Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Faillissementswet in verband met herziening van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen (29942).

De beraadslaging wordt hervat.

Minister Hirsch Ballin:

Voorzitter. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Faillissementswet in verband met herziening van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen heeft betekenis, en wel zoveel dat ik hoop de leden van uw Kamer ervan te overtuigen dat het wetsvoorstel de moeite waard is om te worden aanvaard en het Staatsblad te bereiken. Ik zeg dit niet alleen omdat de Kamer de vraag stelt of een wetsvoorstel het verdient aanvaard te worden, maar omdat er drie staatsinstellingen zijn waarvan de instemming bepalend is voor de totstandkoming van een wet. Om te beginnen is dat de Tweede Kamer, die het recht van amendement heeft, een recht dat hierbij intensief is gebruikt, ook op een aantal punten waarop het kabinet de Tweede Kamer anders had geadviseerd. Verder zijn dat de Eerste Kamer, die het recht heeft het wetsvoorstel te aanvaarden of te verwerpen, en de regering, die tot in elk stadium van behandeling de bevoegdheid heeft om een wetsvoorstel in te trekken. Degenen die zo-even hun kritische beschouwingen hebben gegeven over onderdelen van het wetsvoorstel, hoop ik ervan te kunnen overtuigen dat het de moeite waard is dit wetsvoorstel te aanvaarden en de wet tot stand te brengen, uiteraard in de wetenschap dat er over een aantal jaren een algehele herziening van het insolventierecht op het programma staat. Ik moet daar tegelijkertijd bij zeggen dat dat nog jaren zal duren. Ook gelet op de eerdere evaluatie van de Wet schuldsanering natuurlijke personen, zijn er redenen om verbeteringen aan te brengen. Ook al zijn het in mijn ogen minder verbeteringen dan in de oorspronkelijke versie van het wetsvoorstel, het zijn nog steeds zoveel verbeteringen dat ik hoop dat ik ook uw Kamer daarvan kan overtuigen.

De oorsprong van het wetsvoorstel ligt, zoals gezegd, in een evaluatie van de wet en ook in de klacht die er was en is uit de rechterlijke macht en de schuldsaneringspraktijk dat de regeling erg bewerkelijk is en dat niet altijd de schuldenaren erin terechtkomen die er, gelet op hun problematiek, in thuishoren. Het wetsvoorstel, in deze vorm, is een tussenstap die op korte termijn een oplossing biedt voor de genoemde problemen. Zoals blijkt uit een brief die de commissie Insolventierecht medio vorig jaar aan de Tweede Kamer heeft gestuurd, zal de nieuwe insolventiewet het vraagstuk van de schuldsanering op een geheel andere wijze aanpakken. Daarom noemde ik dit een tussenstap. Het is een nuttige tussenstap, maar geen eindstadium. Dat lijkt mij een reden temeer om nu de verbeteringen te realiseren die mogelijk zijn, ook al zijn er onvervulde verlangens. De nieuwe insolventiewet heeft nog een lange weg te gaan. In het kader van het faillissementsrecht moeten immers veel fundamentele vragen worden beantwoord. Daarover zal door alle betrokkenen een grondige discussie worden gevoerd. Daarom vind ik dit wetsvoorstel van betekenis.

Het is van belang om de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen serieus te bewaken. Wij moeten niet uit het oog verliezen dat deze wet een uitzondering regelt op een belangrijk beginsel in het economische en juridische verkeer, namelijk dat eenieder met zijn of haar gehele vermogen instaat voor de aflossing van zijn of haar schulden. Het omzetten van schulden in een niet afdwingbare natuurlijke verbintenis – zoals juristen dat noemen – na de regeling met goed gevolg doorlopen te hebben, vormt een fundamentele inbreuk op de rechten van de schuldeisers, maar die wordt door de wet onder deze specifieke voorwaarden gelegitimeerd. Daar mag de eis tegenover staan dat die inbreuk maatschappelijk iets oplevert, namelijk een ex-schuldenaar die zijn of haar financiën weer op orde heeft en volwaardig kan deelnemen aan het maatschappelijk leven, zonder tot in lengte van jaren door de schuldeisers te worden achtervolgd. In het overgrote deel van de gevallen beantwoordt de bestaande wettelijke regeling ook aan dit doel. Als het rendement echter niet wordt behaald, als de specifieke psychosociale problematiek van sommige schuldenaren de uitvoering van de regeling juist bemoeilijkt of als schuldenaren na afloop terugvallen in hun oude schuldenpatroon, zou de schone lei waarop deze wet gericht is, geen wezenlijk doel dienen. Dan is de schuldsaneringsregeling niet de geëigende oplossing voor de schuldenaren. Daarom is de doelstelling van het wetsvoorstel beperking van de toegang tot de regeling tot schuldenaren voor wie zij een doelmatige en daadwerkelijke oplossing van hun problematische schuldensituatie biedt. Dat is van belang voor het maatschappelijk draagvlak van deze wet. Daarin zie ik ook de betekenis van het wetsvoorstel.

