Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek terzake van de jaarrekening van stichtingen en verenigingen die een onderneming instandhouden (24255).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

De heer Van der Burg (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Aan mij lijkt het stichtelijk slotwoord van deze dag toegekend, maar dat is niet zo!

Ik vraag aan de hand van een artikel van de heer Lex van Almelo in het blad Account van april 1995, een magazine over onderneming, financiën en recht, met nadruk aandacht voor een aantal kwesties rond de stichting. Dat artikel luidt "Stichting voorlopig nog aantrekkelijk voor misbruik". In een groen katerntje staat: "Nieuwe publicatieplicht maakt stichtingen niet minder aantrekkelijk voor belastingontwijkers en sjoemelaars." In de blauwe katerntjes lees ik: "Stichtingen en verenigingen die veel geld omzetten, hoeven geen financiële verantwoording af te leggen", en "Het aantal eenmansstichtingen is sinds 1989 van 1848 gegroeid tot 2838, een toename van 65% in 5 jaar." Het laatste blauwe katerntje bij dat artikel luidt: "Bij een eenmansstichting is het uitkeringsverbod een lachertje, want niemand houdt dat in de gaten."

Voorzitter! In het artikel zelf wordt het hoofd van de afdeling rechtspersonen van het ministerie van Justitie geciteerd. Er wordt dan in rond Nederlands gezegd dat ook hij van mening is dat er praktisch geen justitieel toezicht op stichtingen meer is. Het artikel besluit als volgt: Voorlopig blijft de stichting nog even een goedkoop vehikel voor belastingvrezende beleggers, sjoemelaars, fraudeurs en vermoedelijk ook echte criminelen. Dit artikel kwam tot stand naar aanleiding van het proefschrift van de heer C.P.M. van Houte, dat ging over de stichting en het Nederlandse belastingrecht, Deventer 1994.

Voorzitter! Laat ik beginnen met de slotconclusie van de CDA-fractie omtrent dit wetsvoorstel. Wij vinden het brengen van stichtingen en verenigingen onder de werkingssfeer van titel 9 van Boek 2 BW verantwoord en stemmen dus in met het wetsvoorstel. Waarom dan toch nog een plenair debat? Omdat wij als CDA-fractie vinden dat een aantal ontwikkelingen rond het stichtingsrecht een duidelijke signalering in deze zaal behoeven.

Prof.mr. B. Wessels stelt in de Staatscourant van 17 januari 1996 dat de maatschappelijke implicaties van dit wetsvoorstel amper meetbaar zijn. Hij vraagt zich af hoeveel stichtingen en verenigingen aan het criterium van een netto-omzet van 6 mln. of meer voldoen en of ontvangen subsidies, legaten en dergelijke onder het begrip "omzet" vallen. Kortom, de CDA-fractie zou graag van de minister van Justitie vernemen wat dit wetsvoorstel nu in de praktijk zal betekenen. Een uitspraak daarover zal ook de meting van het effect van dit wetsvoorstel mogelijk maken.

Voorzitter! De minister van Justitie gaat bij de beantwoording van het verslag langs de principiële vraag of de privaatrechtelijke stichting niet moet worden teruggebracht naar de bedding van kunst, cultuur en caritas. Dat is jammer. Indien wetsvoorstel 24139, Wet op de formeel buitenlandse vennootschappen, totstandkomt, zal de druk om met een onderneming naar de stichtingsvorm uit te wijken groter worden. Is de minister zich van dit gevaar bewust?

Voorzitter! Aangezien de geregistreerde cijfers bij de NV Databank kamers van koophandel, de CBS-registratie bedrijfseenheden en het handelsregister opmerkelijk ondoorzichtig zijn, verzoek ik de minister van Justitie daarnaar nader onderzoek te laten instellen door de directie criminaliteitspreventie in samenwerking met de FIOD. Ook de Adviescommissie vennootschapsrecht, die het pakket rechtspersonen in het algemeen sedert 1 december 1992 mede onder zijn hoede heeft, zou hierbij goede diensten kunnen bewijzen. Is de minister daartoe bereid?

