Handeling 1994-1995, pag. 3819-3841

Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met de invoering van de lump-sum-bekostiging voor de personeels- en exploitatiekosten van scholen voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs, algemeen voortgezet onderwijs en voorbereidend beroepsonderwijs, alsmede in verband met decentralisatie van de rechtspositieregeling bij die scholen, behoudens een aantal op centraal niveau vast te stellen onderwerpen (regeling lump sum en decentralisatie rechtspositieregeling v.w.o.-a.v.o.-v.b.o.) (23948).

(Zie wetgevingsoverleg van 27 maart 1995.)

De algemene beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Liemburg (PvdA):

Voorzitter! Bij dit wetsvoorstel gaat het om scholen waarin kinderen zo tussen de 12 en 18 jaar voldoende bagage behoren te krijgen voor de toekomst in een omgeving waarin zij zich thuisvoelen. Gemotiveerde docenten zijn daarbij van het allergrootste belang. De bedoeling van dit wetsvoorstel is dat scholen meer ruimte krijgen om naar eigen inzicht invulling te geven aan die opdracht.

Helaas zijn de voortekenen niet zo gunstig. De toekomstige lump-sum-financiering zal naar de verwachting van schoolleiders – en hen zou die grote vrijheid toch vooral moeten aanspreken – niet automatisch tot verbetering leiden. In theorie, zo zegt men, is de beslisruimte groter, maar het blijft denkbaar dat de gegeven vrijheid meteen weer wordt teruggenomen, is het niet door de overheid dan wel door de bonden of de besturen.

Ik haal deze woorden uit het inspectierapport dat de invoering van het formatiebudgetsysteem in het voortgezet onderwijs heeft bekeken. In de aanbiedingsbrief van de staatssecretaris wordt nauwelijks ingegaan op die kritische geluiden. Dat is jammer, want zo lijkt het net alsof zij die niet wil horen.

Mijnheer de voorzitter! Uit dat rapport blijkt ook de vrees bij sommigen, dat elke verandering van systeem tevens een bezuiniging zal inhouden, terwijl velen het bestaande budget toch al als te beperkt beschouwen. Het zal een grote inspanning vragen van alle betrokkenen om het vertrouwen van het onderwijsveld weer te winnen. Te lang is het woord "vernieuwing" een synoniem geweest voor bezuiniging.

Het regeerakkoord biedt wat dit betreft een goed uitgangspunt, maar ook niet meer dan dat. Want al wordt er op het primair en het voortgezet onderwijs niet meer bezuinigd, er komt ook geen extra geld beschikbaar. Dit betekent dat achterstanden in bijvoorbeeld de materiële bekostiging, waarvan maar 70% gedekt is, niet kunnen worden weggewerkt, terwijl de administratieve lasten en die voor bestuur en beheer voor de scholen groter zullen worden. De voorwaarden voor verandering zijn daarom lang niet optimaal.

Betekent dit, voorzitter, dat het proces van autonomievergroting maar moet worden stopgezet? Dat lijkt mijn fractie niet verstandig. Het is alsof je begonnen bent met de verbouwing van een woning. Terwijl de helft in puin ligt, kom je erachter dat je niet alle gevolgen hebt voorzien, misschien niet eens hebt kunnen voorzien. Toch moet je door, want het terugbrengen in de oorspronkelijke staat is niet meer mogelijk, als je dat al zou willen. Mijn fractie wil niet terug. De centralistische onderwijspolitiek heeft met de beste bedoelingen toch geleid tot een overmatige groei van de bureaucratie. Verregaande ambtelijke bemoeizucht met elk detail ontneemt de professionals in het onderwijs elke prikkel tot initiatief. Daar moest wat aan gebeuren.

De basis voor de verandering is gelegd in het zogenaamde "Schevenings beraad bestuurlijke vernieuwing", gezamenlijke richtinggevende uitspraken van de vertegenwoordigers van de onderwijskoepelorganisaties en de minister van Onderwijs en Wetenschappen met betrekking tot gewenste ontwikkelingen in de bestuurlijke verhoudingen in primair en voortgezet onderwijs. Delen van dat Schevenings beraad zijn in het regeerakkoord terechtgekomen en de uitwerking ervan is voortvarend ter hand genomen. Er worden op dit moment verschillende wetgevingstrajecten tegelijk gevolgd.

Wat is de kracht en tegelijk de zwakte van het huidige beleid op het terrein van het voortgezet onderwijs? Er wordt veel gediscussieerd over de vorm en de inhoud. Veel wetsvoorstellen zijn in behandeling genomen of ze zijn in voorbereiding, maar de Kamer zelf heeft nog niet over het Schevenings akkoord gedebatteerd. Binnen welk beleidskader vinden al die processen hun weg? In het regeerakkoord is vastgelegd dat scholen beter worden toegerust om zelfstandig te kunnen opereren in wisselende en uiteenlopende omstandigheden. Er staat ook in dat het netwerk van bestuurlijke en onderwijskundige hulpstructuren zo zal worden vereenvoudigd dat het meer concreet gericht zal zijn op de actuele, praktische problemen van de scholen zelf.

Dat regeerakkoord heeft de werking van het Schevenings beraad versterkt. Er zijn nog meer wetsvoorstellen ingediend of aangekondigd, zoveel dat het moeilijk wordt om het zicht op het totaal te behouden en de samenhang te ontdekken. Dat geldt ook, en niet in de laatste plaats, voor de werkers in het onderwijs zelf. Daardoor ontstaat het gevaar dat de motivatie verdwijnt en dat de kwaliteit, de toegankelijkheid en de samenhang van het onderwijs en de onderwijsvernieuwing onder druk komen te staan. Daarom vragen wij de regering, in de memorie van toelichting op de begroting voor 1996 haar visie te geven op het in de komende jaren voor het primair en voortgezet onderwijs te voeren beleid. Daarbij moeten onder meer de plaats en de bevoegdheden van de rijksoverheid en de decentralisatie van het onderwijs met de daarbij behorende bevoegdheden aan de orde komen. En daar behoort vanzelfsprekend een financieel kader bij, met expliciete aandacht voor de mogelijke knelpunten bij het doorvoeren van de genoemde veranderingen. Voorzitter! Wij overwegen een motie van deze strekking en wij wachten het antwoord van de staatssecretaris daarom met belangstelling af.

Het wachten op die visie hoeft de behandeling van dit wetsvoorstel niet tegen te houden. Het belangrijkste argument daarvoor heb ik al genoemd, maar ook uit de schriftelijke beantwoording van onze vragen hierover en uit het wetgevingsoverleg van afgelopen maandag is gebleken dat het departement geleerd heeft van de ervaringen die bijvoorbeeld met de invoering van een lump sum in het MBO zijn opgedaan. Ook de lijvige evaluatie van het formatiebudgetsysteem lijkt wat dat betreft haar sporen te hebben achtergelaten. Terecht wordt er in dit wetsvoorstel dan ook veel aandacht besteed aan het invoeringstraject. Mijn fractie vindt het om die reden ook een goede zaak dat de nascholingskosten apart van de personeels- en exploitatiekosten zijn geplaatst.

Vanzelfsprekend zal deze aandacht voor de invoering niet alle twijfels in onderwijsland wegnemen. Zelfs wij behouden onze twijfels, want wij kunnen moeilijk voorspellen of de aandacht voor het invoeringstraject voldoende zal zijn. Maar twijfels zijn moeilijk om te zetten in wijzigingsvoorstellen. In het wetgevingsoverleg heeft de staatssecretaris de mogelijkheid van een extra invoeringsjaar niet uitgesloten. Wij zijn daar blij mee. Ook heeft zij aangegeven dat zij het invoeringstraject goed wil volgen; zij noemde het "monitoren". De inspectie heeft daarbij een rol en ook de organisaties zelf gaan het proces volgens de staatssecretaris goed bewaken. Wij gaan ervan uit dat de Kamer van dit alles goed op de hoogte zal worden gehouden. Net als in het voorbeeld van de verbouw van een woning kunnen zich immers na die eerste tegenvaller nog onvoorziene situaties voordoen.

Op een mogelijk obstakel hebben wij al gewezen: de kans dat er van de bedoelde autonomie voor de scholen weinig terechtkomt doordat onderwijsvakorganisaties en besturenbonden de verkregen ruimte snel weer dichtregelen. Ook al wil niemand dit, de koers van een tanker is vaak moeilijk te veranderen. In het wetgevingsoverleg van afgelopen maandag heeft de staatssecretaris er weliswaar op gewezen dat zij met haar toespraken de gang van zaken in goede zin probeert te beïnvloeden, maar de decentralisatie geeft haar weinig instrumenten in handen om in te grijpen als het fout mocht gaan. Wij kunnen ons voorstellen dat de staatssecretaris in deze situatie in overleg treedt met de onderwijsvakorganisaties en de besturenbonden om een dergelijke ontwikkeling te voorkomen. Ook op dit punt overwegen wij het indienen van een motie.

Het is bij iedere verandering goed, je af te vragen wie er belang bij heeft. Het zijn bij mijn weten niet de ouders en de kinderen die om vergroting van de autonomie hebben gevraagd. Schoolbesturen willen het vast wel, omdat zij daardoor belangrijker worden, en schoolleiders misschien, om dezelfde reden. Dat de laatsten blijkbaar niet staan te juichen, moet ons daarom extra waakzaam maken.

Door het in Scheveningen gevoerde overleg lijkt het draagvlak voor vergroting van de autonomie voldoende, maar er bereiken ons heel kritische geluiden uit het veld, niet omdat er bezwaar is tegen het principe, maar omdat men de randvoorwaarden, vooral de financiële, kent. Daarom is het de vraag of het draagvlak in werkelijkheid wel zo groot is. Andere beroepsgroepen gaan nog wel eens de straat op om uiting aan hun gevoelens te geven. Wij kunnen ons vergissen, maar het lijkt er een beetje op dat men in het onderwijs denkt: dit komt op ons af omdat de politiek het wil en wij kunnen er toch niets aan veranderen. Lees bijvoorbeeld het genoemde inspectierapport er nog maar eens op na.

Uitstel van de invoering van dit wetsvoorstel lost, zoals ik al zei, volgens mijn fractie dit probleem niet op, maar het moet wel opgelost worden. Daarom vraag ik de staatssecretaris tot slot, het invoeringsproces niet alleen goed te begeleiden en te volgen. Als het misgaat of als de randvoorwaarden inderdaad onvoldoende blijken te zijn, moet er meteen bijgestuurd worden. Bij het oplossen van alle problemen die zich in de samenleving voordoen, komen wij maar al te gauw bij het onderwijs terecht: daar wordt gesignaleerd, daar wordt opgevangen en daar wordt bijgestuurd. Onderwijs, daar kunnen wij niet zuinig genoeg op zijn.

De heer Van de Camp (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel over de lump-sum-bekostiging in het voortgezet onderwijs stel ik twaalf punten aan de orde.

Mijn collega mevrouw Liemburg van de Partij van de Arbeid sprak al over de aard en de strekking van dit wetsvoorstel. Als wij de discussies van de afgelopen jaren op ons laten inwerken en het proces dat wij zijn ingegaan, samenvatten met de woorden autonomievergroting en deregulering, menen wij dat het wetsvoorstel dat wij vandaag behandelen, hierin past. Ik denk dat scholen en schoolbesturen thans aan deze volgende stap toe zijn. Het beleidsvoerende vermogen van de scholen en schoolbesturen wordt vergroot. In navolging van het hoger beroepsonderwijs en de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie is het nu de beurt aan het regulier voortgezet onderwijs. Op papier is de invoering van de lump-sum-bekostiging nu rond. Wij hebben in het wetgevingsoverleg en uit de evaluatie van het formatiebudgetsysteem kunnen leren dat er in de praktijk nog het nodige moet gebeuren. Daarvoor nemen wij de tijd en hebben wij de tijd. Na het voortgezet onderwijs volgt waarschijnlijk ook het primair onderwijs. Ik vraag de staatssecretaris wat het tijdschema voor de invoering van de lump-sum-bekostiging in het primair onderwijs is.

Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel hebben de notitie "School op weg naar 2000" en de kanttekeningen en het advies van de commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten een rol gespeeld. Wij hebben zo goed mogelijk geprobeerd na te gaan of dit advies in het wetsvoorstel is neergeslagen. Op een aantal punten ervan kom ik terug.

Een belangrijk aandachtspunt bij dit wetsvoorstel is de verhouding tussen de invoering van de lump-sum-bekostiging en het regeerakkoord dat wij sinds augustus 1994 kennen. Het zal u niet verbazen dat ik dan met name doel op de verhouding tussen de lump-sum-bekostiging voortgezet onderwijs en de territoriale decentralisatie. Wij spreken hier vanochtend niet zozeer over schoolbegeleidingsdiensten, maar wel over het onderdeel huisvesting en het onderdeel achterstandsbeleid. Ik zou de regering dan ook willen uitnodigen om hier vanochtend het verband uiteen te zetten tussen het wetsvoorstel lump-sum-bekostiging voortgezet onderwijs en nieuwe initiatieven ter zake van territoriale decentralisatie. Ook op dit punt, voorzitter, kom ik in het vervolg van mijn betoog nog even terug.

Ik zou nu eerst een korte evaluatie willen plegen van het in onze ogen zeer nuttige wetgevingsoverleg van afgelopen maandag. De staatssecretaris heeft haar toezeggingen die in het wetgevingsoverleg gedaan zijn, omgezet in een brief en een nota van wijziging. Daar zou ik een paar opmerkingen over willen maken. Dit betreft allereerst de kwestie van de scholen die er meer dan 3% op achteruitgaan.

Onze fractie heeft met instemming kennis genomen van de wijziging van artikel X0, invoering vergoeding personeelskosten. Alleen, ik heb bedenkingen bij lid 3 van dit artikel. Ik heb gezien dat ook mijn collega mevrouw Lambrechts, blijkens haar amendement op stuk nr. 14, een aantal bedenkingen bij het artikel heeft. Ik ben het op voorhand eens met het amendement van mevrouw Lambrechts, aangezien artikel X0, lid 3, de regering wel erg veel ruimte geeft om in te grijpen in de vergoeding van de personele kosten van een school of scholengemeenschap. Met andere woorden: wat zijn uiteindelijk nog de objectieve criteria om na 1998 in te grijpen? In het betreffende lid staat: "een geleidelijke invoering van deze wijziging", maar ik moet er niet aan denken dat bepaalde economische ontwikkelingen dan wel budgettaire problemen via dit artikellid worden afgewenteld. Ik vraag mij dan ook af of het niet verstandig is om het artikel wat in te perken, in de zin zoals mevrouw Lambrechts heeft voorgesteld.

Voorzitter! Een volgende opmerking betreft het wetgevingsoverleg en de incidentele looncomponent. Ik meende uit het wetgevingsoverleg begrepen te hebben, dat de staatssecretaris ons in het voorjaar opnieuw zou informeren over de afspraken die zij met de besturen en vakorganisaties maakt over de invulling van de incidentele looncomponent. Die toezegging uit het wetgevingsoverleg heb ik niet terug kunnen lezen in haar brief van gisteren en ik zou die afspraak hier, vanochtend, graag willen herbevestigen.

Voorzitter! Ik kom toe aan mijn derde punt, de vraag of dit wetsvoorstel wel een echte lump-sum-bekostiging omvat. Wij hebben tijdens het wetgevingsoverleg kunnen constateren dat wij uitgaan van een groot aantal parameters. Maar ik kan mij nog herinneren dat, toen wij de discussie hadden rond de notitie "School op weg naar 2000", er wel gezegd werd dat we naar één bedrag per leerling en één bedrag per vierkante meter gaan en dat we dit alles afrekenen op kalenderjaarbasis. Een aantal zeer enthousiaste kamerleden, waaronder ik, waren daar helemaal niet zo vies van op dat moment, maar als ik nu zie wat de ervaringen met het formatiebudgetsysteem ons hebben geleerd, dan lijkt het ook ons verstandig dat die benadering nu aanmerkelijk is genuanceerd. Wij zullen dan ook de komende jaren moeten kijken of het nu voorstelde systeem werkt en of we wellicht op een aantal punten nog tot nadere deregulering kunnen komen.

Voorzitter! In het wetgevingsoverleg zijn de verschillen met de BVE-sector door de staatssecretaris op een heldere wijze uiteengezet, maar toch blijft voor ons de grote vraag of hier sprake is van een integrale bekostiging. Ik zei u al bij mijn inleidende opmerking dat onze fractie met de nodige zorg kijkt naar de verhouding invoering lump-sum-bekostiging en regeerakkoord. Met name de huisvestingscomponent wordt in onze ogen een belangrijk storend element.

Met name de schoolleiders hebben ons de afgelopen weken benaderd met de vraag, of toch ook niet de huisvesting van het voortgezet onderwijs in de lump-sum-bekostiging zou moeten worden opgenomen. Zij zeggen: Wij krijgen in het kader van de autonomievergroting en de deregulering nieuwe verantwoordelijkheden, maar wij kunnen die verantwoordelijkheden niet beleven als wij bijvoorbeeld op het punt van de huisvesting, maar ook op dat van het achterstandsbeleid, voortdurend naast de rijksoverheid met derden, en dus ook met het gemeentebestuur, van doen hebben. Mag ik een enkel eenvoudig voorbeeld noemen? Het OMO-schoolbestuur in Noord-Brabant werkt met 50 scholen en meer dan 70 gemeenten in het voedingsgebied. Hoe gaat op een gegeven moment de verhouding lopen tussen de 50 scholen en de 70 gemeentebesturen?

Een ander voorbeeld betreft de openbare scholengemeenschap te Winschoten. Deze school valt onder 5 gemeentebesturen, waarvan 3 met een artikel-12-status. Hoe kan deze schoolleider ooit tot een totaal bekostigingsbeleid komen? Ik vraag dan ook aan het paarse kabinet om een herbezinning op dit punt. Ik probeer het nu zo technisch mogelijk te verwoorden. De politieke invalshoek krijgen we nog wel terug bij het wetsvoorstel, maar het gaat mij nu vooral om het bekostigingsaspect. Hoe gaat het aspect van de huisvesting werken in de lump-sum-benadering en wat is de rol van de gemeentebesturen daarin? Er is al eerder in deze discussie voorgesteld om een onderscheid te maken tussen voortgezet onderwijs en primair onderwijs. De voorkeur van de CDA-fractie op dit punt is duidelijk: zowel in het primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs moet maatschappelijk worden gedecentraliseerd. Die politieke discussie hebben we gedeeltelijk teruggezien in het regeerakkoord, maar ik geef de staatssecretaris nu toch in overweging, opnieuw naar het onderscheid tussen voortgezet onderwijs en primair onderwijs te kijken. Ik relateer dat natuurlijk niet in het minst aan de OKF-operatie in de sectoren beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. Tot zover de vraag of dit wel een echte lump-sum-bekostiging is.