Wij weten uit het voorlopig verslag al dat er zorgen waren of het wetsvoorstel de beoogde beperking van de toestroom tot de schuldsaneringsregeling nog wel zal waarmaken. Het punt dat het meest in het oog springt, is dat de eigen verklaring van de schuldenaar is geschrapt en dat de hardheidsclausule van artikel 288, derde lid is toegevoegd. Dat betekent dat de rechter schuldenaren met psychosociale problemen toch kan toelaten tot de schuldsaneringsregeling mits hun problematiek onder controle is. Zoals ik aan het begin van mijn antwoord al aangaf, is het wetsvoorstel tijdens de behandeling in de Tweede Kamer op de genoemde punten aangepast, omdat er in de Tweede Kamer veel kritiek was. Die kritiek op het punt van de gestrengheid van een aantal toelatingseisen werd door een duidelijke meerderheid van de Tweede Kamer gedeeld. Toch is de daaruit voortgekomen aanpassing niet zo ingrijpend als zij op het eerste gezicht wellicht lijkt. De hardheidsclausule is eerst en vooral een codificatie van wat in de richtlijnen van de rechters-commissarissen in faillissementszaken – de Recofarichtlijnen – is opgenomen en in de jurisprudentie wordt toegepast. Volgens deze richtlijnen dienen verslavingsproblemen enige tijd onder controle te zijn en dient voor psychische problemen enige tijd voldoende hulp of een vangnet te zijn. Dat blijkt uit de vierde richtlijn van deze Recofarichtlijnen onder c en d. Daarmee wordt voldaan aan de doelstelling van het wetsvoorstel om alleen de schuldenaren tot de regeling toe te laten voor wie de regeling een daadwerkelijke oplossing biedt. Begeleiding vergroot de kans op succesvolle afronding van de regeling en op een oplossing van de onderliggende psychosociale problemen, waar het natuurlijk om te doen is. Zo wordt de kans groter dat de schuldenaar na afronding van de schuldsaneringsregeling na verloop van tijd niet terugvalt in een hernieuwde schuldenproblematiek.

Het is waar dat het schrappen van de eigen verklaring de rechter een extra informatiebron ontneemt. Er werd vanmiddag ook verwezen naar wat mijn voorganger daarover destijds in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel heeft geschreven. Als die eigen verklaring onderdeel van het wetsvoorstel was gebleven, zou dat zeker van betekenis zijn geweest als extra informatiebron naast het verzoekschrift en de bijlage. Aan de hand van het verzoekschrift en de mondelinge behandeling ter zitting kan desalniettemin in de procedure de informatie boven water worden gebracht die nodig is om deze regeling op een goede manier toe te passen.

Wat wel verandert – in die zin is het schrappen van de eigen verklaring niet alleen faciliterend voor de schuldenaar – is dat de schuldenaar op een andere manier duidelijk zal moeten maken dat bij hem of haar sprake is van goede trouw. Het laten vervallen van de eigen verklaring als gevolg van de behandeling in de Tweede Kamer betekent dus niet dat het de schuldenaar van de weeromstuit op dit punt heel erg gemakkelijk wordt gemaakt. Door de aan de schuldenaar gestelde eis van goede trouw – die eis blijft onverminderd een onderdeel van dit wetsvoorstel, zoals er duidelijk in staat omschreven – heeft de rechter zonder enige twijfel een middel om bij twijfel de schuldenaar niet toe te laten. Voordat ik op meer specifieke punten inga, leek het mij van belang om dit met enige nadruk naar voren te brengen, omdat het voor mij bepalend is in de verwachting dat het wetsvoorstel van betekenis is voor de toestroom tot de regeling en de doeltreffendheid van de regeling. Ondanks de veranderingen die tijdens de behandeling in de Tweede Kamer in het wetsvoorstel zijn aangebracht, is het stelsel van toelatingseisen strenger geworden, met name omdat de goede trouw geen facultatieve afwijzingsgrond meer is en omdat duidelijk is wat er moet gebeuren bij vorderingen uit strafrechtelijke veroordelingen. Ook van de gedwongen schuldregeling heb ik zeker verwachtingen. Die verwachtingen worden gedeeld door de mensen die daarmee moeten werken in de schuldhulpverlening.

Het verzoek om een weigerachtige schuldeiser te veroordelen tot instemming, is tot onderdeel gemaakt van de schuldsaneringsprocedure. Het verzoek wordt behandeld door de insolventierechter, de op dit terrein deskundige rechter, die ervaring heeft met schuldenproblematiek en vaak beter geïnformeerd is dan de kortgedingrechter. In de nieuwe opzet zal de insolventierechter bij dergelijke verzoeken immers tevens beslissen over het complete verzoekschrift op grond van de Wet schuldsanering natuurlijke personen. Ook dat is dus een vooruitgang in vergelijking met de bestaande situatie als het gaat om een schuldeiser die niet wil meewerken.

Er wordt intussen ook hard gewerkt aan professionalisering van de minnelijke schuldhulpverlening. De minnelijke procedure komt steeds dichter tegen die in het wettelijke traject aan te liggen. Ook dit is een winstpunt van dit wetsvoorstel. Bovendien is het niet altijd zeker dat de schuldeisers in het wettelijke traject meer uitgekeerd krijgen dan in het minnelijke traject. In het wettelijke traject komt immers ook een deel van de kosten van de bewindvoerder ten laste van de boedel.

Ik zal nu overgaan tot de behandeling van een aantal meer specifieke vragen. Een groot deel van de opmerkingen had betrekking op de wijzigingen die door de Tweede Kamer in het wetsvoorstel zijn aangebracht. In dit kader meld ik dat de rechterlijke macht ook nu nog van oordeel is dat het wetsvoorstel de moeite waard is. Van een situatie die zo onherstelbaar is verbeterd dat dit maar beter geen wet zou kunnen worden – zoals de heer Wagemakers zei – is ook naar het oordeel van de rechterlijke macht geen sprake. Dit wetsvoorstel blijft de moeite waard.

De brancheorganisatie van bewindvoerders WSNP is een koepelorganisatie die recent is opgericht; zij stelt zich ten doel een representatieve vertegenwoordiging te worden van de nogal diverse beroepsgroep. Of ook bewindvoerders van grotere organisaties toetreden tot deze koepelorganisatie moeten wij afwachten. De Raad voor Rechtsbijstand heeft ondersteuningssubsidie verleend voor dit initiatief dat onder andere ook kennisdeling en professionalisering binnen de beroepsgroep moet bevorderen. Er is momenteel via deze nieuwe brancheorganisatie een dekking van circa 20% van de 1200 WSNP-bewindvoerders. Het leek mij goed dit te vermelden als een positieve ontwikkeling die behulpzaam kan zijn bij een goede uitvoering van de wet.

