Handeling 1995-1996, pag. 4205-4216

Aan de orde is de behandeling van:

het voorstel van rijkswet Goedkeuring van het op 11 mei 1994 te Straatsburg tot stand gekomen Elfde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, betreffende herstructurering van het bij dat Verdrag ingestelde controlemechanisme, met Bijlage (Trb. 1994, 141 en 165) (23936, R1523).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

De heer Van Oven (PvdA):

Voorzitter! De fractie van de PvdA kan instemmen met het Elfde protocol, al is de gekozen oplossing niet erg bevredigend. In de eerste plaats zadelt men nu toch één instantie op met de verwerking van alle klachten, terwijl het de voorkeur zou hebben verdiend om één instantie de grote massa te laten afhandelen, terwijl een aparte instantie meer principiële zaken in alle rust zou kunnen verwerken. In de tweede plaats is gekozen voor een oplossing, waarbij twee van de aanvankelijk zitting houdende rechters ook in tweede instantie optreden. Daarmee voldoet de gekozen oplossing niet eens aan de door het Hof in Straatsburg zelf aan onpartijdige rechtspraak gestelde eisen.

Voorzitter! Dat is geen kritiek op de regering. Deze heeft zich beijverd voor andersluidende, creatieve oplossingen. Dat is echter niet gelukt en het moet de regering worden toegegeven, dat in het overleg van 10 december 1992 kamerbreed – en dus ook door mijn partij – met het nu voorgestelde compromis akkoord is gegaan.

Niettemin vraagt mijn fractie zich op dit moment af of het nieuwe systeem werkelijk aan de groeiende stroom zaken zal kunnen beantwoorden. Nu al geven de cijfers aan, dat sprake is van een zeer snel groeiende stroom klachten: in 1991 waren dat er 5000 en in 1993 ruim 9000. Dat aantal zal zeker nog onevenredig vermeerderen door de toetreding van enkele Oosteuropese lidstaten, waaronder Rusland. Juist tegen de nieuwe verdragstaten plegen relatief veel klachten te worden ingediend en door de uitbreiding van de mogelijkheid tot hoorzittingen zal de per zaak te besteden tijd nog veel meer toenemen. Ideeën voor nieuwe protocollen, omstandigheden waaronder vrijheidsberoving plaatsvindt, behandeling van gedetineerden, sociale en culturele rechten zouden een nog grotere werklast voor het nieuwe Hof kunnen veroorzaken. Ik wijs er daarbij op, dat de agent van de Nederlandse regering bij de Europese Commissie en het Europese Hof, de heer Vey Mestdagh, weliswaar op persoonlijke titel, niet heeft nagelaten om voor de gevolgen van de toenemende werklast van het nieuwe Hof te waarschuwen. In 1994 heeft hij het in een artikel "Een sprong in het ongewisse genoemd" en zich afgevraagd of "this decision truly represents any solution to the problems that confront Strassbourg".

Jongstleden zaterdag rolde nog een nummer van het NJCM-bulletin op de mat, waarin hij schrijft dat alleen al een geringe toename in het aantal hoorzittingen het nieuwe systeem volledig kan verstoppen. Nogmaals, het is zijn goed recht om dergelijke uitlatingen te doen, maar het impliceert wel dat wij aan de regering kunnen vragen of zij werkelijk denkt dat het nieuwe systeem werkbaar is.

Is het denkbaar dat in het reglement van orde geregeld wordt dat een hoorzitting aan één lid van het nieuwe Hof wordt gedelegeerd? Of is in verband met die hoorzittingen ook een andere besparingsmaatregel denkbaar? Ik vraag de minister om te bevorderen dat het reglement van het orde van het nieuwe Hof in het Tractatenblad wordt gepubliceerd.

Op het ogenblik komt de Commissie twaalf weken per jaar bijeen. Het lijkt erop dat zelfs een uitbreiding van die tijd met een factor 4 volstrekt onvoldoende zal zijn. Ik heb het dan nog niet eens over de gesignaleerde gebreken bij de ondersteuning van de griffie van het Hof en bij de vertaalfaciliteiten, die in verband met de toetreding van Oosteuropese lidstaten aanzienlijk zullen moeten worden uitgebreid.

Normaal gesproken wordt na toetreding van nieuwe leden een nieuwe verdeelsleutel toegepast, die ertoe leidt dat netto minder door de lidstaten wordt betaald. Is het denkbaar dat dat in dit geval uitblijft en dat de procentuele teruggang feitelijk wordt gecompenseerd door de totale bijdrage navenant te verhogen?

Is door de lidstaten voorzien in een snelle, regelmatige evaluatie van het systeem? Hoe stelt de regering zich daarbij op? Is het denkbaar dat de nu getroffen regeling bij gebleken gebreken snel wordt aangepast? Is de regering bereid om, zodra de noodzaak daartoe blijkt, daaromtrent voorstellen te doen in het Comité van ministers? Is de minister bereid om de werking van het nieuwe systeem te evalueren, ook in de richting van de Tweede Kamer?

De discussie over de toetreding van Rusland tot de Raad van Europa hebben wij inmiddels achter de rug. Na de beslissing van het Comité van permanente vertegenwoordigers daarover moet ervan worden uitgegaan dat de Russische federatie binnen afzienbare tijd ook tot het EVRM zal toetreden. Dat is een gegeven. Het legt wel een zware hypotheek op het hele systeem. In zijn brief van 2 februari heeft de minister daar opmerkingen over gemaakt. Vanochtend is het Nederlandse lid van de Commissie, prof. Schermers, hierop in de Volkskrant ingegaan. Worden met het oog op de verwerking van de klachten nog bijzondere maatregelen voorbereid? Bestaat er voldoende zekerheid dat de Russische overheid daadwerkelijk bereid zal zijn, de Straatsburgse uitspraken te respecteren? Zo niet, dan dreigt ondergraving van de geloofwaardigheid van het hele systeem. Heeft het Comité van ministers zich al beraden op de situatie dat de Russische federatie in het naleven van de uitspraken van het Hof te kort schiet?

In ieder geval lijkt het mijn fractie gewenst dat de landenrapportage op grond van artikel 57 van het verdrag nieuw leven wordt ingeblazen. De landenrapportage komt erop neer dat de secretaris-generaal van de Raad van Europa aan landen kan vragen verslag uit te brengen over de stand van zaken in hun land ter uitwerking van de mensenrechten. Tot dusver is dit helaas een dode letter geweest. Ik stel de minister voor te bevorderen dat dit instituut nieuw leven wordt ingeblazen. Ik vraag hem daartoe in het Comité van ministers stappen te zetten. Afhankelijk van zijn antwoord doe ik de Kamer hierover een voorstel.

De voorziening van de statenklacht wordt in het Elfde protocol uitgebreid, omdat de rechtsmacht van het Hof op dit punt mandatoir wordt. Het valt op – de regering erkent dat met zoveel woorden – dat van deze mogelijkheid weinig gebruik gemaakt wordt. De regering verwacht zelfs dat de animo om hiervan gebruik te maken nog minder zal worden nu het Comité van ministers geen rol meer speelt in de behandeling van statenklachten. Het gaat nu om een puur justitiële zaak. Die animo was al heel gering. Terwijl het aantal individuele klachten snel toenam, hebben wij gedurende de gehele tijd dat het EVRM in werking was, niet meer dan een achttiental statenklachten meegemaakt. En dan was het vaak ook nog zo dat het Hof of de Commissie de indruk wekte zo mogelijk te willen vermijden om lidstaten in ronde bewoordingen te veroordelen. Natuurlijk speelt daarbij ook het ontbreken van enige sanctiemogelijkheid een rol.

Feitelijk is die gang van zaken ten minste in strijd met de strekking van een resolutie van de parlementaire vergadering, die in 1967 is aangenomen in verband met de klachten tegen Griekenland. Daarin is uitgesproken dat de verdragsluitende partijen op grond van artikel 24 van het verdrag de plicht hebben om op te treden. Voor het geval dat niet gebeurt, wordt in de resolutie uitgesproken: the mechanics of collective guarantee of human rights, set up by the Convention, runs the risk of becoming meaningless. Wordt die resolutie nog wel in ere gehouden? Op deze manier wordt naar het oordeel van mijn fractie een kans gemist om schendingen van mensenrechten in internationaal verband aan de orde te stellen, zonder de betrekkingen in het interstatelijk verkeer op onoverkomelijke wijze te belasten. Dat was toch de bedoeling van het systeem. Had, achteraf gezien – dat moet ik er onmiddellijk bij zeggen – ook niet van bijvoorbeeld de Nederlandse regering ter zake een actievere opstelling verwacht mogen worden? Ik denk hierbij aan het Greenpeace-incident waarbij een Nederlands burger is omgekomen. Had een klacht tegen Frankrijk toen niet in de rede gelegen?