Ik kom toe aan het dereguleringsaspect. Ook ik heb met zorg kennis genomen van de huidige CAO-onderhandelingen. Gelukkig is een aantal van de participanten hier vanochtend met ons aanwezig. De Kamer wordt geacht, zeer terughoudend te zijn om iets te zeggen over CAO-onderhandelingen. Dat doe ik ook niet, maar ik zou het zeer betreuren als de deregulering die is ingezet met het kaderbesluit voortgezet onderwijs – met andere woorden: minder gedetailleerde regelingen uit het rechtspositiereglement – wordt verlaten, dan wel dichtgeregeld, zoals dat in ons jargon heet, via de CAO-onderhandelingen. De staatssecretaris heeft tijdens het wetgevingsoverleg van haar intentie zeer duidelijk kond gedaan. Ik zou mij daar opnieuw bij willen aansluiten. Ik roep een ieder op, het rechtspositiebesluit voortgezet onderwijs niet alsnog in de CAO-paragrafen op te nemen.

Dan kom ik aan het punt van de materiële bekostiging. In de schriftelijke voorbereiding van dit wetsvoorstel was dit de afgelopen maanden een belangrijk punt. Ik heb gezien dat mijn collega's van de coalitie op stuk nr. 13 een amendement hebben ingediend om de evaluatie uit te breiden, ook ter zake van de materiële bekostiging. Ik denk dat dat een buitengewoon goede suggestie is. Misschien mag ik nog even citeren uit het persbericht van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen van 20 mei 1994, met de zeer misleidende kop "Materiële uitgaven in het voortgezet onderwijs hoger dan vergoeding": "De materiële uitgaven van scholen voor voortgezet onderwijs zijn in de periode 1989-1991 hoger geweest dan de door het Rijk toegekende vergoedingen. Scholen dekken de verschillen uit andere inkomstenbronnen. Minister Ritzen van Onderwijs en Wetenschappen is van mening dat pas een beleidsreactie gegeven kan worden na nadere bestudering van het rapport." Dat is over het algemeen heel verstandig, maar deze zin kan ik toch niet anders dan als een uitsteloperatie kwalificeren. "Daarbij moet onder meer worden bekeken in hoeverre de feitelijke uitgaven ook noodzakelijk zijn. Wel is het rapport een duidelijk signaal voor meer aandacht voor de materiële bekostiging van het voortgezet onderwijs."

Het is algemeen bekend dat de materiële vergoeding voor scholen voor voortgezet onderwijs onvoldoende is. Wij hebben daar afgelopen maandag in het wetgevingsoverleg ook over gesproken. De staatssecretaris heeft de uitspraak in de nota naar aanleiding van het eindverslag, dat alles binnen de nu vastgestelde budgettaire kaders zou moeten worden opgelost, genuanceerd. Ik zeg niet dat zij heeft gezegd dat er geld bij komt of dat er geld bij kan komen, maar de evaluatie van de materiële bekostiging kan ook in haar ogen leiden tot nadere (lees "ook financiële") maatregelen. Dat vind ik een gezonde en open benadering. Ik ben dan ook zeer benieuwd wat die evaluatie ter zake gaat opleveren.

Een volgend punt betreft de bekostiging van de kleine scholen voor voortgezet onderwijs. In een tijd waarin wij teruggaan naar ongeveer 750 scholen voor voortgezet onderwijs, is het misschien verstandig om nog even te kijken naar die kleine school voor voortgezet onderwijs. Ik praat dan over de school tussen de 240 en de 360 leerlingen. Kan de staatssecretaris de garantie geven dat een dergelijke school onder het nieuw voorgestelde bekostigingssysteem afdoende bekostigd blijft c.q. wordt? Velen zeggen dat de kleine school er via de bestuurlijke schaalvergroting voor moet zorgen dat zij in een groter verband wordt opgenomen en dat ook zij zich zal moeten aansluiten bij het vervangings- en participatiefonds. Toch vraag ik de staatssecretaris om het bekostigingssysteem nog eens naast die school tussen de 240 en de 360 leerlingen te leggen.

Een punt dat daar direct op aansluit, betreft de huidige extra bekostiging van de nevenvestigingen in het voortgezet onderwijs. Nevenvestigingen kennen nu een "extra" dan wel een "plus" in de bekostiging. Als ik goed ben geïnformeerd, dan betreft het hier een extra adjunct-directeur, een extra conciërge en een aantal materiële componenten. Op welke wijze en waar in de regelgeving wordt deze plus gecontinueerd? Wij zouden graag een garantie dan wel een concrete toezegging van de staatssecretaris wat betreft die bekostiging van de nevenvestigingen hebben, ook voor de jaren na 1998, opdat het beleid om tot brede scholengemeenschappen te komen en om het aantal vestigingspunten te handhaven, kan worden voortgezet.

Dan het bekostigingsoverleg. Ik moet zeggen dat ik met een beetje pijn in het hart heb kennis genomen van de wat kleinzerige opmerkingen van de staatssecretaris in het wetgevingsoverleg. Wij hebben elkaar ontmoet bij de afschaffing van het CCOO. Daar is ook het bekostigingsoverleg aan de orde geweest, naast het overleg primair onderwijs, het overleg voortgezet onderwijs en het gecombineerde overleg. De staatssecretaris zei maandag dat er een bekostigingsoverleg is, maar zij zei dat met de ondertoon van: als het mij goed dunkt, dan roep ik het bij elkaar, maar vooral op incidentele basis. Dat vind ik erg mager. Ik begrijp best dat de staatssecretaris niet tot overleg wil komen met toeters en bellen, uitgebreide instellingsbeschikkingen en afschuwelijk ruime vergoedingen voor mensen die daarin participeren, maar ik kwalificeer haar uitleg van het Schevenings akkoord op dit punt toch als eenzijdig. Ik vraag de staatssecretaris om tot een gestructureerd bekostigingsoverleg te komen. Wat mij betreft mag dat uiterst sober zijn, zonder toeters en bellen. De overlegpartners moeten wel het initiatief kunnen nemen om de staatssecretaris om overleg te vragen, zodat dit niet alleen afhankelijk is van de inschatting en de appreciatie van de staatssecretaris.

Mijn negende punt betreft de verticale scholengemeenschappen. Wij hebben in de brief van de staatssecretaris van 29 maart jl. daarover een uitgebreide analyse kunnen lezen. Zij schrijft op bladzijde 4 dat haar benaderingswijze voor de bestaande verticale scholengemeenschappen op dat punt niet heeft geleid tot boventalligheid in de directieformatie. Ik moet oppassen met het gebruik van het spreekwoord "dank je de koekoek", omdat ik een collega heb die zo heet, maar wat de staatssecretaris hier stelt is natuurlijk nogal logisch. Als je de verticale scholengemeenschappen eerst kort aanbindt en je vervolgens de regeling continueert, dan is er vanzelfsprekend geen boventalligheid in de directieformatie. Dus ik vind dat geen sterk argument. De passage bovenaan genoemde bladzijde 4 boeit mij echter nog meer. Daarin staat namelijk dat alleen onder bepaalde randvoorwaarden sprake kan zijn van een tweede adjunct-directeur. Daar zit nu juist de crux. Worden de VBO-componenten toch anders bekostigd dan in een brede scholengemeenschap? Wij hebben in het wetgevingsoverleg gezegd dat de staatssecretaris de verticale scholengemeenschap geen extra onderwijspersoneel behoeft te geven en dat zij die scholengemeenschap niet behoeft te stimuleren. Wel moet zij de verticale scholengemeenschap wat betreft de AVO/VBO-componenten hetzelfde behandelen als een brede scholengemeenschap. Met name bij het gestelde onder de punten 1 en 2 op bladzijde 4 heb ik aanmerkelijke twijfels ten aanzien van het blijven bestaan van verschillen tussen de verticale scholengemeenschap en de brede scholengemeenschap. Ik zou die verschillen graag tot nul gereduceerd willen zien.

Mijn tiende punt betreft het eventueel indienen van een voortgangsmotie. In het wetgevingsoverleg hebben wij gemerkt dat er nogal wat moet gebeuren de komende maanden. Ik vraag de staatssecretaris of zij bereid is om ons op 1 januari 1996 te informeren over de stand van zaken. In het wetgevingsoverleg zijn een aantal regelingen aan de orde geweest, bijvoorbeeld de Regeling bevordering arbeidsparticipatie ouderen. De staatssecretaris heeft gezegd dat zij die regelingen "beleidsarm" zou gaan omzetten in nieuwe regelingen. Wij zouden graag rond 1 januari weten hoe ver het daarmee staat. Om te wachten tot 1 augustus 1996 gaat mij wat ver. Ik overweeg dan ook om in tweede termijn een motie ter zake in te dienen.

Mijn elfde opmerking betreft de evaluatie van het formatiebudgetsysteem. Onze fractie heeft daar twee zaken uit geleerd. Allereerst: niet alle scholen pakken het beleidsvoerende vermogen op uit het formatiebudgetsysteem. Hoewel ik dat vervelend vind, heb ik daar begrip voor. Wat mij nog meer is opgevallen, is dat het formatiebudgetsysteem niet tot een vermindering van de administratieve belasting heeft geleid. Dat is buitengewoon slecht. Wij beginnen dit soort operaties van autonomievergroting en deregulering met de intentie om de administratieve lasten van de scholen, de schoolbesturen en het management van die besturen terug te brengen. Vervolgens blijkt toch weer dat met name het departement – ik zeg het nu maar zeer beschuldigend – voortdurend allerlei formuliertjes, circulaires, afrekeningen, inventarisaties en computerformulieren het land instuurt. Ik heb een prima relatie met het departement, maar hier gaat men toch steeds weer de fout in. Ik begrijp niet waarom iedere vermindering van administratie blijkbaar weer tot twee nieuwe formulieren moet leiden. Ik zal een voorbeeld geven uit het hoger beroepsonderwijs. Daar vraagt de Informatiseringsgroep informatie op bij de scholen en biedt die vervolgens weer tegen commerciële prijzen aan, opdat zij goede informatie kunnen krijgen. Dit vind ik echt de omgekeerde wereld. Ik ga ervan uit dat wij in het voortgezet onderwijs die kant niet opgaan. Ik weet dat het niet in de portefeuille van deze staatssecretaris zit, maar gezien de eenheid van kabinetsbeleid – bij haar op het departement is dat goed gegarandeerd – zou zij mij gerust kunnen stellen door te zeggen dat administratieve lasten en lump sum per definitie 50% minder zijn dan bij het FBS.

In het wetgevingsoverleg hebben wij helder en duidelijk gesproken over de overschrijdingsregeling. Wij hebben het probleem van de Vereniging van Nederlandse gemeenten, namelijk dat met de invoering van dit wetsvoorstel de overschrijdingsregeling onevenredig zou worden uitgebreid, volgens mij op een volwassen manier kunnen tackelen. Wij wachten nu op de uitwerking van het regeerakkoord. De CDA-fractie gaat ervan uit dat wij een eerlijke en rechtvaardige benadering van dit leerstuk krijgen. Daarbij wil ik de staatssecretaris ervoor waarschuwen dat de invulling, ook in wettelijk opzicht, van een materiële financiële gelijkstelling niet een eenvoudige zaak is. Daar zitten veel haken en ogen aan. Ik hoop echter dat wij op dit punt een eerlijke en rechtvaardige benadering tegemoet kunnen zien. Er ligt een vrij heldere uitspraak in het Schevenings akkoord. Ik ben dan ook vol goede moed om dit moeilijke leerstuk tot een goed einde te brengen.

De heer Cornielje (VVD):

Mijnheer de voorzitter! Reeds vele jaren wordt er gesproken over de vergroting van de autonomie van onderwijsinstellingen. Er is al een aantal stappen op die weg gezet. Het creëren van meer ruimte voor het maken van eigen keuzen spreekt mij als liberaal nadrukkelijk aan. De toename van de beleidsruimte voor scholen brengt vanzelfsprekend ook een grotere verantwoordelijkheid met zich mee. Positieve en negatieve gevolgen van zelf gemaakte keuzen zijn direct waarneembaar in de eigen organisatie. Ook het bewustzijn dat niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd, dwingt tot het maken van keuzen op het niveau waar de effecten zichtbaar worden, namelijk het schoolniveau.

Meer ruimte brengt ook meer risico's met zich mee. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt meer ruimte te bieden aan scholen om een eigen beleid te voeren ten aanzien van de besteding van middelen voor zowel personele als materiële uitgaven. De vraag is gerechtvaardigd of scholen voldoende middelen ontvangen en of ze over voldoende instrumenten beschikken om een eigen beleid te formuleren en uit te voeren. Hier kom ik later nog op terug.

Vandaag spreken wij over de bekostigingssystematiek voor de personele uitgaven en de gevolgen van de wijziging van de systematiek voor de scholen. Ik hecht eraan te onderstrepen dat de invoering van de lump sum voor personele uitgaven een budgettair-neutrale operatie is, waarbij op instellingsniveau herverdelingseffecten binnen zekere grenzen kunnen optreden. Met andere woorden, het is geen bezuinigingsoperatie.

Wel worden de mogelijkheden verruimd om te schuiven tussen personele en materiële uitgaven. Gelet op het feit dat velen van mening zijn dat de vergoeding voor materiële uitgaven te laag is, neemt het risico toe dat middelen van personeel naar materieel zullen verschuiven. Terecht wordt in de nota naar aanleiding van het verslag opgemerkt dat dit risico inherent is aan de beleidsruimte van scholen. Uit het overzicht in de algemene inleiding blijkt dat scholen op dit moment de huidige beleidsruimte slechts in beperkte mate benutten.

Toch hechten wij eraan dat scholen voldoende waarborgen ontvangen zodat een adequaat bekostigingsniveau wordt verzekerd. Ten aanzien van de materiële en exploitatiekosten is in 1993 het normatieve bekostigingsstelsel ingevoerd. In 1996, volgend jaar dus, verwachten de bewindslieden de evaluatie van de werking van dit stelsel af te ronden. Dat is het moment waarop wij zullen beoordelen of de middelen voldoende zijn.

Wat zijn nu de instrumenten die de scholen kunnen hanteren om een eigen beleid te voeren? Door de leeftijdscorrectie op de gemiddelde personeelslast is het niet mogelijk om door een gericht aannamebeleid een evenwichtiger financiële positie te krijgen. Een ouder docentenkorps levert extra middelen op. Voor een jonger team ontvang je minder middelen. Het is goed dat na vijf jaar in de evaluatie bezien zal worden in hoeverre de leeftijdscorrectie in de praktijk werkt. Ik besef terdege dat, gelet op de herverdelingseffecten, op dit moment de leeftijdscorrectie niet gemist kan worden.

Naast het schuiven met personele en materiële uitgaven heb ik nog een instrument kunnen ontdekken waarmee de scholen een eigen beleid kunnen voeren, en dat is op het punt van de inschaling van het personeel. Kan de staatssecretaris nog eens helder uiteenzetten welke instrumenten scholen hebben om een eigen beleid te voeren?

Naast de lump sum voor personele en materiële uitgaven bestaat er een aantal specifieke regelingen – of moet ik in dit verband spreken over doeluitkeringen? – bijvoorbeeld het schoolprofielbudget, het nascholingsbudget, een budget voor culturele minderheidsgroepen en anderstalige leerlingen en onderwijs in eigen taal. Deze voorbeelden worden genoemd in de nota naar aanleiding van het verslag. In hoeverre zijn de scholen vrij in de besteding van deze middelen? Met andere woorden: in hoeverre zijn deze middelen geoormerkt? Als wij de autonomie van de instellingen serieus nemen, zullen wij de instellingen ook daadwerkelijk bestedingsruimte moeten geven. Het voorstel van de staatssecretaris met betrekking tot een meer vraaggestuurde financiering van de onderwijsverzorging steunen wij dan ook van harte!

Tijdens het wetgevingsoverleg, maar ook daarvoor tijdens een algemeen overleg, hebben wij gesproken over de zogenaamde "HOS-10-plus/12-problematiek". Alhoewel deze bezuinigingsmaatregel uit de begroting 1993 reeds is genomen, wordt zij nu technisch verwerkt in het aan de orde zijnde voorstel. Ook als de lump sum niet wordt ingevoerd, vindt deze oude bezuinigingsmaatregel doorgang. Het is een mooi – of misschien beter: lelijk – voorbeeld van een vorm van eigen personeelsbeleid waarbij de gevolgen kunnen worden afgewenteld op het collectief. De regeling was bedoeld om geen negatieve consequenties te hoeven aanvaarden die het gevolg waren van een promotie van een 10- naar een 12-functie in verband met de wijziging van de plaats op de afvloeiingslijst. Door sommige bevoegde gezagsorganen is deze regeling gebruikt om extra functionarissen in schaal 12 te benoemen, want een functionaris met schaal 10 behield immers uitzicht op schaal 12. Vorig jaar hebben wij met de minister over de afbouw van deze regeling gesproken. Het komt nu vreemd op mij over dat de bezuiniging over alle scholen wordt verdeeld. De staatssecretaris heeft dit tijdens het wetgevingsoverleg toegelicht. Volgens haar is het een technisch probleem, maar hierdoor worden de scholen die goed op deze maatregel hebben ingespeeld, gestraft en de scholen die er op zeer lucratieve wijze mee zijn omgegaan, komen er beter vanaf.

Over de schaalgrootte zijn door de meeste fracties in het verslag reeds vragen gesteld dan wel opmerkingen gemaakt. Enige jaren geleden heeft de Tweede Kamer de politieke wens geuit om te komen tot brede scholengemeenschappen. Het gevolg daarvan was schaalvergroting. Dit was misschien niet beoogd, maar toch was dit het resultaat.

Indien de Tweede Kamer nu de politieke wens uit om te komen tot lump-sum-financiering kan het onbedoelde effect schaalvergroting zijn. Immers, de risico's in grotere instellingen kunnen beter gespreid worden. De staatssecretaris geeft in navolging van het IOO aan dat er bij de voorgestelde berekeningswijze van de GPL geen sprake is van een systematische samenhang tussen herverdelingseffecten en de grootte van de school. Ik vraag de staatssecretaris om bij de invoering van de lump sum op het aspect van schaalvergroting te letten en de Tweede Kamer te informeren wanneer dit onbedoelde effect optreedt.