Voorzitter! Wat te denken van constructies als de volgende? In een bepaalde sector van het bedrijfsleven, die ook witwasmogelijkheden biedt, bedient een privaatrechtelijke stichting zich van vrijwilligers waarvoor geen premies sociale zekerheid worden afgedragen en geen of minder vennootschapsbelasting verschuldigd is dan bij een andere rechtsvorm, bijvoorbeeld de besloten vennootschap, door als hoofddoelstelling het schenken van een kopje koffie op te nemen en het typische, de reguliere sector van het bedrijfsleven concurrentie aandoende gedeelte in de stichting onder te brengen, met als tenaamstelling bijvoorbeeld – ik noem willekeurig – Stichting sport en spel, Stichting bevordering theegebruik, Stichting het oude tramhuis, Stichting tot behoud van boogramen in gemeente X.

Voorzitter! Wie vermoedt hier op het eerste gezicht een commerciële stichting die een onderneming drijft? Daarvoor is diepgaander onderzoek nodig, ook met medewerking van het notariaat. De privaatrechtelijke stichting is toch geen normale ondernemingsfiguur? Is de minister tot een dergelijk onderzoek bereid?

Voorzitter! Ik kom toe aan het rapport van de enquêtecommissie-Van Traa. Het eindrapport, 24072, nrs. 10 en 11, bladzijde 59, wijst erop dat criminele organisaties gebruikmaken van verschillende rechtsfiguren om hun criminele activiteiten te verbergen. Ik citeer: "Vanwege de geringe mogelijkheden tot controle wint de stichting van een besloten vennoot schap in het criminele circuit aan populariteit. Er bestaat een levendige handel in rechtspersonen. Daarbij spelen tussenpersonen een cruciale rol. Over de omvang van deze markt blijft veel onduidelijkheid bestaan." In bijlage X, deel III, onderzoeksgroep-Fijnaut "Beroepsgroepen en fraude" wordt op bladzijde 119 onder punt 7.3.1 een apart hoofdstuk gewijd aan de stichting, dat verontrustende informatie bevat. "Een indicatie dat de kans niet denkbeeldig is dat het gebruik van stichtingen een hoge vlucht neemt, kan worden afgeleid uit opsporingsinformatie waaruit naar voren komt dat de particuliere handelaren in rechtspersonen steeds meer stichtingen 'in de aanbieding hebben'. Dit toont eens temeer aan dat men zich op handelsniveau goed bewust is van de mazen van de regelgeving." Als de politie een zware crimineel aantreft met in zijn zakboekje een verwijzing naar de Stichting tot instandhouding van boogramen, dan zal deze niet onmiddellijk denken dat zich achter die stichting steeds meer verbergt.

In het kader van de georganiseerde criminaliteit heeft de CDA-fractie dan ook al vóór de enquêtecommissie-Van Traa aandacht voor dit probleem gevraagd. De minister van Justitie heeft een vervolgonderzoek toegezegd (22838, nr. 16 op 27 november 1995). Ik neem aan dat de minister het met de CDA-fractie eens is dat er alle reden voor een onderzoek door openbaar ministerie en CRI is, nu de eerdere feiten en vermoedens door de commissie-Van Traa bevestigd zijn. Dit onderzoek zou eind 1996 starten. Is er geen reden ook het notariaat hierbij te betrekken? Ministerieweigering door een notaris, waar het gaat om misbruik van een stichting is toch ook een toetsbaar gegeven? Hoe zit het met de code onder notarissen op dit punt? Ook uit de rapportage van de commissie-Van Traa is gebleken dat men hier en daar de notaris op de korrel heeft die wat al te gemakkelijk stichtingen opricht.

De CDA-fractie is ernstig bezorgd over het verschijnsel van het gebruik van de privaatrechtelijke stichting door de georganiseerde misdaad. Dit gebruik wordt uitgelokt door de afwezigheid van mogelijkheden tot controle. Het door mij bepleite preventief toezicht is door de vorige minister van Justitie afgewezen. Er gloort hoop, want de commissie van staatsraad Bartel stelt voor, voor de naamloze vennootschap en besloten vennootschap een antecedentenonderzoek te behouden en wel naar de oprichters en bestuurders. Waarom dit antecedentenonderzoek niet uitgebreid naar ook de stichting en de coöperatieve vereniging?

Het steeds verder groeien van het aantal stichtingen in de commerciële sfeer moet ons tot nadenken zetten. Is het oprukken van een onderneming door een stichting wel zo gewoon?

Voorzitter! De CDA-fractie vraagt actie op twee fronten:

• 1. een onderzoek door de directie criminaliteitspreventie en de FIOD naar het feitelijk gebruik van de stichtingsvorm en de redenen van de toenemende populariteit van de stichting als ondernemingsvorm;

• 2. een onderzoek door het openbaar ministerie en de CRI naar het feitelijk gebruik door de georganiseerde misdaad van de stichtingsvorm.

