Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering met betrekking tot verklaringen van getuigen die in ruil voor een toezegging van het openbaar ministerie zijn afgelegd (toezeggingen aan getuigen in strafzaken) (26294).

(Zie vergadering van 14 maart 2000.)

De algemene beraadslaging wordt hervat.

Minister Korthals:

Voorzitter! Wij gaan vandaag verder met de bespreking van een wetsvoorstel dat tot doel heeft een ingewikkelde en moeilijke materie te regelen. Het komt voort uit de conclusies die door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden zijn getrokken en door het vorige kabinet zijn onderschreven. Inmiddels heeft dit al geresulteerd in de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden en de aanpassing van de Wet op de politieregisters. De laatste tranche wordt gevormd door het onderwerp toezeggingen. In het eerste deel van mijn betoog zal ik ingaan op de wenselijkheid van een wettelijke regeling en de daaraan ten grondslag liggende belangenafweging. Daarna komt aan de orde welke reikwijdte die regeling moet hebben en welke effectiviteit te verwachten is. Dit wordt uitgewerkt ten opzichte van de vraag naar de verhouding tussen wat de wet beoogt te regelen: het normeren van toezeggingen voor het verkrijgen van verklaringen, die bruikbaar zijn als bewijsmiddel en de uitleg van de wet in de richtlijn van het college van procureurs-generaal.

Alle sprekers hebben gisteren aangegeven dat zij nog steeds de conclusie van de PEC delen, dat het maken van afspraken met criminelen bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit in sommige gevallen onontbeerlijk is en dat dit een wettelijke regeling behoeft. De PEC was van oordeel dat deze regeling terughoudend moet worden toegepast. Het zal in de woorden van de heer Rouvoet altijd een uitzonderlijk instrument moeten blijven. De bevindingen van de commissie onder leiding van mevrouw Kalsbeek wijzen nog steeds op de noodzaak van een wettelijke regeling. De grootste zorg van de PEC was dat moest worden uitgesloten dat een afspraak tot gevolg zou hebben dat een getuige immuniteit van strafvervolging zou verkrijgen voor door hem gepleegde ernstige strafbare feiten in ruil voor het afleggen van een belastende verklaring tegen een ander. Het consequent vrijuit laten gaan van de ene crimineel in ruil voor belastend bewijs tegen een ander ondergraaft volgens de PEC de zin van het strafrecht. Het gevaar voor de integriteit van de overheid en het gevaar voor afglijden zijn daarbij onder ogen gezien. Het eindoordeel van de PEC over dit onderwerp werd in de Kamer breed gedeeld. Ik onderschrijf dat nu nog volledig. Met het onderschrijven van de conclusie van de PEC op dit punt is gegeven dat is aanvaard dat er situaties zijn waarin de overheid in onderhandeling treedt met een verdachte van een strafbaar feit. Wij verkeren nog steeds niet in de luxe positie dat wij kunnen zeggen dat het niet nodig is dat verklaringen met behulp van een toezegging worden verkregen. Het zou mooi zijn, als de overheid categorisch kon zeggen dat zij niet met criminele getuigen wenst te onderhandelen. In abstracto kan ik net als de geachte afgevaardigde de heer Rouvoet wel enige sympathie opbrengen voor het standpunt van de heer Bovenkerk die onlangs in NRC Handelsblad schreef dat de overheid zich niet tot het niveau van de crimineel moet verlagen. Deze opmerking werd ook door mevrouw Halsema gemaakt. Feit is dat bepaalde getuigen niet bereid zijn een verklaring af te leggen en dat het afleggen van een verklaring uiteindelijk niet daadwerkelijk kan worden afgedwongen.

Met de vaststelling van de wenselijkheid van een wettelijke regeling is gegeven dat de overheid door het aanvangen van onderhandelingen met een criminele organisatie bepaalde risico's gaat lopen. Deze zijn treffend geschetst zowel door de heer Rouvoet als door mevrouw Halsema. Het gaat om 1. het verlenen van een premie aan verklikkers, 2. het risico van inflatie, het teruglopen van de burgerplicht en 3. de mogelijkheid van regie vanuit de criminele organisatie. Die risico's kunnen met geen enkele wet voor 100% worden uitgesloten. In het bijzonder het risico voor de integriteit van de overheid is uitdrukkelijk door de PEC onder ogen gezien en aanvaard. Ten aanzien van het inflatierisico geldt het volgende. Wij kunnen natuurlijk altijd hopen dat leden van een criminele organisatie geheel vrijwillig en belangeloos aan de veroordeling van de ander deelnemers zullen meewerken door aan hun burgerplicht om een getuigenverklaring af te leggen te voldoen. Maar de kans dat dit zich vaak zal voordoen is klein. Het radicaal afzien van de mogelijkheid om toezeggingen te doen, leidt ertoe dat alleen bij hoge uitzondering inzicht kan worden verkregen in de werking van bepaalde zeer professionele criminele organisaties. Dat betreft dan de gevallen waarin een verdachte zonder enige toezegging uit zichzelf bereid is schoon schip te maken. Het betreft ook de gevallen van ontmanteling van de organisatie na intensief klassiek rechercheren. Dat brengt in sommige gevallen eveneens de inzet van een politie-infiltrant mee met daaraan verbonden risico's voor de integriteit van de betrokkene. Door de mogelijkheid van toezeggingen wordt de kans iets groter om in meer gevallen vervolging te kunnen instellen.

Met het opnemen van een wettelijke regeling is ook gegeven dat criminele getuigen daarvan gebruik zullen willen maken. Enkele woordvoerders, onder wie de heer Dittrich, waren beducht voor de zogeheten aanzuigende werking en het teruglopen van de spontane bereidheid om te verklaren. Niet te ontkennen valt dat waarschijnlijk door criminele getuigen geprobeerd zal worden om een voordeel in de vorm van strafvermindering te behalen. Ook hierbij is echter het meest voor de hand liggende alternatief voor het afzien van de regeling, dat betrokkene er dan voor zal kiezen om te zwijgen. De betekenis van de regeling is vooral dat zij een vast uitgewerkt kader geeft. Ik hecht eraan te benadrukken dat de onderhavige regeling niet in de eerste plaats tot doel heeft de mogelijkheid te creëren om toezeggingen te doen. Het gaat erom dat deze mogelijkheid wordt genormeerd, steeds met het oog op het specifieke doel van rechtmatige bewijsvergaring. Ten slotte wijs ik er in dit verband op dat ook de Hoge Raad in het kader van voorafgaande overwegingen in zijn arrest van 30 juni 1998 uitdrukkelijk heeft gewezen op de verantwoordelijkheid van de wetgever voor het tot stand brengen van een regeling van deze materie.

De ervaringen die zijn opgedaan bij de toepassing van de richtlijn van het openbaar ministerie zijn van nut geweest bij het voorbereiden van het wetsvoorstel. Het geheel kan worden gekarakteriseerd als een restrictieve regeling. Het ligt in de aard van deze regeling besloten dat zij niet voor toepassing op grote schaal in aanmerking komt. Ik heb ervoor gekozen door het stellen van strikte voorwaarden, het inzetten van de procedure zo te beperken dat zij alleen in ernstige gevallen kan worden gebruikt. Door het stellen van die voorwaarde, in het bijzonder het invoeren van voorafgaande rechterlijke controle en het verstrekken van volledige openheid over de gemaakte afspraak, is geprobeerd de bestaande risico's en schadelijke effecten van afspraken met getuigen zoveel mogelijk te beperken.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Ik ben het met de minister eens als hij zegt dat er in het wetsvoorstel heel wat procedurele waarborgen zitten. Ik zie echter niet in dat het op zich een restrictieve regeling is. Daar kunnen bij wijze van spreken net zo goed 10 als 200 gevallen per jaar worden ondergebracht. Nogmaals, op zichzelf is de regeling niet restrictief.

Minister Korthals:

In ieder geval is uit de praktijk van de bestaande richtlijn terzake gebleken dat die zeer restrictief wordt toegepast. Door de voorwaarden, zoals de subsidiariteit en de proportionaliteit, alsook criminaliteit in georganiseerd verband voor acht jaar en meer, zal de regeling in de praktijk niet veel worden gebruikt.

