Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Wet milieubeheer, de Wet milieugevaarlijke stoffen en de Wet bodembescherming (verbetering handhavingsbevoegdheden) (26929).

De voorzitter:

Ik deel mede, dat de heer Van Middelkoop, die wel op de sprekerslijst staat, zich vanwege andere verplichtingen in de Kamer heeft moeten verontschuldigen voor dit debat.

De algemene beraadslaging wordt geopend.

De heer Klein Molekamp (VVD):

Voorzitter. Ik zou bijna cynisch zeggen dat het onderwerp een brede belangstelling heeft. Het wetsvoorstel heeft enerzijds een technisch karakter, maar anderzijds draagt het bestuurlijk een aantal elementen in zich dat zeker de aandacht verdient. De VVD heeft een dubbel gevoel bij dit wetsvoorstel. De kern van de aanpassing is dat de milieuregelgeving zo ingewikkeld is geworden dat het niet altijd meer duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de handhaving. Teneinde lacunes in die handhaving te voorkomen, worden meer overheidsorganen verantwoordelijk gesteld. Zij moeten die verantwoordelijkheid onderling regelen. Het is terecht dat de Raad van State er kritische kanttekeningen bij heeft. Ik meen dat er ook in bestuurlijk Nederland waar milieuhandhaving een steeds belangrijker element wordt, helderheid over die handhaving moet zijn. De VVD-fractie vindt dit wetsvoorstel dan ook eigenlijk een soort "kurieren am Symptom" en had liever een gestructureerder aanpak gezien. Wij hebben ons meermalen verzet tegen te gedetailleerde regelgeving die de helderheid niet ten goede komt en niet bevorderlijk is voor een goed milieu. Wat dat betreft is er sprake van een zekere gekunsteldheid van dit wetsvoorstel om die ingewikkelde regelgeving handhaafbaar te maken. Ik vind dat de memorie van toelichting daarvan een goed voorbeeld geeft. Op pagina 9 staat dat een inrichting voor autowrakken van vier auto's onder de gemeentelijke bevoegdheid valt en die van vijf auto's onder de provinciale bevoegdheid. Je zult maar incidenteel uitbreiden van vier naar vijf auto's. Hoe zit je dan vergunningstechnisch? Door het feit dat wij dat nauwelijks kunnen vatten, kan ik mij voorstellen dat een individuele ondernemer het ook niet kan vatten. In hoeverre heeft de minister opdracht gegeven om wat te doen aan deze vele onduidelijkheden in de wetgeving? Ik weet dat een opdracht gemakkelijker is te geven dan uit te voeren, maar we zien gewoon dat een aantal gedetailleerdheden in de regelgeving aanleiding geven tot onduidelijke situaties, met alle gevolgen van dien.

De kritiek van de Raad van State en van de VVD was reden om kamerbreed te vragen om een extern advies. Dit advies van prof. Michiels was positief ten opzichte van het wetsvoorstel. Bij onze beoordeling zal dat ook zwaar wegen. Toch vragen wij ons af waarom het zo lang heeft moeten duren voordat de memorie van antwoord kwam, meer een jaar na het advies. Zoveel nieuwe gezichtspunten bevat het advies van prof. Michiels nu ook weer niet. Was de aangekaarte problematiek zo weinig actueel dat de behandeling van het wetsvoorstel rustig een jaar kon wachten of was er een andere reden?