Is de minister van Justitie bereid om op beide punten de gevraagde actie te ondernemen? In het kader van de financiële recherche waarop terecht door de minister van Justitie een belangrijke nadruk gelegd is, is dit naar het oordeel van de CDA-fractie dringend gewenst.

Minister Sorgdrager:

Mijnheer de voorzitter! Ik ben blij dat de CDA-fractie instemt met het wetsvoorstel. Er zit aan dit wetsvoorstel niet meer aan vast dan dat erin is opgenomen. Het verschijnsel waarop de heer Van der Burg uitvoerig ingaat, baart mij ook wel zorgen. Hij vraagt wat de maatschappelijke implicaties van dit wetsvoorstel zullen zijn. Op dit moment is dat moeilijk meetbaar, omdat de netto-omzetten van die stichting op dit moment niet worden gepubliceerd. Wij weten het niet. Wanneer dit wetsvoorstel in werking treedt, zullen wij daarin iets meer inzicht krijgen. Er is in elk geval één duidelijk aan te wijzen groep die wel onder de nieuwe wet zal gaan vallen en dat zijn de pensioenfondsen. Het blijken er ongeveer 400 te zijn. De verwachting is dat hieronder alleen vrij grote ondernemingen zullen vallen. Immers, een netto-omzet van 6 mln. is best veel. Gedacht wordt aan verenigingen als de ANWB, maar ook kan worden gedacht aan voetbalclubs en andere, vrij grote stichtingen of verenigingen waarin veel geld omgaat. Voorzitter! De hier bedoelde vraag kan nu niet worden beantwoord.

De heer Van der Burg heeft voorts een meer principiële vraag gesteld: moet de stichting niet worden teruggebracht naar wat hij noemt de bedding van kunst, cultuur en caritas? Voorzitter! Dat lijkt op het eerste gezicht een aantrekkelijke stellingname, maar in de praktijk is het heel moeilijk om duidelijk af te grenzen wat daaronder valt en wat stichtingen vervolgens mogen doen. Bovendien rijst de vraag of er dan geen andere stichtingen te bedenken zijn die met evenveel reden toch in die categorie ondergebracht zouden kunnen worden. Ik denk hierbij aan administratiekantoren die zich met aandelen bezighouden en aan pensioenfondsen. Ik kan op dit moment niet direct inzien waarom dat verkeerd zou zijn. Toch hebben zij geen verbinding met kunst, cultuur of caritas. Wat moet er gebeuren wanneer een stichting – het kan heel goed gaan om een stichting op het gebied van kunst, cultuur of caritas – ondernemende activiteiten kent? Kan dat wel in de stichtingsvorm of moet dit apart worden ondergebracht in een andere rechtsvorm? Kortom, voorzitter, dit idee biedt mijns inziens geen oplossing voor het probleem waarvoor wij staan.

Ik voel veel voor wat de heer Van der Burg aangeeft als nader onderzoek. Het is merkwaardig dat op dit moment nog niet uit cijfers blijkt dat er op enige schaal misbruik wordt gemaakt van de stichting door middel van criminele activiteiten. Het is bekend dat hiernaar oriënterend onderzoek is verricht, met gebruikmaking van de bestanden van de CRI. Voorzover het te achterhalen was, kwam er een percentage van 0,5 uit; in die mate zou er misbruik worden gemaakt van een stichting voor criminele doeleinden.

Toch geven de ECD en de FIOD het signaal af dat er wel degelijk sprake is van criminele activiteiten onder de vlag van de stichtingsvorm. Dat maakt onrustig. Het blijkt niet uit cijfers, maar toch krijg je signalen. Dit op zichzelf is al een aanleiding om tot nader onderzoek over te gaan. Overigens, die signalen van ECD en FIOD zijn op dit moment nog niet met cijfers onderbouwd. Er zijn 140 dossiers van de dienst financieel-economische criminaliteit onderzocht en geanalyseerd, maar ook dat heeft geen concrete aanwijzingen opgeleverd dat een bepaalde vorm van misbruik vaker voorkomt of dat bepaalde soorten stichtingen meer worden misbruikt voor dit soort activiteiten. Echter, wél viel op dat als er dan gebruik werd gemaakt van stichtingen voor criminele activiteiten, het in het algemeen geen nieuwe maar bestaande stichtingen betrof die als dekmantel dienden.