Voorzitter! Het gaat bij de onderhavige regeling steeds om een moeilijke afweging van sterk uiteenlopende en ongelijksoortige belangen. Mevrouw Halsema schetste een goed beeld van de spanning tussen enerzijds het belang van een effectieve bestrijding van de georganiseerde criminaliteit en anderzijds de rechtsstatelijke eisen die daaraan gesteld moeten worden. Mevrouw Kalsbeek is ook ingegaan op de rechtsstatelijke eisen en de spanningen die dit oplevert. In de reacties op het wetsvoorstel zien wij dan ook enerzijds klachten in de trant dat het wetsvoorstel niet ver genoeg gaat (de Raad van State oppert in zijn advies de mogelijkheid om meer strafvermindering toe te zeggen) en anderzijds klachten dat het wetsvoorstel te weinig uitdrukkelijk verbiedt, zoals de toezegging tot sepot. Het gaat om de volgende belangen. Het belang van de criminele getuige bij een zo groot mogelijke strafreductie en zoveel mogelijk zekerheid daaromtrent. Het belang van de verdachte, ten laste van wie de verklaring wordt afgelegd. Hij heeft recht op een eerlijk proces. Het belang van de overheid, die de zorg heeft voor een rechtmatige opsporing en effectieve vervolging. En het belang van de waarheidsvinding en het waarborgen van de positie van de rechter, die in het concrete geval verantwoordelijk is voor een verantwoorde straftoemeting. Geen van deze belangen komt een absoluut gewicht toe, zodat de andere belangen daaraan ondergeschikt zouden moeten worden gemaakt. Aan geen van deze belangen kan dan ook ten volle tegemoet worden gekomen. Het toekennen van meer gewicht aan het belang van de criminele getuige leidt tot een onwenselijke beperking van de rechten van de andere verdachten en het kan een nadelig effect hebben op de waarheidsvinding. Ook aan het belang van de waarheidsvinding komt niet altijd het grootste gewicht toe. Zo mogen verklaringen niet met alle middelen worden afgedwongen en behoeven verdachten niet aan hun eigen vervolging mee te werken. De regeling bevat naar mijn oordeel een evenwichtige benadering van de verschillende belangen, waarbij geprobeerd is zoveel mogelijk recht te doen aan de eisen van een eerlijk proces en die van een behoorlijke strafrechtspleging.

Ten aanzien van de regeling die voorligt, is bij vele sprekers de vraag gerezen of zij voldoende omvattend is en of zij voldoende effectief zal zijn. De laatste vraag zal ik het eerst behandelen. Zal de georganiseerde criminaliteit met behulp van dit wetsvoorstel substantieel dalen, zo vroeg een aantal sprekers. Gelet op het restrictieve karakter van de regeling, lijkt mij dat zulks niet echt mag worden verwacht. Het is ook niet het primaire oogmerk. Net zomin als van de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden en de aanpassing van de Wet politieregisters wordt verwacht dat deze zullen leiden tot aanzienlijk meer zaken waarin vervolging kan worden ingesteld jegens criminele organisaties, is dat van dit wetsvoorstel te verwachten. De voornaamste waarde ligt in de normering van het optreden van politie en openbaar ministerie en niet zozeer in het verhogen van de effectiviteit van de opsporing. Juist door het toekennen van alle prioriteit daaraan is de parlementaire enquêtecommissie een aantal situaties op het spoor gekomen waaraan een einde moest komen. Wij zitten met bepaalde praktijken die moeten worden teruggedrongen.

De heer Dittrich (D66):

Mevrouw de voorzitter! Is het wel juist wat de minister zegt over de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden? In die wet wordt bijvoorbeeld de infiltratie geregeld. Ik kan mij nog herinneren dat in het debat daarover werd gezegd: door zo'n opsporingsmethode in de wet te regelen wordt het gemakkelijker om een kijkje in de keuken van de criminele organisatie te nemen, teneinde zo'n organisatie op te rollen. Uiteindelijk hebben dat soort bevoegdheden wel degelijk effect. Zo is het toen in het debat naar voren gekomen. Nu zegt de minister: net zomin als bij die wet, moeten wij er bij deze wet iets van verwachten.

Minister Korthals:

Laat ik het als volgt zeggen. De effectiviteit van dit soort wetsvoorstellen is gering. Het is echter wel zeer belangrijk dat de wet er is, om de doodeenvoudige reden dat je dan bijvoorbeeld een kijkje in de keuken kunt nemen en een belangrijke criminele organisatie kunt ontmantelen. Zal dit echter leiden tot een enorme verhoging van het aantal opgehelderde zaken en tot veel meer strafzaken? Ik denk dat wij ons wat dat betreft bescheiden zullen moeten opstellen.

De heer Dittrich (D66):

Toch wil ik dat graag iets preciezer hebben. Een van de redenen voor aanvaarding van dit wetsvoorstel is juist het aanpakken van grote verdachten. De vuistregel was: als andere methodes niet werken, dan maar via een criminele getuige. De minister zegt nu dat wij er heel bescheiden verwachtingen van moeten hebben. Voor de fractie van D66 vermindert hij daardoor de noodzaak van het aannemen van het wetsvoorstel.

Minister Korthals:

Het is maar hoe je het bekijkt. Als je het afzet tegen het aantal strafzaken, is het aandeel inderdaad bescheiden. Bekijk je het echter in relatie tot een aantal grote zaken die je wilt oplossen, dan is het effect minder bescheiden. Dan kun je spreken van behoorlijke percentages. Met andere woorden, voor de zaken die wij op het oog hebben, is het wetsvoorstel wel degelijk belangrijk. In het totaal van het aantal strafzaken is het echter minder belangrijk.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

U zei dat het primaire oogmerk van de wet niet is een bijdrage te leveren aan de daling van de georganiseerde misdaad. Wat is het primaire oogmerk van de wet dan wel?

Minister Korthals:

Dat heb ik gezegd: normering van wat er bij de opsporing en vervolging allemaal mag. Het is bedoeld om een normatief kader te scheppen.

De heer Niederer (VVD):

Ik heb voor alle duidelijkheid nog één vraag. Begrijp ik het goed dat u zegt dat in wezen het wetsvoorstel de huidige praktijk codificeert en hiermee uitdrukking geeft aan een binnen deze Kamer breed levende wens, gelet op de aanbevelingen van de commissie-Van Traa?

Minister Korthals:

Het is inderdaad wat de commissie-Van Traa gezegd heeft. Trouwens ook de Kamer heeft gezegd dat zij het wilde. Ik heb zojuist heel duidelijk gemaakt dat de belangrijkste waarde ligt in de normering van het optreden van politie en openbaar ministerie en niet in het verhogen van de effectiviteit van de opsporing. Dit neemt niet weg dat er een zekere verhoging zal plaatsvinden, maar dit zullen niet enorme getallen zijn ten opzichte van het aantal delicten dat plaatsvindt.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Het blijft de vraag waarom je politieoptreden wilt normeren als je tegelijkertijd kunt veronderstellen dat het nauwelijks effectief is wat je introduceert.

Minister Korthals:

De vraag was of het effectief is in het aantal zaken dat je opspoort. Het kan in een bepaalde zaak wel degelijk effectief zijn. Wij moeten er wel op letten dat wij over dezelfde effectiviteit praten.

Het aantal keren dat een regeling moet worden toegepast, is niet bepalend voor haar effectiviteit. Zo wordt de regeling van de bedreigde getuige per jaar betrekkelijk weinig toegepast. Dit betekent echter niet dat zij niet nodig is. Ook het verkrijgen van een verklaring volgens de voorgestelde regeling zal niet op ruime schaal kunnen worden toegepast, maar dit is ook niet de bedoeling. Zij moet wel beschikbaar zijn indien zij nodig is. Vorig jaar zijn drie keer afspraken met criminele getuigen aan de CTC voorgelegd. Artikel 226g bevat een regeling van het soort afspraken over het bevorderen van strafvermindering dat kan worden gemaakt met het oog op het gebruik van een getuigenverklaring als bewijsmiddel.

De heer Dittrich (D66):

Hebben die drie gevallen ertoe geleid dat er op een terechtzitting een belastende verklaring tegen een verdachte is afgelegd?

Minister Korthals:

Deze informatie heb ik nu niet, maar kan ik wel in tweede termijn geven.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Om welk type afspraken gaat het hierbij? Zijn dat afspraken die onder deze wet zouden vallen, of zijn het ook andere afspraken?

Minister Korthals:

Nee, het zijn afspraken die onder deze wet zouden vallen.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Hebt u er inzicht in wat er overigens nog aan afspraken is gemaakt?

Minister Korthals:

Ik weet er in ieder geval één.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Die ken ik ook. Ik vermoed dat het een veelvoud is.

Minister Korthals:

Het juiste aantal heb ik niet, maar ik kom erop terug.

Afspraken in de zin van het wetsvoorstel kunnen uitsluitend strekken tot vermindering van straffen en niet tot verschillende soorten andere toezeggingen, zoals immuniteit. Over de aard van de toezeggingen die naar mijn oordeel wel of niet mogen worden gedaan, kom ik straks te spreken. Het is juist dat het wetsvoorstel de toezegging tot een sepot niet met zoveel woorden verbiedt, maar dit hangt samen met de omstandigheid dat een absoluut verbod hiervan in strijd komt met een van de belangrijkste beginselen uit het Wetboek van Strafvordering, het opportuniteitsbeginsel.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik heb hier een vraag over, die terugslaat op uw eerdere opmerkingen over normering. Wat is nog de normerende werking van de wet als u andere vormen van afspraken niet uitsluit?