Ten aanzien van de vorming van brede scholengemeenschappen was er nog iets opmerkelijks aan de hand. VBO-scholen leverden formatieplaatsen in wanneer ze deel uit gingen maken van een verticale scholengemeenschap. Een VBO-school die twijfelde tussen een brede en een verticale scholengemeenschap werd met extra faciliteiten welhaast gedwongen om zich aan te sluiten bij een VWO/AVO-scholengemeenschap. Terecht worden de verlaagde ratio's voor directiepersoneel voor het VBO in een verticale scholengemeenschap door bijvoorbeeld de Besturenraad PCO afgewezen. Niet financiële, maar onderwijskundige motieven zouden de doorslag moeten geven bij de keuze om een brede dan wel verticale scholengemeenschap te vormen.

Mij is bekend dat een aantal VBO/MAVO-scholen in het zuiden en het oosten van het land graag een verticale scholengemeenschap willen vormen met een MBO-instelling. Gelet op de verlaagde ratio's is dat eigenlijk geen reële optie. Daarom dring ik er bij de staatssecretaris op aan om de grondslag voor de berekening van de omvang van de directieformatie in verticale scholengemeenschappen gelijk te laten zijn aan die van brede scholengemeenschappen opdat de keuze slechts op onderwijskundige motieven bepaald wordt. Ik overweeg om hierover in tweede termijn een kameruitspraak te vragen.

Mijnheer de voorzitter! De commissie toetsing wetgevingsprojecten heeft een aantal criteria genoemd waarmee bij de lump sum rekening moet worden gehouden. Zij hebben betrekking op bestaansvoorwaarden van kleine scholen, financiële ruimte voor vervanging, de positie van oudere leerkrachten, voldoende middelen en aandacht voor een zorgvuldige invoering. De staatssecretaris heeft die criteria overgenomen. Dat heeft onze instemming. Wij kunnen ook instemmen met de negen GPL's. In de eerste nota van wijziging zijn zoveel mogelijk elementen in de wet zelf geregeld die oorspronkelijk in het formatiebesluit zouden komen. Dat is winst.

Ik zeg de staatssecretaris ook dank voor de tweede nota van wijziging en de verstrekte informatie. Een aantal vragen hierover zijn reeds door mijn collega's gesteld. Ik zeg mijn collega Van de Camp dank voor zijn suggestie tijdens het wetgevingsoverleg inzake de overschrijdingsregeling. Wij willen in de toekomst graag verder met hem over dit onderwerp spreken.

Mevrouw Lambrechts (D66):

Mijnheer de voorzitter! De lump-sum-financiering ligt mij, zoals de term al doet vermoeden, zwaar op de maag. Het is taaie stof, het is saaie stof en bovendien buitengewoon complex. Zo complex, dat er momenten zijn geweest dat ik me maar moeilijk kon voorstellen hoe deze lump-sum-financiering – en alles wat ermee samenhangt – in vredesnaam zou kunnen leiden tot meer vrijheid, meer zeggenschap en grotere autonomie voor de scholen. Bijna op het punt van totale ontreddering moest ik dit weekend plotseling weer denken aan die ene zin uit dat liedje van toen "freedom is just another word for nothing left to lose". Naarmate ik ouder word, krijgt die zin steeds meer betekenis. En het mooie van die zin is dat hij overal op van toepassing is, zelfs op de lump sum. "Freedom is just another word for nothing left to lose".

Vrijheid in gebondenheid dus; de staatssecretaris zei het al. Gebondenheid, omdat we ook veel te verliezen hebben. Het voortgezet onderwijs mag dan zijn gebreken hebben, het heeft wel degelijk ook zijn merites, juist vanwege en dankzij de al decennia durende nauwe betrokkenheid van de centrale overheid bij het onderwijs. Het is kwalitatief goed onderwijs, voor iedereen in gelijke mate toegankelijk en met goed opgeleide leraren die gelukkig ook redelijk beloond worden, ook al kan dat altijd beter. Dat alles wil dus niemand zomaar prijsgeven, de scholen niet en wij eigenlijk ook niet. Er komt ongetwijfeld een moment – dat kan over vijf jaar zijn, maar ook over tien jaar of nog later – dat we tegen elkaar zeggen: kan het niet een paar stapjes verder? Wellicht vragen de scholen tegen die tijd zelf ook wel: mag de lijn alsjeblieft ietsje losser? Misschien komen we zelfs wel binnen afzienbare tijd te spreken over een vast bedrag per leerling, evenals in het hoger onderwijs. Maar hoe het ook zij, op dit moment is wat nu voorligt wat ons betreft een aardig evenwicht tussen vrijheid en gebondenheid. Maar dan moet het elders – en in die zin ondersteun ik de opmerkingen van mevrouw Liemburg en de heer Van de Camp – niet volkomen worden "dichtgeregeld".

En toch, als we het goed doen, kunnen we er allemaal voordeel van hebben. We, dat zijn de scholen en de overheid. De scholen omdat de lump sum in elk geval weer een stapje is op weg naar grotere autonomie. Wij, de rijksoverheid, omdat de lump sum in niet onbelangrijke mate bijdraagt aan het beheersen van de begroting van het ministerie.

Voorzitter! Het is in deze laatste fase van de besluitvorming aan ons, als medewetgever, ervoor te waken dat de voorwaarden waaronder de lump sum en de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden gestalte krijgen, zodanig zijn dat alle betrokkenen en wel zeer speciaal de scholen zelf daar met vertrouwen naar uit kunnen zien. Want dat vertrouwen is nog niet overal in ruime mate aanwezig. Scholen maken zich zorgen en terecht. Het is niet niks wat er allemaal op hen afkomt. Wellicht dat we een aantal van die zorgen vandaag nog kunnen wegnemen, zoals we dat afgelopen maandag overigens ook al gedaan hebben.

Maandag zijn immers een paar heel wezenlijke wijzigingen toegezegd, zo wezenlijk dat ik meteen de helft van mijn verhaal voor vandaag kon schrappen.

Zo is de termijn waarop de minister beschikt met betrekking tot verzoeken om aanvullende financiële middelen ten behoeve van de exploitatie teruggebracht van negen naar vier maanden. Dit is voor scholen een hele verbetering.

De overschrijdingsregeling, die tot algehele paarse ergernis bleek te zijn uitgebreid, kan geen kwaad meer omdat de angel er met vereende roomse en paarse krachten uit is gehaald. Paars en rooms was altijd al een sterke combinatie, hoewel, het zijn harde tijden.

De afhandeling van de bekostiging oude stijl zal nu verplicht geregeld moeten worden.

Op één punt is de tweede nota van wijziging echter niet helder. De heer Van de Camp wees hier al op. Ik heb maandag heel specifiek gevraagd – zo staat het ook in het verslag – of de overgangsregeling – verwoord in artikel XO, derde lid – die na het derde jaar wordt getroffen, op scholen van toepassing is die nog steeds meer dan 3% afwijken. Ik meen me te herinneren dat de staatssecretaris daar uitdrukkelijk "ja" op gezegd heeft, maar ook dat valt in het verslag te lezen.

De tweede nota van wijziging daarentegen biedt niet dezelfde helderheid als de staatssecretaris maandag bood. Ik heb daarom een klein amendement voorbereid dat die helderheid wel biedt. Ik hoop dus dat de staatssecretaris daar ook "ja" tegen zal willen zeggen.

Er resteren nog een paar knelpunten, sommige fors en andere minder fors. Zoals gewoonlijk zijn de forse het minst makkelijk op te lossen, maar deze mogen daarom nog niet onbesproken blijven.

Ik zou willen beginnen met een fors knelpunt waar al veel over gesproken is en waar het laatste woord zeker ook nog niet over gezegd is. Dat is de materiële bekostiging en in het verlengde daarvan de vergoeding voor de administratie, beheers- en bestuurskosten.

Een van de uitgangspunten is "budgettair-neutrale invoering" van de lump-sum-financiering. Op zichzelf een prima uitgangspunt, ware het niet dat we ook nog een ander uitgangspunt hanteren, namelijk dat van de "kostendekkende vergoedingen". Hier knelt iets. We weten, althans we mogen aannemen – beter nog, we kunnen beargumenteerd vermoeden, want er liggen al een paar rapporten – dat de materiële bekostiging nu, maar ook straks ontoereikend is. Naar de administratie, beheers- en bestuurskosten, is op dit moment overigens nog een onderzoek gaande. Ook daar kun je uit de evaluatie van het formatiebudgetsysteem afleiden dat het niet onmiddellijk tot vermindering van die kosten zal leiden. De oplossing die de regering voor het probleem aandraagt, komt ons net iets te gemakkelijk voor. Eerder gebruikte ik de term "lichtvaardig", maar eerlijk gezegd vind ik de CDA-term "luchtigjes" beter. Die term immers doet terecht aan dat ene toetje denken, dat er leuk uitziet en dat ook best aardig smaakt, maar toch weinig substantieel is.

Want wat zegt de regering? Scholen mogen schuiven tussen materiële en personele middelen. Met andere woorden: middelen voor personele bekostiging mogen worden ingezet voor de materiële bekostiging. De regering zegt: dat is niet nieuw, dat mag ook nu al. Dat is zo. Maar nu zit er nog een snelheidsbegrenzer op van 15% van het beschikbare formatiebudget, straks niet meer. Bovendien suggereert dit dat de middelen voor de personele bekostiging zodanig ruim zijn dat daar gemakkelijk iets van af kan ten behoeve van de materiële exploitatie. Wij wagen het dat te betwijfelen. Verder is het ook maar zeer de vraag of we het een wenselijke ontwikkeling zouden vinden dat een steeds groter deel van de personele middelen ten behoeve van de exploitatie zou worden ingezet. D66 in elk geval niet. Immers, toen de onderwijsinspectie in het jaarverslag 1993 liet zien dat juist dit fenomeen zich voordeed in het MBO, hebben wij ook daar uitdrukkelijk onze zorg over uitgesproken. Het zou ons dan ook wat waard geweest zijn als wij dit probleem van de ontoereikende vergoeding voor de materiële exploitatie uit de wereld hadden kunnen helpen vóór de invoering van de lump sum en liever nog vóór de besluitvorming over die invoering. Wij kunnen er op zichzelf mee leven dat dit probleem op een afzonderlijk moment aan de orde komt, op een moment waarop ook de onderzoeksgegevens over de administratie-, beheers- en bestuurskosten beschikbaar zijn. Waar wij niet mee zouden hebben kunnen leven, is dat op voorhand die evaluatie zou worden ontkracht door het onwrikbare standpunt dat in de memorie van toelichting is geformuleerd, namelijk dat de uitkomsten van die evaluatie hoe dan ook niet kunnen leiden tot een verhoging van de rijksvergoeding. Dat kan niet. Als er een evident probleem wordt geconstateerd, moet op zijn minst een oplossing op termijn niet worden uitgesloten. Wij zijn dan ook blij dat de staatssecretaris die uitspraak uit de memorie van toelichting heeft verzacht en ons heeft verzekerd dat er in elk geval een èchte evaluatie komt. Dat eventuele financiële consequenties een apart wegings- en besluitvormingstraject kennen, kunnen wij vanzelfsprekend onderschrijven.

Voorzitter! Bij een beleidsoperatie van deze omvang zijn niet alle gevolgen op voorhand volledig in beeld te brengen, hoe zorgvuldig ook te werk wordt gegaan. Dat laatste is zeker het geval: er is ruim tijd genomen voor de voorbereiding en intensief met de betrokken organisa ties overlegd. Maar er doen zich, hoe dan ook, onverwachte situaties voor: invoeringsproblemen van administratieve of beleidsmatige aard, problemen die te maken hebben met een aantal parallel lopende decentralisatieprocessen, problemen van individuele scholen die met gestapelde effecten te maken krijgen, dus met kleine scholen of juist met groeischolen. Weliswaar is er een steekproef verricht onder dertien scholen, maar veel meer dan een steekproef is dat natuurlijk niet, want wij hebben met 750 scholen te maken. Ongetwijfeld zullen zich gedurende het proces situaties voordoen waarin wellicht behoefte bestaat aan enige financiële armslag. Wij vragen de staatssecretaris dan ook of het niet wenselijk zou zijn, hiertoe een afzonderlijk knelpuntenbudget in te stellen. Ook wij vragen haar om hieraan op de begroting invulling te geven. Het kader waarbinnen dat gebeurt, mag naar onze mening best wat ruim zijn, zoals mevrouw Liemburg reeds aangaf.

Ik kom nu op de positie van de kleinere scholen. Ondanks een uitgebreide beantwoording in de nota naar aanleiding van het verslag schenken wij nu toch nog enige aandacht aan de positie van de kleine, vaak categoriale scholen. Weliswaar verzekert de regering ons dat de nieuwe bekostigingssystematiek adequaat is voor zowel de kleinere als de grotere scholen en dat geen andere minimumschaalgrootte vereist is dan de nu geldende opheffingsnormen.

Toch blijven hierover twijfels bestaan, en niet alleen bij ons, want al eerder gaven de Raad van State en de commissie voor de toetsing van wetgevingsrapporten uiting aan hun zorg. En in het verslag hebben wij allemaal kunnen lezen dat ook een aantal andere partijen hier zeer ongerust over is. D66 zou het daarom toejuichen als de staatssecretaris ons onomwonden toezegde dat scholen door de invoering van de lump sum als zodanig vanwege hun omvang niet tot fusie gedwongen zullen worden, en dat zij voorts aanvullende maatregelen zal treffen indien mocht blijken dat scholen wel degelijk vanwege hun omvang in de problemen komen. Wij overwegen, op dit punt een motie in te dienen.

Voorzitter! Ook van ons een paar woorden over de verticale scholengemeenschappen. Wij zijn, met de VVD en het CDA, van mening dat het niet goed te verdedigen valt dat verticale scholengemeenschappen financieel worden achtergesteld bij de horizontale scholengemeenschappen. Ik heb van mijn fractiegenoot mevrouw Versnel begrepen dat wij dit probleem ook al eerder hier hebben aangekaart en ook wij zouden derhalve de staatssecretaris willen verzoeken, de directiecomponent van de verticale scholengemeenschappen in overeenstemming te brengen met die van de brede scholengemeenschappen.

Voorzitter! Het is zaak om bij dit soort ingrijpende veranderingsprocessen voortdurend de vinger aan de pols te houden. De staatssecretaris heeft dat maandag ook al volmondig beaamd. Dat kan door ons regelmatig te rapporteren over de stand van zaken en ook dat is toegezegd. Maar daar moet vanzelfsprekend ook een evaluatie aan gekoppeld worden. Als het aan ons ligt, wordt dat niet alleen een evaluatie over de personele component van de lump sum, maar ook over de materiële component. De lump sum maakt het schuiven met personele en materiële middelen immers mogelijk en de effecten daarvan zijn alleen in samenhang met de personele en de materiële component goed te beoordelen. Bovendien zouden wij die evaluatie niet zeven jaar, maar vijf jaar na de invoering van de lump sum willen houden: in 2001 dus en niet in 2003. Dat vinden wij te laat. De GPL in de lump sum voor het MBO is al na twee jaar geëvalueerd en het was heel goed dat dit gebeurde. Wij pleiten derhalve voor een evaluatie uiterlijk vijf jaar na invoering van de lump sum. Deze mag zeker niet later plaatsvinden.

Voorzitter! Ik wil het hier voor de eerste termijn bij laten.

Mevrouw Oedayraj Singh Varma (GroenLinks):

Voorzitter! De veranderingen in de bekostiging en de rechtspositieregelingen in het onderwijs zijn al lang onderwerp van discussie. Ik ben nieuw op dit terrein en val door omstandigheden pas nu in. Ik zal dus niet altijd uitgebreid kunnen citeren uit eerder verschenen stukken, maar proberen, mijn eigen lijn hierbij uit te zetten.

Ik begin met mijn positieve basishouding tegenover dit wetsvoorstel te melden. Mijn fractie vindt het een goede zaak dat ook scholen meer ruimte krijgen om eigen beleid te voeren op het gebied van uitgaven voor personeel en materieel. Het is daarbij echter jammer dat de scholen op de inkomsten weinig tot geen invloed kunnen uitoefenen. Wij zijn dan ook beducht voor het risico dat scholen eigen beleid moeten gaan voeren met te weinig middelen. Ik heb dan ook met instemming gelezen, dat de staatssecretaris haar zorgen over de middelen heeft omgezet in een gedegen monitoringsysteem. Wij willen immers allemaal dat het kwaliteitsniveau van de scholen voldoende is. Dat neemt mijn vraagtekens echter nog niet helemaal weg.

Uit een onderzoek van het Nederlands economisch instituut bleek vorig jaar, dat de scholen op materiële kosten moeten toeleggen. Dat levert een probleem op als wij de schotten tussen personeels- en exploitatiekosten weghalen. In het wetgevingsoverleg is dit punt ook aan de orde geweest. Daar is afgesproken dat beide trajecten, de evaluatie van het BSM en de invoering van de lump sum, in relatie tot elkaar zullen worden gebracht. Maar wij zien de problemen nu al. Ik respecteer de wens om de evaluatie zorgvuldig uit te voeren, maar ik ga ervan uit, dat uit de conclusies blijkt dat geld nodig is. Wij moeten in ieder geval voorkomen, dat de beleidsruimte van scholen moet worden gebruikt om uitgaven die oorspronkelijk voor personeel bedoeld waren, in te zetten voor de materiële behoeften van de school.