Het berusten in de huidige situatie zou betekenen dat wij toegeven dat het statenklachtensysteem de spankracht van het verdrag eigenlijk overtreft en dat het, wat de behandeling van individuele klachten betreft, weliswaar een succes is geworden, maar dat wij het in het interstatelijk verkeer beter kunnen vergeten. Als die aanname juist is, zou het eigenlijker zijn om het statenklachtensysteem uit het verdrag te schrappen. Dat is echter ook weer niet absoluut noodzakelijk. Denkbaar is immers dat wij dat systeem reserveren voor die situatie waarin individuele klachten om de een of andere reden niet doorkomen, dus onvoldoende indruk maken op het land waartegen de klacht is gericht. Dat kan al tijdens de procedure het geval zijn, maar het kan ook zo zijn dat het land zich niets van de uitspraak aantrekt. Een statenklacht ter ondersteuning van een individu ter directe handhaving van het systeem van individuele klachten zelf zou in zo'n geval dus wel kunnen werken. Voor het optreden tegen schendingen van mensenrechten in het interstatelijk verkeer – daarbij moet je al snel denken aan schendingen van mensenrechten van groepen of volken – zouden wij ons binnen het kader van de Raad van Europa weer op andere mogelijkheden moeten beraden. Daarbij komt dan onwillekeurig weer de oude gedachte op aan een hoge commissaris voor de mensenrechten binnen de Raad van Europa of een hoge commissaris voor minderheden. Is de regering bereid om deze problematiek binnen het Comité van ministers aan de orde te stellen en de Kamer over de resultaten daarvan te informeren?

Voorzitter! Ik maak nog een paar opmerkingen over de doorwerking van de Straatsburgse jurisprudentie in Nederland, in de eerste plaats met betrekking tot wetgeving. In dat kader is het de vraag of in nationaal verband voldoende wordt gedaan om de doorwerking van het verdrag te waarborgen. Daarvoor zijn wel schema's gesuggereerd en vragenlijstjes die de wetgever telkens zou kunnen aflopen. De noodzaak hiertoe is stellig aanwezig. Ik wijs in dit verband ook op het recente artikel van prof. Schermers in verband met de koppelingswet. Het is natuurlijk altijd te laat, als er uit verdragsrechtelijke hoek bezwaren worden geuit op het moment dat de Kamer over een wetsvoorstel gaat stemmen of vlak daarvoor. Met name door prof. Alkema is het voorstel gedaan om de regering jaarlijks aan de Staten-Generaal te laten rapporteren over de rechtspraak van het Hof en de Commissie, met een analyse van de gevolgen daarvan voor de Nederlandse wetgeving. Is de regering bereid om jaarlijks een dergelijke rapportage uit te brengen?

Ook wat de rechtspraak betreft, is het de vraag of er voldoende voorzieningen zijn om van de Straatsburgse jurisprudentie kennis te nemen. Niet alle uitspraken van Straatsburg worden immers in de vakbladen gepubliceerd. In de Nederlandse jurisprudentie gaat het misschien om 10% à 20% van de arresten van het Hof. De zogenaamde A- en B-series uit Straatsburg zijn niet erg toegankelijk en zijn bovendien tot Engelse en Franse teksten beperkt. Voor de nieuw aangesloten lidstaten zal dat overigens een apart probleem vormen, omdat die waarschijnlijk in het geheel niet kunnen beschikken over uitspraken die in het verleden zijn gedaan, in de eigen taal. Hoe is het toch mogelijk dat die nieuwe lidstaten bereid zijn gebleken om het gehele jurisprudentie-acquit te accepteren? Is het denkbaar dat alle Straatsburgse jurisprudentie op database beschikbaar komt voor rechterlijke macht en balie?

Binnen de Centrale raad van beroep bestaat in Nederland een zogenaamde Verdragenkamer, die het gehele college over de uitleg van het Europese mensenrechtenverdrag en andere verdragen informeert. Zou het niet wijs zijn om de totstandkoming van een dergelijke voorziening binnen ieder rechterlijk college in Nederland te bevorderen?

Met alle kritische opmerkingen die ik heb laten horen, vindt mijn fractie het toch juist om op dit ogenblik ook stil te staan bij de historische betekenis van het mensenrechtenhandhavingsmechanisme, dat 45 jaar geleden is opgebouwd en vanaf die periode in Straatsburg is uitgebouwd tot een daadwerkelijk functionerend rechtshandhavingssysteem. De betekenis daarvan mag absoluut niet worden onderschat. "For better or for worse" hebben de diverse lidstaten zich naar aanleiding van uitspraken van Hof en Commissie gedrongen gezien – dwang is niet mogelijk, maar drang wel – om hun wetgeving aan te passen aan de eisen van de conventie. Het is het diepste verlangen van de fractie van de PvdA dat dit systeem, ondanks de dreigende problemen, blijft functioneren. Mijn fractie verzoekt de regering dit met kracht te bevorderen en in de toekomst concrete bedreigingen van het systeem terstond aan de Tweede Kamer te melden.

De heer Blaauw (VVD):

Voorzitter! Het EVRM is in de loop der jaren steeds meer een toevlucht geworden voor de Europese burger. Een evenement dat al veel eerder werd geconstateerd. De capaciteit van de twee klachteninstanties die er bestaan, te weten de Europese Commissie en het Europese Hof voor de rechten van de mens, werd volledig overschreden. Gelukkig ligt hier nu voor het Elfde protocol waarover in feite acht jaar is onderhandeld en gediscussieerd om te komen tot consensus. Consensus echter niet helemaal in de richting die door de VVD-fractie wordt gesteund. Zij heeft dezelfde bezwaren als die welke de heer Van Oven heeft aangegeven en dezelfde bezwaren die ook door de Nederlandse regering naar voren zijn gebracht maar waarover zij spijtig genoeg geen consensus kon bereiken, namelijk een systeem met twee rechterlijke instanties, twee lagen. Het compromis is nu gevonden in de voorziening dat een intern beroep kan worden gedaan in belangrijke zaken die raken aan de uitleg en de toepassing van het EVRM binnen het Europese Hof voor de rechten van de mens. Ook in de schriftelijke behandeling geeft de minister aan dat ook hij nogal wat vraagtekens heeft bij de effectiviteit van deze systematiek. Daarom sluit ik mij aan bij de vraag van collega Van Oven of wij te zijner tijd gerapporteerd kunnen worden over de werking van die systematiek en of die voldoende is voor Nederland. Als wij moeten constateren dat die onvoldoende is, zullen er stappen moeten worden ondernomen om het wel naar een bevredigende situatie te doen leiden. Ik realiseer mij dat er dan opnieuw sprake zal zijn van een heel lang traject, maar wij moeten wat dat betreft wel alert blijven.

In de ogen van de VVD-fractie is het belangrijk dat het nieuwe Hof rechters full-time in dienst heeft, hoewel het natuurlijk ook nadelen heeft omdat men misschien wat verkokerd zou kunnen gaan kijken. Ik ben het wel volledig eens met collega Van Oven waar hij zich afvraagt of dit voldoende is. De rechters zitten weliswaar gedurende het gehele jaar, maar wel in een andere configuratie dan in het verleden toen en er twee rechters zestien weken zaten, dus 32 weken. De winst is derhalve niet vier keer zo groot, maar in feite veel kleiner, terwijl de stijging van het aantal klachten bijna exponentieel omhoog gaat. Uiteraard wordt er ook gewerkt aan de personele bezetting, zoals is aangegeven in de uitwerking van het protocol. Ook daarvan moeten wij afwachten hoe het werkt en of het een verbetering is of niet. Ik hoop in de toekomst van de minister te horen hoe de beoordeling daarvan op dat moment is.

Voorzitter! Niet alleen statenklachten zijn niet langer optioneel: dit geldt ook voor het individuele klachtrecht. Nieuwe lidstaten van de Raad van Europa kunnen alleen partij worden van het verdrag indien zij tevens het individuele klachtrecht als rechtsmacht van het Hof erkennen. Voor het toetreden van nieuwe lidstaten uit Midden- en Oost-Europa is dit natuurlijk een heel interessant punt en het zal de minister niet verbazen dat ik hierover spreek. Het is vooral interessant omdat een aantal landen al zelf beperkingen heeft afgedwongen onder de vorige systematiek. Want is het de bedoeling dat lidstaten die toetreden na het van kracht worden van het Elfde protocol ook weer allerlei soorten van voorbehouden kunnen gaan maken ten opzichte van zaken die op het verleden betrekking hebben? Of is het zo dat het nu gewoon allemaal rechtlijnig moet gebeuren zoals het is voorgeschreven?