Minister Korthals:

Die worden wel uitgesloten en ik zal straks nog verklaren dat zij ook nadrukkelijk worden uitgesloten in de richtlijn van de procureurs-generaal.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Geeft u nog een aparte verhandeling over het opportuniteitsbeginsel in relatie tot overeenkomsten?

Minister Korthals:

Daar was ik nu mee bezig.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Dan wacht ik dat even af.

Minister Korthals:

Het OM beslist over het instellen van vervolging. De voorgestelde regeling verbiedt in de tekst van de wet niet dat de officier van justitie de zaak mag seponeren in ruil voor een verklaring. Dat vloeit voort uit de tekst van artikel 44a van het Wetboek van Strafrecht. De toezegging is uitsluitend gericht op strafvermindering, hetgeen impliceert dat een strafvervolging is aangevangen. Het staat op verschillende punten in de memorie van toelichting en mevrouw Kalsbeek is inderdaad diep op dit punt ingegaan. De opvatting van Wedzinga in het Nederlands Juristenblad – door de heer Van de Camp met instemming aangehaald – dat een toezegging van de officier van justitie dat de zaak tegen een criminele getuige zal worden geseponeerd in ruil voor het afleggen van een verklaring in een andere zaak rechtens juist en afdwingbaar zou zijn, deel ik niet. Van oudsher is aanvaard dat het voornaamste instrument voor het reguleren van de toepassing van het opportuniteitsbeginsel de richtlijn van het college van procureurs-generaal is. Voldoende is dat in beleidsregels duidelijk is welke gedragslijn het OM in bepaalde zaken zal volgen. Deze binden het bestuursorgaan op grond van de algemene beginselen van een behoorlijke procesorde op vergelijkbare wijze als wettelijke voorschriften. Zij worden door de Hoge Raad beschouwd als recht in de zin van artikel 99 van het Wetboek RO. Dat geldt ook voor de richtlijn over toezeggingen aan getuigen waarover ik nog kom te spreken, zo zeg ik tegen de heer Niederer. Een criminele getuige die in alle gevallen wordt bijgestaan door een advocaat, kan zich rechtens niet op nakoming van een toezegging tegen de richtlijn in beroepen. Het is overigens thans onder de bestaande richtlijn al niet mogelijk dat een afspraak met het oog op het seponeren van een strafzaak voorzien zal worden van een positief advies van de centrale toetsingscommissie en goedgekeurd wordt door het college van procureurs-generaal.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Dat is allemaal waar, maar desalniettemin is dat tot en met de Hoge Raad toch goed gevonden. De Raad van State wijst op het arrest uit 1998. De Hoge Raad heeft daar gesanctioneerd dat sepot in ruil voor een getuigenverklaring mag, onder bepaalde voorwaarden weliswaar, maar toch. Wij bekreunen ons nu heel erg om een bepaald soort regeling, terwijl het meerdere wat de Kamer uitdrukkelijk niet wilde, namelijk de facto immuniteit, niet geregeld wordt. Je kunt het duizend keer in richtlijnen zetten, maar dat maakt uiteindelijk voor de rechter niet uit. Zolang het niet in de wet staat, zal de rechter zijn eigen afweging maken.

Minister Korthals:

Het gaat erom dat de officier van justitie niet de toezegging van sepot mag doen tegenover een verdachte opdat die een verklaring aflegt. Dat mag niet gebeuren!

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Nee, het OM kan in de verleiding komen, en in het verleden is dat ook gebeurd, om een sepot aan te bieden in ruil voor een getuigenverklaring. Ik zie de complicaties wel met het opportuniteitsbeginsel, maar als wij wettelijk zouden vastleggen dat dit niet mag, moet de rechter daaraan vervolgens consequenties verbinden. Als wij dat alleen maar in een richtlijn zetten, maakt de rechter gewoon zijn eigen afweging en dat doet hij ook zoals in het verleden is gebleken! In 1998 heeft de Hoge Raad gesteld: sepot maakt die getuigenverklaring niet onrechtmatig.

Minister Korthals:

Voorzitter! Ik maak het even af en dan kom ik op de vraag van mevrouw Kalsbeek terug.

Een rechter die wordt geconfronteerd met een geval waarin een zaak tegen een medeverdachte op niet inzichtelijke grond is geseponeerd terwijl deze wel een belastende verklaring tegen zijn mededader heeft afgelegd, zal daaraan het vermoeden kunnen ontlenen dat het OM hem bewust relevante informatie heeft onthouden. Door in een richtlijn op te nemen dat immuniteit niet aan een verdachte mag worden toegezegd, zijn de officieren van justitie gehouden daaraan uitvoering te geven. Het negeren van zo'n aanwijzing kan ertoe leiden dat een met behulp van een ongeoorloofde toezegging verkregen verklaring als onrechtmatig verkregen bewijs wordt aangemerkt. Indien sprake is van bewuste misleiding van de rechter door het OM, kan zelfs de niet-ontvankelijkheid worden uitgesproken. Op het oneigenlijke sepot kan het OM nog terugkomen en alsnog vervolging instellen. Van gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen is naar mijn mening geen sprake als in een richtlijn is gepubliceerd dat een zodanige toezegging niet mag worden gedaan. Ten slotte kunnen nog disciplinaire maatregelen ten opzichte van de betrokken officier van justitie worden overwogen. De heer Dittrich vroeg naar deze laatste mogelijkheid.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Dit gaat écht langs het hoofdpunt heen! Ik heb gisteren alle argumenten die u nu geeft, bekritiseerd. Ik doel op de disciplinaire straffen, de werking van een richtlijn enzovoorts. De ervaring leert gewoon – dat kunt u ook niet helpen – dat een rechter huiselijk gezegd lak heeft aan richtlijnen die zeggen dat sepot als tegenprestatie niet mag, of het OM dat nu openlijk of heimelijk doet. Zelfs als het OM het openlijk doet, dan nog blijkt de rechter dat gewoon onder omstandigheden te billijken. Als daarvoor een waardevolle getuigenverklaring komt, is dat verder in orde en is de getuigenverklaring niet onrechtmatig. Dát is het hoofdpunt.

Minister Korthals:

Het hoofdpunt is dat de officier van justitie het sepot niet mag aanbieden aan een criminele getuige. In ons systeem moeten wij ervan uitgaan dat we met een integer openbaar ministerie te maken hebben, waarvoor bovendien nog een gedragscode komt. Vanwege de eenheid van organisatie zal het openbaar ministerie in ieder geval nog worden gecontroleerd op dit soort zaken. Wij moeten er dus van uitgaan dat het openbaar ministerie geen sepotaanbod doet, in ruil voor de afspraak dat een verklaring tegen een verdachte wordt afgelegd.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Helaas zullen we dat in de meeste gevallen wel kunnen doen, maar in sommige gevallen niet. Want ook die zaak in 1998 toont dat aan. Toen was het wetsvoorstel dat wij nu behandelen de facto al richtlijn. Dat is nadrukkelijk afgewogen. Toen kon dat, als wij uw interpretatie nu moeten volgen, ook al niet. Desalniettemin is het gebillijkt.

Minister Korthals:

Ik weet niet op welk moment de zaak zich heeft voorgedaan. Het arrest was van 1998, dus de zaak is aanzienlijk eerder geweest. Of de richtlijn er toen al was, weet ik zo uit mijn hoofd niet; ik denk het niet. Een van de belangrijke dingen van dit wetsvoorstel is dat we nu heel nadrukkelijk regelen hoe je kunt komen tot strafvermindering en het maken van afspraken. Er ontstaat nu dus een heel duidelijke positie.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Het arrest toetst wél aan het wetsvoorstel. Maar dat daargelaten: wij weten helaas uit ervaring dat het openbaar ministerie een enkele keer een afspraak maakt, waarvan we met z'n allen achteraf zeggen dat we dat liever niet zo hadden gehad. Nu we die ervaring hebben, zou ik denken: laten we nu als wetgever duidelijk aangeven waar de grenzen liggen. Ik zie heus de ingewikkeldheid daarvan wel in, maar ik vind het inconsistent om wel een keurige regeling voor strafvermindering te maken – die op onderdelen overigens beter kan – en niet voor sepot.