De heer Wagemakers heeft een breed scala van onderwerpen aan de orde gesteld. Hij vroeg zich af of het wetsvoorstel nog wel de beoogde beperking van de toegang tot de schuldsaneringsregeling en verlichting van de werklast van de rechterlijke macht realiseert. Ik heb al gezegd dat de eigen verklaring een nuttig onderdeel was van het wetsvoorstel, maar dat het amendement op dit punt toch bepaald niet destructief is. De rechter heeft nog steeds de informatie ter beschikking zoals het verzoekschrift en de bijlagen die daarbij behoren, hij kan de schuldenaar ter zitting bevragen en het imperatieve karakter van de weigeringsgronden en de lichtere motiveringsplicht – ik doel met name op het punt van de goede trouw – zijn in dit opzicht van betekenis.

Hoe moet de rechter beoordelen of de schuldenaar te goeder trouw is geweest? De schuldenaar wordt volgens artikel 288, eerste lid, onder b, toegelaten indien aannemelijk is dat hij ten aanzien van het ontstaan of onbetaald laten van de schulden te goeder trouw is geweest. Dit moet in het verzoekschrift tot uitdrukking komen. Artikel 285 geeft daar een omschrijving van. De schuldenaar moet daar aannemelijk maken dat hij of zij te goeder trouw is geweest en de omkering van de bewijslast zoals wij dit zijn gaan noemen – eigenlijk een uitdrukking die in dit kader niet thuishoort – wordt daarmee niet ongedaan gemaakt. Degene die het verzoek doet, zal het dus moeten onderbouwen. Die onderbouwing zal voor een belangrijk deel bestaan uit de lijst van schulden die bij het verzoekschrift dient te worden gevoegd. Uit de aard en het ontstaan van die schulden zal veel over de goede trouw kunnen worden afgeleid. Zijn het schulden met betrekking tot de eerste levensbehoeften of gaat het om de aanschaf op krediet van luxe goederen die de schuldenaar zich op basis van inkomen of vermogen niet kon veroorloven? Dit zal verder kunnen blijken uit de informatie die schuldenaar in het verzoek opneemt over de eigen goede trouw. En inderdaad is er de zitting. Hier hangt niet alles vanaf. Het zal in eerste instantie om het verzoekschrift gaan en de lijst van schulden. Ik kan mij voorstellen dat de NVVK die een standaard heeft opgesteld voor de artikel 285-verklaring, deze nog zal aanpassen als de wet tot stand komt en naar aanleiding van het feit dat de goede trouw aannemelijk moet worden gemaakt. Zo kan hier meer aandacht aan worden geschonken.

Zal de beoogde beperking van de toelating tot de regeling en de vermindering van de werklast van de rechterlijke macht ongedaan worden gemaakt of gefrustreerd worden door de toevoeging van het derde lid aan artikel 288 zodat schuldenaren kunnen worden toegelaten die de oorzaak van de schulden onder controle hebben? De Tweede Kamer maakte zich grote zorgen over de in haar ogen harde maatregelen en de al te strenge toelatingseisen. Schuldsanering bevindt zich ook inderdaad op een lastig breukvlak. Aan de ene kant is het als het ware het sociale gezicht van de Faillissementswet, een vorm van sociale wetgeving zou je kunnen zeggen, maar aan de andere kant is het ook een juridische sanerings- en liquidatieprocedure, een formele regeling die de schuldenaar gedurende drie jaar op een financieel minimum plaatst en aan strenge regels onderwerpt met een schone lei als beloning bij een succesvolle afronding. Op dit zelfde breukvlak bevindt zich ook de regeling van artikel 288, derde lid. Zoals gezegd: dit is als het ware het sociale gezicht van de strenge toelatingseisen, maar het houdt nog steeds de doelstelling van het wetsvoorstel hoog. Die doelstelling is dat die schuldenaren worden toegelaten die ervoor klaar zijn.

Van schuldenaren die de oorzaken van het ontstaan of het onbetaald laten van hun schulden onder controle hebben, mag ook worden verwacht dat zij er klaar voor zijn, dat zij niet de uitvoering van de schuldsanering belasten doordat er nog onbehandelde, onopgeloste psychosociale problemen zijn, dat de schuldsaneringsregeling voor hen ook werkelijk een juridische sanerings- en liquidatieprocedure kan zijn, dat zij de schuldsaneringsregeling met succes kunnen afronden en dat zij na afronding van die regeling niet terugvallen in oude fouten en opnieuw in een problematische schuldsituatie terecht komen. Als de voorwaarden voor het realiseren van die verwachtingen aanwezig zijn, dan bereiken wij de doelstelling van dit wetsvoorstel, namelijk een strenge doch rechtvaardige regeling die schuldenaren de kans geeft een nieuwe start in de maatschappij te maken.

De heer Wagemakers heeft terecht opgemerkt dat verwacht mag worden dat wie zijn leefsituatie onder controle heeft, de uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen zal kunnen nakomen. Dit laat onverlet dat de toelatingsvoorwaarde is dat de verplichtingen uit de schuldsaneringsregeling moeten worden nagekomen en niet een gebrek in de goede trouw kunnen repareren. In dit kader heeft artikel 288, derde lid betekenis.