De discussie over de toetreding van Rusland is in dit huis gesloten, dus het heeft geen zin om daarop terug te komen. Een van de zorgen die de VVD-fractie in dat debat heeft geuit, was dezelfde als die de heer Van Oven naar voren heeft gebracht. Het gaat om de verwatering van voor ons het belangrijkste element van de Raad van Europa: het beschermen van de rechten van de mens en het zijn van een laatste punt waar die rechten volledig boven alles uit gaan. Wij worden dus met wat meer problemen geconfronteerd: zal Rusland ogenblikkelijk het Elfde protocol accepteren en tekenen? Ik geef toe dat er wat tijd voor is gegeven, maar kan de minister ook hierop nader ingaan? Kan hij aangeven wat in zijn gedachten het tijdstraject is en wanneer wij hierover kunnen worden ingelicht?

Voorzitter! Het gaat natuurlijk niet alleen over Rusland. Er staan ook andere landen gereed. Momenteel worden de problemen van voormalig Joegoslavië ontrafeld en er schijnen erkenningen van staten uit te kunnen komen. Dan is het ook logisch dat die staten zich zullen wenden tot de Raad van Europa. Wat voor criteria worden dan aangelegd voor de staten die zijn voortgekomen uit voormalig Joegoslavië? Wat is de opstelling van de minister als het gaat om de positie van die landen? Kroatië heeft inmiddels zijn aanvraag lopen bij de Raad van Europa, maar ik kan mij voorstellen dat door allerlei versnellingen ook Servië zou willen toetreden. En hoe zit het dan met het probleem van de mensenrechten en klachten daarover?

Landenrapportage is een goede zaak. Wij moeten hier te veel terugvallen op de grote jaarlijkse rapportage van het Amerikaanse congres als het gaat over een analyse van de situatie van de mensenrechten in diverse landen, of wij moeten terugvallen op informatie die ons door niet-gouvernementele organisaties wordt verstrekt. Wil de minister ook achter die landenrapportage druk zetten, zodat de Raad van Europa, en in het bijzonder het Hof, in dezen een goede positie kan innemen?

Collega Van Oven noemde ook nog de statenklacht en ik sluit mij bij hem aan. Wanneer en waar gaan wij nu onze gevoelens aankaarten over de toepassing en schending van de mensenrechten in een land waarmee wij banden hebben via de Raad van Europa? Doen wij dat in eerste instantie in OVSE-verband of via de Europese Unie omdat wij Europa-akkoorden hebben gesloten met die landen? Wanneer is de schending zo groot dat wij zouden moeten overgaan naar de statenklacht? Is daar een traject in te vinden en is er voor de regering een opklimmende ladder: het moet eerst hier aangekaart worden, dan daar en als het verder niet lukt, komt het tot een statenklacht? Vaak zoekt men een vluchtweg: als ik maar geen statenklacht forceer en het via een aantal individuen kan regelen, zodat het een individuele klacht wordt, dan houd ik het tenminste buiten de diplomatieke relaties tussen landen. Ik heb daar begrip voor. Het kan een middel zijn op bepaalde momenten. Maar ergens moet er een pijnpunt zijn dat men overschrijdt waarna men zegt: nu ga ik toch via de statenklacht werken.

Ik wil een voorbeeld noemen. Misschien kan de minister dat nader uitwerken. Door de moderne elektronica gewordt ons veel tegenwoordig. Via Internet hebben wij doorgekregen dat de politie in Slowakije bezig is de taalwet aldaar dwingend te controleren. Dat is in spanning met het verdrag tussen Slowakije en Hongarije. Het is in spanning met onze relaties met Slowakije. Ik noem dit slechts als voorbeeld. Daar behoeft niet daadwerkelijk iets uit voort te komen. Hoe zou je dit voorbeeld moeten aanpakken?

Voorzitter! Wij blijven Nederlanders. Daarom wil ik het tot slot hebben over de kosten van het Hof. Zij komen voor rekening van de Raad van Europa. Via de bekende sleutels worden deze kosten verdeeld. Collega Van Oven heeft daarover ook al iets gezegd. Hoe gaat dat verlopen? In het antwoord op vragen over artikel 50 zijn de geschatte kosten aangegeven. Ik vrees echter dat men wat optimistisch is over de wijze waarop wij aan dat geld komen. Ik vrees dat het te koste gaat van het minimale bedrag dat beschikbaar is voor de Raad van Europa zelf. De Assemblée en de andere instituties groeien als kool door het toetreden van steeds meer lidstaten, door het uitbreiden van commissies en van posten. Zo kan ik nog wel even doorgaan. Die ontwikkeling is parallel aan alle andere organisaties. Ik heb dus begrip voor de terughoudendheid en voor het "bloemkoolwerk" dat ontstaat door wijziging van de organisaties. In hoeverre kunnen wij voorkomen dat het Hof gevrijwaard wordt en voldoende middelen heeft vanwege de zeer zware werklast die het krijgt? Ik moet er niet aan denken hoe druk het Hof het krijgt wanneer de zaak werkelijk goed gaat lopen na toetreding van Rusland. Voor het Hof mogen er daarom mijns inziens geen financiële barrières zijn.

Voorzitter! Ook de VVD-fractie is verheugd dat wij dit wetsvoorstel voor ons hebben. Er worden in ieder geval verbeteringen aangebracht. Er komt een nieuwe systematiek. Wij steunen dan ook volledig de opstelling van de regering om akkoord te gaan met het Elfde protocol.

De heer Van den Bos (D66):

Voorzitter! De behandeling van een klacht bij Commissie en Hof voor de rechten van de mens duurt gemiddeld vijf jaar. Vijf jaar! Allemachtig! Dat betekent dat alleen mensen die beschikken over exceptioneel veel geduld zich geroepen zullen voelen, zich in Straatsburg te beklagen, gesteld natuurlijk dat de potentiële klager weet wat hem te wachten staat. Deze ingebouwde afschrikking van mensen zoals u en ik, voorzitter, die een broertje dood hebben aan overmatig lange procedures is vanzelfsprekend nooit de bedoeling geweest van de opstellers van het verdrag. Daarom is het goed dat het controlemechanisme wordt hervormd. De reorganisatie is bovendien urgent vanwege de recentelijk gerealiseerde en nog te verwachten toename van lidstaten. De rechtsstatelijke aard van veel van deze nieuwkomers rechtvaardigt bovendien de verwachting van een onevenredige aanzwelling van de klachtenstroom. Collega's Van Oven en Blaauw spraken daar al over.

De grote vraag is nu, of deze hervorming voldoende is, vooral in het licht van de toetreding van Rusland. De regering zegt dat deze vraag pas beantwoord kan worden als het nieuwe systeem een of meer jaren functioneert. De winst zou vooral moeten komen uit het permanente karakter van het gerestaureerd Hof. Volgens de eerder geciteerde onderhandelaar De Vey Mestdagh heeft nog niemand ook maar een flauw idee van de effectiviteit van het nieuwe systeem en gaat het om een sprong in het ongewisse. Deelt de bewindsman deze kwalificatie? Zo ja, zou hij nog eens duidelijk willen motiveren waarom de regering toch akkoord is gegaan met het bereikte resultaat? Gaat het hier in wezen niet om de vraag, om minister Van Mierlo te parafraseren, aan welke kant van de twijfel men gaat staan? Welke perspectieven ziet de regering voor de uitbreiding en verbetering van het instrumentarium, indien snel zou blijken dat de huidige opzet te kort schiet? Ik denk hier met name ook aan de hoorzittingen. Wat is het oordeel van de Nederlandse regering over de financiële situatie? Mijn fractie denkt, evenals de fractie van de Partij van de Arbeid, eerder aan verhoging van de bijdrage dan aan verlaging.

Voor de toekomst van de Raad van Europa en ook van het Hof is het van het grootste belang hoe Rusland als nieuwe lidstaat zich zal gedragen. Is er al iets bekend over de wijze waarop de Russische regering haar burgers gaat informeren over het bestaan van het klachtenrecht? Verder is het natuurlijk wezenlijk dat de Russen de uitspraken van het Hof respecteren. Voor zover zij daarbij in gebreke blijven, zullen wij alle ons ter beschikking staande juridische en politieke middelen moeten aanwenden om de democraten in opleiding op het juiste spoor te manoeuvreren. Het Comité van ministers en de Assemblée zullen hiertoe de grootst mogelijke alertheid in acht moeten nemen.

Mijn fractie kan leven met het bereikte institutionele compromis, hoewel zij, evenals de andere fracties, een duidelijke voorkeur had voor een rechtelijk systeem met twee gescheiden instanties. Bepaald ongelukkig zijn wij met de constructie dat twee van de in de eerste fase zitting houdende rechters ook in de appelkamer van zeventien vertegenwoordigd kunnen zijn. Het is toch bizar dat rechters de beroepsinstantie van zichzelf kunnen zijn? Ook hebben wij moeite met de mogelijke herbenoeming van een rechter voor zes jaar op voordracht van zijn eigen regering. Staat die niet op gespannen voet met de zo essentiële onafhankelijkheid? Wat de landenrapportage betreft sluit mijn fractie zich aan bij de opmerkingen van de vorige twee sprekers.