Minister Korthals:

Ik ben het eens met mevrouw Kalsbeek dat we zien dat er afspraken zijn gemaakt, die niet gemaakt zouden moeten worden. Maar dat is toch voor een belangrijk deel te verklaren uit het feit dat er onduidelijkheid was over de materie? Dát is dus de reden dat wij dat in deze wet willen normeren.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Er wáren duidelijke richtlijnen. Als die richtlijnen, waarvan u steeds zegt dat zij blijven bestaan, er niet geweest waren, was dat wat anders. Maar ook buiten richtlijnen om staat er druk op sommige zaken om iets creatiefs te bedenken. Men probeert de randen op te zoeken van wat wel en niet kan. Zelfs dit komt voor.

Minister Korthals:

De reden dat randen werden opgezocht van wat wel en niet kan, lag hem in het feit dat er onduidelijke situaties waren. Dat zie je ook in het IRT-rapport: politie, en misschien ook het openbaar ministerie, gingen verder dan gewenst, om de doodeenvoudige reden dat er geen duidelijke normen waren vastgesteld. Wat wij nu juist proberen te doen, is die normen wél vast te stellen.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Mijn stelling is dat u op het belangrijke punt van sepot, dus de immuniteit van de verdachte, die duidelijkheid niet schept. Alleen strafvermindering wordt geregeld, en de rest niet.

Minister Korthals:

Dat ben ik niet met u eens: die duidelijkheid schep ik juist wel. Ik probeer heel duidelijk te maken dat strafvermindering uitsluitend in de wet mag. Bovendien wordt in de richtlijn, die nu door de procureurs-generaal wordt vastgesteld, gesteld dat sepot niet mag in ruil voor afspraken met verdachten.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Maar in de toelichting laat u allerlei andere dingen weer wel toe, bijvoorbeeld het onderbreken van voorlopige hechtenis, teruggave van in beslag genomen voorwerpen enzovoorts. Dat heeft toch iets willekeurigs?

Minister Korthals:

We praten dus over verschillende dingen. Wij hebben nu strafvermindering in het kader van bewijsvergaring in een andere zaak. Dat moet u niet vergeten. Dat is het andere criterium waar wij het over hebben.

De heer Rouvoet (RPF):

Hetzelfde punt als mevrouw Kalsbeek: ik wil een fundamentele vraag aan de minister voorleggen. De enquêtecommissie, en in navolging Kamer en kabinet, hebben gezegd: zeer terughoudend met het eventueel toepassen van het instrument. Zij hebben de wetgever aanbevolen tot een sluitende regeling op dat punt te komen. De regering heeft niet gekozen voor een sluitende regeling, maar verwijst naar een richtlijn. De kernvraag is of de wetgever hiermee heeft gedaan wat in haar vermogen ligt om tot die sluitende regeling te komen, zodat wij het niet moeten hebben van goed vertrouwen in de officier van justitie, het openbaar ministerie. Ik wil u dat niet aanvechten, maar ik val mevrouw Kalsbeek bij dat wij wat dat betreft een aantal ervaringen hebben onder de vigerende richtlijn. Ik heb zelf het voorbeeld genoemd van toezeggingen ten behoeve van derden, wat toch niet brengt wat wij ervan verwacht hadden. Ik leg u dan ook de principiële vraag voor of dit wetsvoorstel regelt wat wij met elkaar afgesproken hebben naar aanleiding van de aanbevelingen van de commissie-Van Traa.

Minister Korthals:

Naar mijn gevoel wel. Allereerst moet ik toegeven dat die ervaringen uit het verleden er geweest zijn. Dat is dan ook de reden waarom wij dit wetsvoorstel hebben ingediend. Als je wilt komen tot strafvermindering, kan dat alleen op grond van de regeling zoals wij die nu in de wet vastleggen.

De heer Dittrich (D66):

Is de minister het met mij eens dat waar dit belangrijke punt niet tot de grootst mogelijke duidelijkheid leidt die wij eigenlijk met z'n allen willen, het een enorme handicap is dat wij de conceptrichtlijn die door het college van procureurs-generaal overwogen wordt, niet gelijktijdig met dit wetsvoorstel kunnen behandelen? De minister schuift een aantal lastige kwesties door naar de richtlijn die wij echter niet kennen. Straks gaan wij akkoord met het wetsvoorstel en dan zijn wij het niet eens met wat er wel en niet in de richtlijn wordt geregeld.

Minister Korthals:

Ik kan wel een beetje met de heer Dittrich meevoelen. Tegelijkertijd is het natuurlijk wel zo, dat de richtlijn pas werkelijk gemaakt wordt op basis van de aangenomen wet. Nu kun je beweren dat grosso modo bekend is hoe de wet eruit komt te zien en dat het dientengevolge niet zo gek is om alvast de conceptrichtlijn te maken. Welnu, ik wil een en ander overwegen, want ik begrijp best dat hierdoor enige onzekerheid ontstaat.

De heer Dittrich (D66):

Ook uit uw antwoord komt naar voren dat er communicerende vaten zijn. Als wij uitgebreid het wetsvoorstel bespreken zonder te weten wat er in de richtlijn komt te staan, heb ik daar grote problemen mee.

Minister Korthals:

Ik kom over die richtlijn nu te spreken.

De heer Van de Camp (CDA):

Waarom is niet overwogen om het niet toestaan van sepot op basis van een getuigenverklaring in de wet op te nemen? Tijdens het debat over het wetsvoorstel over de taakstraffen hebben wij het gehad over de verhouding tussen wet en richtlijn. Ik wijs op het arrest van 1997 over de zogenaamde rip-deal, waarbij een getuige een sepot kreeg nadat hij een verklaring had afgelegd. Met alle respect voor het opportuniteitsbeginsel, maar wij hebben richtlijnen voor het sepot. Dan vind ik het vreemd dat u niet de helderheid heeft om vast te leggen dat sepot op basis van een getuigenverklaring niet aanvaardbaar is.

Minister Korthals:

Je moet het zo zien, dat je sepot krijgt omdat je bereid bent een verklaring af te leggen in een andere zaak. Dit om de doodeenvoudige reden dat wij juist in dit wetsvoorstel vastleggen dat men geen immuniteit of sepot krijgt, maar uitsluitend strafvermindering.

De heer Van de Camp (CDA):

Ik weet niet hoe ze dit volgens de regels der logica noemen, maar dit is in ieder geval niet logisch. Het punt van de strafvermindering is helder. Nu gaat het om andere toezeggingen, bijvoorbeeld een sepot dat volstrekte immuniteit tot gevolg heeft. U zegt voortdurend dat weliswaar op basis van de richtlijn, sepot op basis van een verklaring mogelijk blijft. Ik ben van oordeel en, naar ik meen, ook een aantal collega-woordvoerders, dat dit niet meer kan.

Minister Korthals:

Neen, sepot op basis van een verklaring in een andere zaak blijft niet mogelijk, ook niet in de richtlijn. Sterker nog, in de richtlijn ga ik uitdrukkelijk vastleggen dat dit niet mag.

De heer Van de Camp (CDA):

Waarom kan dat nu niet in de wet?

Minister Korthals:

Omdat in de wet al vastgesteld wordt dat het enige wat je kunt krijgen wanneer je in een bepaald soort strafzaak een belastende verklaring aflegt, een strafvermindering is tot maximaal eenderde.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dat is nu juist het probleem. Dat staat niet in de wet. In de wet is een kan-bepaling gebruikt. Daar staat dat bij toepassing van het eerste lid de strafvermindering kan bestaan in... Citeer ik nu de goede tekst?

Minister Korthals:

Er staat "verminderd". Er wordt zelfs geen kan-bepaling gebruikt.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dit duurt even.

De heer Van der Staaij (SGP):

Voorzitter! Is het probleem niet dat het wetsvoorstel alleen maar limitatief en in zekere zin uitputtend is voorzover het om afspraken gaat die kunnen leiden tot strafvermindering? U geeft zelf in de nota naar aanleiding van het verslag aan dat andere afspraken dan die welke gericht zijn op strafvermindering, niet door het wetsvoorstel worden bestreken. U zegt dat u gekozen heeft voor de regeling van afspraken gericht op de bevordering van strafvermindering, omdat u die het meest van belang vindt. Die keuze is uitdrukkelijk niet uitputtend. In die zin blijft er voor de rest een zekere mate van onduidelijkheid bestaan. Men kan vervolgens van mening verschillen of het wenselijk is dat ook in de wet te regelen.

Minister Korthals:

Voorzitter! Het is mogelijk om tussen officier van justitie en advocaat afspraken te maken, zoals het oproepen van getuigen. Dat soort afspraken is heel goed mogelijk. Maar het gaat nu om afspraken die gemaakt worden voor een verklaring die tot bewijs kan dienen in een andere strafzaak. Dat is het criterium. Dan is het wel uitputtend.