Stelt het wetsvoorstel voor, meer overheden bevoegdheden te geven, veel beter zou het naar de mening van de VVD-fractie zijn om naar de handhavingsstructuur te kijken. Mijn fractie – gelukkig staan wij daarin tegenwoordig niet meer alleen – heeft zich altijd voorstander getoond van regionale milieudiensten waarbij provincie en gemeenten gezamenlijk de handhavingstaak uitvoeren. In het advies van prof. Michiels wordt dit duidelijk als perspectief genoemd. Hij voegt er zelfs nog de waterschappen aan toe. Ook de minister acht dit een belangrijke weg en wil er ook de rijksvertegenwoordigers aan toevoegen. De VVD-fractie acht het noodzakelijk dat deze ideeën nader onderzocht worden. Dit had zelfs dit wetsontwerp overbodig kunnen maken. Naar de mening van mijn fractie is het zeker voor kleine gemeenten langzamerhand onmogelijk, de taken van milieuvergunningverlening en milieuhandhaving goed uit te voeren. Daarvoor heeft Den Haag de wetgeving te ingewikkeld gemaakt. De vele AMvB's kunnen niet worden verwerkt door één of enkele ambtenaren, zeker niet als ze slechts incidenteel op hun gemeente van toepassing zijn. Daarvoor is een professionele organisatie nodig en die regionale milieudiensten zouden zo'n organisatie kunnen zijn. Het zou verleidelijk zijn om door middel van amendementen zo'n verplichting tot regionale milieudiensten te forceren. Het zou echter geen recht doen aan de huidige inspanning van provincies en gemeenten om tot goede samenwerking te komen. Het zou het draagvlak voor regionale milieudiensten eerder schaden dan bevorderen. Mijn fractie zal die verleiding dan ook weerstaan, maar ik meen wel dat van de minister mag worden verwacht om in samenwerking met IPO, VNG en de Unie van Waterschappen verder te werken aan een overdracht van taken aan deze milieudiensten. Zeker wat betreft de kleine gemeenten zal men zich er op moeten instellen dat de huidige taken vrijwillig dan wel onvrijwillig op termijn aan deze milieudiensten zullen worden overgedragen. In dat verband moet ernaar worden gestreefd dat het aan de orde zijnde wetsvoorstel op termijn overbodig wordt. De VVD-fractie verzoekt de minister dieper in te gaan op het gedeelte rond de milieuschaderegeling. Mijn fractie hecht aan de mening van de provincies en gemeenten, zeker als het gaat om een regionale milieuschaderegeling. Heeft de minister hierover al overleg gevoerd met de provincies en gemeenten? Zo ja, wat was hun reactie? Zijn de verbeurde dwangsommen zomaar beschikbaar te stellen voor milieuschaderegelingen of zitten er nog juridische haken en ogen aan?

Ik heb meermalen verwezen naar een artikel in De Dordtenaar van enige jaren geleden, waarin stond dat de milieuwetgeving zo ingewikkeld was geworden, dat een provincie niet meer aan de wet kon voldoen; in 80% van de gevallen voldeed ze er al niet meer aan. Als een provincie dat zegt, is dat een zorgelijke zaak. De beantwoording richt zich volledig op het stankprobleem. Het door de provincie Zuid-Holland geconstateerde probleem was echter breder. Als dat al niet in het artikel tot uitdrukking kwam, dan wel op vele andere plekken. Vandaar mijn verzoek aan de minister om toch in ieder geval op die bredere problematiek in te gaan.

Het was beter als het wetsvoorstel niet nodig was geweest en de wet- en regelgeving eenduidiger was. Helaas is dit niet het geval. Zowel de minister als prof. Michiels zegt dat het gaat om een niet perfecte regeling, maar dat het onder de huidige omstandigheden de enige mogelijkheid is. Mijn fractie zal zich daarbij neerleggen. Het door prof. Michiels genoemde alternatief, te weten de regionale milieudiensten, moet echter wel zo snel mogelijk worden uitgewerkt.

De heer Feenstra (PvdA):

De PvdA-fractie ziet dit wetsvoorstel ter verbetering van de handhavingsbevoegdheden als onderdeel van een veel bredere aanpak. Deze moet gericht zijn op een beter toezicht en een betere naleving. Hiertoe moet een meer sluitend handhavingssysteem worden bewerkstelligd. Inmiddels hebben wij al de vijfde halfjaarlijks handhavingsrapportage gekregen. Verder is ook al een brede en fundamentele herziening van de Wet milieubeheer toegezegd. Over deze herziening heeft de minister de discussienota "Met recht verantwoordelijk" uitgebracht, die op 14 juni in de Kamer is besproken. De PvdA-fractie vindt dat wij toen een goede, degelijke discussie hebben gevoerd. Wanneer kunnen wij op basis van die discussie en de discussienota het wetvoorstel tegemoet zien?

In het debat heb ik namens de PvdA opgemerkt dat wet- en regelgeving één van de instrumenten van het milieubeleid is, maar wel een zeer bepalende. Daarnaast heb ik gezegd dat handhaving zich niet meer met vrijblijvendheid verdraagt. Dit raakt niet alleen het ministerie van VROM en andere departementen, maar ook provincies, gemeenten, waterschappen, openbaar ministerie en politie. Met het oog hierop is een landelijk dekkend systeem van provinciale bestuursakkoorden opgezet. Op deze wijze kunnen in samenwerking en onder regie prioriteiten worden gesteld en kan het beleid dienovereenkomstig worden bijgesteld. Hierdoor kan de vrijblijvendheid die het handhavingoptreden tot nu toe heeft gekenmerkt, worden losgelaten. Wij willen naar een sluitend en verplichtend systeem. In het milieubeleid hebben wij vaak de vraag wát wij precies willen centraal gesteld en nu geldt ook de hoe-vraag: op welke wijze het uitgevoerd moet worden. Niet alleen de inhoud en de richting zijn bepaald, maar ook de organisatie. Uiteindelijk moet dit de beoogde resultaten opleveren.