Ten slotte de statenklachten. Er zijn er tot nu toe maar twaalf ingediend. Dat is natuurlijk waanzinnig weinig in het licht van wat er te klagen viel. Zeker, er kan van het louter bestaan van dit recht een bepaalde preventieve werking uitgaan. Nu de rechtsmacht van het Hof in dezen mandatoir wordt, rijst natuurlijk wel de vraag of deze verandering eerder een stimulerende of een afschrikwekkende werking zal hebben op de lidstaten om van dit recht gebruik te maken. Wat is het oordeel van de regering hierover? Hoe heeft zij zich in de onderhandelingen hierover opgesteld?

Mijn fractie verwacht dat in de nieuwe constellatie de lust van staten om elkaar in toga gehuld te lijf te gaan eerder af dan toe zal nemen. Dat is betreurenswaardig. Verdragsteksten blijven het minst slechte wapen om elkaar mee om de oren te slaan. Helaas is de internationale politieke werkelijkheid nog al te vaak harder dan de juridische leer.

De heer Gabor (CDA):

Mijnheer de voorzitter! De CDA-fractie gaat akkoord met het voorliggende Elfde protocol. In de schriftelijke behandeling heeft het kabinet onze vragen en die van de collega's zeer bevredigend beantwoord. Kortheidshalve sluit ik mij aan bij het buitengewoon gedegen betoog van de heer Van Oven, waarin hij een aantal zaken aan de orde heeft gesteld, en bij de betogen van de collega's Blaauw en Van den Bos.

De CDA-fractie hecht eraan dat er nu een nieuwe structuur gekozen wordt. Dat was hard nodig. Het is absoluut noodzakelijk dat de zaak opnieuw wordt geherstructureerd. Wij vinden het ook terecht dat het kabinet de eenstemmigheid zwaarder heeft laten wegen dan het doorzetten van het eigen voorstel, dat immers geen kans had om gehaald te worden. Er is dus waardering voor de inzet en wij kunnen akkoord gaan met het bereikte resultaat.

Collega Blaauw heeft een paar zeer behartigenswaardige woorden gesproken over de dreigende verwatering van de Raad van Europa. Hij heeft ook de vraag gesteld welke voorwaarden andere landen in het komende proces wellicht nog mogen stellen. Ik schaar mij achter die vragen. Ook ik zou die vragen hebben gesteld. Hetzelfde geldt ten aanzien van de landenrapportage, waar ik bijzonder aan hecht. In OVSE-verband zijn daar natuurlijk afspraken over gemaakt. Ook in dit verband is het echter van belang. Bij de statenklacht vraag ik mij af hoe het wordt opgebouwd. Wanneer zijn wij zover dat het echt een effectief instrument is?

In aanvulling op de vragen die reeds zijn gesteld, draag ik slechts twee punten aan. Wij lezen in de rapportage dat het aantal klachten dat behandeld moet worden sterk toeneemt – ik citeer nu uit het verslag – en dat er zelfs sprake is van een drastische toename. Dat geldt over de eerste paar maanden van 1995. Kan de minister er inzicht in geven of die stijging in de rest van 1995 is doorgezet en, zo ja, in welke mate? Hoe ontwikkelt de werkdruk van het Hof zich?

De laatste vraag betreft het tijdschema van het in werking treden van het protocol. Is al bekend hoeveel landen dat inmiddels hebben goedgekeurd? En welke landen zijn dat?

De heer Hendriks:

Voorzitter! Het voorliggende wetsvoorstel heeft in hoofdlijnen mijn instemming en ik zal het dan ook steunen. Ik wil echter twee bemerkingen uitspreken.

In artikel 23 is een benoemingstermijn ingevoerd en daaraan is een leeftijdsgrens van 70 jaar verbonden. Ik dacht dat dit inmiddels achterhaald is en betreur dit. Er zijn andere mogelijkheden om limitatief op te treden bij het werken van rechters in de rechterlijke macht.

Het tweede punt betreft een nogal schrijnend geval. Zoals bekend, krijgen wij in het parlement vaak ultieme zaken voorgelegd. Elk kamerlid weet daarover mee te praten. Het is mij al een paar keer overkomen dat, als mensen in Nederland niet in rechte erkend werden, zij naar een hogere rechtsorde gingen en dan kwamen zij in Straatsburg c.q. Luxemburg. Zij werden daar wel in rechte erkend, maar konden daarna niet meer terug naar het vaderland, omdat het proces niet meer kon worden heropend. Dat vind ik nog steeds een slechte zaak. Ik ben juridisch niet voldoende op de hoogte van de mogelijkheden om een en ander alsnog aan te vullen; ik leg het alleen ter tafel als signaal. Bij een volgende herziening van de wet zou hiervoor een oplossing gevonden moeten worden.

De vergadering wordt van 10.53 uur tot 11.08 uur geschorst.

Minister Van Mierlo:

Mijnheer de voorzitter! Ik dank de Kamer voor de attentie, de gemaakte opmerkingen over dit belangrijke protocol en de wijze waarop zij dat heeft gedaan. Zij heeft begrip getoond voor de moeilijke situatie waarin de regering verkeert. Een groot deel van de opvattingen van de Kamer loopt parallel met die van de regering. Wij kunnen niet verschrikkelijk veel meer doen.

Het spijt mij dat ik de Kamer even heb laten wachten op het antwoord, maar er zijn onverwachts zoveel concrete en niet al te eenvoudige vragen gesteld, dat ik behoefte had aan een schorsing. Voor zover het mij niet lukt om concrete antwoorden te geven zal ik die op korte termijn aan de Kamer doen toekomen. Enkele antwoorden kunnen pas gegeven worden bij het verlopen van de tijd.

Toen ik onlangs met de Kamer mocht debatteren over de toetreding van Rusland, merkte de heer Verkerk op dat hoe meer de Commissie en het Hof voor de rechten van de mens zouden worden overbelast, hoe beter het zou zijn, omdat dit zou betekenen dat de Russische burgers hun weg naar Straatsburg weten te vinden. Er dreigt nog steeds een overbelasting van Commissie en Hof. Niet alleen de toetreding van de Russische federatie is daaraan debet, maar ook de klachten uit de recent toegetreden landen uit Midden- en Oost-Europa. De gestage toename van klachten op een manier die inderdaad zorgen baart, dateert vanaf het begin van de jaren tachtig. Sinds die tijd spreekt men in het Straatsburgse over "the burden of succes". Het toezichtmechanisme onder de Europese conventie is een groot succes gebleken, misschien wel het grootste succes in mensenrechtenland ooit, maar dan wel een succes dat zwaar weegt en steeds zwaardere eisen stelt. De verwerkingscapaciteit van Commissie en Hof kent haar grenzen en de behandeling van klachten – het kan niet worden ontkend – duurt in veel gevallen te lang.

Wat nu voor ons ligt is het resultaat van tien jaar zeer intensieve en uiterste moeizame beraadslagingen tussen regeringsexperts op het gebied van de Europese conventie voor de rechten van de mens, leden van de Europese Commissie, rechters uit het Europese Hof en een groot aantal niet-gouvernementele juridische adviseurs. Hoe hoog het juridisch gehalte van de problemen en van degenen die zich daarmee bezighielden ook was, het resultaat, dit Elfde protocol is onder politieke druk tot stand gekomen. Die politieke druk heeft zijn sporen in het protocol nagelaten. Bij de beantwoording van de uiteindelijke kardinale vraag, of men moest komen tot een fusie van Commissie en Hof of dat een rechtsgang in twee instanties de voorkeur verdiende, werd dan ten langen leste de knoop doorgehakt in de voorbereiding van de top van Wenen die in oktober 1993 werd gehouden. Formeel werd daar beslist, dat er binnen een halfjaar een fusieprotocol op tafel diende te liggen. Commissie en Hof moeten dus opgaan in één enkel Hof, maar dan wel met de mogelijkheid van intern beroep in belangrijke zaken.

Voorzitter! Met de Kamer ben ook ik niet echt gelukkig met de wijze waarop het Straatsburgse toezichtmechanisme is hervormd. Dit zal de Kamer niet verbazen in het licht van de historie van de opstelling van de Nederlandse regering. Gesteund door een uitgebreid beargumenteerd rapport van de adviescommissie mensenrechten heeft Nederland lange tijd gepleit voor een zuiver rechterlijk toezicht in twee instanties. Een dergelijke hervorming zou een essentiële verbetering en stroomlijning in het mechanisme hebben aangebracht en zou hebben aangesloten bij het huidige systeem. Een en ander zou, zoals de verwachting van velen was, beter dan een enkel Hof die enorm aanzwellende stroom van klachten kunnen verwerken. Nederland en Zweden gingen hierbij voorop en gingen op den duur kopje onder in een plotseling zeer gepolitiseerd debat, nadat de secretaris-generaal van de Raad van Europa zich had uitgesproken voor een fusie. Toen kwam er druk vanuit de parlementaire Assemblée van de Raad van Europa en vervolgens zware druk, zoals al is vermeld, vanuit het eigen parlement op de Nederlandse regering om die houding op te geven.