De heer Van der Staaij (SGP):

Ik vind het echt heel verwarrend. Ik meen uit de nota naar aanleiding van het verslag op pagina 13 heel duidelijk op te maken dat de uitputtendheid alleen betrekking heeft op afspraken die gericht zijn op strafvermindering. Er zijn echter ook andere modaliteiten. Het wetsvoorstel is alleen uitputtend voorzover het om strafvermindering gaat. Ik kan mij niet voorstellen dat u dat nu wilt weerspreken. De discussie wordt dan wel heel lastig.

Minister Korthals:

Voorzitter! Ik heb hierover gezegd wat ik hierover moest zeggen. Wij halen naar mijn gevoel een paar dingen door elkaar. Je kunt verschillende soorten afspraken maken. Wij hebben het hier over afspraken die gemaakt worden om een verklaring af te leggen die gaat dienen tot bewijs in een andere zaak. Je kunt alleen als je die bereidheid hebt, strafvermindering krijgen en niet een sepot.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik ben er inmiddels uit. Het probleem bij artikel 44a, zoals ook al door de heer Van der Staaij opgemerkt, is dat de limitatieve opsomming zich alleen binnen de strafvermindering beweegt. Ik heb zelf evenals de heer Dittrich in eerste termijn gezegd dat er een kleine wijziging opgenomen dient te worden in artikel 44a, namelijk dat het "alleen" uit strafvermindering kan bestaan. Je zou het woord "alleen" moeten toevoegen.

Minister Korthals:

Ik heb dat overwogen, omdat ik uw opmerking op zich misschien verhelderend zou vinden. Uit het hele stelsel van de bepaling blijkt ook wat we willen. Waarom zetten we geen kan-bepaling maar een meer imperatieve bepaling in de zin van "verminderd" in de wet? Dat doen wij om degene die inderdaad bereid is een verklaring af te leggen, meer zekerheid te geven.

De heer Dittrich (D66):

Het antwoord wat u geeft, slaat nu op artikel 44a, lid 1, terwijl mevrouw Halsema en ik het in eerste termijn hadden over artikel 44a, lid 2. Daar staat nu: bij toepassing van het eerste lid kan de strafvermindering bestaan in..., en dan volgt het rijtje. Mevrouw Halsema heeft expliciet naar voren gebracht dat je, wanneer je dit wilt beperken en het een limitatieve opsomming wilt laten zijn, moet schrijven: bij toepassing van het eerste lid kan de strafvermindering "alleen" bestaan in... U had dit in de nota van wijziging kunnen opnemen, maar u heeft dat niet gedaan.

Minister Korthals:

Voorzitter! Ik zal dit nog overwegen.

De heer Rouvoet (RPF):

Voorzitter! Ik doe nog een poging tot verheldering. Ik kan de gedachtegang van de minister wel volgen. Hij is van mening dat strafvermindering met maximaal eenderde niet betekent strafvermindering tot nul, terwijl sepot leidt tot strafvermindering tot nul en immuniteit. Dat is in zijn effect waar, maar de minister gaat er dan aan voorbij dat er technisch en formeel een verschil is tussen strafvermindering tot nul – wat niet kan volgens het wetsvoorstel – en sepot. Dat is echt een technisch verschil. De resultaten leiden beide tot immuniteit, maar het zijn twee verschillende zaken. Sepot wordt niet uitgesloten. Een en ander leidt niet eens tot de vraag om strafvermindering. Er wordt dus niet vervolgd.

Minister Korthals:

Juist omdat ik misverstanden wil voorkomen, heb ik gezegd dat sepot in de richtlijn nadrukkelijk wordt uitgesloten. Vervolgens vraagt de heer Dittrich – naar mijn idee overbodig, maar gezien de vragen is dat niet het geval – of dit in de richtlijn nog met nadruk wordt aangegeven. Vervolgens wil hij de richtlijn nog eens inzien. Daarover moeten wij het dan nog hebben.

De heer Rouvoet (RPF):

Dat kan voorkomen worden als u positief reageert op de suggestie van mevrouw Halsema om het woord "slechts" toe te voegen. In dat geval is het niet meer nodig in het kader van de richtlijn.

Minister Korthals:

Ik heb gezegd dat ik erover zal nadenken.

De heer Van de Camp (CDA):

U komt straks nog te spreken over de nota van wijziging. Legt u dan ook uit welke afspraken anders dan strafvermindering bedoeld worden?

Minister Korthals:

De afspraak is op de verklaring gericht. Deze houdt enerzijds in dat de criminele getuige een belastende verklaring aflegt en anderzijds dat daartegenover een vermindering staat van de straf die de officier van justitie van plan was te eisen.

De heer Van de Camp (CDA):

In de nota van wijziging staat een in mijn ogen fantastische zin over afspraken die niet worden aangemerkt als een afspraak bedoeld in het eerste lid van artikel 226g inzake strafvermindering. De suggestie van mijn collega's om het woord "alleen" toe te voegen aan artikel 44a zegt op zich niets over mogelijk andere afspraken die u kunt bedenken. Wilt u in de toelichting op de nota van wijziging de andere afspraken uiteenzetten die gemaakt kunnen worden, gerelateerd aan dit wetsvoorstel?

Minister Korthals:

Ik kom nog op de nota van wijziging terug.

De voorzitter:

Het is ongebruikelijk om in een interruptieronde Kamerleden voor de tweede maal het woord te geven. Ik begrijp echter dat dit een belangrijk punt is, dus ik zal het toestaan. Ik kan dat echter niet bij ieder punt doen.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Er is één punt blijven hangen. De minister heeft een aantal keren herhaald – dat is nog niet voldoende weersproken – dat alleen in ruil voor een verklaring strafvermindering gegeven mag worden, zoals geformuleerd in de wet. Dat is strijdig met hetgeen de minister zelf in de schriftelijke behandeling naar voren brengt. Dat is van belang, omdat hij op het andere gewichtige punt, bijvoorbeeld ten aanzien van sepot, ook verwijst naar de schriftelijke behandeling en richtlijnen. Op bladzijde 4 van het nader rapport staat: "Dat neemt niet weg dat bijkomende of aanvullende afspraken kunnen worden gemaakt over een bepaalde opstelling van het OM ten aanzien van de toepassing van dwangmiddelen". Dat is dus onder andere voorlopige hechtenis. "Datzelfde geldt voor het maken van afspraken over de uitoefening van het verschoningsrecht van de getuige of over diens aanspraken op teruggave van bij hem in beslag genomen voorwerpen. Zodra deze toezeggingen evenwel niet gerelateerd zijn aan het verkrijgen van strafvermindering, is er geen sprake van een toezegging in het kader van de onderhavige regeling, voor welke toestemming van de rechter-commissaris nodig is".

Met andere woorden, er zijn dus toezeggingen mogelijk in ruil voor een getuigenverklaring anders dan of komend bij strafvermindering. Deze toezeggingen zijn ook mogelijk bij geheel andersoortige afspraken, die niet gaan over een getuigenverklaring. Het is dus aan twee kanten onduidelijk.

Minister Korthals:

Ik vind het duidelijk. De twee elementen zijn: de strafvermindering en de verklaring die bijdraagt tot het bewijs. Ik heb het verder over toezeggingen in een geheel ander kader, die niets te maken hebben met het verkrijgen van bewijs.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

De passage die ik voorlees, geeft aan dat dit ook geldt bij een getuigenverklaring. Daarmee wordt ook aangegeven dat vormen van strafvermindering niet limitatief zijn als tegenprestatie voor de getuigenverklaring.

De heer Van der Staaij (SGP):

Ik voeg daar nog een ander voorbeeld uit de stukken aan toe, te weten: indien de criminele getuige zich bereid toont een verklaring ten laste van een verdachte in een andere strafzaak af te leggen in ruil voor de toezegging van het openbaar ministerie niet te opponeren tegen een verzoek tot opheffing van de voorlopige hechtenis van die getuige, moet een dergelijke afspraak derhalve in het strafdossier worden opgenomen. Ik neem aan dat dit als voorbeeld is gebruikt van zo'n afspraak die ook te maken heeft met een verklaring in een andere zaak en die niet bestaat uit strafvermindering. Dat is dus een voorbeeld van zo'n andere afspraak.

Minister Korthals:

Voorzitter! Op dit punt wil ik in tweede termijn terugkomen.

De voorzitter:

Het moet mij even van het hart dat dit een heel belangrijk punt is in het wetsvoorstel. Ik vraag mij echter af of u overwogen hebt een wetgevingsoverleg te houden om dit punt uit te diepen. Wij hebben geen haast, maar dit punt moet wel goed worden vastgelegd in de wetgeving. Ik geef u dit in overweging.

Minister Korthals:

Voorzitter! Dit dient wellicht in overweging te worden genomen na mijn eerste termijn.