Kortom, er is aanleiding genoeg om een voortbouwend onderzoek te verrichten. Eind 1995 is het rapport naar aanleiding van het oriënterend onderzoek aan de Kamer aangeboden; in het najaar van 1996 start het nader onderzoek. Daarvoor is inmiddels al de feitelijke medewerking van ECD en FIOD gevraagd. De eerste resultaten hiervan worden medio 1997 verwacht. Het lijkt mij voor de hand te liggen dat op de een of andere manier OM en CRI hierbij worden betrokken. Op welke manier dit moet gebeuren, is een zaak die nader bezien moet worden. Ik denk dat de CRI de gegevens kan leveren die moeten worden onderzocht en dat het OM in een begeleidingscommissie een belangrijke rol kan spelen.

Over de manier waarop wij hierin met het notariaat omgaan, moet ik nog nadenken, want dat is natuurlijk wel een specifieke beroepsgroep met een specifieke taak hierin. Wij zullen het contact met de notarissen hierover leggen en bezien in hoeverre wij deze beroepsgroep hierbij kunnen betrekken.

De gedachte van het antecedentenonderzoek, zoals dat wordt gehanteerd bij het preventief toezicht op de vennootschappen, wil ik in het onderzoek betrekken. Wanneer inderdaad blijkt dat de stichting toch meer is dan de stichting, is er naar mijn mening alle reden om dat systeem ook toe te passen op de oprichting van stichtingen. Vooralsnog wil ik eerst het onderzoek afwachten om te bezien of dat inderdaad de methode is om te voorkomen dat de stichtingen op die manier worden misbruikt. Ik denk overigens wel dat dit wetsvoorstel op zichzelf de stichting natuurlijk iets minder aantrekkelijk maakt voor activiteiten die de publiciteit niet kunnen velen. Wat dat betreft is het natuurlijk toch wel een hulpmiddel, hoewel ik er meteen aan moet toevoegen dat een netto-omzet van 6 mln. netjes in de boeken wel heel veel is en dat je daar beneden een heleboel kunt uitrichten, zonder dat je aan deze grens toekomt.

Voorzitter! Ten slotte maakte de heer Van der Burg een opmerking over financiële recherche. Het zal hem niet verbazen dat deze opmerking mij uit het hart gegrepen is. Ik ben er een groot voorstander van en ik ben ook druk doende om dat verder te ontwikkelen en de expertise te vergroten. Dit zijn elementen die daarbij natuurlijk aan de orde komen en uiteindelijk ook onderwerp van financiële recherche zullen zijn.

De heer Van der Burg (CDA):

Voorzitter! Ik dank de minister voor haar antwoord. We zijn weer een stuk verder gekomen op het pad om oneigenlijk gebruik en misbruik van de stichting terug te dringen. De minister heeft erkend dat het maatschappelijk effect van deze wet niet meetbaar is. Dat betekent dat het eigenlijk automatisch noodzakelijk is om over drie tot vijf jaar te kijken wat de publicatieplicht nu precies heeft opgeleverd, want het aantal door de minister genoemde stichtingen zal waarschijnlijk niet datgene dekken wat er ook wel eens in een eenmansstichting kan zitten, waar wij nu helemaal niets van weten.

Ik verschil vooralsnog met de minister van mening over de rechtspolitieke vraag of je nu maar elke rechtspersoon uit het arsenaal kunt pakken van Boek 2 van het BW en naar een onderneming kunt schuiven. In de jaren vijftig was het taxi-arrest omtrent de stichting een openbaring voor velen: hoe kan een stichting een onderneming drijven, in dit geval een taxibedrijf? Tussen de jaren vijftig en nu zit 40 jaar en de geweldige ontwikkeling van de commerciële stichting. Daarover is nadere bezinning nodig. Of de minister zou de stelling moeten huldigen – die naar mijn mening zeker niet de stelling is geweest van de opstellers van Boek 2 van het BW – dat elke rechtspersoon ook tevens een onderneming moet kunnen drijven en dat het verschil alleen maar zit in de rechtsgevolgen van het drijven van die onderneming.