In dit wetsvoorstel wordt geschipperd tussen de historisch gegroeide situatie en de gewenste nieuwe situatie, waarin de scholen binnen financiële marges een beleidsruimte hebben. Dat is begrijpelijk. Je kunt immers niet zomaar in een keer alles op de helling zetten. Ik ben het dus eens met de voorzichtigheid die wordt voorgesteld. De randvoorwaarde budgettaire neutraliteit veroorzaakt echter wel een extra belemmering. Daardoor moet immers worden herverdeeld en dat belemmert de beleidsruimte voor alle scholen. Gaan scholen erop achteruit, dan wordt tot 3% van de achteruitgang niet gecompenseerd. Dat gedeelte moeten zij dus zelf ophoesten. Maar ook de scholen die erop vooruitgaan, worden door de aftopping in hun beleidsruimte beperkt. Hoeveel scholen gaan er overigens op vooruit en om welke percentages van de vooruitgang gaat het daar? Dat betekent dat ook deze scholen niet in staat worden gesteld om bijvoorbeeld een oudere nieuwe docent aan te nemen, terwijl wij ze wel verplichten in het kader van de Tijdelijke wet arbeidsbemiddeling onderwijs bij voorrang wachtgelders in dienst te nemen. De heer Schutte vroeg hier in het wetgevingsoverleg ook naar. Meent de staatssecretaris dat mijn analyse klopt? Hoe denkt zij hiermee om te gaan? Deze tegenstrijdige signalen zijn naar mijn mening niet bevorderlijk voor de door scholen gevoelde ruimte om eigen beleid te maken en dus ook niet voor de zo gewenste arbeidsmobiliteit. Ook de lengte van het overgangsrecht is hierbij volgens mij een belemmerende factor.

In het wetgevingsoverleg heeft de staatssecretaris al aangegeven, dat er nog steeds scholen zijn die moeite hebben om een beleid in het kader van het FBS te maken. Denkt zij dat deze scholen in hooguit vier jaar wel kunnen werken met de lump-sum-bekostiging? Is de schooldiagnostiek daarvoor voldoende? Wordt weer een Teleac-cursus voorzien? Wat zal de rol van vitaal leraarschap zijn? In hoeverre zal dat eigen beleid vanwege de financiële ruimte moeten bestaan uit het een handje helpen van het natuurlijk verloop? Is daar al zicht op? Wat gebeurt er, als tijdens dit traject duidelijk wordt, dat het nodig is de overgangstermijn te verlengen?

In hoeverre worden onder het voorgestelde regime van decentralisatie van de rechtspositieregeling naar het schoolniveau dusdanige salarisverschillen mogelijk dat scholen elkaar op de arbeidsmarkt kunnen beconcurreren? Wordt in de kaderregeling een maximum voor de inschaling geregeld? Het kan zijn dat ik het wetsvoorstel op dit punt gewoon niet goed begrepen heb. Kan de staatssecretaris mij hierover het een en ander uitleggen?

De doorvergoedingsregeling wordt wel gewijzigd, maar zij wordt pas geëffectueerd, als de wet op basis van de afspraken in Scheveningen en in het regeerakkoord over de financiële gelijkstelling wordt ingevoerd. Dat is een elegante oplossing voor een groot financieel probleem dat de VNG voorzag. Ik begrijp dat de staatssecretaris tussen twee afspraken in met deze oplossing moet werken. Het is niet de mooiste oplossing, maar mijn fractie heeft er wel begrip voor.

Ik ben het met de staatssecretaris eens dat de macro-benadering bij het probleem van de 10-plus-docenten, dat uit de HOS-periode stamt, beter uitpakt dan de micro-benadering. Haar brief hierover heb ik met instemming gelezen.

Door de ABOP en het NGL is het punt van de medezeggenschap naar voren gebracht. Ik ben het met deze bonden eens, dat de keerzijde van de overdracht van verantwoordelijkheden naar de schoolbesturen hoort te liggen in medezeggenschap en dat deze direct geregeld moet worden, als de bevoegdheden worden overgedragen. Ik ben het met deze bonden niet op voorhand eens, dat dit alleen in de vorm van een onderwijs-WOR kan. Maar ik kan mij wel voorstellen dat zij over rechtspositionele zaken direct met het bevoegd gezag willen kunnen onderhandelen. Tegelijkertijd horen ook ouders en leerlingen een stem te hebben in zaken die de onderwijsinhoudelijke thema's raken. De grens tussen beide thema's is niet altijd even scherp te stellen. Ik vraag mij af of de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 voldoende is om de hier voorgestelde beleidsverruiming voor het bevoegd gezag in evenwicht te brengen met voldoende medezeggenschap voor de direct betrokkenen. Als de staatssecretaris wel vindt dat de WMO 1992 voldoende aanknopingspunten biedt, dan hoor ik dat graag.

Mijn fractie staat in beginsel positief tegenover het voorliggende wetsvoorstel, maar heeft nog een aantal vraagtekens gezet bij de financiële randvoorwaarden en de tijdsdruk. Ik zal de antwoorden van de staatssecretaris in eerste termijn met belangstelling beluisteren.

De heer Schutte (GPV):

Mijnheer de voorzitter! Dank voor de medewerking om de volgorde van de sprekers even aan te passen aan mijn acute omstandigheden. Dat kan wel eens gebeuren in dit vak. Ik spreek deze keer mede namens de fracties van de SGP en de RPF.

Sta mij toe mijn bijdrage te beginnen met een onvriendelijk woord in de richting van de staatssecretaris en onszelf. Waarom nemen wij toch de toevlucht tot een vreemde taal om tot uitdrukking te brengen hoe wij ons onderwijs willen bekostigen? Zeker bij wetgeving van een departement dat nog maar kortgeleden is verrijkt met de zorg voor onze cultuur, zou het toch onze eer te na moeten zijn, een beroep te doen op de Engelse taal om aan te geven wat wij eigenlijk bedoelen? Zit er een diepere bedoeling achter, als wij liever spreken over lump sum dan over een rond bedrag? Of is het gemakzucht? Misschien wil de staatssecretaris haar ambtgenoot van Cultuur eens raadplegen hoe zij in het vervolg samen enige leiding kunnen geven bij het benutten van onze eigen taal.

Voorzitter! Ik moest deze verzuchting kwijt, voordat ik toekom aan het wetsvoorstel als zodanig. En om meteen maar te zorgen voor het nodige evenwicht wil ik beginnen met te zeggen dat ik het een sympathiek wetsvoorstel vind. Het is sympathiek in de richting van de scholen, die een grotere beleidsvrijheid krijgen. Het is ook sympathiek voor 's Rijks schatkist, omdat het wetsvoorstel betere mogelijkheden zal bieden voor het beheersen van de onderwijsuitgaven van het Rijk.

Die tweede doelstelling geldt niet alleen als het nieuwe stelsel eenmaal van kracht is. Ook de invoering van het stelsel gebeurt onder het motto: elke mogelijke verbetering moet zichzelf betalen. "Budgettair neutraal" luidt de boodschap aan ieder die op het idee zou komen hier of daar nog een verfijning aan te brengen.

De idee van bekostiging in ronde bedragen is al verschillende jaren oud. Ik wil niet verhelen dat toen de eerste voorstellen in deze richting werden gedaan deze in onze fracties met gemengde gevoelens werden ontvangen. De mogelijkheden voor een grotere beleidsvrijheid voor de scholen spraken ons uiteraard aan. Maar tegelijk vroegen wij ons af of het wel mogelijk zou zijn, voor ons rijk geschakeerde onderwijsland een uitwerking te bedenken welke recht zou doen aan die geschakeerdheid. Zou het stelsel niet dwingen tot vormen van schaalvergroting welke uit politieke en/of onderwijskundige overwegingen niet gewenst zijn?

Nu wij over een uitgewerkt voorstel spreken, moet ik zeggen dat het resultaat niet tegenvalt. De regering lijkt erin te zijn geslaagd een samenstel van criteria te ontwerpen, dat samen met een overgangsregeling redelijk aansluit bij de verschillen in grootte en samenstelling van de verschillende scholen.

Daar zit uiteraard wel een keerzijde aan. Hoe meer in het nieuwe stelsel aangesloten wordt bij de bestaande verhoudingen, hoe minder de beleidsruimte voor de schoolbesturen in de praktijk zal zijn. Je kunt nu eenmaal moeilijk twee doelstellingen, die in tegengestelde richting uitwerken, gelijktijdig maximaal realiseren. Deze consequentie is onvermijdelijk en naar mijn mening ook aanvaardbaar.

Na deze woorden van waardering wordt het tijd weer wat kritischer te worden. Daarvoor heb je meestal ook meer woorden nodig dan voor het betuigen van instemming.

De beleidsruimte voor de scholen wordt maar in beperkte mate vergroot. De vraag is of die beperking steeds nodig is. Zo valt het op, dat in het ronde bedrag per school één belangrijke component ontbreekt, te weten de kosten van de huisvesting. De oorzaak is bekend: dit kabinet wil de verantwoordelijkheid voor de exploitatie van de gebouwen niet bij de scholen laten, maar in handen leggen van de gemeentebesturen. Dit is geen logische beslissing voor een kabinet dat de beleidsvrijheid van de scholen wil vergroten. De mogelijkheden om beleidsafwegingen tussen kostenposten te maken, worden er duidelijk door beperkt. De staatssecretaris onderkent dit ook wel. Misschien nam zij daarom maandag jongstleden met enige gretigheid de term "relatief autonome school" over.

Het debat over de huisvesting van scholen is weliswaar nu niet aan de orde, maar ik wilde dit aspect al wel signaleren. Er kunnen wellicht goede argumenten zijn om ook over een andere verdeling van verantwoordelijkheden ten aanzien van de huisvesting te spreken, maar in het kader van dit wetsvoorstel moet dan vastgesteld worden dat de regering het belang van de vrijheid van beleid voor de scholen niet bovenaan haar prioriteitenlijstje heeft staan.

Een tweede belangrijke beperking van de beleidsruimte kon wel eens gelegen zijn in het feitelijk te kort schieten van de vergoeding voor de materiële exploitatiekosten. Het is moeilijk hierover nu inhoudelijk te discussiëren, omdat de officiële evaluatie van het BSM-systeem pas in 1996 aan de orde is, maar wie kennis neemt van het rapport "Hoe komen de scholen rond?" van het NEI moet wel een grote optimist zijn om te verwachten dat het resultaat van de evaluatie in 1996 mee zal vallen.

Tegen die achtergrond was de harde uitspraak in de memorie van toelichting, dat de uitkomsten van de evaluatie om budgettaire redenen niet kunnen leiden tot een verhoging van de rijksvergoeding ten aanzien van het totale budget, niet acceptabel. Budgettaire neutraliteit is een goed en dikwijls ook noodzakelijk uitgangspunt, maar als dat betekent dat invoering van een nieuw bekostigingsstelsel ook na evaluatie nooit tot een hogere vergoeding kan leiden, zouden wij beter van evaluatie kunnen afzien. Ik heb er echter goede nota van genomen, dat de staatssecretaris zich in het wetgevingsoverleg voorzichtiger heeft uitgelaten. Daarin zei zij, dat een eventueel gebleken tekort niet automatisch tot verhoging van het budget zal kunnen leiden, maar dat daarover afzonderlijke politieke besluitvorming nodig zal zijn. Met deze formulering kan ik leven. Er wordt weliswaar niets beloofd, maar er is ruimte voor politieke discussie en afweging. Zo behoort het ook.

Voorlopig betekent dit wel, dat het risico bestaat dat tekorten op de bekostiging van de materiële kosten gedekt zullen moeten worden uit de bekostiging van de personeelskosten. Dat brengt mij tot de beperkingen welke aan de bekostiging van dat deel van de kosten eigen zijn.

Het is een goede zaak, dat rekening gehouden wordt met de leeftijdsopbouw van het onderwijzend personeel per school. Daarmee wordt voorkomen dat oudere leerkrachten alleen om budgettaire redenen zullen worden ontslagen of niet zullen worden aangesteld. In combinatie met de budgettering van de wachtgelden leidt dit er echter toe, dat het voeren van een eigen personeelsbeleid wel erg moeilijk wordt. Van groot belang is de voorgestelde overgangsregeling. Daardoor kan worden voorkomen dat scholen in te korte tijd met te grote dalingen in bekostiging worden geconfronteerd. Het is een goede zaak dat bij nota van wijziging de essentie van deze overgangsregeling in de wettekst is opgenomen. Daaruit leid ik af, dat de desbetreffende scholen gedurende het eerste jaar van de landelijke GPL wettelijk recht hebben op een extra vergoeding tot het meerdere van 3%. De hiervoor te treffen ministeriële regeling kan dus geen betrekking hebben op de hoogte van de extra vergoeding voor dat jaar. Waarop dan wel?

Wat er in incidentele gevallen na dat derde jaar kan gebeuren, blijft in het ongewisse. De minister kàn met het oog op een geleidelijke invoering van de wet de vergoeding verhogen of verlagen. Het enige wat ik daaruit kan afleiden, is dat het dan zal gaan om een aflopende verhoging of verlaging. Kan de staatssecretaris er iets meer van zeggen, mede aan de hand van het amendement dat inmiddels op dit punt is ingediend?

Duidelijk is in ieder geval wel, dat de overgangsregeling niet geschikt zal zijn om structurele tekorten in bekostiging op te vangen. Duidelijk is ook dat er een sterke rem is ingebouwd door de bepaling dat tegenover elke verhoging voor de ene school een gelijke verlaging voor een of meer andere scholen zal staan.

Ter afsluiting kom ik nog terug op enkele concrete punten. Bij nota van wijziging is voorgesteld, de bepalingen inzake de wijziging van de overschrijdingsregeling in werking te doen treden op een nader te bepalen tijdstip. Uit het wetgevingsoverleg is gebleken dat hierbij gedacht wordt aan het tijdstip waarop een eventuele nieuwe overschrijdingsregeling, waaraan nu nog wordt gewerkt, in werking zal treden. Ik vind dit een goede en praktische oplossing. Wel voeg ik eraan toe, dat daarmee op geen enkele wijze wordt vooruitgelopen op de discussie over een nieuwe overschrijdingsregeling.

Bij amendement heeft de heer Van der Vlies voorgesteld, de termijn van negen maanden in artikel 89, tweede lid, terug te brengen tot "drie maanden". De staatssecretaris heeft bij nota van wijziging gekozen voor "vier maanden". Ik kan hiermee instemmen en ik heb reden te veronderstellen dat ook de heer Van der Vlies geen messen zal willen trekken over één maand meer of minder. Het ging hem erom, de termijn niet langer te doen zijn dan nodig en zoveel mogelijk harmonie aan te brengen in de verschillende termijnen. Wat dat laatste betreft heeft de staatssecretaris tijdens het wetgevingsoverleg aangegeven, dat de verschillende termijn moeilijk vergelijkbaar zijn, omdat de tussenliggende procedures nogal verschillen.

Het laatste punt waarop ik wil terugkomen, is de discussie over de facilitering van kleine vakorganisaties. De staatssecretaris heeft in haar brief van gisteren nog eens aangegeven waarom zij er niet voor voelt, aan onze bezwaren tegemoet te komen. Wij betreuren dat en wij willen nog eens proberen duidelijk te maken dat het hier gaat om een zaak van billijkheid waaraan principiële kanten zitten. Het uitgangspunt is, dat we in Nederland verenigingsvrijheid kennen. Niemand is verplicht zich bij een bepaalde vakorganisatie aan te sluiten voor het behartigen van zijn belangen. Dat zou in strijd zijn met de beste Nederlandse tradities en met onze Grondwet. Daarover zijn we het gelukkig eens. Daarbij past dat wettelijk de mogelijkheid is geopend om op decentraal niveau overleg over arbeidsvoorwaarden te voeren met organisaties die niet bij een landelijk erkende centrale zijn aangesloten, maar die op decentraal niveau wel voldoende representatief zijn. Tot zover is er dus geen verschil van mening.

Dan komt echter het stadium van de facilitering ten behoeve van het overleg op decentraal niveau. Een goede zaak, omdat de decentralisatie van het overleg steeds meer tijd en geld op decentraal niveau vergt. Het zou een voor de hand liggende oplossing geweest zijn, de benodigde middelen decentraal beschikbaar te stellen, zodat op dat niveau beslist kan worden welke organisaties voor faciliteiten in aanmerking komen. Daarvoor heeft de regering niet gekozen, waarschijnlijk ook ten genoegen van de centrale vakorganisaties. Ik respecteer die keuze, maar daarmee is de regering niet af van het probleem dat voortvloeit uit de verenigingsvrijheid en het wettelijk recht om op decentraal niveau met andere organisaties overleg te voeren. Als bij voorbaat vaststaat dat niet bij de centrales aangesloten organisaties daardoor buiten de verdeling blijven, kan de staatssecretaris niet volstaan met de stelling dat de middelen naar een door de vier centrales opgerichte stichting gaan, onder de voorwaarde dat men het unaniem eens wordt over de verdeling. Dat noemen we in Nederland ongelijke behandeling in gelijke gevallen. Daarvoor zijn we terecht allergisch geworden en we beschikken zelfs over een speciale wet om dat tegen te gaan.

Daarom doe ik een beroep op de staatssecretaris, zich niet van deze zaak af te maken, maar te doen wat in haar vermogen ligt om gelijke monniken ook gelijke kappen te geven. Ik hecht niet aan één bepaalde oplossing. Wellicht kan een relatief klein deel van het budget buiten de verdeling door de stichting blijven. Het zou ook een mogelijkheid zijn dat de stichting via een aanvullende voorwaarde verplicht wordt, niet bij de centrales aangesloten organisaties die bij het decentrale overleg betrokken zijn, ook te betrekken bij de verdeling. Het principe van de gelijke behandeling is voor mij belangrijker dan de vormgeving van de oplossing, nu het hier gaat om het inhoud geven aan een fundamenteel vrijheidsrecht.

Voorzitter! Ik hoop dat de staatssecretaris een concrete toezegging zal doen, anders zal ik de Kamer om een uitspraak vragen.

De vergadering wordt van 11.36 uur tot 11.41 uur geschorst.

Staatssecretaris Netelenbos:

Voorzitter! Ik begin met mijn dank uit te spreken voor de inbreng van de geachte afgevaardigden.

Mijn partijvoorzitter vroeg een keer op een partijbijeenkomst: lump sum, is dat soms een nieuw Chinees hapje? Toen hebben wij uitgelegd wat het was. De heer Schutte stelt voor, in plaats van lump sum de term "ronde bedragen" te gebruiken. Als ik daarmee zou komen, zouden velen in het onderwijs zich afvragen wat dat nu weer is en wat ik ermee zou bedoelen. Is het niet een erg verhullende term? Wanneer je een term wijzigt die langzamerhand is ingeburgerd, is het probleem vaak dat er veel meer achter wordt gezocht dan de bedoeling is. Ik houd het dus toch maar op "lump sum", wetende dat het van oorsprong een Engelse term is, die wel zeer is ingeburgerd in ons Nederlandse onderwijs.

De heer Schutte (GPV):

Ik dacht altijd dat de beste methode om iets te verhullen is, je toevlucht te nemen tot een vreemde taal.