Ik deel ook de opvatting dat voor het oordeel of van goede trouw sprake is geweest ook andere omstandigheden relevant zijn dan de mate waarin een schuldenaar verantwoordelijk was voor het verliezen van controle over de omstandigheden die bepalend zijn voor het ontstaan of onbetaald laten van de schulden. Als artikel 288, derde lid wellicht het beeld zou oproepen dat de goede trouw van het eerste lid daartoe beperkt zou zijn, wil ik dit bij dezen uitdrukkelijk recht zetten. Ik wil hier graag uitspreken dat dit niet het geval is. De goede trouw is een gedragsmaatstaf waarbij naar het totaalbeeld wordt gekeken. Er kunnen dus diverse omstandigheden een rol spelen, ook de aard en de omvang van de schulden, maar niet uitsluitend.

Laat ik over artikel 288, derde lid nog zeggen dat het een clausule is die vooral ziet op de echte gedragsaspecten, bijvoorbeeld of een verslaving onder controle is. In de discussie in de Tweede Kamer heeft dit een belangrijke rol gespeeld; als mensen in een problematisch kader terecht zijn gekomen door een verslavingsproblematiek, maar een serieuze behandeling hebben ondergaan die inmiddels zo'n stevige plaats heeft gekregen in hun leven dat je erop mag vertrouwen dat de psychosociale problemen onder controle zijn, zou het verkeerd zijn om de weg naar een schuldsaneringsregeling af te sluiten. Daarom vind ik het toegevoegde derde lid een zinvol onderdeel van deze regeling.

Ik reken er ook op dat de rechterlijke macht zeer wel in staat zal zijn om met dit toegevoegde derde lid van artikel 288 te werken. Het is zelfs mogelijk om daar een codificatie in te zien van iets dat in de Recofarichtlijnen sinds 2005 te zien is. Natuurlijk kennen wij de roep om "hard and fast rules". Het oorspronkelijke wetsvoorstel voldeed volledig aan dat kenmerk van "hard and fast". Er moet echter ook oog zijn voor situaties zoals die waarin de psychosociale problematiek behandeld is. Ik ga ervan uit, ook gelet op de praktijk, dat de rechterlijke macht daar op een evenwichtige manier mee kan werken.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

De woorden van de minister beschouw ik als een bevestiging van mijn eigen mening dat artikel 288, lid 3 gezien kan worden als een soort hardheidsclausule. Is die definitie juist?

Minister Hirsch Ballin:

Ja, zo is deze bepaling inderdaad wel aangeduid. Ik kan mij goed vinden in de omschrijving van mevrouw Broekers-Knol.

Ik kom op de termijn van artikel 288, lid 1, onder b, waarbij de schulden te goeder trouw ontstaan of onbetaald gelaten moeten zijn. Er is gevraagd naar de manier waarop dat artikel moet worden geïnterpreteerd. De heer Wagemakers heeft gevraagd of het in feite gaat om de periode van vijf jaar na het ontstaan van die schulden, indien althans die schulden onbetaald zijn gebleven. Ik attendeer erop dat het gaat om de maatstaf van "te goeder trouw", de gedragsmaatstaf die wordt beoordeeld voor de termijn van vijf jaar voorafgaand aan het verzoekschrift. De vraag is dus of de verzoeker in de afgelopen vijf jaar voor de dag waarop het verzoekschrift tot toelating is ingediend, te goeder trouw is geweest. Als iemand vier jaar geleden heel veel schulden heeft laten ontstaan, dan zal dat wellicht niet het geval zijn. Daarbij kan verzachtend werken dat er afbetalingspogingen hebben plaatsgevonden. Het is altijd riskant om in de casuïstiek te gaan bij dit soort bepalingen. Dat is meer de taak van de rechter. Ik geef deze gedachte echter toch maar mee. Als iemand zes jaar geleden schulden heeft laten ontstaan en vervolgens deelbetalingen heeft gedaan voor zover dat mogelijk was, dan is hij of zij eerder te goeder trouw. Er kan dan immers niet gezegd worden dat hij of zij de schulden vijf jaar onbetaald heeft gelaten. In het "voldoende aannemelijk zijn" van artikel 288 ligt besloten dat de rechter enige beoordelingsvrijheid heeft. De vijfjarentermijn schept in mijn ogen duidelijkheid en rechtszekerheid die er voorheen niet waren.

Ik kom te spreken over de kwestie van het naast elkaar bestaan van twee voorlopige voorzieningen c.q. procedures in de artikelen 287, lid 4 en 287b. Door een paar leden is erop gewezen dat niet onmiddellijk duidelijk is hoe die twee voorlopige voorzieningen zich tot elkaar verhouden. Omdat het punt in een laat stadium in het wetsvoorstel is opgenomen, kan dat vragen oproepen. Hoe is dat bedoeld? Die vraag heb ik mij uiteraard ook moeten stellen. De regering heeft geprobeerd om dreigende onduidelijkheid door de amendering in de nota's van wijziging weg te nemen en te voorkomen. Dat is ook hier gebeurd. Artikel 287b betreft de mogelijkheid van een standstill. De toepassing van dit artikel kan ertoe dienen om in het minnelijke traject een aantal specifieke bedreigende maatregelen tegen te houden. Artikel 287, lid 4 gaat daar echter niet over. Na de toewijzing van de voorlopige voorzieningen, zoals een verbod op het afsluiten van energievoorzieningen, in de artikel 287b-procedure, gaat de schuldenaar terug in het minnelijke traject om te proberen om een schuldenregeling te treffen met de schuldeisers, een soort afkoelingsperiode buiten de WSNP. Ik aarzel even bij de beeldspraak van "afkoelingsprocedure" maar dat punt moet ik verder laten rusten in dit verband. Dit is een zinvolle mogelijke toepassing van artikel 287b. Artikel 287, lid 4 is enkel bedoeld om in de periode tussen indiening van het verzoekschrift en de beslissing daarop in spoedeisende gevallen voorlopige voorzieningen te treffen, bijvoorbeeld het voorkomen van uitzetting uit de woning. De behandeling van het verzoekschrift tot toelating kan vervolgens niet zes maanden worden opgeschort om de schuldenaar in de gelegenheid te stellen om een minnelijke regeling te treffen. Het verzoekschrift moet zo snel mogelijk worden behandeld. Artikel 287, lid 4 lost op een andere manier op wat momenteel wordt opgelost aan de hand van bestaande wetgeving met de voorlopige toelating tot de WSNP.