Namens de PvdA heb ik in die reeks van debatten steeds bepleit dat handhaving geloofwaardig en sluitend moet zijn. Hetgeen is vastgelegd in convenanten en uiteindelijk ook vaak in wetgeving moet ook worden uitgevoerd. Vertaald in de actuele termen van het kabinet: wij hebben tot nu toe vooral de richting en de ruimte bepaald, nu komt het aan op het resultaat en de rekenschap.

Naar aanleiding van het aan de orde zijnde wetsvoorstel heb ik twee opmerkingen. In de eerste plaats is ten behoeve van een geloofwaardige en sluitende handhaving een eenduidige toedeling van verantwoordelijkheden nodig. Wij kennen nu zeer veel verantwoordelijkheden en deelverantwoordelijkheden. Deze situatie kan leiden tot verdamping en afstandelijk optreden. Ook de burger en het bedrijf zijn gebaat bij eenduidigheid: de situatie moet overzichtelijk en transparant zijn. Eenduidig moet worden gemaakt wie wat doet, wanneer dat gebeurt en wie de verantwoordelijkheid draagt. Dit wetsvoorstel wordt door mijn fractie gezien als een verbetering en de vraag aan de minister is – zo geeft prof. Michiels het ook aan in zijn commentaar – of in de herziening van de Wet milieubeheer nog een verdere verbetering op het punt van het eenduidig regelen van verantwoordelijkheden tegemoet is te zien.

De heer Klein Molekamp (VVD):

De heer Feenstra zegt namens zijn fractie dat het eenduidig, overzichtelijk en transparant moet zijn en dat dit wetsvoorstel op dat punt een verbetering is. Een meervoudige handhaving kan toch echter niet eenduidig, overzichtelijk en transparant worden genoemd?

De heer Feenstra (PvdA):

Mijn partij kent een ruime traditie op het gebied van het reformisme. Dat betekent dat ontwikkelingen plaatsvinden gebaseerd op vele stappen. Mijn fractie ziet dit wetsvoorstel als een verbetering en op dat punt citeer ik – terecht naar ik denk – prof. Michiels. Desalniettemin is mijn fractie ambitieus, ook in haar reformisme, en daarom formuleer ik de vraag of in de Wet milieubeheer nog een verdere aanscherping van het eenduidig organiseren van verantwoordelijkheden tegemoet is te zien.

De heer Klein Molekamp (VVD):

U schat het wetsvoorstel op de juiste waarde wanneer u zegt dat het goed is dat er een lacune in de controle is hersteld. Ik heb echter mijn twijfels over de terminologie waarop u toetst.

De heer Feenstra (PvdA):

Het advies van prof. Michiels is niet voor niets gevraagd. Ik citeer hem graag op dit punt: dit wetsvoorstel is een verbetering.

Voorzitter. Mijn tweede en laatste vraag heeft betrekking op kwaliteitsverbetering. De PvdA-fractie bepleit kwaliteitsverbetering als doel. Een middel daartoe kan het opzetten van regionale milieudiensten zijn. DCMR is voor mijn fractie een buitengewoon aansprekend voorbeeld. Ook prof. Michiels geeft aan dat de ontwikkeling in die richting moet worden voortgezet. Ik heb een dubbele vraag op dat punt. Kunnen de regionale bestuursovereenkomsten worden georganiseerd op omvangrijk niveau? Ik denk daarbij aan een niveau van streekplanomvang. Zo ja, kunnen die bestuursovereenkomsten op ten minste streekplanniveau worden geschraagd door een systeem van regionale milieudiensten waarin wordt samengewerkt, waar deskundigheden bijeen worden gebracht, kortom waar aan kwaliteitsverbetering wordt gewerkt? Kan de Kamer, natuurlijk na overleg met IPO, VNG en de Unie van waterschappen, bij de herziening van de Wet milieubeheer voorstellen hiertoe verwachten?