Staatssecretaris Netelenbos:

Ik denk toch dat er hoongelach opgaat, wanneer ik kom vertellen dat men een rond bedrag krijgt. Daarom houd ik het maar op datgene waarvan iedereen begrijpt wat wij ermee bedoelen.

Mevrouw Lambrechts zei dat het onderwerp lump sum een taaie en soms saaie materie is, maar dat de grondslag ervan van groot onderwijsinhoudelijk belang is. Je moet je weliswaar door dit gedetailleerde en complexe wetsvoorstel worstelen, maar uiteraard lag de start van de discussie in het rapport "School op weg naar 2000". Werkendeweg zijn wij bezig met autonomievergroting in het onderwijs. Vandaag spreken wij dan over het voortgezet onderwijs. Het wetsvoorstel is gedetailleerd en dat kan ook niet anders door de complexiteit van de materie, maar de oorsprong ervan ligt in de inhoudelijke discussie.

De heren Schutte en Van de Camp wezen erop dat het om een relatieve autonomie gaat, want autonomie wordt altijd beleden binnen kaders, budgettaire en ook die van de wetgeving. De term "relatieve autonomie" heb ik met graagte ontleend aan het CDA-rapport over de ontwikkeling van de autonomie in het onderwijs, omdat ik vind dat deze heel goed aangeeft waar wij naartoe gaan. Dat is een vergroting van de autonomie van de instellingen binnen kaders, dus relatieve autonomie. De regelgeving moet globaler worden en er moeten meer beleidsruimte en verantwoordelijkheden voor de scholen komen.

Alle sprekers, de heer Van de Camp het scherpst, hebben gevraagd hoe het met die regelgeving zit. Hij zei eigenlijk dat het departement er vaak de oorzaak van is dat er toch ongelooflijk veel regels zijn waar er sprake is van autonomie. Hij noemde als voorbeeld het HBO, waarin kennelijk met heel veel formulieren beleidsinformatie wordt gevraagd, die een instelling die ervan gebruik wil maken, vervolgens tegen een fikse prijs kan kopen.

Wij hebben in de memorie van toelichting op de begroting al breed uiteengezet dat wij voornemens zijn, alleen regels te stellen waar deze echt noodzakelijk zijn, en geen regels te stellen waar dat mogelijk is. De discussie hierover zal ik heel graag te zijner tijd met de Tweede Kamer voeren. Wij zijn nu met vereende ambtelijke kracht aan het bekijken van welke regels binnen de bestaande wettelijke kaders wij ons kunnen afvragen of wij deze moeten handhaven. Ik vind dat wij alles op alles moeten zetten om zo min mogelijk te reguleren, zodat de relatieve autonomie steeds groter wordt. Wij moeten dus alleen regels handhaven die strikt noodzakelijk zijn. De discussie daarover moeten wij maar eens voeren.

Ik heb in discussies met het onderwijs vaak als voorbeeld genoemd de wettelijke verplichting dat men een nascholingsplan moet maken. Je kunt zo'n verplichting schrappen, maar dan moet je erop rekenen dat nascholingsinstellingen komen melden dat zij het absoluut geen goed idee vinden, omdat het onzekerheid geeft. Dat vormt altijd de balans waarbinnen je moet komen tot afspraken met betrekking tot de vraag: wat reguleer je nu wel en wat reguleer je niet? Hier is nog zeker een wereld te winnen en in het kader van de discussie over kerntaken en over autonomievergroting wil ik die discussie ook voeren. Ik kom te zijner tijd steeds met voorstellen. De eerste voorstellen liggen er al: bijvoorbeeld met betrekking tot het schoolwerkplan.

De heer Van de Camp (CDA):

Voorzitter! Ik zou er ook tegen zijn om de paragraaf inzake nascholingsverplichting te schrappen. Maar wij doelen meer op bepalingen als het registreren van de quotumverplichting herbezetting arbeidsduurverkorting. Wij hebben het over dat moeilijke punt maandag ook even gehad, in verband met de 65% en de 35%. Nu zal het wel even zo moeten, maar ik verzoek de staatssecretaris om te proberen in de toekomst dit soort moeilijke afspraken te voorkomen, want het leidt maar tot administratieve belasting.

Staatssecretaris Netelenbos:

Kijk, hier was al meteen een verschil van mening over een regel die je zou kunnen schrappen; dat geeft duidelijk weer hoe complex die discussie is. Op zichzelf ben ik het eens met de opmerking die met name zo pregnant door de heer Van de Camp is gemaakt: zorg ervoor dat je daar waar je de autonomie wilt vergroten en waar de beleidsruimte voor scholen en schoolbestuur zal moeten toenemen, niet alles weer dichtregelt, bijvoorbeeld door centrale regelgeving, en let daarbij ook op de decentrale afspraken.

Wat dat betreft heb ik alle woordvoerders met enige zorg horen spreken over de onderhandelingen die worden gevoerd, als het gaat om de vraag: wat is nu het kaderbesluit en wat geeft dat voor ruimte? Hoe verhoudt zich dat tot het rechtspositiereglement onderwijspersoneel (RPBO) en wat is men nu aan het doen in dat decentrale overleg? Ik heb ook de brief gezien van de schoolleiders, die zeggen dat sommige hoofdstukken eigenlijk weer worden overgeschreven en zich afvragen of dat nu wel de bedoeling is. Ik denk dat allen die verantwoordelijk zijn voor het decentrale overleg, zich nog eens goed achter de oren moeten krabben, in de zin van: wat zijn dat nu eigenlijk precies voor zekerheden die je vast wilt leggen door gedetailleerde regelgeving? Immers, die autonomievergroting wilden wij ook graag met z'n allen, om juist de school aantrekkelijk te maken, de professionalisering meer kans te geven en meer eigen beslissingsruimte aan de school te geven, omdat dit ook de creativiteit prikkelt en het daarmee leuk is om in zo'n school te werken. Als je op decentraal niveau alles weer dichtregelt, zoals het vroeger ook altijd was, dan heb je niet bereikt wat uiteindelijk de doelstellingen waren van de autonomievergroting en ook van het voorliggende wetsvoorstel. De zorg die hier is uitgesproken, is volkomen terecht en ik deel die zorg. Ik hoop dat allen die betrokken zijn bij dat overleg, daar ook nota van zullen nemen. Wij willen immers naar meer globale regelgeving, zodat de school meer eigen beleid kan voeren en meer profiel kan invullen. Scholen moeten zich profileren: dat is goed voor de school zelf en het is goed voor de ouders, want dan valt er iets te kiezen. Dat is ook de grondslag die onder het voorliggende wetsvoorstel ligt.

Een andere doelstelling van het voorliggende wetsvoorstel is, dat het moet bijdragen aan de beheersing van de onderwijsbegroting, doordat de aannames duidelijker zijn. Het is door velen gezegd: hoe zit het nu met die budgettaire neutraliteit? Ik heb afgelopen maandag al gezegd dat men het niet moet verstaan als zijnde een bezuiniging. Velen denken in het onderwijs dat, zo gauw er iets verandert, er ook wel bezuinigd zal worden. Nu, gelukkig is dat in de beleidssectoren basis- en voortgezet onderwijs en ook in de BVE-sector heel vaak niet het geval. Ik wil dat maar weer met kracht onderstrepen, want dat misverstand moet zo langzamerhand eens goed uit de wereld. Er is hier geen sprake van een bezuiniging; er is hier sprake van een beleidswijziging.

Budgettair neutraal wil zeggen dat er binnen de macrokaders moet worden geopereerd. Dat betekent ook dat, als er aanpassingen zijn van de GPL – de heer Schutte heeft daar maandag en nu ook aandacht voor gevraagd – je beleidsruimte wat wordt ingeperkt. Als de ene school gecompenseerd wordt, doordat ze te grote verschillen had tussen de GPL en de eigen oorspronkelijke situatie, gaat dit ten koste van een andere school, want het zijn communicerende vaten waar wij hier over wij hier spreken.

De heer Van de Camp vroeg of dit een echte lump sum is. Er is niet helemaal sprake van een lump sum, want het totale macro-effect maakt dat de lump sum per school kan wisselen. Negatieve effecten bij de ene school mitigeren namelijk, door de werking van de communicerende vaten, de positieve effecten bij de andere school. De macrokaders zijn dus bepalend, maar dat neemt niet weg dat aandacht wordt besteed aan de leerlingontwikkeling, de ontwikkeling van de incidentele looncomponent en beleidsmatige ophogingen van het budget op macroniveau, zoals de innovatietrajecten, die extra worden gefinancierd. Dat doen wij namelijk wel. In het kader van mijn voorstellen voor de tweede fase is sprake van een ophoging van het budget als gevolg van dit innovatietraject. Als het schoolprofielbudget wordt opgehoogd, wordt daarmee ook de lump sum opgehoogd. Zo moeten we de terminologie "macro budgettair neutraal" invullen. Dat betekent overigens niet, dat dit een constante is. Met de ontwikkeling van de rijksbegroting op dit punt zal het budget zich ontwikkelen.

De derde doelstelling van het wetsvoorstel was, de vereenvoudiging van de uitvoering en de vermindering van de beheerslasten, met name op het departement van OCW. Het gaat, voor alle duidelijkheid, om drie doelstellingen: vergroting van de autonomie, de bijdrage aan de beheersing van de onderwijsbegroting en het verminderen van de beleidslast, met name op centraal niveau en als het even kan ook op decentraal niveau.

Het is van groot belang dat scholen zich voldoende kunnen voorbereiden op deze verandering. Vandaag, en ook maandag, hebben alle sprekers dat gezegd. In het kader van het Schevenings akkoord hebben we daarover goede afspraken gemaakt met de organisaties. Scholen moeten zich goed kunnen voorbereiden op de ontwikkeling, en ze moeten weten, waar zij aan toe zijn. Dat maakt dat wij een voorbereidingsjaar nodig hebben. Ik ben daarom heel blij dat we vandaag hier over dit wetsvoorstel praten. Ik hoop dat we met de oude Eerste Kamer ook nog over het wetsvoorstel kunnen praten, zodat uiterlijk 1 augustus van dit jaar het wetsvoorstel in het Staatsblad zal staan. De scholen kunnen dan het schooljaar 1995-1996 benutten om zich voor te bereiden op de vraag, wat lump sum voor hen betekent.

GroenLinks heeft gevraagd, hoe het zit met de voorlichting op dit punt, waarbij werd gewezen op de Teleac-cursus. Over de vorige Teleac-cursus had men zo zijn opinies; die cursus was niet helemaal naar de zin van de scholen, dat kon wel beter. Dat maakt dat we meteen na de zomervakantie een grote voorlichtingscampagne beginnen, evenals gesprekken met de scholen. We gaan dan goed opsnuiven, wat er nog allemaal nodig is om te maken dat scholen weten, waar ze aan beginnen als ze met hun lump sum aan de slag gaan. Ondertussen is dan ook duidelijk, wat in het DGO aan de orde is over de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden.

In de eerste twee jaar wordt een school-GPL gehanteerd, waardoor men heel goed weet, waar men aan toe is. Door hantering van de gemiddelde personeelslast, zeker in de eerste twee jaar, maakt het niet uit of je een jong of een oud personeelsbestand hebt. Als we later naar een algemene GPL gaan, wordt er – dat is een groot verschil met de BVE-sector – ook nog rekening gehouden met de leeftijd van het gemiddelde personeel. Afgelopen maandag hebben we daar uitvoerig over gesproken. Dat heeft als groot voordeel dat oude docenten niet in een nadelige positie komen te verkeren en dat de arbeidsmobiliteit nog steeds aan de orde kan zijn. Ik hoop dat dat ook het gevolg is als gevolg van andere besluiten, bijvoorbeeld met betrekking tot afvloeiingsregelingen. Wij moeten ervoor zorgen dat er op dat punt echt schoolbeleid kan worden gevoerd, zodat men niet elkaars oneigenlijke concurrent wordt. Dat is voor het personeel een zekerheid. Voor de echte lump-sum-effecten van meerjarige budgettaire zekerheden kan heel veel eigen schoolbeleid worden ontwikkeld. Dat is een nadeel, want de ontwikkeling van de GPL brengt met zich dat dit meer wordt verevend tussen de scholen. Door dat beleid ontstaat minder ruimte, maar dat heeft te maken met de afweging van twee belangrijke thema's. Wat betreft het funderend onderwijs vind ik het heel verstandig om met gemiddelde personeelslasten te werken. Dat is goed voor het personeel en de scholen die het betreft.

Wij hebben verder een afspraak gemaakt – dit is uitgewerkt in een nota van wijziging – over de scholen die er meer dan 3% en de scholen die er meer dan 6% op achteruitgaan. Voor de laatste categorie scholen gaan wij dit nog apart regelen. Daarover wordt nog overleg gevoerd. Zodra de uitkomst bekend is, zullen wij de Kamer daarvan op de hoogte stellen. Voor de scholen die er meer dan 3% op achteruitgaan, is via de nota van wijziging de mogelijkheid van een langere overgangstermijn gecreëerd. Mevrouw Lambrechts heeft daar een amendement over ingediend. Zij weet niet precies meer waar zij aan toe is, omdat de nota van wijziging zo ruim is geformuleerd. Zij is van mening dat gewoon moet worden gezegd dat het gaat om de scholen met een afwijking van 3% of meer. Het voordeel van de nota van wijziging is dat als bepaalde besluiten ter zake moeten worden genomen, de ruimte aanwezig is om ook andere scholen bij de desbetreffende overwegingen te betrekken. Wij hebben in het overleg natuurlijk ook gesproken over scholen die er 3% of meer op achteruitgaan. Wellicht zijn namelijk nadere afwegingen nodig. Dat is met de nota van wijziging wel mogelijk, maar met het amendement niet.

Ik heb overigens, in het licht van de discussie, niet zoveel bezwaar tegen aanneming van het amendement. In de door mevrouw voorgestelde wijziging van artikel XO, derde lid, wordt echter gesproken over: "...voor scholen die nog steeds meer dan...". In de eerste plaats vind ik het niet fraai om de woorden "nog steeds" in een wettekst te gebruiken. Daarnaast vind ik die woorden erg structurerend, want het zou dan alleen die scholen betreffen. In die zin is sprake van een beperking. Ik vraag mevrouw Lambrechts dus om die woorden te schrappen. Men moet zich overigens heel goed realiseren, als een bepaalde beleidskeus wordt gemaakt ten aanzien van scholen die er 3% op achteruitgaan, dat dit met zich brengt dat scholen die onder dat percentage zitten het totale bedrag moeten opbrengen. Voor de school die er bijvoorbeeld 2,9% op achteruitgaat, is sprake van een extra beleidslast, want uitgaande van het principe van de communicerende vaten, moeten dat soort scholen het desbetreffende bedrag opbrengen. Ik vraag mevrouw Lambrechts dus of het niet verstandiger is om ter zake de open formulering te gebruiken. Ik heb geen bezwaar tegen die 3% als aanduiding, ook in het licht van de discussie, maar het betekent wel iets voor de scholen die onder dat percentage zitten.

Mevrouw Lambrechts (D66):

Voorzitter! Wij hebben er afgelopen maandag op twee momenten vrij uitgebreid over gesproken. Ik vond het antwoord van de staatssecretaris toen volkomen helder. Ik beoog alleen maar met het amendement om tot dezelfde helderheid in het wetsvoorstel te komen. Uit de leden 1 en 2 van hetzelfde artikel blijkt overigens duidelijk, wat betreft de scholen die er minder dan 3% op achteruitgaan, dat wij dit een acceptabele afwijking vinden. Het zou vreemd zijn, daar wij er de eerste drie jaar geen compensatie voor geven, als wij dat in het vervolgtraject wel zouden doen. Vandaar dat ik die 3% heel uitdrukkelijk heb aangegeven. Overigens maak ik uit het antwoord van de staatssecretaris op dat zij het amendement overneemt, indien daaruit de woorden "nog steeds" worden geschrapt.

Staatssecretaris Netelenbos:

Het is een afweging en ik heb u gevraagd na te denken over mijn redenering. In het licht van de discussie van afgelopen maandag heb ik begrip voor de wens om de 3% op te nemen in lid 3 van het artikel, al houd ik bezwaar tegen de woorden "nog steeds". Er is echter ook wat te zeggen voor een ruimere formulering, want die geeft meer ruimte voor beleid afhankelijk van de actualiteit.

Voorzitter! Mevrouw Liemburg heeft erop gewezen dat het Schevenings akkoord de basis van de voorgestelde veranderingen is, terwijl de Kamer nog steeds niet over dat akkoord heeft gesproken. Dat was ook maandag even aan de orde. Ik vind het ook jammer. Ik ga ervan uit dat wij binnenkort uitvoerig over dat akkoord zullen praten en dan zullen weten wat wij op dit punt aan elkaar hebben. Ik heb mij uitdrukkelijk verplicht, ook tegenover de overlegpartners van het Schevenings akkoord, om het te verdedigen, inclusief de twee wijzigingen in het achterstandsbeleid en de schoolbegeleidingsdienst die volgen uit het regeerakkoord. Alle overlegpartners kennen de wijzigingen en hebben per brief verklaard dat zij die als een politiek feit beschouwen. Inhoudelijk zijn zij het er soms niet of in mindere mate mee eens, maar zij ervaren die toch als politieke realiteit en gaan verder met het akkoord aan de slag. Dat laatste geldt ook voor mijzelf.

Er is gevraagd naar mijn uitleg van het akkoord, bijvoorbeeld inzake de overschrijdingsregeling. Het moet heel helder zijn dat ik die uitleg zoals in het akkoord is vastgelegd. Het gaat dus om de financiële en materiële gelijkstelling. Ik bereid een wetsvoorstel voor waarin daaraan vorm wordt gegeven, zoals ik maandag al heb gezegd, en ik hoop dat het in de loop van dit jaar de Kamer zal bereiken. In de nota van wijziging is ervoor gekozen om het oorspronkelijke voorstel voor de overschrijdingsregeling voor het VBO per koninklijk besluit te effectueren, nadat de overschrijdingsregeling zal zijn gewijzigd.