Op grond van artikel 287b moet een volledig toelatingsverzoekschrift worden ingediend. De heer Wagemakers zei al uitdrukkelijk dat dat een vereiste is dat uit deze regeling voortvloeit. Als in het verzoekschrift gegevens ontbreken zoals is bedoeld in artikel 287, dan kan de rechtbank de schuldenaar een maand gunnen om de ontbrekende gegevens nog te verstrekken. Na die maand wordt de schuldenaar niet ontvankelijk verklaard. De vraag of de rechter het verzoek om voorlopige voorzieningen mag toetsen aan de toelatingsvereisten van artikel 288, eerste en tweede lid, moet met ja worden beantwoord. De rechter heeft de bevoegdheid om een verzoek te toetsen. Hij kan daarbij een eventueel ontbreken van de goede trouw laten meewegen. De toewijsbaarheid van het verzoek om een gedwongen schuldsaneringsregeling op grond van artikel 287a is inderdaad geen voorwaarde voor toewijzing van de voorlopige voorziening van artikel 287b. De behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening vindt immers plaats voordat een eventueel verzoek wordt behandeld om weigerachtige schuldeisers tot instemming met een schuldregeling te dwingen. De voorlopige voorziening aan de hand van artikel 287b kan nuttig zijn om rust in de tent te brengen. De mogelijkheid van een minnelijke regeling ligt dan open hetgeen als wenselijke afloop van de geschiedenis kan worden beschouwd.

Biedt artikel 287a meer ruimte dan volgt uit artikel 3:13 BW over misbruik van bevoegdheid en de rechtspraak die daarop gebaseerd is, zoals het Payroll-arrest van de Hoge Raad van augustus 2005? Het Payroll-arrest van de Hoge Raad is inderdaad gebaseerd op het algemene leerstuk van misbruik van bevoegdheid van artikel 3:13 van het Burgerlijk Wetboek. Het arrest houdt kort gezegd in dat bij toewijzing van een vordering tot medewerking aan een buitengerechtelijk akkoord terughoudendheid geboden is; slechts onder zeer bijzondere omstandigheden kan er plaats zijn voor een bevel aan de schuldeiser. Het staat een schuldeiser in beginsel vrij om zijn medewerking te weigeren. De omstandigheid dat een schuldeiser de slechte financiële positie van de schuldenaar en het dreigende faillissement kent of behoort te kennen, zal volgens de Hoge Raad in het algemeen onvoldoende zijn om bij weigering van medewerking tot misbruik van bevoegdheid te concluderen. Daarmee is in het arrest een strenge lijn uitgezet. De bestaande praktijk van minnelijke regelingen wordt daar inderdaad mee onder druk gezet. Ik hoop dat van het opnemen van de gedwongen schuldregeling in de WSNP een aanmoediging uitgaat om dergelijke vorderingen op die manier te behandelen. Daarbij moet natuurlijk aandacht worden besteed aan de sociale doelstelling van deze wet, en daarmee aan onze wens om het misbruik van bevoegdheden tegen te gaan, zonder in de andere richting door te schieten.

De beoordeling van het verzoek door de rechter is volgens het wetsvoorstel onderdeel gemaakt van de schuldsaneringsprocedure. In mijn algemene inleiding wees ik al op het voordeel van het onderbrengen van dit punt bij de insolventierechter. Dat is beter dan het onderbrengen bij de kortgedingrechter, niet omdat die niet zou deugen maar omdat de insolventierechter op dit punt specifieke deskundigheid heeft en een en ander in dezelfde kaders terechtkomt als de rest van de toepassing van de WSNP. Uit het verzoek blijkt ook dat er voor de schuldenaar geen alternatieven zijn als er geen akkoord tot stand komt. De regeling is dus ook hier strakker, maar wel verantwoord en evenwichtig, zonder de sociale doelstelling van de schuldsanering natuurlijke personen uit het oog te verliezen.

Ik kom bij de beoordeling van de redelijkheid van de weigering door de schuldeiser om in te stemmen met de regeling. Wat kan daarbij een rol spelen? In de memorie van toelichting heeft daarover destijds al iets gestaan. Er is een aantal omstandigheden vermeld die daarbij een rol kunnen spelen. De heer Wagemakers heeft van zijn kant bijgedragen aan deze beoordeling. Dit behoort typisch tot de rechterlijke beoordeling van dit soort situaties. Er is voldoende houvast gegeven. Het is inmiddels een gevestigde, goede praktijk, ook dankzij specialisatie van de rechters en van Recofa.

De heer Wagemakers sprak over de "nogal summiere regeling" in artikel 287a betreffende de gedwongen schuldregeling. Hoe moet het lopen als de schuldeiser door de rechter is veroordeeld tot instemming met de minnelijke schuldregeling als later blijkt dat de afgesproken betalingen door de schuldenaar niet worden verricht? Hoe loopt het als achteraf blijkt dat de schuldenaar het bestaan van bepaalde schulden had verzwegen? Deze vragen zijn niet alleen van betekenis bij de voorgestelde regeling van artikel 287, maar ook al in de huidige praktijk. Een schuldenaar kan nu namelijk in kort geding vorderen dat een dwarsliggende schuldeiser wordt veroordeeld tot instemming met een aangeboden regeling. Wetende dat er nu al geen bijzondere problemen zijn in handen van de kortgedingrechter, heb ik wanneer dit bij de insolventierechter terechtkomt, nog minder zorgen. Kennelijk kunnen rechters er goed mee uit de voeten.