Minister Pronk:

Voorzitter. Ik zal mij onthouden van een paar algemene opmerkingen en direct ingaan op de kanttekeningen die bij dit wetsontwerp zijn geplaatst. Ik heb uit de inbreng van beide geachte afgevaardigden begrepen dat zij, ondanks een aantal vragen, in de huidige situatie met dit wetsontwerp wensen in te stemmen. Het is een wetsontwerp dat over een aantal vraagstukken gaat. Het hoofdpunt is duidelijk geschetst door de geachte afgevaardigde de heer Klein Molekamp, die sprak over een dubbel gevoel, omdat er op een aantal punten niet volledige duidelijkheid is. Hij doelde op de verantwoordelijkheid voor de handhaving. Daarmee zijn wij gekomen bij het hart van dit wetsontwerp, namelijk bij de regeling dat ieder verantwoordelijk is en dat degene die daarop wordt aangesproken direct verantwoordelijk is voor de handhaving. Eerlijk gezegd, ben ik het uitgerekend wél eens met het Salomonsoordeel over de vraag of het, nu er sprake is van een meervoudig vraagstuk, in een concreet geval voor een persoon of instantie toch eenduidig is geworden. Is het eenduidig en daarmee transparant en overzichtelijk geworden? De problematiek van de handhaving is diffuus vanwege een aantal witte vlekken als gevolg van verschillende, elkaar niet geheel dekkende wetten. Soms lijken zij zelfs enigszins strijdig te zijn. Dat probleem moet opgelost worden. Eerder zijn daartoe enkele pogingen gedaan en dit is de optimale poging. Ik ben blij dat de heer Klein Molekamp het oordeel dat de heer Michiels destijds op verzoek van de Kamer heeft gegeven, heeft onderschreven. Er wordt per geval gekozen voor eenduidigheid en transparantie.

Al wordt daarmee ingestemd, daarmee is het laatste woord nog niet gesproken. Oorzaak van het probleem is namelijk het groot aantal witte vlekken, zoals opgesomd in bijlage 2 van de memorie van toelichting. Zij hebben met name maar niet uitsluitend te maken met afval en bodem. Daarnaast zijn ze verschillend van karakter. Een echte oplossing is het wegnemen van de witte vlekken. Het blijft echter de vraag of dat volledig kan, omdat er zich nieuwe omstandigheden kunnen voordoen. Wellicht kan ook niet alles wat ooit is vastgesteld, gewijzigd worden. Zeer veel witte vlekken zullen echter gedekt moeten worden door eenduidige, transparante nieuwe wetgeving. Dat is een van de doelstellingen van de fundamentele wijziging van de Wet milieubeheer die mij voor ogen staat. Dat zal zeker tijd kosten. De discussienota is kort voor het zomerreces besproken. Ik zal de Kamer binnen afzienbare tijd mijn voornemen inzake de opzet van de wetswijziging doen toekomen. Gezien de omvang is het ongewenst om alles in één keer te doen. Er zal wel sprake zijn van onderling samenhangende stappen. Het gaat dus om integrale, maar tegelijkertijd volgtijdelijke stappen, omdat het anders te lang duurt.

De heer Klein Molekamp heeft gevraagd waarom het na advisering van de heer Michiels nog geruime tijd heeft geduurd voordat de nota naar aanleiding van het verslag is verschenen. Er is altijd overleg nodig met andere betrokkenen. In de tweede plaats heb ik zelf even geaarzeld, omdat de bedoeling was om snel te werken aan een fundamentele herziening van de gehele Wet milieubeheer. Dat kostte meer tijd dan ik had gehoopt. De discussienota is er nu. Ik vond het onwenselijk om nog langer te wachten en om de witte vlekken zonder dit oplossingsmodel langer te laten bestaan. Daarom ben ik toch doorgegaan. Ik dacht dat dit wetsvoorstel en enkele andere die hiermee samenhangen, wellicht al konden worden geïntegreerd in de nieuwe wet. Ik ben ervan overtuigd dat dit te veel tijd kost en dat er dan te lang een ongelukkige situatie blijft bestaan.

De tweede methode om een fundamentelere aanpak dan dit "Kurieren am Symptom" mogelijk te maken is om te komen tot eenduidige structuren. Beide geachte afgevaardigden hebben gewezen op de mogelijkheid van de regionale milieudiensten. Ik ben hier een groot voorstander van. Wij hebben hierover ook gesproken in het algemeen overleg over de nota "Met recht verantwoordelijk", in juni jongstleden.