Mevrouw Liemburg en de heren Cornielje en Van de Camp vinden dat er nu wel erg veel gaande is. Er zijn veel wetten aan de orde en zij willen weten hoe de onderlinge verhouding is. Ik benadruk nog eens dat de voorstellen beleidsarm worden ingevoerd. Een aantal artikelen van de lump-sum-regeling en de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden vormen de kern van het wetsvoorstel en die worden beleidsrijk ingevoerd. Voor het overige, bijvoorbeeld waar het gaat om de algemene maatregelen van bestuur en de ministeriële beschikkingen, ligt het in mijn voornemen om die zo beleidsarm mogelijk in te voeren. Alleen dit wetsvoorstel leidt eventueel tot wijzigingen. Ik doe dit heel bewust, want wij moeten niet als gevolg van een verandering in de financiering een hele inhoudelijke discussie over tal van beleidsmaatregelen uit het verleden aanzwengelen. Ik noem als voorbeeld de verticale scholengemeenschappen. Daarover zijn besluiten genomen toen wij spraken over de Wet op de basisvorming. Toen al heeft een amendement van de VVD-fractie voorgelegen om de verticale scholengemeenschappen te stimuleren. In die zin is er dus wel sprake van enige constantheid bij die fractie. Het waren de fracties van de PvdA en het CDA die toen tegen dat amendement hebben gestemd, waardoor het niet tot beleid werd verheven. Dat maakt dat ik vind dat wij, om de bestuurlijke verhoudingen optimaal te houden, niet voortdurend met wisselende posities moeten werken. Wij hebben aan de scholen gevraagd om bijvoorbeeld in het kader van spreiding van voorzieningen en de toepassing van artikel 75a van de Wet op het voortgezet onderwijs – dat ging over scholengemeenschapsvorming en het nevenvestigingsbeleid – een bepaald beleid van de grond te tillen. De scholen hebben daar goed naar geluisterd en dat is ook zeer succesvol geweest in de afgelopen periode. Artikel 75a loopt af.

Ik heb al bij de behandeling van het Plan van scholen toegezegd dat wij in de loop van dit eerste halfjaar, dus rond juni, zullen komen met een nieuwe visie op stimuleringsbeleid. Ik heb daarbij gezegd dat ik het van groot belang vind dat, met name als het gaat om het voorbereidend beroepsonderwijs, wij nog eens goed nadenken over hoe wij omgaan met het VBO, met name in relatie tot de voornemens rond de plannen van de commissie-Van Veen. Over de nieuwe visie op VBO/MAVO, de leerwegendiscussie, het aantal afdelingen dat gehandhaafd moet worden, de spreiding van de afdelingen over de regio's, de relatie tussen de economische potenties in een regio, het aanbod van afdelingen binnen het VBO en het meenemen van het VBO in het eerste-fase-onderwijs, wil ik graag een inhoudelijke discussie voeren. Dat zal gebeuren in mei. Ik wil dan in het kader van scholenplanning kijken hoe wij een nieuw stimuleringsbeleid kunnen zetten op met name VBO/MAVO als vervolg op artikel 75a. Het lijkt mij goed om in dat kader te praten over de vraag wat wij doen met de verticale scholengemeenschappen.

De heer Cornielje (VVD):

De staatssecretaris zegt dat zij deze wijzigingsvoorstellen graag beleidsarm wil invoeren. Dat begrijp ik, maar dat kan niet over de gehele linie gebeuren. Zij komt ook met een beleidswijziging ten aanzien van de HOS-10-plus-problematiek. Dat komt voort uit de techniek. Vandaag spreken wij over de bekostiging en de bekostigingsgrondslag. Het grote probleem met de verticale scholengemeenschappen is dat men in de directieformatie wordt gekort. Dit is dan ook het moment waarop je die zaken gelijk kunt trekken. Ik vraag helemaal niet een bevoordeling van verticale scholengemeenschappen, maar ik vraag een gelijke behandeling met brede scholengemeenschappen. Ik zal daar in tweede termijn op terugkomen. Het onderwijskundige debat dat de staatssecretaris graag aan wil gaan, wil ik ook graag aangaan, maar vandaag is de financiële kant aan de orde.

Staatssecretaris Netelenbos:

Er zijn bij de SVM-operatie, als het ging om de centrale directies in het middelbaar beroepsonderwijs, uitspraken gedaan en besluiten genomen over de wijze waarop zich dat moet voltrekken. Er is gekozen voor het driehoofdig leiderschap in de SVM-wetgeving. Ik heb de Kamer per brief laten weten hoe de financiering van de adjuncten is geregeld. Het verschil tussen VBO in een horizontale scholengemeenschap en in een verticale scholengemeenschap focust zich op de directieformatie. Ik vind dat men dat niet los kan zien van de discussie die wordt gevoerd in het kader van de WEB. Binnenkort zal een discussie worden gevoerd met de minister van Onderwijs over de ROC-vorming en wat op dat punt in de WEB aan de orde is. Dat gaat dan natuurlijk ook over de positie van de directie en de centrale directie. Daarnaast is er de discussie over de positie van het VBO en hoe men kan komen tot formaties die maken dat de onderwijsinhoudelijke doelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Bij mij kan er niet in dat het verschil tussen een adjunct-directeur en een directeur betekent dat men ongelijk wordt behandeld en er enorme knelpunten gaan ontstaan. Ik weet wel dat in de praktijk soms het feit dat iemand zijn directeursplek verliest, maakt dat men heel erg moeilijk aansluiting kan vinden bij anderen, omdat het hemd soms nader is dan de rok. Ik wil echter graag inhoudelijke discussies voeren en dan een positie betrekken en bekijken wat men wil stimuleren. Geld kun je bovendien maar één keer uitgeven en daarom wil ik in inhoudelijk kader spreken over hetgeen gewenst is.

De heer Cornielje (VVD):

Het afgelopen jaar heb ik op een vijftal momenten inhoudelijk de discussie op dit punt aangezwengeld. De fractie van de VVD heeft zich de afgelopen jaren consequent opgesteld. Op een gegeven moment is er echter een financiële vertaling nodig. Bij dit wetsvoorstel moet de grondslag in de AMvB worden gegeven. Wij dienen nu duidelijkheid te bieden.

Staatssecretaris Netelenbos:

De fractie van de VVD heeft inderdaad consequent voor dezelfde opstelling gekozen. Als er echter besluiten worden genomen, is er een standpuntbepaling nodig ten aanzien van de financiering. Het geld kan maar één keer uitgegeven worden. Ik wil het inhoudelijke debat afronden voordat er een besluit wordt genomen over het stimuleringsbeleid en het VBO. Ik ben overigens zeker van plan, maatregelen op dit gebied te nemen.

De heer Van de Camp (CDA):

Met de staatssecretaris ben ik altijd voor een inhoudelijk debat, maar ik heb nog liever dat zij mijn vragen uit de eerste termijn beantwoordt. Op bladzijde 4 van de brief staat dat onder voorwaarden een tweede adjunct-directeur kan worden aangesteld. Wijkt deze regeling niet af van de situatie in het regulier voortgezet onderwijs? Scholen met meer dan 1000 AVO- en VBO-leerlingen beschikken toch over meer adjunct-directeuren dan een verticale scholengemeenschap?

Staatssecretaris Netelenbos:

Dat klopt, maar u vergelijkt appels met peren. Er zijn duidelijke uitspraken gedaan over de positie van de directie van een MBO-college of straks van een ROC. Ik heb afgelopen maandag al gezegd dat in de BVE-sector managementfuncties rijkelijk aanwezig zijn en soms veel te rijkelijk. Men zal goed moeten bezien welke functies daadwerkelijk gewenst zijn. Deze regeling wijkt inderdaad af van die op een horizontale scholengemeenschap. Beide scholen zijn echter niet geheel vergelijkbaar. De fracties van het CDA en de PvdA hebben in het verleden met nadruk gekozen voor een stimuleringsbeleid ten aanzien van de gehele eerste fase van het onderwijs. Dit mondde uit in brede scholengemeenschappen. Op zichzelf heeft dit streven goed gewerkt.

De heer Cornielje maakt zich terecht zorgen over de gebrekkige aansluiting van het VBO. In het kader van het Plan van scholen wil ik graag een passend beleid op dit punt verwoorden. Het VBO dient ook ondergebracht te worden in brede scholengemeenschappen. Dit geldt overigens al voor het overgrote deel van het VBO. Wij dienen de resterende knelpunten nog weg te nemen.

Mevrouw Liemburg heeft gevraagd om een overzicht van alle op stapel staande maatregelen, voorzien van de daarbij behorende visie, bijvoorbeeld in de memorie van toelichting op de begroting voor 1996. Voorzitter! Dat is eigenlijk mijn plicht en ik ben dit dan ook zeker van plan. Er rollen op dit moment nogal wat nota's en maatregelen van de persen. Het lijkt mij dan ook goed, de Kamer een brief te schrijven waarin alle beleidsvoornemens in het voortgezet onderwijs in hun samenhang uiteen worden gezet.

Mevrouw Liemburg (PvdA):

Het gaat mij niet zozeer om het overzicht van hetgeen gaande is alswel om het beeld voor de toekomst. Ik vraag mij af wie verantwoordelijk wordt voor wat. Ik wijs bijvoorbeeld op de discussie over de nascholingsplicht. Moet de rijksoverheid die regelen? Ik wil graag antwoord op dergelijke vragen.

Staatssecretaris Netelenbos:

Voorzitter! Dat zijn lastige vragen. Soms ligt er een bepaald wetsvoorstel voor, bijvoorbeeld over de beleidsvoornemens MAVO/VBO of HAVO/VWO. Daarin geef je dan dus aan hoe de verhouding is tussen de centrale regelgeving en de autonomie van de school. Dit is in het complex van het wetsvoorstel natuurlijk uitvoerig aan de orde.

Daarnaast ben ik bezig met een nota Kwaliteitsbeleid naar aanleiding van de afspraken die we hebben gemaakt in het kader van het Schevenings akkoord. Het ligt in het voornemen om hier heel duidelijk relaties te leggen op bepaalde punten, zoals: wat betekent autonomievergroting – en dus minder centrale aangrijpingspunten voor sturing – voor de kwaliteitszorg in het onderwijs?

Een dergelijke nota biedt volgens mij veel meer een basis om een fundamentele discussie te voeren. Bijvoorbeeld over de vraag: als de overheid "op afstand gaat" ten aanzien van tal van zaken die zij tot nu toe altijd centraal regelde, wat betekent dit dan voor de deugdelijkheidseisen, de rol van de inspectie en de manier waarop je met elkaar de verslaglegging organiseert? Want deze zaken, kwaliteitszorg aan de ene kant en autonomievergroting aan de andere kant, horen bij elkaar. De nota moet in juni klaar zijn. Zij zal het fundament moeten leggen voor de nieuwe verhoudingen die op dit moment ontstaan. Natuurlijk maken velen in het land maken zich zorgen over de autonomievergroting. Zij vragen zich af of ze nog voldoende zicht houden op de ontwikkelingen, als de overheid "op afstand gaat". Ik vind dit een zeer terechte vraag. Deze vraag wordt beantwoord in de nota Kwaliteitsbeleid. Het gaat om een lastige discussie in ons bestel, maar een discussie die wel gevoerd moet worden. De mensen moeten natuurlijk weten wat er "met het belastinggeld" gebeurt, of hiermee kwalitatief goed onderwijs wordt gefinancierd.

Mijn voorstel zou zijn om dit onderwerp in het kader van het verschijnen van deze nota te voeren. Deze ligt in juni voor. Verder leent de memorie van toelichting zich natuurlijk altijd voor beleidsvisies, omdat deze juist het leukste deel van de begroting is. De centen leiden nog wel eens tot enige gevoelens.

Mevrouw Liemburg heeft het gehad over de decentralisatie. Zij heeft gevraagd wat er precies gaat gebeuren als er in het kader van de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden ontwikkelingen plaatsvinden die door de overheid niet gewenst worden. Zij heeft mij gevraagd of ik er al over nagedacht heb, hoe ik zou kunnen ingrijpen als er teveel wordt dichtgeregeld. Ik zal de gedachten even opfrissen. In het kaderbesluit dat de plaats gaat innemen van het RPBO worden krachtens wet nog centraal geregeld de salarisschalen, de uitgangspunten van functiewaardering – de ijkpunten die ook aan de orde waren bij de discussie over het hoger onderwijs – de algemene arbeidsduur met name de normjaartaak, de hoofdlijnen van de sociale zekerheid en de benoembaarheidsvereisten. Dit zijn de zogenaamde protocolonderwerpen die centraal worden vastgesteld. Dit is het aangrijpingspunt voor centraal beleid waar de rijksoverheid zich nog voluit mee bemoeit. Op het moment dat men op decentraal niveau, dus binnen de eigen bevoegdheden, afspraken maakt, betreft dit de decentrale bevoegdheid van de overlegpartners aldaar. Het enige dat je dan nog kunt doen is pleidooien houden om niet alles dicht te regelen. De heer Van de Camp wees hierop en ik heb dit maandag ook gezegd. Als het gaat om afspraken over de manier waarop je de arbeidsduur invult, dan geeft het protocolonderwerp "algemene arbeidsduur" aangrijpingspunten voor discussie hierover. Je geeft echter veel uit handen, maar dit is natuurlijk ook de bedoeling van autonomievergroting. Dat heeft prettige maar ook zorgelijke kanten. Dat is onderdeel van het hele traject.

Mevrouw Liemburg (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! Ik ben niet zo bang voor de decentralisatie op het punt van het uit handen geven van bevoegdheden, maar we moeten wel precies weten welke bevoegdheden we uit handen geven. De staatssecretaris heeft zelf het woord "beleidsarm" gebruikt. Vervolgens kondigt zij de ene na de andere nota aan. Ik heb in eerste termijn ook al gezegd, dat dit een beetje lijkt op een tanker die je moeilijk kunt keren. Ik heb wel eens het gevoel dat hetzelfde aan de orde is in het overleg tussen de besturenbonden en de vakorganisaties. Iedereen is het erover eens dat de autonomie zo groot mogelijk moet zijn, maar er moeten ook bepaalde zekerheden worden ingebouwd. Dat leidt dan opnieuw tot een moeilijk van koers te veranderen tanker. Daaraan moet toch iets gedaan kunnen worden! Ik vind het antwoord van de staatssecretaris te vrijblijvend.

Staatssecretaris Netelenbos:

Voorzitter! Daar ben ik het niet mee eens. In de wet worden de vijf centrale thema's opgenomen, die ik zojuist heb genoemd. Die keuze loopt tamelijk in de pas met de andere beleidssectoren die reeds zijn voorgegaan, zij het dat in dit geval meer wordt geregeld dan ten aanzien van het hoger onderwijs, hetgeen te maken heeft met het karakter van het funderend onderwijs. Voor het overige moet er decentraal overleg worden gevoerd, zoals in het wetsvoorstel wordt voorgesteld. Er moet een balans zijn tussen autonomievergroting en kwaliteitszorg. De rol van de centrale overheid betreft centrale wetgeving, kwaliteitszorg en staatstoezicht. Het ligt voor de hand dat wordt uitgewerkt wat een en ander betekent onder de nieuw gecreëerde verhoudingen. Daarover mag geen misverstand bestaan. Er is ook behoefte aan. In het kader van het Schevenings akkoord is ook afgesproken dat de kwaliteitszorg het spiegelbeeld is van de autonomievergroting. Ik vind dat niet vrijblijvend. Wellicht is een en ander nog niet zo helder, omdat er nog geen toelichting is. Ik zal duidelijk maken op welke wijze het een zich tot het ander verhoudt.

Voor degenen die zich zorgen maken over de autonomie-ontwikkeling is de andere kant van het verhaal bedoeld. De overheid is niet afwezig, maar krijgt een andere rol, omdat scholen en schoolbesturen autonomer worden. De overheid staat enigszins op afstand, maar blijft zeer betrokken bij het funderend onderwijs. Dat is haar taak, gezien ook het karakter van het onderwijs. Ik werk dat verder uit. Het is geen vrijblijvende opmerking, maar wellicht nog wat vaag, omdat de nota nog niet is verschenen. Verschillende fracties hebben in het verleden nota's opgesteld over het thema autonomievergroting. In al die nota's was steeds de door mij genoemde balans aan de orde, namelijk hoe verhoudt het een zich tot het ander. Ik werk dat nog verder uit. Voorzitter! Als er behoefte aan is, wil ik in kaart brengen wat er gaande is, wat er op de rol staat en welke termijnen daarbij horen, zodat de Kamer goed weet waar zij aan toe is.

Voorzitter! De heer Van de Camp heeft goed de aard en strekking van het wetsvoorstel geschetst, dat het voortgezet onderwijs betreft. Hij heeft gevraagd naar de tijdslijnen van het primair onderwijs en de lump-sum-financiering. In het kader van het Schevenings akkoord is afgesproken dat wij in 1998 de lump-sum-financiering in het primair onderwijs zullen introduceren. Daarbij is echter gesteld dat het karakter van het primair onderwijs met zich brengt dat goed moet worden gekeken naar de condities voor invoering. De schaal van het primair onderwijs is van een andere orde dan die van het voortgezet onderwijs. Er is afgesproken dat ook gestreefd moet worden naar een bestuurlijke schaalvergroting. De discussie daarover wordt in het land volop gevoerd. Binnen de kring van de denominaties buigen velen zich over de vraag op welke wijze bestuurlijke schaalvergroting tot stand kan worden gebracht. Zij is een belangrijke voorwaarde voor het invoeren van de lump-sum-financiering.

Daarnaast bezie ik met het departement van Financiën op welke wijze de invoering verantwoord kan gebeuren. Wij gaan niet over één nacht ijs, want het is een enorme stap. Wij oriënteren ons dan ook goed op die vraag. Ik mik nog steeds op invoering in het jaar 1998, maar of dat lukt, hangt sterk af van de condities waaronder dat kan gebeuren. Als in 1996 het voortgezet onderwijs van start gaat, kan bovendien de ervaring die wij opdoen, zeer helpen om te zien wat dit kan betekenen voor het basisonderwijs en het speciaal onderwijs. Het jaar 1998 is het streefjaar en daar werken wij naartoe. De tijd zal moeten leren of het gehaald wordt.

De heren Van de Camp en Schutte vroegen hoe het zat met de autonomievergroting en de territoriale decentralisatie. Het gaat hierbij om een belangrijk beleidsvoornemen van het kabinet in zijn geheel. Naast functionele decentralisatie naar de scholen en schoolbesturen is er ook sprake van territoriale decentralisatie, waarbij het gaat om achterstandsbestrijding, schoolbegeleidingsdiensten en de onderwijsgebouwen. De discussie daarover moeten wij goed met elkaar voeren zodra de concrete voorstellen er zijn. Zo wordt er ter zake van de schoolbegeleidingsdienst binnenkort gepraat over de "WOV-brief". Voorts hoop ik dat het wetsvoorstel over de decentralisatie van onderwijsgebouwen, dat nu nog bij de Raad van State ligt, de Kamer binnenkort zal bereiken. Ik verheug mij zeer op de discussie, die wij in het verleden ook al eens gevoerd hebben binnen andere randvoorwaarden.