De heer Dittrich (D66):

Hoewel het ongebruikelijk is, mag ik misschien een ordevoorstel doen. De minister heeft net gezegd dat er nog een richtlijn moet komen en dat hij er wel voor voelt die samen met het wetsvoorstel te bespreken. Zou het misschien niet zinvoller zijn deze behandeling nu te schorsen, zodat de minister alle vragen die wij gisteravond gesteld hebben, schriftelijk kan beantwoorden? Wellicht kunnen wij over die schriftelijke antwoorden nog eens schriftelijk vragen stellen. Ondertussen kan dan de richtlijn gemaakt worden. Dat hele pakket kan dan plenair worden besproken of eerst in een wetgevingsoverleg.

De voorzitter:

Ik schors nu de vergadering voor beraad.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

Minister Korthals:

Voorzitter! Ik ben tot een deal gekomen met de Tweede Kamer en met de heer Van de C., die hierop neerkomt dat ik mijn algemene inleiding afmaak en dat ik de vragen die gisteren gesteld zijn en die ik mondeling zou kunnen beantwoorden, u op schrift zal doen toekomen. Het waren er inderdaad ongelooflijk veel en het is een zeer ingewikkelde materie. Op grond daarvan heeft de Kamer dan de mogelijkheid de procedure verder te beoordelen.

De voorzitter:

Deze procedure kan rekenen op een brede instemming. De behandeling zal derhalve op deze wijze plaatsvinden.

Minister Korthals:

Voorzitter! Ik was toe aan de aanpassing van de richtlijn. Zoals in de nota naar aanleiding van het verslag is aangekondigd, heb ik het college van procureurs-generaal verzocht over te gaan tot aanpassing van de bestaande richtlijn zodra de Kamer met het wetsvoorstel heeft ingestemd. Het college zal daarbij uiteraard de uitkomst van onze gedachtewisseling in acht nemen. Ik ben graag bereid de richtlijn aan de Kamer toe te zenden. Ik meen dat het van belang is dat in de nieuwe richtlijn wordt opgesomd in welke gevallen een toezegging mag worden gedaan en welke toezeggingen wel en vooral welke niet mogen worden gedaan. Zo zullen toezeggingen ten behoeve van derden, zoals de vriendin van de verdachte, niet gedaan mogen worden. De heer Dittrich heeft daar een vraag over gesteld. En ook plea bargaining kan niet aan de orde zijn, zo antwoord ik de heren Niederer en Rouvoet. Voorts zal in de richtlijn aandacht worden besteed aan de onderhandelingsfase die voorafgaat aan het op schrift stellen van het voornemen tot de afspraak die aan de rechter-commissaris wordt voorgelegd.

Mevrouw Kalsbeek heeft in het kader van de TCEO een aantal afspraken met criminele getuigen aangetroffen, waarvan zij heeft geconstateerd dat deze niet door het wetsvoorstel worden bestreken. Dat betreft het voorbeeld van de toezegging ten behoeve van een derde en de toezegging in de financiële sfeer. Een aantal daarvan zouden ook niet onder het regime van de huidige richtlijn door de beugel kunnen, zoals het gebruik van verklaringen niet ten behoeve van het bewijs maar als sturingsinformatie.

Dat leidt mijns inziens niet noodzakelijkerwijs tot de conclusie dat om deze redenen het wetsvoorstel moet worden aangepast, maar het leidt in de eerste plaats tot de conclusie dat de bestaande richtlijn beter moet worden gehandhaafd. Een verzoek om het toezicht op de richtlijn te intensiveren, is door mij inmiddels al aan het college van procureurs-generaal gericht. Dat zal er ook toe moeten leiden dat geen afspraken worden gemaakt die eigenlijk binnen het terrein van de richtlijn vallen, maar niet voor toetsing en goedkeuring worden voorgelegd.

De heer Van de Camp (CDA):

Voorzitter! Er is toch een ding dat ik niet begrijp. In de aanbevelingen van de commissie-Van Traa staat dat toezeggingen eigenlijk alleen nog kunnen als ze gebaseerd zijn op een wet in formele zin. Dat is dus strikte wetgeving. Nu zegt de minister: in die richtlijn komen een aantal zaken te staan, maar die nopen er niet toe om het huidige wetsvoorstel aan te passen. Waar baseert hij dat op?

Minister Korthals:

Dat heb ik dus al gezegd. Die richtlijn is natuurlijk een uitwerking in de operationele zin van wat er in de wet is geregeld, maar zij omvat ook een verduidelijking. Daar ligt nu in wezen het probleem. De heer Van de Camp wil gewoon zien hoe zich dat tot elkaar verhoudt. Ik stel dan ook voor gewoon op de richtlijn te wachten. Ik heb gezegd dat ik die zo snel mogelijk aan de Kamer zal toezenden. Dan kunnen wij die in samenhang bekijken.

De heer Van de Camp (CDA):

Zou de minister ook bereid zijn om op een aantal punten nog uiteen te zetten waarom het niet in de wet wordt opgenomen en wel in de richtlijn?

Minister Korthals:

Uiteraard. Ik ga er nu een beetje van uit dat, nadat ik de schriftelijke informatie heb gegeven, er wellicht nog een vragenronde van de Kamer komt om een nadere verduidelijking te krijgen.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Ik laat de richtlijn nu even buiten beschouwing, want daar komen wij nog wel over te spreken. Ik wil nog even iets vragen over het toezicht van het college van procureurs-generaal. Ik heb daar in eerste termijn een opmerking over gemaakt en ik heb het ook tijdens de schriftelijke behandeling aangekaart. Ik zie dat dus niet zo. Hoe moet dat? Zowel de CTC als het college van procureurs-generaal is lijdelijk, in die zin dat het de officier van justitie moet zijn die zo'n afspraak overweegt en eventueel moet voorleggen. Het college en de CTC gaan niet actief het land in met de vraag: hebt u de afgelopen maand toevallig nog afspraken bij de kop gehad? Wat stelt de minister zich daar dan bij voor?

Minister Korthals:

Ik stel mij voor dat de officier van justitie dit eigener beweging voorlegt aan de CTC en dat de CTC vervolgens daarover in overleg treedt met het college.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Goed, maar dat is de bestaande procedure. Dus "intensiever" is in dit geval een beetje onzin. Wij zijn hier afhankelijk van de officieren van justitie om zich te melden bij de CTC en het college. Die zullen dat overigens in meerderheid wel doen. Het college en de CTC kunnen echter andersom niet zoveel doen.

Minister Korthals:

Het gaat hier over andere afspraken, die eigenlijk binnen het terrein van de richtlijn vallen.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Daarvoor geldt hetzelfde.

Minister Korthals:

Er is niet altijd toestemming nodig van de CTC of van het college.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Het blijft een lijdelijke situatie. CTC en college moeten afwachten wat het openbaar ministerie als een afspraak ziet. Daar kijkt men, eerlijk gezegd, wel eens wat anders tegenaan. Men is dus afhankelijk van wat wordt aangemeld.

Minister Korthals:

Men is niet alleen afhankelijk van wat aangemeld wordt. Ingeval van onzekerheid behoren de officieren van justitie dat ook aan te melden. Het is echter nooit weg als het college het initiatief neemt om te kijken wat er hier en daar gebeurt.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Hoe moet zij dat doen? Waar moet zij kijken?

Minister Korthals:

Men gaat natuurlijk wel eens her en der langs en vraagt zich dan af hoe een en ander zich ontwikkelt in een bepaalde strafzaak. Als men een richtlijn maakt, is het toch niet zo gek dat men nagaat of het veld zich daaraan houdt?

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

De procedure vormt geen probleem. Wij moeten echter niet doen alsof door de toevoeging "intensiever" de zaken er opeens beter voorstaan. Dat is de facto onmogelijk volgens mij.

Minister Korthals:

Voorzitter! Ik heb het idee dat er betere controle mogelijk is op de richtlijn. Ik moet daarnaast tegen mevrouw Kalsbeek zeggen dat ik ervan uitga dat het openbaar ministerie in al haar geledingen te goeder trouw bezig is en zich houdt aan zowel de wet als de geest van de richtlijn. Wij zijn het daarover eens.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Het is vaak een kwestie van definities. Is iets een afspraak of niet? Daarbij is sprake van een afwegingsmoment. Een parallel is te vinden bij de vraag of iets pseudo-koop is of infiltratie. In het ene geval hoeft men het niet voor te leggen aan de CTC en in het andere geval wel. In die zin is men erg afhankelijk van de wijze waarop een officier van justitie tegen een zaak aankijkt. Ik doel meer daarop dan op kwader trouw.

Minister Korthals:

Er is inderdaad sprake van een afwegingsmoment. Er kan echter ook binnen een organisatie een duidelijke cultuur ontstaan waarbij ingeval van twijfel overleg wordt gevoerd met anderen.