Na de discussie daarover ben ik doorgegaan met spreken over een aantal opties voor regionale milieudiensten. Ik hoop voor het eind van het jaar met een brief te komen, waarin informatie wordt gegeven over het project voor de regionale milieudiensten. Ik zal dat koppelen aan de bestuursovereenkomst op streekplanniveau, zoals de geachte afgevaardigde de heer Feenstra heeft gezegd. Het overleg hierover is ingewikkeld. Een van de kernvragen is of het kan worden afgedwongen, wanneer gemeenten er niet aan willen. Deze vraag is niet zo makkelijk te beantwoorden.

De heer Feenstra (PvdA):

Hier is overleg voor nodig en dat zal niet makkelijk zijn. Ik wens de minister veel sterkte. Ik had bewust de opmerking gemaakt om dat te koppelen aan een regionaal niveau op streekplanniveau. Ik zal geen namen noemen, maar één van de provincies heeft 18 regionale bestuursovereenkomsten afgesloten. Wil het echt kracht hebben, dan moet er een opschaling plaatsvinden. Het regionale niveau is, denk ik, het niveau waarop zo'n milieudienst heel goed kan werken. Onze fractie geeft enige bemoediging op dit punt.

Minister Pronk:

Ik hoop dat ik de nodige verplichtende karaktertrekken kan inbouwen in die opzet, omdat het niet vrijblijvend kan zijn. Ik hoop te kunnen voorkomen dat het te kleinschalig wordt. Het verplichtende karakter moet daarop betrekking hebben. Het moet effectief zijn, zodat je erop kunt vertrouwen dat het werk goed en deskundig gebeurt.

Er is ook een verband met hetgeen de heer Klein Molekamp aan de orde stelde, te weten de bevoegdheden van de kleine gemeenten. Er zijn consequenties voor de bevoegdheden op het terrein van het veiligheidsbeleid. Los van de discussie over de regionale milieudiensten wil ik bijvoorbeeld op dat punt een en ander heroverwegen in het kader van de voorgenomen herziening van de besluiten risico's zware ongevallen waarbij dit aspect sterk speelt, met name op het terrein van de relatie tussen het verlenen van een milieuvergunning en het veiligheids- en gezondheidsbeleid.

De heer Klein Molekamp stelt regelmatig dezelfde vraag over Zuid-Holland. Ik heb de indruk dat ik die vraag ook regelmatig heb beantwoord. Uiteraard ben ik in mijn schriftelijke antwoord vooral ingegaan op het voorbeeld, waarbij het om stank ging. De problematiek is breder dan dat, zonder overigens direct over te nemen wat in het artikel van de Dordtenaar van 1999 is geciteerd uit de mond van een provinciale ambtenaar als het standpunt van het bestuur van de provincie. Het ging om de handhaafbaarheid. Een percentage van 80 of 90 is wel erg veel.

De handhaafbaarheid speelt op de achtergrond van een groot aantal overtredingen een belangrijke rol. Het gaat dus niet alleen om de handhaving. Daar werken wij hard aan, zoals bekend. Wet- en regelgeving moeten ook handhaafbaar zijn. Zoals de heer Klein Molekamp weet, is daarvoor een afzonderlijk project gestart dat hem uit het hart gegrepen zal zijn, omdat het doel is veel eenvoudiger regelgeving die ook handhaafbaar is, te entameren. Er komt een handhaafbaarheidstoets. Er loopt reeds een experiment daarmee. Er moeten geen regels meer worden uitgevaardigd zonder te voren onafhankelijk te hebben nagegaan of zij handhaafbaar zijn en dus effectief. Ook daarover hoop ik de Kamer over enige tijd nadere informatie te kunnen geven.

De heer Klein Molekamp heeft nog een vraag gesteld over de regelingen inzake milieuschade. De uitgangspunten voor een dergelijke regeling staan momenteel ambtelijk op een rijtje. Het is onze bedoeling in deze regeling een tegemoetkoming op te nemen in verband met de onverhaalbare kosten van bestuursdwang. Ik hoop dat het daarin opnemen van die kosten een stimulans betekent voor het vaker toepassen van de bestuursdwang. De uitgangspuntennota hoop ik binnen afzienbare tijd, bijvoorbeeld in de vorm van een brief, aan de Kamer voor te leggen. Ik zal daarover nog wel moeten spreken met de meest betrokken collega's van Landbouw en Financiën. Deze uitgangspuntennota zal zo snel mogelijk aan de ministerraad worden voorgelegd, waarna op basis daarvan een wetsvoorstel zal worden gemaakt. De desbetreffende wet zal niet voor 2003 in werking kunnen treden, maar dat is toch binnen zeer afzienbare tijd.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt, na goedkeuring van de onderdelen, zonder stemming aangenomen.

Sluiting 16.41 uur