Ik vind dat wordt onderschat wat de financiële risico's zijn van het functioneel decentraliseren van onderwijsgebouwen naar de schoolbesturen. Gezien de schaal van basisonderwijs en voortgezet onderwijs vind ik dit geen verantwoord traject. In die zin vind ik OKF-vergelijkingen ook helemaal niet "to the point", omdat er over volstrekt andere onderwijsinstellingen wordt gesproken van een volstrekt andere schaal. Juist omdat de afspraak is gemaakt dat schaalvergroting per school niet meer in het stimuleringsbeleid zit, maar er wel gepraat kan worden over bestuurlijke schaalvergroting, vind ik dat in discussies die ik met sommige schoolbesturen ook voer, wordt onderschat wat de risico's zijn die zij kunnen lopen. Wanneer er wordt gedecentraliseerd naar schoolbesturen is het immers altijd "for better and for worse". Men kan dus wel met de gemeenteraad tot een vergelijk komen, maar of dat wel zo verstandig is, vraag ik mij zeer af. Ik stel mij echter voor dat wij die discussie breed kunnen voeren wanneer de voorstellen er zijn.

Ik ben overigens wel van mening dat beide trajecten in autonomie te plaatsen zijn. Er is dus geen sprake van dat men minder autonoom wordt wanneer men in economische zin niet de baas is over zijn eigen gebouw. Dat vind ik echt onzin. In de praktijk zou het namelijk kunnen betekenen dat wordt gekreund onder de beleidslast en de financiële last die dit met zich brengt. Misschien is het dan juist heel plezierig om juist de inhoudelijke autonomie in de volle breedte te kunnen belijden doordat de zorgen niet al te groot zijn.

De heer Van de Camp (CDA):

Voorzitter! Het is mij, en waarschijnlijk ook de staatssecretaris, bekend dat de bestuurlijke schaalvergroting in het voortgezet onderwijs in de afgelopen jaren behoorlijk snel en omvangrijk is ontwikkeld. Zegt de staatssecretaris nu met zoveel woorden dat er toch meer ruimte zou zijn voor functionele decentralisatie van de onderwijsgebouwen als de bestuurlijke schaalvergroting zich doorzet à la MBO?

De staatssecretaris is nog niet ingegaan op het aspect integrale bekostiging en de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur voor het geheel. Ik begrijp wel dat zij zich steeds politiek beroept op het regeerakkoord en dat is haar goed recht, maar ik heb vanochtend een andere invalshoek gekozen: ik liet de politiek maar even de politiek, want daarover verschillen wij van mening, en wilde weten hoe het zit met de integrale bekostiging en dus de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur en de schoolleiding.

Staatssecretaris Netelenbos:

Voorzitter! Ook gezien de opmerking van de heer Van de Camp lijkt het mij echt veel beter om deze fundamentele discussie te voeren zodra wij het wetsvoorstel inzake de decentralisatie van de huisvesting behandelen. Wij kunnen dan ook de memorie van toelichting lezen en zullen precies weten waarover wij het hebben. Ik weet, net zo goed als de heer Van de Camp, dat er sprake is van bestuurlijke schaalvergroting, in het bijzonder in het voortgezet onderwijs en deels ook in het basisonderwijs. Het kan heel wel zijn dat dergelijke grote schoolbesturen tot de conclusie komen dat zij met gemeenten in onderhandeling moeten om te bezien hoe het kan gaan met doordecentralisatie. De grote fout in de variant uit de vorige regeerperiode was dat er sprake moest zijn van automatische doordecentralisatie. Daardoor was het mogelijk dat de gemeenten heel snel met gebouwen kwamen te zitten die bijvoorbeeld bouwvallig waren en die niemand wilde hebben. Gelukkig hebben wij steeds minder bouwval, maar helaas komt het nog wel eens voor. Alles wat interessant is, zou dan moeten worden doorgedecentraliseerd. Dat is geen positie waarin je een lokale overheid brengt. Ik vind decentralisatie naar het schoolbestuur voor heel veel schoolbesturen zeer onverantwoord, omdat zij de last daarvan niet kunnen dragen. En failliet is failliet. Dat hebben wij ook bij de OKF afgesproken. De discussie over integrale bekostiging vind ik daarom een non-discussie. Hier is de lump-sum-financiering voor personeel en materieel aan de orde. De vraag naar het gebouw moet je los daarvan kunnen beantwoorden. Dat leerlingen gehuisvest moeten worden, spreekt voor zichzelf. Dat daarvoor goede regelingen moeten bestaan, spreekt ook voor zichzelf. Maar dat dit altijd betekent dat je alles integraal in een lump sum moet onderbrengen, spreekt helemaal niet voor zichzelf.

De heer Van de Camp (CDA):

Ik bedank de staatssecretaris voor deze uiteenzetting. Wij weten allemaal dat in ieder geval in het werkveld al wordt geanticipeerd op de huisvestingsdecentralisatie. Het kabinet zal zich er niet tegen verzetten als de schoolbesturen en de gemeentebesturen uitgebreid onderhandelen over doordecentralisatie. Begrijp ik dat goed? Ik sluit namelijk niet uit, dat de schoolbesturen de gebouwen op een gegeven moment voor 80% overnemen.

Staatssecretaris Netelenbos:

Er is nog geen wet en het is altijd vreselijk lastig om los van een wet te praten over het antwoord op de vraag wat straks wel en niet kan. Tenslotte moet het parlement zich hierover ook nog uitspreken. Mijn voornemen is wel om in het wetsvoorstel op te nemen dat het mogelijk is om door te decentraliseren als de gemeenteraad daartoe bij meerderheid besluit. Dat is iets anders dan hetgeen in de variant uit de vorige periode stond. Daarin stond namelijk dat er doorgedecentraliseerd moest worden als het schoolbestuur daartoe besloot. Dat is nu precies het grote verschil. Gelet op de last die het gemeentebestuur moet dragen, vind ik de door mij voorgestane variant veel meer verantwoord tegenover het gemeentebestuur dan de variant die in de vorige regeerperiode in het wetsvoorstel was opgenomen. Komt men tot een vergelijk, dan antwoord ik daarop dus dat het mijn voornemen is om dat zo te regelen.

De heer Van de Camp (CDA):

Daarvoor dank ik de staatssecretaris. Ik maak nog een opmerking. Bij de OKF staat wel degelijk de garantiebepaling dat scholen niet failliet kunnen gaan.

Staatssecretaris Netelenbos:

Ja, maar bij de OKF in het HBO staat het bijvoorbeeld niet. Er is weliswaar een garantiefonds, maar ik lees ook wel eens wat en volgens mij willen sommigen daar al aardig onderuitkruipen. Het geeft dus precies de spanning aan waarin je terecht kunt komen. Ik vind die spanning heel groot en ik meen dat het voor scholen juist heel plezierig is wanneer een overheid – nu is dat het Rijk en straks is dat de lokale overheid – de ingewikkelde last van het beheer en het onderhoud van en het investeren in onderwijsgebouwen in handen heeft. Het is dus geen "stoorelement", waarover de heer Van de Camp sprak.

Voorzitter! Ik ga in op de opmerkingen over de materiële bekostiging. Mevrouw Lambrechts en anderen hebben het amendement op stuk nr. 13 over evaluatie ingediend. In dit amendement wordt in de eerste plaats gevraagd, de evaluatie eerder te houden. Het jaartal 2003 zou dan 2001 worden. Dat klinkt allemaal vreselijk ver weg, maar in het licht van het voorliggende wetsvoorstel is het dat in feite niet. Wat is namelijk de bedoeling? Is dit wetsvoorstel tot wet verheven, dan zal het op z'n vroegst in werking treden voor het schooljaar 1996-1997. Dan werken wij twee jaar met school-GPL. Daarna gaan wij over op een landelijke GPL. Dat betreft dus het schooljaar 1998-1999. In het jaar 2001 is dus pas twee jaar onder de nieuwe condities gewerkt. Wij moeten ons dus heel goed realiseren, dat wij dan nog maar betrekkelijk kort ervaring hebben opgedaan met de GPL.

Er wordt ook voorgesteld om het materiële deel op te nemen in deze evaluatie. Er is afgesproken dat de materiële bekostiging, waarvoor in 1992 beleid is vastgesteld, in 1996 wordt geëvalueerd. Ik heb inderdaad uitspraken gedaan over deze evaluatie, zoals de heren Schutte en Van de Camp hebben opgemerkt. Je moet kijken wat je te doen staat en wat het financiële antwoord daarop zou moeten zijn. Dat is geen gemakkelijk antwoord, want je moet altijd keuzes maken binnen budgettaire kaders. Afhankelijk van het thema dat wij bespreken, valt mij op dat er gemakkelijk weer iets gevonden wordt. Of wij nu over basisonderwijs of over materiële bekostiging praten, je moet toch altijd binnen het totale budgettaire kader kiezen. Als je het ene verhoogt, zul je het andere moeten verlagen. Dat is al heel snel een sigaar uit eigen doos als er geen additioneel geld voorhanden is. In het licht van de discussies over de besteding van de financiële meevallers is dat nog maar de vraag. Maar wij gaan die discussie voeren.

Die evaluatie vindt plaats in 1996. Bij de discussie over de materiële bekostiging is de afspraak gemaakt dat er in 1998 een besluit moet vallen over het materiële deel. Dan functioneert dit onderdeel van het wetsvoorstel slechts drie jaar. Normaal gesproken accepteren wij als termijnen voor evaluatie ten minste vier jaar en soms vijf jaar, dat hangt van het onderwerp af. Twee of drie jaar is toch wel erg kort. Ik vraag mij af waarom men dit zo snel wil. Het is een hele klus en het moet wel leiden tot optimale informatie. Ik zou zeggen: neem vier jaar de tijd. Dan zit je op z'n vroegst in 2002.

Mevrouw Lambrechts (D66):

Dat is ook nog erg ver weg, want dat is zes jaar na de start van dit wetsvoorstel. Wij hebben inderdaad afgesproken dat de evaluatie materiële vergoeding in 1996 plaatsvindt. Als dat een goede evaluatie is, zou dat onderdeel in 2001 of 2002, zoals u zegt, wat summierder kunnen zijn. Maar het is heel wezenlijk om de materiële en de personele component in samenhang met elkaar te beoordelen. Wij lopen nu aan tegen het probleem dat niet helder is of door het schuiven met beide componenten een deel van de personele middelen moet worden ingezet voor de materiële middelen of omgekeerd. Het vermoeden is dat het eerste het geval is.

Het is geen bezwaar om die evaluaties twee keer te doen, want er zit een tijdsverschil van vijf jaar tussen. Maar als wij de grote evaluatie van de lump sum doen, zouden wij personeel en materieel graag in samenhang willen bezien. De evaluatie binnen het MBO heeft al na twee jaar plaatsgevonden. Het was heel goed dat deze evaluatie van de GPL na twee jaar heeft plaatsgevonden. Daarom zouden wij eigenlijk niet langer dan tot 2001 moeten wachten, voordat wij de uitwerking van dit wetsvoorstel op personeel en materieel bekijken.

Staatssecretaris Netelenbos:

Ik begrijp dat u het totaal wilt evalueren om te zien hoe de verhouding is tussen materieel en personeel. Naarmate scholen meer eigen beleid kunnen voeren, zal het lastiger zijn om allerlei zaken uit elkaar te rafelen. Dat is ook een effect van autonomievergroting. Binnenkort gaan wij over Londo praten. Dan gaat het om het soort vergoedingen en of je wel iets kan met vierkante meters, wanneer daarover autonome beslissingen kunnen worden genomen. Je gaat een traject in waardoor de centrale overheid steeds minder beslist, en waardoor de regelgeving steeds globaler moet zijn. De beleidsinformatie die uit zo'n evaluatie naar voren komt, zal daarmee ook anders worden.

Mevrouw Liemburg (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! Als de staatssecretaris gaat monitoren, krijgt zij toch een heel gedetailleerde beschouwing over wat er precies gebeurt?

Staatssecretaris Netelenbos:

Ja, maar monitoren gaat ook over het totaal. Je moet altijd goed in de gaten houden of scholen onder normale condities kwalitatief goed onderwijs kunnen leveren. Naarmate de eigen beslissingsruimte groter wordt, zoals sinds jaar en dag in het hoger onderwijs gebeurt, wordt die informatie minder gedetailleerd, omdat de instellingen zelf die vrijheid hebben. Ik heb er niet zo'n bezwaar tegen om te bezien of het kan in samenhang, maar ik vind het wel verstandig om voor het totaal een periode van vier jaar te nemen. Ik vind een periode van drie jaar iets te kort. Ik wil dit graag in overweging geven. Per slot van rekening is het de bedoeling dat echte informatie wordt overgelegd. Daarbij vind ik de start in 1996 niet relevant. Dat is wat anders dan het werken met de landelijke GPL. Ik vind dat daar een groot verschil tussen zit.

Mevrouw Lambrechts (D66):

Dat berust op een misverstand. Ook bij het MBO is duidelijk gekozen voor een overgangstraject. Weliswaar is dat een ander overgangstraject, maar het is wel een overgangstraject. Daarbij was sprake van 100% institutionele GPL in het eerste jaar, 75% in het tweede jaar en 50% in het derde jaar. Hoewel het dus ging om een zelfde soort traject was er aanleiding om na twee jaar de GPL zeer indringend te evalueren.

Staatssecretaris Netelenbos:

Ik zal hierop in tweede termijn terugkomen. Duidelijk moet overigens zijn dat het geen halszaak is. Ik heb het naar voren gebracht, omdat ik van mening ben dat pas informatie moet worden gegeven als conclusies kunnen worden getrokken. Ik weet niet hoe het bij het MBO is gegaan, maar dat hoor ik nog wel. Ik zal daarover in tweede termijn mededelingen doen.

Voorzitter! De heer Van de Camp en mevrouw Lambrechts hebben gevraagd of kleine scholen nog kunnen functioneren en of er eigenlijk geen sprake is van een verkapte schaalvergrotingsoperatie. Wij hebben het Instituut voor onderzoek van overheidsuitgaven, het IOO, laten nagaan of onder normale omstandigheden met deze lump sum elke school kan functioneren die boven de opheffingsnorm zit. Het antwoord daarop luidde: ja. Dit neemt niet weg dat er meer kan naarmate de schaal van de school of van het bestuur groter is. Dit is trouwens nu ook al het geval. Gesteld kan dus niet worden dat kleine scholen als gevolg van deze beleidsmaatregel in een extra nadelige positie komen te verkeren. De overlegpartners Schevenings akkoord hebben overigens ingezien dat het werken richting bestuurlijke schaalvergroting wel heel verstandig is. Immers, het kunnen spelen met de ruimte die men krijgt, gaat gemakkelijker naarmate het volume groter is. Dan valt er sowieso meer te beslissen.

Onderwijsgeld is bijna altijd personeelsgeld of materieelgeld. Als men een geheel nieuwe activiteit wil starten, bijvoorbeeld schoolmaatschappelijk werk, kan men daartoe straks besluiten. Het is daarbij duidelijk dat, als een school met 240 leerlingen dit doet, het gaat om een besluit dat nauwelijks enige realiteitswaarde heeft. Voor het bestuur van een grote school ligt dit heel anders. Dat kan iemand daarvoor inzetten op veel scholen die onder zijn beheer vallen. Dat is altijd het schaaleffect. Een en ander houdt echter niet in dat dit voorstel leidt tot een andere positie dan thans het geval is.

Mevrouw Lambrechts (D66):

Juist omdat de staatssecretaris gelijk heeft dat het waarschijnlijk bij een grotere schaal gemakkelijker zal gaan, hebben wij onze zorg uitgesproken voor de positie van de kleine, categoriale scholen. Krachtens de artikelen 85a en 89 is het mogelijk om aanvullende middelen ter beschikking te stellen in bijzondere omstandigheden. Van de kant van de VVD is maandag jongstleden de vraag opgeworpen wat onder die bijzondere omstandigheden moet worden verstaan. Is er ook sprake van een bijzondere omstandigheid als een kleine, categoriale school vanwege haar omvang niet in staat blijkt te zijn om op adequate wijze uitvoering te geven aan de lump sum? Als de staatssecretaris daarop "ja" antwoordt, zijn wij volkomen tevreden.

Staatssecretaris Netelenbos:

Voorzitter! Dit is geen goede vraag. Er moet sprake zijn van echte bijzondere omstandigheden. Als een school boven de opheffingsnorm zit en er niet voor kiest, aan bestuurlijke schaalvergroting te doen – men kan klein blijven, terwijl men in een grotere bestuurlijke schaal functioneert – gaat het om een keuze die autonoom wordt gemaakt. En u moet ook heel goed beseffen dat je met het introduceren van tal van uitzonderingsmaatregelen als het ware de vloer onder het beleid verwijdert. De middelen die je daarbij beschikbaar stelt, komen in mindering op het budget voor andere scholen, want ik heb niet ergens nog een pot voor de financiering van zulke maatregelen. De bekostigingssystematiek maakt het mogelijk dat ook kleine scholen functioneren, terwijl de schaalvoordelen groter worden naarmate de schaal groter wordt. De partners in het Schevenings beraad hebben dit principe ook onderschreven, zij hebben ermee ingestemd om met het beleid in de richting van bestuurlijke schaalvergroting te gaan, zodat onder een bestuur ook kleine scholen kunnen functioneren. Ik zou zeggen, geef dat beleid nu een kans, laat elke school zelf zijn positie optimaal maken. Maar als je uitzonderingen wilt maken voor kleine scholen, scholen die net boven de stichtingsnorm uitkomen, dan trek je wat het basisonderwijs betreft een la open waarmee je jezelf nog wel 85 keer tegenkomt. Wat er met de onderwijsorganisaties is afgesproken, vind ik buitengewoon verantwoord. En ik vind dat wij de scholen en de schoolbesturen vervolgens zelf de schaalvoordelen moeten laten opzoeken. Dat doen ze ook allang.