Wat als de schuldenaar de afgesproken betalingen niet verricht? Dan is er sprake van wanprestatie in een contractuele regeling, op basis waarvan ontbinding kan worden geëist van de overeenkomst. Een andere mogelijke calamiteit is dat blijkt dat de schuldenaar onvolledige informatie had verstrekt. In dat geval kan een beroep worden gedaan op dwaling door de tot medewerking gedwongen schuldeiser. Uit de stukken valt af te leiden dat een beroep op dwaling moeilijk kan worden ingezet om een rechterlijk vonnis te vernietigen; ik geloof ook niet dat dit vanmiddag werd betoogd. In het uiterste geval zal het leiden tot een procedure tot herroeping, volgens artikel 382 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Dit betreft immers de procesrechtelijke variant op de dwalingsactie. In de praktijk zal het waarschijnlijk slechts bij hoge uitzondering hiertoe komen. Het is ook denkbaar dat de teleurgestelde schuldeiser zich op het standpunt stelt dat hij niet langer aan de regeling is gebonden en zelf overgaat tot incassomaatregelen voor het gehele bedrag van de vordering. Dan wordt de bal de andere kant op gespeeld en komt het mogelijk tot een executieverschil, waarbij de kortgedingrechter eraan te pas moet komen. Die zal dan wellicht oordelen dat de schuldenaar zich niet in redelijkheid kan beroepen op de eerdere beslissing op grond van artikel 287a. Aan de zijde van de schuldenaar kan sprake zijn van misbruik van bevoegdheid indien hij of zij zich er toch op beroept.

Dit over de "pathologie" van de regeling als die niet wordt nagekomen. Die mogelijkheid moeten wij onder ogen zien, maar de bevoegdheden uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, de procedure tot herroeping en het laten aankomen op een executieverschil, bieden altijd de mogelijkheid om in het uiterste geval in de rechtszaal tot een oplossing te komen.

Bij een crediteurenakkoord in een surseance doet de rechter pas een uitspraak over de homologatie van het akkoord nadat de bewindvoerder de rechtbank schriftelijk heeft medegedeeld dat hij de gelden voor de uitvoering van het akkoord onder zich heeft. Ik ben onzeker over welke bepaling de heer Wagemakers in dit verband bedoelde. Een verplichting tot storting of het stellen van zekerheid bestaat in de surseance van betaling alleen voor het loon en de voorschotten van de bewindvoerder. Zowel in surseance als in faillissement en schuldsanering wordt de homologatie van een akkoord geweigerd als de nakoming van het akkoord onvoldoende is gewaarborgd. Die regels brengen echter niet mee dat voor nakoming benodigde bedragen daadwerkelijk moeten zijn gestort. Daarom kon ik "het onder zich hebben" niet zo goed plaatsen. Ik merk echter dat ik opheldering ga krijgen.

De heer Wagemakers (CDA):

Ik weet niet of die praktijk een rechtstreekse basis heeft in de wet. De minister noemde het artikel dat stelt dat de nakoming verzekerd moet zijn. Zo'n akkoord in een surseance wordt niet aangeboden door de bewindvoerder maar door de schuldenaar. De bewindvoerder adviseert daarover. Degene die met de uitvoering van het akkoord is belast, neemt het geld onder zich. Een rechtbank tracht voor het uitspreken van een vonnis over de homologatie te verifiëren of het bedrag veilig is gesteld door de degene die het akkoord moet uitvoeren. Dit moet voorkomen dat er problemen komen van het soort dat zou kunnen voortvloeien uit de vorm van schuldsaneringsregeling die in dit wetsvoorstel is voorzien.

Minister Hirsch Ballin:

Mijn conclusie is dat de opvattingen overeenstemmen. Het gaat om een situatie waarin de schuldeisers zelf laten blijken – dit is ook mogelijk zonder een specifieke wettelijke bepaling – dat zij alleen met het akkoord instemmen als er zekerheid is gesteld. De schuldenaar moet dan proberen om in overleg met de gemeentelijke kredietbank, familie of vrienden die zekerheid te stellen. Aan het gezicht van de heer Wagemakers zie ik dat wij ons beiden goed kunnen voorstellen dat die mogelijkheid in de praktijk wordt benut, ook al bestaat daarvoor geen specifieke wettelijke bepaling.