De heer Van de Camp (CDA):

Voorzitter! Ik wil absoluut niet de euforie van de avond verpesten. Ik vraag mij echter af of wij met de richtlijnen niet te veel vast blijven zitten aan het oude systeem. Het systeem van richtlijnen is ontwikkeld omdat er geen adequate wetgeving was. Ik dacht begrepen te hebben, ook na het gedoe met PEC en TCEO, dat deals of afspraken met criminelen wettelijk geregeld zullen worden. Als de zaken voortdurend naar de zeer gerespecteerde PG's en de CTC worden geschoven, vraag ik mij af wat er verandert ten opzichte van de huidige situatie. Waarom maken wij dan een wet?

Minister Korthals:

Het is volstrekt helder dat wij spreken over een geweldig moeilijke problematiek. Dat blijkt al uit de interpretaties die ik heb gehoord van de wetsteksten. Dat door het college van procureurs-generaal door middel van een richtlijn gemotiveerd enige verduidelijking wordt gegeven, lijkt mij alleen maar te verwelkomen. Dat is ook de bedoeling. In sommige zaken waarbij onduidelijkheid of onzekerheid kan bestaan, bijvoorbeeld op het punt van sepot, wordt in de richtlijnen nadrukkelijk opgenomen hoe het zit.

De heer Van de Camp (CDA):

Bij het getuigenbeschermingsprogramma is ervoor gekozen met een algemene maatregel van bestuur te komen. Ik zeg niet dat op het punt van toezeggingen aan getuigen met een algemene maatregel van bestuur moet worden gekomen. Ik heb er echter bezwaar tegen dat de richtlijnen zo veel verduidelijken dat dit vervolgens leidt tot een eigen, van de wet afwijkend, beleid.

Minister Korthals:

Het is natuurlijk niet de bedoeling dat een richtlijn afwijkt van de wet. Het is de bedoeling dat een richtlijn de wet verduidelijkt.

Voorzitter! Ook andere sprekers gaven te kennen dat het wetsvoorstel naar hun indruk slechts een bepaald soort afspraak regelt en daarmee te weinig. Het is juist dat het wetsvoorstel betrekking heeft op toezeggingen tot strafvermindering. In hun betoog gaven zij aan minder oog te hebben voor een ander wezenlijk element van de regeling, namelijk de bruikbaarheid van de verkregen getuigenverklaring voor de bewijsgaring. Dat zijn wel de belangrijkste verklaringen. In dit licht zijn de overige afspraken tussen getuigen en officieren van justitie van aanzienlijk minder gewicht en minder relevant voor de vervolging in een andere strafzaak. Prof. Knigge heeft in Rechtsgeleerd Magazijn Themis als kritiek geuit dat de voorgestelde wettelijke regeling het mogelijk maakt dat de officier van justitie toch andere toezeggingen doet dan het bevorderen van strafvermindering. Knigge en Wedzinga hebben betoogd dat de regeling lacunes vertoont, omdat zij geen gesloten systeem bevat. Meer in het bijzonder wijzen zij erop dat het wetsvoorstel geen limitatieve opsomming bevat van alle soorten toezeggingen die kunnen worden gedaan. De regeling laat open dat er afspraken worden gemaakt tussen de officier van justitie en criminele getuigen die niet onder het regime van dit wetsvoorstel vallen.

Enkele sprekers vroegen om een regeling voor het maken van alle afspraken tussen het openbaar ministerie en de verdediging. De voorgestelde regeling is uitsluitend bedoeld voor het invoeren van een aanvullende toetsing van de rechtmatigheid van het verkregen bewijsmateriaal en voor het normeren van de toe te kennen strafvermindering. Alleen voor verklaringen die met behulp van een toezegging ten aanzien van het verminderen van een hoofdstraf zijn verkregen en als bewijsmiddelen moeten kunnen worden gebezigd, is het invoeren van een dergelijke betrekkelijk zware procedure gerechtvaardigd.

In de praktijk bestaat zeker in omvangrijkere zaken vaker contact tussen het openbaar ministerie en de verdediging. In dat kader worden werkafspraken van verschillende en aanzienlijk minder verstrekkende aard gemaakt. Dit gebeurt bijvoorbeeld met het oog op het oproepen van getuigen, het inzien van de stukken of de duur van het gerechtelijk vooronderzoek.

Het essentiële verschil tussen de verklaring afgelegd door een informant en die afgelegd door een getuige is dat de eerste nooit als bewijsmiddel zal worden gebruikt en de tweede onder voorwaarden wel. Hierin ligt ook de afgrenzing tussen de toezegging aan een getuige en een afspraak met een informant. Zo antwoord ik ook de heer Rouvoet. In dit verschil ligt ook de kern van mijn reactie op het artikel van de heer Buruma in Delikt en Delinkwent. De heer Rouvoet vroeg daar om. Bij de regeling van de inzet van informanten gaat het om een heel andere wijze van informatievergaring en met een ander doel. Het gaat namelijk om informatie die in het begin van het opsporingsonderzoek wordt verzameld en veelal niet als bewijs wordt gebruikt.

Voor de beoordeling van een verweer op grond van artikel 358, derde lid, Wetboek van Strafvordering of op enige beslissing op grond van de artikelen 348 en 350 Wetboek van Strafvordering zal het voor de rechter in beginsel niet noodzakelijk zijn kennis te nemen van de precieze afspraken die met een informant zijn gemaakt. Voor de beoordeling van de bewijskracht van een verklaring is dat wel noodzakelijk. Het is naar mijn opvatting niet nodig alle afspraken tussen het openbaar ministerie en de getuige te inventariseren en onder een wettelijke regeling te brengen. Dat is pas het geval als zij de bewijsgaring raken. Voor het overige zullen die toezeggingen wel kenbaar moeten zijn voor de rechter en de verdediging, maar veel relevantie voor de uiteindelijke beantwoording van de vragen van de artikelen 348 en 350 zullen zij niet blijken te hebben.

Om aan de geuite verontrusting tegemoet te komen, ben ik bereid om parallel aan de bepaling van artikel 126aa van het Wetboek van Strafvordering in de wet op te nemen dat alle afspraken die met getuigen zijn gemaakt en voor het onderzoek in de zaak van betekenis zijn, door de officier van justitie op schrift worden gesteld en bij de processtukken moeten worden gevoegd. Daarbij kan vooral aan twee voorbeelden worden gedacht. In de eerste plaats is dat het bevorderen van een minder zwaar regime in het geval de getuige reeds is veroordeeld. In de tweede plaats is dat het zich niet verzetten tegen een schorsing of opheffing van de voorlopige hechtenis. Het gaat daarbij uiteindelijk niet om strafvermindering.

Dit uitgangspunt is in de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden, zoals vandaag ook al vaker betoogd, uitdrukkelijk neergelegd. Voor het overige geldt de bepaling van artikel 152 onverkort. Dat artikel schrijft voor dat opsporingsambtenaren ten spoedigste proces-verbaal opmaken van hetgeen ter opsporing is verricht of bevonden. De uitleg daarvan in de rechtspraak is dat alle processen-verbaal die relevant zijn voor het oordeel van de zittingsrechter bij het strafdossier moeten worden gevoegd. Voor afspraken die buiten het bestek van de onderhavige regeling vallen, geldt in het algemeen dat zij zullen moeten worden nageleefd, doch de naleving daarvan kan niet met behulp van een strafvorderlijke sanctie worden afgedwongen, tenzij de afspraken niet verenigbaar zijn met een goede procesorde. Het bewust niet naleven van regels van een goede procesorde kan onder omstandigheden leiden tot niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie.

De heer Rouvoet (RPF):

Ik ga even terug naar wat de minister heeft gezegd over het artikel van prof. Buruma. Het kan ook schriftelijk worden beantwoord. Ik stip het even aan omdat ik het belangrijk vind. Onderdeel van het betoog van de heer Buruma was de vraag of wat wij hier doen bij een getuige spoort met wat wij hebben gedaan bij de Wet BOB, waarin het ging om informanten. De minister zegt dat het bij informanten nooit tot bewijs zal dienen.

Minister Korthals:

Nee, om informatievergaring.

De heer Rouvoet (RPF):

En dus niet tot bewijs dienen. Wij noemen dat sturingsinformatie. Dat roept de vraag op of het logisch is dat wij in de Wet BOB ervoor hebben gekozen om een rechtmatigheidsoordeel over de inzet van informanten toe te vertrouwen aan de zittingsrechter die de informant nooit zal zien, terwijl het hier aan de rechter-commissaris is voorbehouden. Het is de bedoeling dat betrokkene wel op de zitting komt. Er is hier een verschil met artikel 187d van het Wetboek van Strafvordering. Wellicht kan hierop worden ingegaan in de schriftelijke beantwoording. Het is essentieel voor de relatie informanten en getuigen. De grens is soms heel dun.