Voorzitter! Ik ben er dankbaar voor dat de minister bij het nader onderzoek – dat zij reeds had aangekondigd en waarvoor ik reeds elders mijn dank heb uitgedrukt – nu ook het openbaar ministerie en de CRI betrekt en nadenkt over de vorm waarin het notariaat daarbij moet worden betrokken. Ik denk dat het heel goed is om eens dieper te duiken achter de namen, waarvan ik er verschillende heb genoemd: de Stichting sport en spel en de Stichting tot instandhouding van boogramen, waarachter zich bestuurders en oprichters verschuilen die niet uit de sport of uit de monumentenzorg komen.

Voorzitter! Ik ben er verheugd over dat de minister bereid is om bij het nadenken over het advies van staatsraad Bartel over het antecedentenonderzoek ook een rechtspersoon als de stichting te betrekken. Het zou goed zijn om daarbij nader te overwegen om ook niet, gezien de steeds groter wordende druk op NV en BV, de coöperatieve vereniging meer in het vizier te laten komen als een rechtsvorm om ondernemingen te drijven en dus als een uitweg voor criminele activiteiten.

Voorzitter! De minister en ik zijn het volstrekt eens over de prioriteit van de financiële recherche. Dat is de achilleshiel van de georganiseerde criminaliteit. Wij moeten ze zo weinig mogelijk vehikels geven. Achter elke poging waarbij hen een vehikel in casu een rechtspersoon wordt afgepakt, zal ik mij van harte stellen. Ik hoop dat de minister in het overleg met Financiën, met name met staatssecretaris Vermeend, nagaat wat de rol is van de stichting als tijdelijke stalling van geld of als vehikel voor witwasactiviteiten richting trusts op de Nederlandse Antillen. De commissie-Van Traa heeft in dit verband bepaalde sectoren van het bedrijfsleven genoemd.

Minister Sorgdrager:

Mijnheer de voorzitter! Met de hele aandacht voor misbruik van rechtspersonen, in het algemeen gesproken voor criminele activiteiten, zullen de zaken die de heer Van der Burg noemde, automatisch aan de orde komen. Ik vind dat wij ons bij een dergelijk onderzoek ook niet al te smal moeten oriënteren. Als je met een dergelijk verschijnsel bezig bent, moet je de ogen openhouden voor naastliggende onderwerpen. Wij zullen die dan ook zeker meenemen.

Ik ben benieuwd wat dit wetsvoorstel uiteindelijk oplevert aan stichtingen die onder de desbetreffende categorie vallen. Ik denk dat er enkele grotere stichtingen zijn met dergelijke activiteiten en dat die stichtingen eigenlijk al bekend zijn. En ik denk dat het met die grotere stichtingen wel in orde is. Juist bij de stichtingen die er niet onder vallen, zitten natuurlijk de problemen. Dat zal helder zijn.

Ik ben het met de heer Van der Burg eens dat het niet de bedoeling kan en mag zijn dat bij het stichten van een onderneming "at random" kan worden gekozen uit de verschillende rechtspersonen die in het Burgerlijk Wetboek zijn genoemd. Een stichting heeft niet primair tot doel: het maken van winst. Maar als secundaire activiteit kan wel een onderneming worden gedreven. Dat is altijd de bedoeling geweest. Wanneer dat gedenatureerd wordt en er primair een onderneming wordt gedreven, is een stichting niet de juiste vorm. Daarvoor is de stichtingsvorm niet geschapen. Ik ben het ermee eens dat dit moet worden bekeken. Anders heeft het natuurlijk niet veel zin om dat onderscheid nog aan te brengen. Wij moeten dus nog eens goed kijken naar de opzet van het onderzoek dat het vervolg is op het oriënterend onderzoek. Wij moeten bezien in welke richtingen het kan gaan en wat de eventuele gevolgen daarvan zijn. Misschien moeten het deelonderzoeken worden, dat weet ik op dit moment niet precies. Maar ik zal dit in elk geval nader bezien. Dat geldt overigens ook voor het antecedentenonderzoek. Als je een antecedentenonderzoek houdt bij vennootschappen en vervolgens bij stichtingen, kun je er net zo goed andere rechtspersonen bij betrekken.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt, na goedkeuring van de onderdelen, zonder stemming aangenomen.

De voorzitter:

Mij is meegedeeld dat er, naar aanleiding van het overleg dat hedenavond is gevoerd tussen de vaste commissie voor Justitie en de minister van Justitie, morgen geen tweeminutendebat behoeft plaats te vinden.

Ik deel aan de Kamer mee, dat het wetsvoorstel inzake de koppelingswet van de agenda van deze week is afgevoerd, zodat er morgenavond ook geen vergadering zal zijn.

Sluiting 21.58 uur