatting dat kantoorroulatie uiteindelijk meer nadelen dan voordelen heeft. Het zou mij dan ook niet verbazen als, na behandeling door het Europese Parlement, de richtlijn de optie van kantoorroulatie in het geheel niet meer kent.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Voorzitter. Kamerleden lijken een beetje op externe accountants. Zij controleren ook. Zou de minister het logisch vinden dat hij mij betaalt om hem te controleren?

Minister Zalm:

Dat gebeurt.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Dat is echt een misverstand.

Minister Zalm:

Dan herinner ik u aan het gestelde in begrotingshoofdstuk II en IIa. Op grond daarvan wordt u betaald en ik doe altijd een voorstel voor die betaling.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Met dit verschil dat het daarbij niet om uw geld gaat.

Minister Zalm:

Dat is juist. Het gaat hierbij niet om geld van mij persoonlijk.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Ik maak de vergelijking niet voor niets. Ons politieke systeem is gebaseerd op de trias politica: scheiding der machten. Dit is het grondbeginsel voor ons en onze bezoekers. Daarom is het raar dat na alles wat er is gebeurd het grondprincipe dat sinds de Tweede Wereldoorlog voor de accountancy heeft gegolden bij de bespreking van deze wet niet ter discussie mag komen. Het is raar dat degene die gecontroleerd wordt, de controleur betaalt. Daar is een markt voor. Ik vind dat een fundamentele denkfout en dat wordt met dit wetsvoorstel niet als een probleem gezien. Daarom maakte ik de vergelijking. Voorzitter. Het zou toch hoogst merkwaardig zijn als ik door deze minister persoonlijk werd betaald om hem te controleren. Die praktijk handhaven wij als dit wetsvoorstel niet wordt gewijzigd. Mag ik hierop de reactie van de minister?

Minister Zalm:

Voorzitter. Het is niet zo dat er op dit punt helemaal niets verandert. De raad van bestuur is niet meer de opdrachtgever van de accountant. Deze wijziging is belangrijk. Het idee dat de raad van bestuur de accountant uitzoekt, is ook in het kader van de voorstellen van Tabaksblat geëlimineerd. Degene die namens de aandeelhouder toezicht uitoefent, wordt het primaire aanspreekpunt voor de accountant. Hij heeft er belang bij dat de raad van bestuur niet met de boeken knoeit. Deze schakel zorgt al voor onafhankelijkheid. Daarnaast is er het publieke toezicht. Het gaat mij echter veel en veel te ver om AFM een centrale distributie van accountants te laten verzorgen. In geen enkel land is dat zo. Er is nergens een land te vinden dat zo links is als de heer Vendrik. Ook in het vroegere Albanië werden accountants niet door de overheid een bedrijf toegewezen. Ik vind wel dat een verbetering is aangebracht. De raad van bestuur wordt met een accountantscontrole eventueel primair door de accountant bekritiseerd, in het bijzonder de CEO's en hun activiteiten. Ik vind het dan ook een verbetering dat de raad van bestuur de accountant niet meer mag aanwijzen. De raad van commissarissen en ook de aandeelhouders kunnen bovendien hun invloed laten gelden. De leden van de raad van commissarissen en de aandeelhouders zijn de mensen die belang hebben bij adequate financiële verslaggeving. Zij willen niet dat de books worden gecookt.

De heer Vendrik (GroenLinks):

Ik ben dol op humor, maar nu even niet, want daarvoor is het vraagstuk net iets te ernstig. De accountant is uiteindelijk ook een marktpartij. Hij moet zijn brood verdienen. Tegelijk heeft hij een taak op grond van dit wetsvoorstel. Daar zit een fundamentele tegenstelling in. Bij heel veel instellingen, zelfs bij OOB's, die een wettelijke controle kennen, voldoet het systeem niet dat bijvoorbeeld de raad van commissarissen een accountant aanstelt. Ik heb in mijn eerste termijn al breder gewezen op geluiden uit de beroepsgroep over de wijze waarop wordt aangekeken tegen die controleopdrachten. Men adverteert niet met: ik ben lastig, dus doet u mij maar. Het zijn vaak prestigeopdrachten, zeker bij de beursgenoteerde ondernemingen. De cultuur daar is niet: wij gaan er eens flink tegenaan. Daarin moet een breuk komen. Het is een serieus vraagstuk. Ik vind dat u dat onrecht aandoet door de oplossing, die overigens de heer Wellink ook heeft voorgesteld, af te doen met "Albanië".

Minister Zalm:

In de praktijk tot nu toe heeft u een zeker punt. Maar als ik lid van een raad van commissarissen was, zou ik een accountant die zegt lekker moeilijk te zijn interessant vinden. Die zou ik heel graag namens mij laten kijken of er niet iets mis is in dat bedrijf. Als lid van de raad van bestuur heb ik natuurlijk geen lastpakken nodig, maar als lid van de raad van commissarissen of als aandeelhouder zou ik een lastige accountant zeer op prijs stellen. Ik meen dat die switch in belangrijke mate daaraan tegemoetkomt. Het gaat mij echter een stap te ver om er een staatsdistributiesysteem van te maken. Bovendien moeten wij dan alle kwaliteiten van al die accountants op een rij zetten: de ene is handiger hierin en de andere is handiger daarin; past dat wel goed bij dat bedrijf. Dat vind ik geen overheidstaak. Met de verlegging van de opdracht naar de raad van commissarissen en met het publieke toezicht dat wij nu inrichten, hebben wij voldoende borging gerealiseerd.

De algemene beraadslaging wordt geschorst.

De voorzitter:

De tweede termijn zal volgende week worden gehouden.

Sluiting 18.18 uur