Minister Korthals:

Dat zal ik zeker doen. Wij moeten ons wel realiseren dat de toetsing door de rechter-commissaris onder meer een gevolg is van de motie die door de Kamer is aangenomen.

De heer Dittrich (D66):

Ik heb een vraag over het voorgestelde lid 4 in de nota van wijziging. De minister zegt: de officier van justitie moet een proces-verbaal maken dat bij de stukken wordt gevoegd. Er staat, raar genoeg, helemaal niet in dit voorstel wanneer de officier van justitie het proces-verbaal bij de processtukken moet voegen. Als dat in een heel laat stadium is, vlak voor de terechtzitting, is de verdediging in het nadeel gebracht. Er zou toch allicht in de wet moeten staan dat het in een zo vroegtijdig mogelijk stadium is, zodat de verdediging daar wat mee kan.

Minister Korthals:

Een fair trial brengt met zich dat de officier van justitie dat in een zo vroeg mogelijk stadium doet. Je kunt het erin zetten maar ik meen dat dit overbodig is.

De heer Dittrich (D66):

Het is helemaal niet overbodig. Het gaat om afspraken buiten de afspraken over strafvermindering. Het kan voor de verdediging van belang zijn om al tijdens de voorlopige hechtenis te weten wat er zoal beklonken is.

Minister Korthals:

Juist omdat het van belang is voor de verdediging, is het onbehoorlijk om het in een laat stadium bij de processtukken te voegen. Je mag ervan uitgaan dat het in een zo vroeg mogelijk stadium en in ieder geval tijdig gebeurt.

De heer Dittrich (D66):

Dan is er toch geen bezwaar tegen het in de wetstekst op te nemen?

Minister Korthals:

Ik heb er bezwaar tegen om overbodige dingen in wetsteksten op te nemen. Ik zal ernaar kijken.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Overigens moet je verbaliseren wat van belang is voor het strafproces. Wat het toevoegt, is mij niet erg duidelijk.

De minister spitste het debat toe op datgene wat op de zitting uiteindelijk aan de orde komt, wat als bewijs moet dienen. De afspraken die daarvoor worden gemaakt, moeten worden geregeld. Nu zijn er meer afspraken dan die welke op de zitting tot iets leiden. Ik wil niet dat die afspraken in een grijs en mistig gebied blijven hangen. Hier is de integriteit van de overheid in het geding. Het grondwettelijk recht als het recht op privacy kan aan de orde zijn. Over dat grijze gebied van afspraken met criminelen die niet vallen onder de omschrijving van informanten en ook niet leiden op de zitting tot bewijs, moet meer duidelijkheid komen. Dat hoor ik nu niet.

Minister Korthals:

Het valt niet onder de regeling zoals ik die zie. Terecht zegt mevrouw Kalsbeek dat hiervan kennis moet worden gegeven in de processtukken.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

In dat grijze gebied wil ik normering. Mijn bezwaar geldt niet zozeer wat wel in het wetsvoorstel is geregeld als wel wat niet is geregeld. Als wij dat grijze gebied niet regelen, wordt het nog onduidelijker dan het nu al is. Juist daar gebeuren dingen die nooit bij de zittingsrechter terechtkomen. Moeten wij dat willen?

Minister Korthals:

Daarmee geeft u aan dat u eigenlijk aanzienlijk meer wilt dan destijds door de PEC is uitgesproken en wat is gevolgd door de Kamer. Laten wij heel eerlijk zijn: dit wetsvoorstel is wel een uitvloeisel van de aanbevelingen van de PEC en de moties die door de Kamer zijn aangenomen.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Zeker, maar wij hebben dit wetsvoorstel ook niet voor niets opgehouden totdat de tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden klaar was met haar werk. Wij dachten namelijk toen al dat er wel eens meer aan het licht zou kunnen komen. Welnu, dat is ook gebleken. Wij zijn helaas wijzer geworden.

Minister Korthals:

Ik verwijt mevrouw Kalsbeek niets, want volgens mij was zij ook voor een nadere schriftelijke ronde. De toon van de Kamer is nu echter duidelijk anders dan eerder in de schriftelijke ronde.

De heer Rouvoet (RPF):

Ik wil een kanttekening plaatsen bij de opmerking van de minister dat onder anderen mevrouw Kalsbeek nu iets vraagt wat verdergaat dan wat de commissie-Van Traa heeft aanbevolen. Die commissie heeft gezegd: het verschijnsel van deals met criminelen an sich moet zo uitzonderlijk zijn, dat wij daar een wettelijke basis aan geven. Het is niet de enquêtecommissie geweest en evenmin de Kamer die de beperking heeft aangebracht van afspraken, strekkende tot strafvermindering. Dat gebeurt nu juist met het onderhavige wetsvoorstel. Nogmaals, de enquêtecommissie en de Kamer hebben gesproken over deals met criminelen en dat betreft het hele spectrum.

De voorzitter:

Ik herhaal dat ik toch enigszins de indruk heb dat dit wetsvoorstel amper gereed was voor plenaire behandeling. Daar heb ik zorgen over.

Minister Korthals:

Voorzitter! Ik heb nog drie bladzijden tekst voor mij liggen. Dan bent u uit uw lijden verlost.

De voorzitter:

Ik heb alle tijd, maar ik vind het niet goed dat er nog zoveel vragen en problemen zijn. Die hadden mijns inziens eerder besproken moeten zijn, schriftelijk dan wel mondeling.

De heer Van de Camp (CDA):

Uw opmerkingen snijden zeker hout. Dit doet echter niet af aan de volgende casus. De andere afspraken die nu op basis van lid 4 van de nota van wijziging kunnen worden vastgelegd, strekken niet direct tot bewijs op de terechtzitting. Kan dat ook zijn dat een verdachte aanwijst waar de desbetreffende drugs liggen? Het gaat hierbij dus niet zozeer om het bewijs van het delict als wel om het aanwijzen van de plaats waar de spullen liggen. Tegelijkertijd wordt een vorm van getuigenbescherming aangeboden. De minister hoeft nu niet direct op deze casus in te gaan. Wij willen echter dit soort andere afspraken niet meer, omdat daar een enorm grijs gebied achter vandaan komt, zoals mevrouw Kalsbeek ook heeft aangegeven. In dat opzicht gaan wij niet verder dan de PEC.

Minister Korthals:

Ik spreek af dat de Kamer de schriftelijke antwoorden krijgt op de gisteren door de Kamer gestelde vragen. Daarop volgen nadere vragen, zoals vanavond is gebeurd. Dit lijkt mij het meest voor de hand liggend. Iedere gewenste casus kan op die manier naar voren gebracht worden.

Voorzitter! Het doel van de regeling is dus niet alleen het normeren van de toezeggingen die door het openbaar ministerie kunnen worden gedaan, maar ook vooral en uiteindelijk om het verkrijgen van een verklaring die voor het bewijs gebruikt kan worden. Als met allerlei toezeggingen buiten wet en richtlijn verklaringen worden verkregen, zullen die niet kunnen bijdragen aan een rechtmatige bewijsvergaring. Voor het doen van dergelijke toezeggingen zal geen aanleiding meer zijn.

De grote winst van de ontwikkelingen die in gang zijn gezet na de PEC, is het tegengaan van geheime trajecten. Wij kunnen ervan uitgaan dat politie en openbaar ministerie daar nu wel geheel van doordrongen zijn. Wij hebben de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden en de aanpassing van de Wet politieregisters op dit besef gebouwd. Het hele handboek bijzondere opsporingsbevoegdheden geeft daar ook uitwerking aan.

Een aantal malen heb ik bij de woordvoerders iets beluisterd van gebrek aan vertrouwen in het behoorlijk functioneren van politie en het openbaar ministerie. Op de achtergrond hoor ik nog beduchtheid voor onvolledigheid van dossiers en het proberen weg te houden van informatie bij de rechter. Op grond van die instelling behoort de wetgever het justitiële apparaat niet tegemoet te treden. Als wij ervan uitgaan dat de goede trouw niet altijd aanwezig is bij deze diensten, zullen wij de omvang van het Wetboek van Strafvordering ten minste moeten vertienvoudigen. Op deze manier kunnen wij niet werken. Het openbaar ministerie heeft inmiddels zelf reeds in het kader van een vervolgtraject van Van Traa aanleiding gezien om het belang van de integriteit van de leden van het openbaar ministerie te benadrukken. Op verschillende wijzen krijgt dit gestalte. De gedragscode voor het openbaar ministerie zal op zeer korte termijn gereedkomen en binnen het openbaar ministerie aan eenieder worden verspreid. Er worden normen ontwikkeld voor een professionele standaard voor optreden van de officieren van justitie.

Voorzitter! Tot zover het algemene deel van mijn beantwoording.

De algemene beraadslaging wordt geschorst.

Sluiting 20.17 uur