Ik kom op een lastig punt: is er een specifiek wettelijk beletsel voor een verhuurder om een ontruimingsvonnis te executeren dat dateert van voor de toepassing van de schuldsaneringsregeling? Het is denkbaar dat zo'n ontruimingsvonnis alsnog wordt geëxecuteerd. In artikel 305, tweede lid, wordt bepaald dat de tenuitvoerlegging van een reeds uitgesproken ontruimingsvonnis wordt opgeschort voor de duur van de schuldsaneringsregeling, mits de lopende huurpenningen tijdig worden betaald. Ook wordt bepaald dat de door de rechter ontbonden huurovereenkomst voor de duur van de schuldsaneringsregeling wordt verlengd. Burgerlijk Wetboek 7:230 bepaalt dat in het huurrecht wordt voorzien in een verlenging van een reeds geëindigde huurovereenkomst in het geval dat na afloop van de huurovereenkomst de huurder met goedvinden van de verhuurder het gebruik van het gehuurde behoudt. Diezelfde bepaling in boek 7 kan ook betrekking hebben op gevallen waarin de rechter de huurovereenkomst heeft ontbonden. De verlenging brengt dan mee dat de huurder gedurende het wettelijk schuldsaneringstraject het gebruik van het gehuurde kan voortzetten. Na afloop van de schuldsaneringsregeling zijn de oude huurschulden wellicht geheel of gedeeltelijk voldaan en voor het restant omgezet in natuurlijke verbintenissen. Als de huurder zijn financiële verplichtingen uit de huurovereenkomst heeft voldaan en blijft voldoen, is het redelijk om te veronderstellen dat het met een sisser zal aflopen. De grond tot ontruiming is daarmee namelijk komen te vervallen. Een beroep van de verhuurder op het ontruimingsvonnis kan dan in strijd worden geacht met de redelijkheid en billijkheid in de zin van het Burgerlijk Wetboek artikel 6:248. De rechter moet daarover natuurlijk oordelen. Als het al tot zo'n geschil komt, kan de rechter een redelijke oplossing vinden. Ook artikel 3:13, dat ik al in een ander verband noemde, kan worden gebruikt. Mocht het tot een geschil op dit punt komen, dan levert de toepasselijkheid van de bepaling over de redelijkheid en billijkheid in ieder geval een bruikbaar beoordelingskader op. Nog even afgezien daarvan dat ik mij ook nog praktische redenen kan voorstellen waarom een verhuurder toch geen behoefte zal hebben om van de mogelijkheid van een ontruimingsvonnis ten aanzien van oude huurschulden gebruik te maken. Als het inmiddels in orde is en goed loopt, dan vervalt onder normale omstandigheden die behoefte. Mocht het nodig zijn, dan is er een uitweg te vinden en zal het geschil een beoordelingskader vinden zoals ik dat zojuist heb geschetst.

Mevrouw Westerveld en de heer Wagemakers hebben opgebracht dat artikel 288, tweede lid, onder b imperatief is geformuleerd. Volgens die bepaling moet een schuldenaar de toegang tot de schuldsaneringsregeling worden geweigerd als hij het minnelijke traject heeft doorlopen, maar wanneer dit niet is uitgevoerd door een persoon of instelling voor schuldbemiddeling zoals erkend in de Wet op het consumentenkrediet. Ik had in de memorie van antwoord gesuggereerd dat dit wellicht oplosbaar is via Recofarichtlijnen. De vraag was of dit wel een verantwoorde suggestie is. Laat ik die suggestie maar meteen wat relativeren. Ik ga de Recofa niet vragen om dat te vinden, maar het is natuurlijk denkbaar dat de Recofa dit zelf vindt.

Er is terecht gewezen op het feit dat ik niet blij was met dit amendement. Dat neemt niet weg dat er vervolgens een zinvolle toepassing aan moet worden gegeven. Ik denk niet dat het heel vaak zal voorkomen. Wij hebben inmiddels, zoals vanmiddag ook vanuit de Kamer werd opgemerkt, een hoge graad van professionalisering bereikt in de schuldbemiddeling. Dat betekent dat de nu imperatief geformuleerde norm van artikel 288, tweede lid, onder b, in de regel geen problemen zal opleveren. Als zich de toch wat uitzonderlijke situatie voordoet dat sprake is van niet-erkende hulpverlening bij de schuldsanering, dan is het niet uitgesloten dat daarvoor ook praktische oplossingen worden gevonden. Ik denk dat dit is wat ik hierover kan zeggen zonder uit mijn rol te vallen.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Ik had eigenlijk een voorvraag gesteld aan de minister. Collega Wagemakers is in gegaan op de mogelijkheden om het probleem op te lossen. Mijn vraag aan de minister was of hij de analyse deelt dat dit eigenlijk een apert onjuiste bepaling is. Het is een imperatief geformuleerde bepaling. Ik hoor de minister nu weer zeggen dat hij de Recofa niets op kan leggen, maar hoopt dat zij dat gaan vinden. De vraag is eigenlijk of de Recofa op basis van deze formulering eigenlijk überhaupt de bevoegdheid heeft om iets anders te vinden dan wat in deze bepaling staat.

Minister Hirsch Ballin:

Ik denk dat het niet goed mogelijk is om daar een bevredigend antwoord op te geven. U hebt in de Handelingen van de Tweede Kamer gezien dat ik niet blij was met dit amendement. U hebt ook gezien dat ik in de memorie van antwoord wat hoop heb doen doorklinken op een rechterlijke oplossing van het daardoor ontstane probleem. Misschien was mijn hoop op dit punt wat groter dan de solide steun in de tekst van de wettelijke bepaling zoals deze tot stand is gekomen. Laat ik nu niet van de weeromstuit zeggen dat een rechter niet zou kunnen oordelen dat er aan equivalente condities is voldaan. Op dit punt denk ik dat wij het beste kunnen constateren dat deze bepaling zorg en aandacht verdient in de evaluatie van de toepassing van de wet. Zodra blijkt dat er zich op dit punt problemen voordoen die de rechtspraak niet op een verantwoorde manier kan oplossen, moet wellicht tot reparatie worden overgegaan.

De heer Wagemakers (CDA):

Ik weet dat wij nog een tweede termijn krijgen, maar ik wil de gedachtevorming graag verder brengen. Is het denkbaar dat het wordt meegenomen met een nog in procedure zijnde veegwet? Of is het punt zo inhoudelijk dat u die discussie niet wil aangaan met de Tweede Kamer?

Minister Hirsch Ballin:

De Tweede Kamer zal, zeker wanneer ik haar erop attendeer, wellicht evenveel aandacht aan de Handelingen van uw Kamer willen besteden als uw Kamer aan de Handelingen van de Tweede Kamer heeft besteed. Het lijkt mij een goede gedachte om te kijken of wij dit een plaats kunnen geven in een veegwet.