Zo blijkt hoe raar dingen kunnen gaan. De kamerleden zijn als het ware geen rechtsopvolgers van hun voorgangers, maar dat is de regering wel. In het debat op 10 december 1992 heeft de heer Stoffelen gedreigd met een kamerbrede motie, indien Nederland niet zou meewerken aan consensus met betrekking tot het fusievoorstel. Om de sfeer in het overleg even te schetsen, citeer ik een enkele passage uit het verslag: "De heer Stoffelen vond het heel belangrijk dat Nederland bovenal probeert consensus te verwerven over het fusievoorstel en de heer Stoffelen zou het daarom jammer vinden als de minister de Kamer in de richting van het indienen van een motie zou duwen".

Ik was blij – dat zuivert meteen de lucht – met de ruiterlijke erkenning van de heer Van Oven dat de zaak voornamelijk vanuit zijn eigen partij de verkeerde kant is opgeduwd. Ik moet echter heel eerlijk zeggen: ik denk dat wij ons, ook als het niet was gebeurd, te gelegener tijd waarschijnlijk niet zouden hebben kunnen blijven verzetten. Hoe dan ook, de heer Van den Broek is toen niet omgegaan, maar later de heer Kooijmans wel en nu zitten wij met deze realiteit.

Voorzitter! De meeste van de door de heer Van Oven naar voren gebrachte punten en gestelde vragen hebben in de schriftelijke voorbereiding al aandacht gekregen. Ik zal straks trachten, op de door hem en anderen alsnog gemaakte opmerkingen en gestelde vragen zo goed mogelijk te reageren. Ik wil eerst nog een paar algemene zaken behandelen.

Een kernvraag is of het nieuwe systeem soelaas zal brengen in de situatie die door iedereen als benauwend wordt ervaren. Het echte antwoord op die vraag zal natuurlijk pas komen wanneer het systeem een paar jaar heeft gefunctioneerd. De winst zal – ik herhaal het – moeten komen uit het permanente karakter van het nieuwe Hof en, wil ik benadrukken, niet alleen vanwege het full-time werk van de rechters, maar vooral ook vanwege de samenvoeging van de twee staven, namelijk de ambtelijke staven van de huidige Commissie en het huidige Hof. De staf van het huidige Hof zal straks kunnen worden ingezet bij de behandeling van klachten in eerste aanleg. Daar zit de bottleneck. Men moet beseffen dat ruim 90% van het werk van het nieuwe Hof werk zal zijn dat tot dan toe door de Commissie werd verricht. Een kleine 10% van de klachten gaat in het huidige systeem naar het Hof. Het schiften van de duizenden klachten, de beoordeling van de feiten en de ontvankelijkheid en het doen van een eerste uitspraak zijn werkzaamheden die hoe dan ook verricht moeten worden. Wanneer al gesproken kan worden van een fusie van Commissie en Hof, gaat – wat het soort werk en de werkbelasting betreft – het Hof eerder op in de Commissie dan andersom. Bij het ontwerpen van de nieuwe procedures hebben de opstellers van het Elfde protocol dan ook zwaar geleund op de procedures van de Commissie.

Daarbij moet worden bedacht dat de bescherming van mensenrechten in veel landen van Midden- en Oost-Europa nog slechts rudimentair is ontwikkeld. Wanneer men dit afzet tegen de hoog gestemde normen van het EVRM en de hoge eisen, vervat in de jurisprudentie van Commissie en Hof, wordt duidelijk dat er in de toekomst met aanzienlijk hogere aantallen klachten rekening zal moeten worden gehouden. Die aantallen zullen fors hoger zijn dan de aantallen die nu al, in de eerste jaren na de entree van de eerste nieuwe democratieën, in Straatsburg worden ingediend. Hoewel de grote stroom nog op gang moet komen, komt na vier jaar al bijna een kwart van alle klachten uit Midden- en Oost-Europa. Overigens, wat de ontwikkeling van de aantallen klachten betreft, werd in 1994 het aantal 10.000 genoteerd. De verwachting was toen dat er aanzienlijk meer klachten zouden komen in 1995 maar vervolgens bleek dat het aantal zich stabiliseerde op het niveau van 10.000.

Voorzitter! Deze stroom baart iedereen zorgen. Tegelijkertijd wordt hiermee de grote winst getekend voor burgers in de landen die erbij zijn gekomen. Het is het directe resultaat van de toelating van staten die, hoewel ze nog niet voldoen aan de oorspronkelijke toelatingseisen van de Raad van Europa, nu door hun eigen ingezetenen via het Straatsburgse toezichtmechanisme bij de les kunnen worden gehouden, kunnen worden gecorrigeerd en gestimuleerd.

De vraag is gesteld wat men in dit verband van Rusland mag verwachten. Voorzitter! Ik neem aan dat men met het oog op de werklast hoopt dat de omvang niet al te groot zal zijn maar men zal een en ander toch moeten stimuleren. Over de consequenties daarvan zal ik later spreken. Men zal de burgers niet moeten "opstoken" om naar de Raad van Europa te gaan – dat is de taak niet – maar men zal aan deze mogelijkheden toch bekendheid moeten geven. Die bekendheid moet zodanig zijn dat mensen, wanneer zij in hun rechtsgevoel worden aangetast, weten dat er een weg is.

De heer Van Oven (PvdA):

Voorzitter! Er treedt dus winst op voor de Oosteuropese burgers. Vanochtend heeft het commissielid Schermers in de Volkskrant de verwachting uitgesproken dat er, als gevolg van de ernst van de klachten uit Oost-Europa, sprake zou kunnen zijn van een zekere verruwing. Deelt de minister dit standpunt?

Minister Van Mierlo:

Die kwestie is ook de vorige keer aan de orde geweest. Wij hebben hier te maken met een gevolg van de nieuwe houding die wij in 1992 hebben gekozen ten opzichte van de Raad van Europa. Als men de zuivere toetssteen van deze Raad en van het Hof, de zuiverheid van dat erfgoed, verruilt voor een meer dynamische beoordeling gericht op het hoger opkrikken van het mensenrechtenniveau, ontstaat er naar mijn gevoel per definitie een zekere verwatering van het allerhoogste niveau waarmee wij onszelf hebben verwend. Daar staat tegenover dat op een wat lager, wat minder verfijnd maar wèl essentieel niveau meer mensen in Europa bescherming kunnen vinden. Het is de prijs die je daarvoor betaalt. Schermers zegt terecht: "Als het Westeuropese licht straalt op de Russische opvattingen, dan zullen die er op langere termijn beter op worden." Dat is gewoon de andere kant. Nogmaals, ik wil het debat van twee weken geleden absoluut niet overdoen, maar dit is toch een aspect dat wij in de komende jaren voor ogen moeten houden. Het zal niet meer zo mooi zijn als het geweest is, maar daarentegen zullen meer mensen een mooiere bescherming krijgen, althans een mooiere rechtsgang. Het is echt een medaille met twee kanten. Aanvankelijk stond ik misschien meer aan de kant van degenen die bepleiten om het puriteinse niveau te behouden, maar naarmate ik er meer over doordenk, ben ik meer geneigd om de conclusie te trekken dat wij toch de goede weg zijn ingeslagen om van onze hoge, zuivere verhevenheid stapjes omlaag te doen waardoor wij met een dynamische interpretatie misschien meer mensen kunnen beschermen tegen de grofste schendingen van de mensenrechten.

De heer Van Oven (PvdA):

Voorzitter! Ik kan deze redenering heel goed volgen, maar ze heeft wel een merkwaardige consequentie, namelijk dat het mogelijk is dat klachten over schendingen van de mensenrechten waaromtrent al eerder door Commissie en Hof is beslist, door deze ontwikkeling niet meer voor behandeling in aanmerking komen. In die zin zou er als het ware een stap terug worden gezet. Dat is toch wel een heel merkwaardige consequentie van deze ontwikkeling.

Minister Van Mierlo:

Het is niet onmogelijk dat u gelijk hebt. En als het zo is, kunnen wij misschien toch nog opnieuw proberen, die dingen te beïnvloeden. In ieder geval vind ook ik dat er echt waakzaamheid geboden is in het Comité van ministers. Misschien zullen wij de klachten op het hoogste of het meest verfijnde niveau wat minder snel kunnen behandelen, maar het gaat er natuurlijk ook om of er uitvoering wordt gegeven aan de vonnissen. Ook daarin speelt het Comité van ministers een rol.