Mevrouw Lambrechts (D66):

Ik heb hier toch wel moeite mee, want het is wel niet uitgesproken, maar dit betekent toch een middel om fusie te stimuleren, terwijl wij het in ieder geval absoluut niet zo hebben bedoeld. Ik vind het eigenlijk heel jammer dat u nu zegt dat de artikelen 85a en 89 uitdrukkelijk niet ook voor deze speciale problematiek bedoeld zijn, want die zouden zeer goed op die bijzondere omstandigheden toegepast kunnen worden. Ik vind uw antwoord in die zin niet bevredigend, zodat ik mij toch gedwongen zie, de Kamer om een uitspraak hierover te vragen.

Staatssecretaris Netelenbos:

Voorzitter! Ik heb het woord "fusie" niet in de mond genomen en wat mevrouw Lambrechts zegt, is ook niet de bedoeling. Een ieder heeft in het Schevenings akkoord onderschreven dat het om bestuurlijke schaalvergroting gaat, en dat is geen fusie. Fusie is de vorming van een school door samenvoeging van bestaande scholen, bestuurlijke schaalvergroting is het laten functioneren van verschillende scholen onder één bestuur. Dat bestuur kan proberen, schaalvoordelen te genereren door schaalvergroting op bestuurlijk niveau. Voor het overige wordt er in de bekostiging niets gewijzigd; voor de personele en materiële kosten is de voorgestelde lump sum niet anders dan in de huidige situatie. Ik ben dus niet bezig om met dit wetsvoorstel de positie van de kleinere scholen te veranderen. Maar als het gaat om de autonomie en de keuzemogelijkheden – de ene school kan meer dan de andere – dan erkent een ieder in het onderwijs dat er meer keuzemogelijkheden zijn. Vandaar dat wij gezegd hebben dat wij scholenfusies niet nog meer zullen stimuleren, omdat het uitgezette beleid voldoende is. Maar het is wel van groot belang om bestuurlijke schaalvergroting tot een politiek agendapunt te maken. De besturenorganisaties doen dit zelf en dit is in het Schevenings akkoord ook door een ieder onderschreven. Ik vind dat het de Kamer gerust zou moeten stellen dat het onderwijsveld dit zelf steunt. Het is overigens ook heel actief op dit punt. En bij bijzondere gevallen moet er echt sprake zijn van een heel andere situatie dan op andere scholen, zodat er een regeling voor getroffen moet worden. Dat staat ook in de wet, maar het is geen generale maatregel, want dan moet er worden aangegeven, wat een kleine school is. Wij hebben aangegeven dat een categoriale school van 240 leerlingen bestaansrecht heeft; daar is het financiële beleid ook op gericht. Zo is het nu en daar verandert ook niets in.

De heer Van de Camp heeft bij mij nog de ondertoon bespeurd dat er bekostigingsoverleg is als het mij goed dunkt. Dat vind ik toch een te vrije interpretatie van mijn woorden, want ik heb gezegd dat wij niet naast het overleg over het primair en voortgezet onderwijs nog een heel ander formeel overleg "met toeters en bellen", zoals de heer Van de Camp het zelf noemde, moeten optuigen. In de memorie van toelichting bij de instellingsbeschikking van het POVO hebben wij aangegeven dat er in een bekostigingsoverleg wordt onderhandeld als het uitsluitend om bekostigingsvraagstukken gaat. Wanneer een voorstel uitsluitend de bekostiging raakt, is er dus bekostigingsoverleg. Wanneer men in het veld denkt dat ik niets doe terwijl er uitsluitend van bekostiging sprake is, trekt men terecht aan de bel. Wij hebben het zo vastgelegd in de memorie van toelichting. Ik wil alleen voorkomen dat wij een overleg institutionaliseren dat welke maand bij elkaar komt, dus heel kostbaar is en niet uitsluitend over bekostigingsvraagstukken gaat. Voor al dat andere overleg hebben wij immers het POVO al. Daarover hebben wij al uitvoerig in deze Kamer gesproken. Dat is de reden voor het ad-hoc-karakter. Ik laat er geen misverstand over bestaan dat er wordt overlegd over vraagstukken die uitsluitend de bekostiging raken. Als dat vrijblijvend is, weet ik niet goed meer wat vrijblijvend is.

Velen hebben over de evaluatie van het FBS gesproken. Er is geconstateerd dat nog lang niet alle scholen de mogelijkheden die het FBS creëerde, in de praktijk toepassen. Dat is wel te verklaren. Het beleidsvoerende vermogen van scholen is niet altijd even groot. De ene school is er verder in dan de andere. Het voortgezet onderwijs is er overigens weer verder in dan het basisonderwijs. Dat maakt ook dat scholen voor voortgezet onderwijs aan lump-sum-financiering toe zijn. De heer Van de Camp zei dat en daarover ben ik het met hem eens.

Mevrouw Liemburg zei dat sommige directeuren het nog niet zien zitten. Mijn indruk is dat velen op lump-sum-financiering zitten te wachten en het niet te lang willen laten duren voordat deze tot wet en beleid wordt verheven. Dat men de ruimte boven de 15% niet benut, heeft ook te maken met de procedures. Je moet het als een ontwikkeling zien. Scholen zijn voorzichtig; dat kan ik heel goed plaatsen. Er wordt ook driftig gespaard voor nascholingsbudgetten en verzilveringsgelden. Ik zeg ook vaak dat men niet al te zuinig moet zijn, maar aan de andere kant is ook verantwoord beleid nodig. Dat men een beetje de kat uit de boom kijkt, is best te verklaren uit de tijd die wij er nu mee bezig zijn.

Verder was er bij het FBS veel dichtgeregeld, ook in het voortraject ervan. Daarvan moet goed worden geleerd. Men moet er dus voor zorgen dat scholen de ruimte krijgen die de bedoeling is met het onderhavige wetsvoorstel.

De heer Van de Camp zei dat hij eventueel een motie over de individuele looncomponent zal indienen. Ik heb hierover maandag al een toezegging gedaan, waar ik bij blijf. Deze staat niet in de brief, maar ik ging ervan uit dat zij al in de notulen van het wetgevingsoverleg staat. Bij dezen zeg ik dan nog maar een keer toe dat wij de Kamer van de stand van zaken op de hoogte zullen stellen als wij klaar zijn met de gesprekken over de incidentele looncomponent. Daarvoor is dus geen motie nodig; dat doen wij gewoon, want dat had ik maandag al toegezegd.

De heer Cornielje zei dat meer ruimte voor eigen keuzen hem als liberaal aanspreekt. Die spreekt ook mij als sociaal-democraat aan. Daarover zijn wij het dus roerend met elkaar eens. Het is goed voor scholen dat zij de eigen ruimte maximaal kunnen benutten. Het is voor professionals in het onderwijs heel interessant om veel meer met de eigen beleidsruimte aan de slag te gaan en onder het juk van de centrale overheid uit te kruipen. Dat vraagt wel een cultuuromslag. De heer Cornielje wees er al op dat Forum vitaal leraarschap nu bezig is met een tournee over het beroepsprofiel. Je ziet dan dat men heel snel de neiging heeft om weer te wijzen naar de centrale overheid, die er de oorzaak van zou zijn dat allerlei besluiten niet kunnen worden genomen, ook daar waar het niet zo is. Je ziet ook dat het heel belangrijk is dat voorlichtingstrajecten wijzen op wat wel kan en wat niet kan, want autonomie betekent dat je zelf voluit verantwoordelijk bent voor de keuzes die je maakt en daar ook voor moet staan, en dat het verleggen van bijvoorbeeld de schuldvraag daarbij niet meer aan de orde kan zijn. Ik ben het derhalve eens met de opmerking dat meer ruimte ook meer risico's betekent. Je staat er dan zelf voor en moet je daar ook ten volle over verantwoorden.

Er is gevraagd hoe het nu precies zit met het personeelsbeleid dat op schoolniveau kan worden gevoerd. Het gaat om de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden die aan de orde is in het wetsvoorstel en om de beslissingsruimte die vervolgens voor de scholen aan de orde is. Het is duidelijk dat ten aanzien van de taak- en functiedifferentiatie een school eigen beleid kan voeren, hopelijk in toenemende mate. Daar moet men ook heel bewust mee aan de slag. Ik heb al eerder in uw midden gezegd dat ik hoop, dat men heel bewust omgaat met functiedifferentiatie en idem dito met taakdifferentiatie. Over het thema klasse-assistenten hebben wij onlangs nog bij "Weer samen naar school" gesproken, in die zin dat men er eens goed over wil nadenken of men klasse-assistenten op MBO-niveau in de school zou willen invoeren, die er de klassedocent veel werk uit handen zouden kunnen nemen. Dat maakt dat het nadenken over dat soort vragen binnen de decentralisatie aan de orde kan zijn.

Verder is het zo dat de instellingsbesturen verantwoordelijk zijn voor de vaststelling van alle overige arbeidsvoorwaarden die niet aan de orde zijn bij de protocolonderwerpen. Dat betreft het salarisbeleid en de ontwikkeling en toepassing van de functiewaardering. Dat is aan de orde op het decentrale niveau. Het maakt dat er heel veel zaken worden gedecentraliseerd en daar moeten worden afgesproken.

Hoe vrij zijn scholen nu in de besteding van de middelen, als het gaat om nascholing, verzorging, schoolprofiel, innovatiebudgetten? Het is duidelijk dat al die budgetten elkaar op een gegeven moment raken. Nascholingsbudgetten zijn er natuurlijk voor nascholing en straks zijn er verzorgingsbudgetten voor verzorging, maar daar zit wel een glijdende schaal tussen. Er zit een grijs gebied tussen, in de zin van: wat is nu het een en wat is het ander? In dit verband ben ik het niet eens met de opmerking van de heer Van de Camp dat je zo'n planverplichting met betrekking tot nascholing niet zou moeten schrappen. Ik vind dat je dat wel moet doen, kijkende ook naar de samenhang met de schoolontwikkeling...

De heer Van de Camp (CDA):

Ik ben het ermee eens dat die verplichting wordt gehandhaafd.

Staatssecretaris Netelenbos:

Ik wil haar schrappen.

De heer Van de Camp (CDA):

Waarom?

Staatssecretaris Netelenbos:

Omdat ik dat nu zo'n overbodige planverplichting vind. Ik ga ervan uit dat als je je als school ontwikkelt – de school als lerende organisatie – je dan beleid ontwikkelt ten aanzien van juist al die facetten. Ik vind het dan erg betuttelend om te zeggen: u moet een nascholingsplan maken, u moet een verzorgingsplan maken en u moet een plan maken met betrekking tot het schoolprofielbudget, daar waar het natuurlijk ook één plan zou kunnen zijn, namelijk: wat is ons schoolbeleid, wat gaan wij in het komende jaar doen met betrekking tot innovaties en hoe passen dan al die andere activiteiten daarbij? Ik zou hier naar globalisering toe willen en zeggen: een school moet zich ontwikkelen, voert beleid en legt daar rekening en verantwoording over af. Ga daarom nu niet al die facetten weer apart benaderen, want dan kom je nooit tot een school als lerende organisatie in haar geheel.

De heer Van de Camp (CDA):

Voorzitter! De eerlijkheid gebiedt mij te zeggen dat ik mij vergist heb. Met deze invulling van de autonomie ben ik het van harte eens. Wat de andere punten betreft, wachten wij nog even het antwoord af.

Staatssecretaris Netelenbos:

Voorzitter! Ik kom bij de 10/12-functies. Wij hebben afgelopen maandag ook een gesprek gehad over de vraag: als een school nog veel problemen heeft met betrekking tot de 10/12-functies, komt dit dan doordat de school daar heel bewust op heeft aangestuurd, in die zin dat zij er geen beleid op heeft ontwikkeld, waardoor zij nog voluit met de na-HOS-problematiek wordt geconfronteerd? Is zij derhalve schuldig aan de positie waarin zij zich bevindt en zou dit betekenen dat je ten aanzien van de kwestie van de 45 mln. korting die aan de orde is bij het oplossen van deze problemen, niet de macro-benadering moet volgen, maar de micro-benadering? Zou je derhalve alleen die scholen dat bedrag moeten laten opbrengen die het in de praktijk aangaat? Het antwoord daarop is "nee". In krimpsituaties – er zijn regio's in het land waar het leerlingenaantal niet groeit – hebben scholen soms niets kunnen doen aan het oplossen van de 10/12-problematiek. Met name in de overgangsfase heeft dat voor die scholen grote budgettaire consequenties, die soms liggen boven de 5% à 6%. Ik vind dat teveel gevraagd. Het uitmiddelen via de macro-benadering vind ik zeer verantwoord, ook al omdat daarover overeenstemming bestaat met de sociale partners. In die zin is er een draagvlak voor de macro-benadering. Wat is er mooier dan dat?

De heer Cornielje (VVD):

Dit is een oude bezuinigingsmaatregel uit 1993, die wel naar de scholen werd geschoven. Men veronderstelde toen dat scholen dat zelf op moesten knappen, en dat het niet moest worden uitgesmeerd over alle scholen. Ik vind uw argumentatie sterker als u zegt: de techniek van de lump-sum-financiering levert heel veel problemen op, en daarom moeten we het nu macro doen. Maar met de andere reden – het is goed dat we nu gaan spreiden, want ze kunnen er allemaal niets aan doen – ben ik het niet eens.

Staatssecretaris Netelenbos:

Ik zeg niet dat ze er allemaal niets aan kunnen doen. Er zijn natuurlijk ook scholen die er wel iets aan hadden kunnen doen, maar er zijn er ook die dat niet konden. Nadat in 1993 een besluit is genomen over de bezuiniging op dit dossier, is gesproken over de sociale partners over de vraag, hoe we dat gaan doen. Daar is dus een ontwikkeling aan de orde geweest, waarbij is gekozen voor de macro-benadering. Als organisaties in solidariteit iets willen belijden, kun je daar nooit tegen zijn. Inderdaad, zoals ik maandag ook heb gezegd, maakt het feit dat er geen FRE's meer zijn in de lump-sum-benadering, dat er veel aanleiding is om te kiezen voor de macro-benadering.

De opmerking van mevrouw Lambrechts over vrijheid in gebondenheid klopt; dat is relatieve autonomie.

Ik kom toe aan de knelpunten materiële bekostiging en administratie-, beheers- en bestuurskosten. Ik heb net geschetst, hoe de materiële bekostiging in de tijd is geregeld, met evaluatie en nieuwe besluitvorming. Dat speelt in de periode 1996-1998. Naar de administratie-, beheers- en bestuurskosten loopt nog één onderzoek van VB-accountants. Ik heb de Kamer toegezegd, dat we rond juni zullen komen met de uitkomsten van dat onderzoek. Dan is alles wat er te onderzoeken valt in dit dossier, wel onderzocht. We zullen daaruit conclusies moeten trekken. Wat elke keer aan de orde is, is dat men de uitgaven die momenteel figureren bij elkaar optelt, waarna men zegt: we komen te kort. Zaken die verder nog worden gevraagd van scholen, zoals het zoeken naar efficiencymaatregelen en het nadenken over bestuurlijke schaalvergroting en samenwerking, waardoor de kosten kunnen worden beheerst, komen daarbij volop aan de orde. Omdat de centrale overheid ontzettend op de kleintjes moet letten en moet nadenken over efficiency, moet dat ook gevraagd worden van schoolbesturen. Dat thema komt dus volop aan de orde als alle onderzoeken er liggen. We zullen dan met de feiten op tafel bezien, wat ons dan te doen staat. Maar het is zeker nog een knelpunt, zeker in de discussie over lump sum.

Mevrouw Oedayraj Singh Varma heeft nog gesproken over het thema medezeggenschap. Inderdaad is er een discussie gaande binnen de vakorganisaties over de vraag, wat decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden betekent voor de medezeggenschap of eventueel de Wet op de ondernemingsraden binnen het onderwijs. De Wet medezeggenschap onderwijs is in 1992 veranderd. Die wet functioneert nog maar kort. Wij willen ook eerst zien of het jasje van de WMO wel bij de nieuwe bestuurlijke verhoudingen past. Dat weten wij nu nog niet. Ik onderschrijf de opmerking dat, naast het belang van het personeel om invloed uit te oefenen op de eigen arbeidsvoorwaarden, juist daar waar er meer te beslissen valt bij decentralisatie, de positie van de ouders en de leerlingen ook goed in de gaten moeten worden gehouden. Dat gaat gelijk op. Het kan niet zo zijn dat de ene groepering dominanter is dan de andere. Dat past niet bij het karakter van het funderend onderwijs. Ouderorganisaties hebben wel eens zorg over die discussie – ik vind die zorg niet terecht – maar er moet wel altijd goed naar die balans worden gekeken.

Waar het gaat om de facilitering van de kleine vakorganisaties herhaal ik wat ik daar maandag over heb gezegd. Niemand wil aan de verenigingsvrijheid komen, ook ik niet, want dit recht ligt vast in onze grondwet. Dat is een zeer groot verdedigbaar goed. Dat is ook niet aan de orde. Wat betreft het decentrale overleg en het faciliteren daarvan hebben wij de vraag wie de middelen verdeelt bij de centrales neergelegd. Men moet daar in goed overleg met elkaar uitkomen. Dat is ook autonomie. Als men als kleine vakorganisaties niet on speaking terms kan komen over de condities, dan moet daarover worden onderhandeld. Het gaat niet aan dat de overheid zegt dat het beleid ter zake op een bepaalde manier moet worden georganiseerd, via de centrales, in autonomie, terwijl dezelfde vervolgens een heel eigen financieringsstroom in het leven roept. Daardoor gaat die constructie wankelen, want dat is niet houdbaar.

De heer Schutte (GPV):

Voorzitter! Zegt de staatssecretaris nu dat het een zaak is voor de kleine organisaties en de organisaties die bij de centrales zijn aangesloten om hierover tot een regeling te komen?

Staatssecretaris Netelenbos:

Dat begrijpt de heer Schutte goed.

De heer Schutte (GPV):

Dat is een uitspraak die ik nog niet eerder zo uit de mond van de staatssecretaris heb gehoord. Dat is een aanknopingspunt waarmee men zijn winst kan doen.

Staatssecretaris Netelenbos:

Voorzitter! Daarmee heb ik alle vragen beantwoord.

De algemene beraadslaging wordt geschorst.

De voorzitter:

Dit debat zal worden voortgezet na de stemmingen.

De vergadering wordt van 13.06 uur tot 14.10 uur geschorst.

De voorzitter:

De ingekomen stukken staan op een lijst die op de tafel van de griffier ter inzage ligt. Op die lijst heb ik voorstellen gedaan over de wijze van behandeling. Als aan het einde van de vergadering daartegen geen bezwaren zijn ingekomen, neem ik aan, dat de Kamer zich met de voorstellen heeft verenigd.