Voorzitter! Wij zijn een risicovolle weg opgegaan en er is een goede redenering voor op te zetten, maar het dwingt ons wel tot de waakzaamheid waartoe de heer Van Oven ons oproept, zowel bij de uitvoering als ten aanzien van de vraag, wat er nog terechtkomt van behandeling van de klachten op het niveau waarmee wij de mensenrechtensituatie juist zouden willen "veredelen". Ik kan alleen maar zeggen dat de regering het eens is met de heer Van Oven en dat zij zijn cri de coeur ter harte neemt. Wij moeten inderdaad proberen, ook in kwalitatieve zin in de Raad van Europa het maximale te redden van het erfgoed dat wij proberen te beschermen. Ik kan mij ook voorstellen dat het overleg tussen Kamer en regering over dit onderwerp wat verhevigd wordt, dat wij er meer over praten. Het is naar mijn gevoel typisch een onderwerp dat in een parlement besproken moet worden. Het gaat om het rechtsgoed dat daar meer mee te maken heeft dan met het directe beleid.

Voorzitter! Bijna alle woordvoerders hebben gesproken over statenklachten. Het is waar, van een mogelijkheid om een statenklacht in te dienen wordt maar zelden gebruik gemaakt. Het recht van staten om elkaar voor een internationaal gerecht te dagen is dan ook van een geheel andere orde dan het individuele klachtrecht, dat in het verlengde ligt van een reeds nationaal gevoerde procedure. In tegenstelling tot wat de heer Van Oven wel eens gesteld heeft, belast een statenklacht wel degelijk het interstatelijke verkeer. Je kunt rustig zeggen dat zo'n klacht ervaren wordt als een onvriendelijke daad van het ene land tegenover het andere. Dat is de politieke realiteit, niettegenstaande het feit dat het systeem toch voorziet in de mogelijkheid om dat te doen. Een statenklacht is dan ook voornamelijk bedoeld voor situaties van grove en stelselmatige schendingen van mensenrechten, waarin individuele burgers de mogelijkheid ontberen om zelf klachten in te dienen. Dat was bijvoorbeeld het geval bij de statenklachten indertijd van de Noordse landen en Nederland tegen Griekenland en later tegen Turkije. Dat is nu in die zin anders, omdat dit individuele klachtrecht imperatief is geworden, als erkenning.

Het spaarzame gebruik van het statenklachtrecht wil niet zeggen dat het bestaan ervan niet een werking heeft. Het enkele bestaan ervan heeft een corrigerende werking. Staten die jegens elkaar een dergelijk recht hebben erkend, hebben in het algemeen een wat groter onderling plichtsbesef. Bovendien zijn staten sowieso gehouden zich bij een Straatsburgse uitspraak neer te leggen. De praktijk heeft uitgewezen dat in de gevallen waarin staten elkaar voor de Straatsburgse instanties hebben gedaagd, dit ook wel enig effect heeft gehad.

Er is gesproken over de doorwerking in Nederland, met name door de heer Van Oven. Het is een punt waar hij al vaker zijn zorgen over heeft geuit. Hij vraagt zich af of de publikatie van Straatsburgse uitspraken in Nederland en de doorwerking van de jurisprudentie in de nationale rechtsorde wel voldoende gewaarborgd is. Ik wil hem erop wijzen dat sinds twee jaar samenvattingen van alle uitspraken – dus niet partieel, zoals door hem gesteld werd – van het Hof in Straatsburg verschijnen in het Nederlands tijdschrift voor de mensenrechten, het NJCM-bulletin. Bovendien worden daarin de zaken tegen Nederland uitgebreider besproken en geannoteerd. In het rechtspraakkatern van het Nederlands Juristenblad, het NJB, worden de overwegingen van veel belangrijke uitspraken in extenso weergegeven. Hetzelfde geldt voor de Nederlandse jurisprudentie. Voor die twee laatste periodieken geldt natuurlijk dat zij verschillende aandachtsgebieden hebben en dat de desbetreffende redacteuren en annotatoren bezien welke zaken belangrijk zijn voor het Nederlandse recht. Daar zit dus een selectief element in. Omdat de Straatsburgse jurisprudentie doorwerkt in vrijwel ieder nationaal rechtsgebied – daarover heeft al het nodige gestaan in de nota naar aanleiding van het verslag – valt eigenlijk geen juridisch vaktijdschrift meer open te slaan of je wordt geconfronteerd met de Europese conventie. Als voorbeeld hoef ik alleen maar te wijzen op recente uitspraken die Nederland betroffen en die naast traditionele klachten op het gebied van strafrecht en strafvordering betrekking hadden op bijvoorbeeld familierecht, belastingrecht en octrooiwetgeving.

Juist omdat zoveel uiteenlopende zaken op verschillende rechtsgebieden moeten worden behandeld, ligt het niet zo voor de hand om daarvoor speciale EVRM-kamers in te richten. Het EVRM zou dan overigens een te beperkte invalshoek zijn, aangezien Nederland partij is bij een nog groter aantal bindende mensenrechtenverdragen. Mensenrechten, grondrechten, moeten dwars door alle disciplines heen hun weerslag krijgen in zowel wetgeving als rechtspraak. Zo niet, dan zou men kiezen voor wat uiteindelijk zou uitmonden in een constitutioneel hof. Maar alleen al door daarnaar te verwijzen, kom ik terecht in een discussie die toch wel verder gaat dan alleen het Elfde protocol.

Voorzitter! De heren Van Oven en Van den Bos hebben gesproken over een spanning tussen de onafhankelijkheid van de rechter en de herbenoeming. Dat is niet op te lossen. Die spanning kan worden weggenomen door niet te herbenoemen, maar dan mis je de opbouw van expertise te veel. Een andere oplossing zou een langere benoemingsperiode zijn, maar dat klopt dan meestal weer niet met de termijn. De rechters komen daar namelijk terecht na een zeer waardevolle carrière. Het resultaat is inderdaad niet bevredigend, maar er is geen andere oplossing voorhanden.

Verschillende woordvoerders hebben geklaagd over de dubbelfuncties. Ik klaag met hen; ik zou het ook graag anders geregeld zien, maar ook hier is er – nog – geen mogelijkheid om daarin verandering te brengen. Nederland heeft in de onderhandelingen uitdrukkelijk gepleit voor het instituut van een ad hoc nationale rechter in de Grote kamer, die dan nog niet eerder bij de zaak betrokken is geweest. Daarvoor bestond echter onvoldoende steun. Bovendien is de mogelijkheid van het optreden van de nationale rechter en de president van de betreffende Kamer zowel in Kamer als in de Grote kamer terug te voeren op het concept, dat de landen die een fusie van Commissie en Hof voorstonden voor ogen hadden. Zij beschouwen de behandeling door de Grote kamer niet als een echt beroep maar als een vorm van intern verzet. Daarbij gaat het dus niet om een nieuwe procedure voor een andere rechter.

De heer Van Oven (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! We kennen in Straatsburg het instituut van de descenting opinion. Dat geeft juist wat betreft de dubbelfunctie een goede mogelijkheid om de gang van zaken te evalueren. Interessant zijn natuurlijk juist die uitspraken, waarin de Grote kamer een ander standpunt inneemt dan in eerdere instantie is gebeurd. Wanneer juist in die zaken zou blijken, dat dubbelfunctionarissen de descentors zijn, kan dit materiaal bieden om die constructie na een aantal jaren weer te corrigeren.

Minister Van Mierlo:

Als dat in het verdrag vastligt, zul je dat moeten openbreken op dat punt. Het is niet uitgesloten. Als een dergelijke aanstelling de bekroning is van een leven vol wijsheid en ervaring, kan ik mij voorstellen dat een rechter voor zichzelf de innerlijke ruimte heeft om bij een nieuwe behandeling tot een ander standpunt te komen. Ik deel echter de bedenkingen van de heer Van Oven. Wij zullen het niet nalaten om, als dat mogelijk is, er alsnog iets aan te doen maar ik ben bang, dat de prijs van het openbreken van het verdrag te hoog zal zijn.

Voorzitter! Met name door de heer Van Oven zijn opmerkingen gemaakt over het Reglement van orde. Dat zal het nieuwe Hof zelf moeten opstellen. Er mag van worden uitgegaan, dat het uitgangspunt zal zijn dat hoorzittingen zoveel mogelijk worden beperkt. Ik krijg dit bericht overigens van mensen, die weten hoe het in elkaar zit.

De heer Van Oven heeft ook gevraagd of het reglement van orde niet in het Tractatenblad moet verschijnen. Dat is ongebruikelijk; het Tractatenblad dient ter bekendmaking van voor het Koninkrijk bindende volkenrechtelijke instrumenten, zoals verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. De ratio daarvan is, dat bekendmaking gericht is op een rechtsgevolg hier te lande. Zo'n rechtsgevolg zit er niet aan het reglement van orde. Dat geldt slechts voor het Hof. Of het nu in een blad gestaan heeft of niet, het kan zo weer gewijzigd worden. Het Hof regelt zijn eigen orde, zoals het Koninkrijk de eigen bekendmaking regelt. Beide processen lopen zelden synchroon, zodat de actualiteit van het Tractatenblad wel eens kan tegenvallen. Ik kan wel toezeggen, dat ik zal zorgdragen voor het afdrukken van het nieuwe reglement. De Kamer kan er dan kennis van nemen.

Ik kom op de toetsing van voorgenomen regelgeving door Justitie. Dit gebeurt al. Justitie heeft er speciale deskundigen voor om wetgeving op dit verdrag te toetsen. De koppelingswet is getoetst en in overeenstemming met het EVRM bevonden. Het verhaal van prof. Schermers in het Nederlands Juristenblad is op dit punt dus een beetje ongenuanceerd. Toetsing gebeurt vooraf door Justitie, maar ook door de Raad van State.

De Greenpeace-affaire is op regeringsniveau tussen Nederland en Frankrijk uitgebreid aan de orde geweest. Naar ons oordeel was het geen reden voor een statenklacht.

Ook de heer Blaauw heeft over de statenklacht gesproken. Wij zullen de hantering zeker afstemmen met gelijkgezinden. In het verleden is dit ook al gebeurd. Ik herinner aan de statenklacht tegen Griekenland. In de nieuwe situatie zullen statenklachten meer met andere landen worden besproken, onder andere vanwege het kwetsbare karakter. Het delen van de nadelen kan wel eens in het belang van iedereen zijn die er gebruik van wil maken.

Wij kunnen een evaluatie toezeggen. De regering heeft daar zelf ook behoefte aan. Ik vind dat wij meer over dit soort zaken moeten praten. Wellicht kan institutionalisering plaatsvinden. Voor de evaluatie zullen wij wel een paar jaar moeten nemen. De praktijk moet zich naar de situatie vormen.

Rusland heeft gezegd dat het binnen een jaar zal ratificeren. Dat is gebeurd op grond van de uitnodigingsbrief van het Comité van ministers van de Raad van Europa.

Ik kom op de kosten van het nieuwe Hof. Nederland pleit al zeer lang voor een prioriteit van de Straatsburgse rechtspleging, ook in financiële zin. Als kamerlid is het mij een keer gelukt om succes te boeken met een claim voor een verhoging van de bijdrage van Nederland. Stel dat je zoiets doet als wij gedaan hebben: een belangrijke wijziging aanbrengen in datgene wat de Raad van Europa representeert. Ik noem het vervangen van de zuiverheid van normen door een meer dynamische hantering. Er dreigt een veel groter beroep op het Hof te worden gedaan. Daardoor dreigt een zekere ontreddering. Degenen die de verantwoordelijkheid nemen voor dit besluit, maar ook het land dat toetreedt, hebben hiermee te maken. Het toetredende land spreekt met de wens van een lidmaatschap uit dat het maximaal aan de normen wil voldoen. Dat betekent dat er voor beide kanten verplichtingen zijn. Rusland zal in de eerste plaats verantwoordelijk gesteld moeten worden voor de extra kosten. Dat is de bijdrage van Rusland. In dit geval zal dat waarschijnlijk niet leiden tot een verlaging van onze betalingen. Normaal gesproken, is dat wel het geval; als de spoeling groter wordt, kan het aandeel van een ieder kleiner worden. Dat zal nu echter zeker niet het geval zijn. Ik denk dat het realistisch is om in te schatten dat de kosten de komende jaren omhoog gaan. Naar mijn opvatting moeten wij die consequentie gewoon dragen. Die vloeit immers voort uit het feit dat wij deze risicovolle weg bewandelen.

Rusland krijgt aanzienlijke bedragen aan economische hulp. Het moet zich in de komende jaren zo inrichten dat het kan voldoen aan de normen. Dat betekent dat Rusland zal moeten gedogen dat een groter deel van de hulpgelden aangewend moet worden in het kader van de mensenrechten. De hulpgelden die Rusland krijgt, zullen dus een verschuiving moeten doormaken van economische terreinen naar het terrein van de mensenrechten. Hier zijn aanzienlijke voorzieningen voor nodig. Er is besloten om 150 mln. franc, 50 mln. gulden, naar Rusland te laten gaan om het te helpen bij die poging. De Europese Commissie heeft vorige week een voorstel uitgewerkt voor de nadere inrichting van haar bijdrage.

In het algemeen is het evenwel onzeker hoe de kosten zich zullen ontwikkelen. Daar waar zij omhoog gaan, vind ik dat er voor alle betrokkenen, dus zowel degenen die toetreden, als degenen die de toetreding hebben toegestaan, een verantwoordelijkheid ligt om die kosten te dragen. Ik ben het ermee eens dat in de allereerste plaats het Hof ruim over middelen moet kunnen beschikken om zijn werk goed te doen.

De heer Van Oven heeft gesproken over de jurisprudentiedatabase. Deze wordt op het ogenblik in Straatsburg opgezet en zal naar verwachting binnen afzienbare tijd voor iedereen, dus ook voor onze rechterlijke macht, beschikbaar komen.

Verder heeft de heer Van Oven nog gesproken over artikel 57 inzake de rapportage. Dit artikel geeft de secretaris-generaal de mogelijkheid om staten om een nadere rapportage te vragen. Nederland heeft al diverse malen op deze mogelijkheid gewezen en is daar een voorstander van.

De heer Van den Bos sprak over de sprong in het ongewisse. Daar heeft hij wel een beetje gelijk in. Dit is nu een gegeven geworden. Nederland is, zoals ik heb gezegd, indertijd hiertoe gedwongen, ook door de Kamer. De heer Van den Bos vroeg waarom ik dit gedaan heb. Ik heb dit zo goed mogelijk proberen te uitleggen aan mijn voorgangers. Daar bestond begrip voor. Wij zijn dus met dat systeem akkoord gegaan en daar moeten wij het nu mee doen. Dat betekent dat wij de consequenties ervan moeten dragen.

De voorzitter:

Hoeveel tijd denkt u nog nodig te hebben? U zet het programma van de Kamer namelijk een beetje onder druk.

Minister Van Mierlo:

Mij rest nog om in antwoord op een vraag van de heer Hendriks op te merken, dat men naast Straatsburg altijd nog terug kan naar de Nederlandse rechter. Het punt van de leeftijdsgrens is uitvoerig aan de orde geweest in de stukken. Daar is verder niets aan te doen; die grens is bepaald op 70 jaar.

De heer Hendriks:

Ik was op de hoogte van de mogelijkheid dat men terug kan vallen op de Nederlandse rechtspraak. Alleen, ik ken een paar voorbeelden waaruit blijkt, dat men in Straatsburg wel erkend is in rechte, maar dat het dossier in Nederland gesloten is. Dat bevreemdt mij. Ik besef overigens dat dit een kwestie is die niet op uw beleidsterrein ligt, maar meer op het terrein van de juridische afdeling.

Minister Van Mierlo:

Het enige wat ik u kan zeggen, is dat men in principe altijd terug kan naar de Nederlandse rechter. Als u de voorbeelden weet te specificeren, wil ik wel laten uitzoeken of er een nog conciezer antwoord te geven is.

De heer Hendriks:

Ik zal het op papier zetten en dan hoop ik dat het ook u zal bereiken.

Minister Van Mierlo:

Voorzitter! Ik ben aan het eind van mijn betoog. Als mijn beantwoording niet voldoende zou zijn geweest, dan hoor ik dat wel en zal ik eventueel nog schriftelijk reageren.

De voorzitter:

Ik constateer dat de minister zijn betoog in eerste termijn heeft afgerond. Ik wil graag van deze gelegenheid gebruik maken om een delegatie uit Polen, die zich bezighoudt met de onderwerpen verkeer en vervoer, van harte welkom te heten in deze zaal.

Ik vind het bijzonder leuk dat u ons hier even aan het werk ziet. U bent getuige van een debat tussen de minister van Buitenlandse Zaken en leden van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken over het Europees mensenrechtenverdrag.

Ik wens u namens de Kamer verder een heel fijne dag in onze eigen omgeving toe.

(Applaus)

De voorzitter:

Ik constateer dat er behoefte is aan een tweede termijn. Ik stel de spreektijden vast op een derde van die in eerste termijn.

De heer Van Oven (PvdA):

Voorzitter! Ik dank de minister van Buitenlandse Zaken voor zijn beantwoording. Met het grootste deel ervan kan mijn fractie volmondig instemmen. Er zijn nog een paar puntjes die overblijven.

Het is duidelijk dat wij allen de zorgen delen over de toestroom van het aantal zaken en over de mogelijke naleving van uitspraken door de Russische federatie.

Ik heb begrip getoond voor een eventuele verwachting van de minister, die erop neerkomt dat hij met prof. Schermers meent dat er van een vergroving van de normen zou kunnen worden gesproken. Ik zou hem met nadruk willen verzoeken op dat punt de grootste waakzaamheid aan de dag te leggen en als signalen in die richting opkomen, de Kamer daarvan in kennis te stellen en zo mogelijk actie te ondernemen binnen het Comité van ministers.

De minister heeft gezegd dat de Nederlandse regering altijd voorstander is geweest van de landenrapportage in het kader van artikel 57 van het verdrag. Ik zou dat willen onderstrepen en wel door de regering te verzoeken dat punt binnen het Comité van ministers aan de orde te stellen. Daartoe wil ik mede namens de heer Blaauw een motie indienen.

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

overwegende, dat het gewenst is de landenrapportage als toezichtsinstrument in het kader van het EVRM te versterken;

verzoekt de regering te bevorderen dat de secretaris-generaal van Europa regelmatig aan de lidstaten om een uiteenzetting verzoekt van de wijze waarop het nationaal recht de daadwerkelijke uitvoering waarborgt van de verdragsbepalingen,

en gaat over tot de orde van de dag.

De voorzitter:

Deze motie is voorgesteld door de leden Van Oven en Blaauw. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 9 (23936, R1523).

De heer Van Oven (PvdA):

Voorzitter! Mijn tweede opmerking geldt de statenklachten, waarvan de minister heeft gezegd dat het bestaan ervan een zekere corrigerende werking heeft, ook al wordt dit instrument slechts toegepast in geval van grove en stelselmatige schending van mensenrechten, met name wanneer burgers de mogelijkheid ontberen om zelf een klacht in te dienen. Ik wijs erop dat deze toepassing verbreed kan worden tot die gevallen waarin de burger weliswaar in staat is om zelf een klacht in te dienen, maar de materiële effectuering van de uitspraak onvoldoende gewaarborgd is. Wanneer in een dergelijk geval binnen het Comité van ministers besloten zou worden om "massaal in actie te komen", heeft dit een soort "backbone"-functie, een versterkende functie bij de naleving van die uitspraken. Ik verzoek de minister dan ook, die suggestie te doen.

Ik merk overigens op dat het iets te gemakkelijk is om te zeggen dat er over de Greenpeace-affaire uitgebreid met de Franse regering is gesproken en dat men daar wel uitgekomen is. Dat klinkt alsof een dergelijk incident bij wijze van dading zou kunnen worden afgedaan. Het gaat er natuurlijk juist om dat, wanneer sprake is van een heel duidelijke schending van mensenrechten, dit publiekelijk aan de kaak wordt gesteld.

Ik kom ten slotte op het effect van de Straatsburgse jurisprudentie op de wetgever. Daarbij heeft de minister, ongetwijfeld terecht, gezegd dat het ministerie van Justitie hier wel degelijk op let. Maar dat is natuurlijk maar één kant van de wetgeving. De andere kant is het parlement en ik ben ervoor dat dit in staat wordt gesteld om zich bewust te zijn van de effecten van de Straatsburgse jurisprudentie op komende wetgeving. Daarom heb ik ook om die jaarlijkse rapportage gevraagd. Omdat de minister die niet in heel duidelijke termen heeft toegezegd, dien ik ook op dit punt een motie in.

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

overwegende, dat het gewenst is bij wetgeving in het bijzonder in de sfeer van de grondrechten goed op de hoogte te zijn van de eisen en voorwaarden die voortvloeien uit de rechtspraak van de Straatsburgse organen;

verzoekt de regering jaarlijks te rapporteren over de rechtspraak van Hof en Commissie met een analyse van de mogelijke gevolgen voor de Nederlandse wetgeving,

en gaat over tot de orde van de dag.

De voorzitter:

Deze motie is voorgesteld door het lid Van Oven. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 10 (23936, R1523).

Minister Van Mierlo:

Voorzitter! Ik dank de heer Van Oven voor zijn nadere opmerkingen. Hij heeft nog eens zijn grote zorgen benadrukt over de toestroming van individuele klachten en met nadruk verzocht om waakzaamheid te betrachten. Ik geef toe: als het om waakzaamheid gaat, moet dat woord een paar keer vallen. Ik had het al een paar keer laten vallen, maar ik zeg het toe, want ik erken ook het belang daarvan. Ik kan de heer Van Oven toezeggen dat er op afgegeven signalen actie zal worden ondernomen, in de richting van zowel het Comité van ministers als de Kamer.

Ik ben de heer Van Oven werkelijk meer dan normaal dankbaar dat hij mij in de gelegenheid stelt om eens een keer een motie te omarmen in plaats van naast mij neer te leggen. Nederland wenst die landenrapportage. Ik wil dat verzoek graag aan de orde stellen. Ik vind het prettig dat ik daarbij kan wijzen op een verzoek van de Kamer.

De heer Van Oven heeft gesproken over de statenklachten. Wij zouden massaal in actie moeten komen juist in die gevallen dat in een belangrijke kwestie een individueel klachtrecht niet gehonoreerd wordt. Ik heb al gezegd dat bij statenklachten het argument sterker wordt dat wij deze klachten meer met elkaar moeten bespreken. De heer Van Oven denkt daarbij aan de preventieve werking die uitgaat van het feit dat men weet dat deze klacht besproken wordt. Dat kan leiden tot een ruimere toepassing van statenklachten. Zoals de heer Van Oven het formuleert zal ruimere toepassing leiden tot grotere effectiviteit bij de preventie. De houding van de regering zal worden bepaald door deze overweging.

Ik begrijp goed dat de heer Van Oven mijn antwoord over Greenpeace mager vond. Ik zeg ronduit dat die beslissing te maken heeft met het feit dat het nogal wat is om op dit moment gezien de verhouding tussen Frankrijk en Nederland met een officiële statenklacht te gaan werken. De Nederlandse regering heeft eerder uit overwegingen van prudentie dan uit juridische overwegingen besloten dat niet te doen.

Er is gevraagd om een jaarlijkse rapportage. Als de Kamer daarom vraagt, zullen wij jaarlijks rapporteren. Zo'n rapportage kan een mer à boire worden. Justitie en de Raad van State zorgen al voor een jaarlijkse rapportage. De heer Van Oven is van mening dat de Kamer een oordeel moet kunnen uitspreken.

De heer Van Oven (PvdA):

Dat betekent al dat het geen mer à boire kan zijn. Dat zou de Kamer ook niet kunnen verhapstukken.

Minister Van Mierlo:

Ik heb het over de rapportage.

De heer Van Oven (PvdA):

Die rapportage behoeft geen totaal overzicht te zijn van alle uitspraken met alle mogelijke interpretaties. Het gaat mij erom dat de Kamer een handzaam overzicht krijgt van de belangrijkste uitspraken met de consequenties daarvan voor de Nederlandse wetgeving.

Minister Van Mierlo:

Wij doen dan werk over dat al wordt gedaan.

De heer Van Oven (PvdA):

Dat gebeurt nu intern. Ik vraag om een systematisch rapport voor de Kamer.

Minister Van Mierlo:

Ik geef toe dat het dan meer gaat om serviceverlening. In werkelijkheid wordt het werk al gedaan. Van alle uitspraken verschijnen samenvattingen in het tijdschrift voor de rechten van de mens.

De heer Van Oven (PvdA):

Die serviceverlening zou door de Kamer bijzonder op prijs worden gesteld.

De heer Blaauw (VVD):

Ter ondersteuning zeg ik het volgende. De minister heeft in eerste termijn gezegd dat wij over dit soort zaken vaker met elkaar moeten praten. Dit kan daarbij betrokken worden, zodat wij ook langs deze kant dat platform creëren.

Minister Van Mierlo:

Misschien is er een concept, een manier te vinden waardoor het niet een vreselijk, extra administratief karwei wordt. De heer Blaauw zegt dat het over essenties gaat voor de Nederlandse rechtspraak. Ik zal het toezeggen. Dan kan het misschien ook ingebed worden in een stuk waarover de Kamer van gedachten kan wisselen met de regering. Ik meen het als ik zeg dat ik vind dat wij over dit gedachtengoed meer moeten praten met elkaar. Dat vind ik ook een beetje de gezamenlijke les die wij kunnen trekken uit het verschil van mening dat wij de afgelopen tijd hebben gehad. Ik ben blij dat de Kamer er behoefte aan heeft. De regering heeft het ook.

De heer Van Oven (PvdA):

Naar aanleiding van de uitspraak van de minister kan ik de tweede motie intrekken.

Minister Van Mierlo:

Ik heb graag dat de eerste motie wel in stemming wordt gebracht.

De voorzitter:

Aangezien de motie-Van Oven (23936, R1523, nr. 10) is ingetrokken, maakt zij geen onderwerp van beraadslaging meer uit.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik stel voor, het voorstel van rijkswet en de moties aan de stemmingslijst van hedenmiddag toe te voegen. De stemmingen zullen over een kwartier beginnen.

Aldus wordt besloten.

De vergadering wordt van 12.05 uur tot 12.20 uur geschorst.

Voorzitter: Deetman

De voorzitter:

De ingekomen stukken staan op een lijst die op de tafel van de griffier ter inzage ligt. Op die lijst heb ik voorstellen gedaan over de wijze van behandeling. Als aan het einde van de vergadering daartegen geen bezwaren zijn ingekomen, neem ik aan, dat de Kamer zich met de voorstellen heeft verenigd.