De heer Wagemakers (CDA):

Zegt u toe dat u het hoe dan ook gaat proberen?

Minister Hirsch Ballin:

Gelet op de geschiedenis van dit amendement lijkt het mij verstandig om het probleem eerst te bespreken in een overleg dat zich daartoe leent. Ik heb net al gezegd dat ik niet denk dat het heel frequent zal voorkomen. Ik zou graag op dit punt minstens één in de praktijk gebleken probleem hebben voordat ik tot een definitieve conclusie kom. Aan de andere kant wil ik niet graag dat de praktijk met onopgeloste problemen blijft zitten. Ik zeg graag toe dat ik aan dit punt bij de eerste de beste gelegenheid aandacht zal besteden en nogmaals zal proberen om de Tweede Kamer tot andere gedachten te brengen.

De heer Wagemakers (CDA):

Ik zal er in tweede termijn op terugkomen.

Minister Hirsch Ballin:

De heer Wagemakers heeft een vraag gesteld die ik misschien beter aan het begin van mijn antwoord aan de orde had kunnen stellen. Hij heeft gevraagd of wij een heel ander stelsel zouden moeten kiezen, namelijk overbrenging naar de gemeenten. Dat zou inderdaad een breuk zijn. Er is verwezen naar het artikel van de heer Van der Weide in het Tijdschrift voor insolventierecht van augustus 2004. De rechter zou niet meer in de rol van toezichthouder op het schuldsaneringstraject moeten worden gezet. De heer Van der Weide pleit voor een bestuursrechtelijk model voor de behandeling van deze primair civielrechtelijke materie.

Ik heb niet de neiging om dat nu onmiddellijk een buitengewoon attractieve gedachte te vinden. Ik zei aan het begin van mijn beantwoording dat er over het geheel genomen reden is voor tevredenheid over de werking van de Wet schuldsanering natuurlijke personen. Ik herinner mij het begin daarvan goed. Het aantal gevallen waarin mensen bij herhaling in deze regeling terecht zijn gekomen, is toch relatief beperkt. Ik hoor aantallen noemen in de buurt van de 10%. Bij onze huidige kennis van de werking van het stelsel van de wet zou ik geen voorkeur willen uitspreken voor het op een heel andere leest schoeien van dit traject en het overgaan op een bestuursrechtelijk model.

Ik denk dat ik veel vragen van mevrouw Broekers al heb beantwoord, deels met vooruitverwijzing respectievelijk achteruitverwijzing naar het voorlopig verslag. Ik verwijs naar een ander artikel in het Tijdschrift voor insolventierecht, namelijk naar dat van professor Bas Kortmann over de bijzondere positie van het CJIB. In dat artikel wordt een positieve reactie gegeven op de voorgenomen aanpassing van artikel 561 van het Wetboek van Strafvordering en het convenant tussen het CJIB en de NVVK. Met die aanpassing wordt het convenant inderdaad gefaciliteerd. Professor Kortmann onderschrijft het standpunt dat ik in de Tweede Kamer heb verwoord, namelijk dat het zal leiden tot een versterking van het minnelijke traject. Dat betekent niet dat ik alles zou willen onderschrijven wat in dit artikel naar voren is gebracht, zoals dat het CJIB onder omstandigheden genoegen zou moeten nemen met een gedeeltelijke voldoening, bijvoorbeeld afhankelijk van de ernst van de overtreding of het misdrijf.

Dat is geen opvatting die ik mij eigen zou willen maken. Het CJIB heeft in de wet de taak opgelegd gekregen om zorg te dragen voor de inning van door de rechter opgelegde boetes en andere financiële maatregelen. Het is ook niet de taak van een uitvoeringsorganisatie als het CJIB om een door de rechter opgelegde straf te verminderen. De schuldenaar zou dan bij wijze van spreken van strafrechtelijk opgelegde boetes af kunnen komen door er nog een paar extra schulden bij te maken. Niet dat dit altijd de verklaring is, maar de strafrechtelijke schuld is van andere aard en ik denk dat dit, meer dan in het aangehaalde artikel in aanmerking is genomen, een rol moet spelen. Het op een lijn stellen van de strafrechtelijke schulden met andere schulden was niet de tendens van de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer. Het is niet wat ik naar voren breng en het zou ook niet de algemene acceptatie van de schuldsaneringsregeling verhogen. Ik geloof dat dit ook de opvatting was van mevrouw Broekers, als ik het goed proefde uit de manier waarop zij haar vragen stelde. Het is ook een reden waarom ik strafrechtelijke boetes nog steeds niet onder de schone lei zou willen laten vallen.

Ik weet niet of ik nog andere onderdelen van het artikel moet bespreken, maar dit waren naar mijn indruk wel de hoofdpunten. Misschien nog dit. Professor Kortman bepleit dat het CJIB door de rechter gedwongen zou moeten kunnen worden tot instemming met een minnelijke regeling, waarbij ook het CJIB afstand zou moeten doen van de vordering die resteert na afronding van de regeling. Dat gaat naar mijn opvatting de strekking van het wetsvoorstel echt te buiten. Het is iets anders dan gratie wat wij hier behandelen. Het CJIB heeft de wettelijke taak om strafrechtelijke financiële maatregelen te innen. Die maatregelen zijn door de rechter opgelegd en een andere rechter heeft niet tot taak vervolgens het CJIB te dwingen tot deelname aan een minnelijke regeling zonder het gehele boetebedrag te kunnen innen.

Mevrouw Broekers-Knol heeft gevraagd naar de betekenis van artikel 288, derde lid, dat de rechter de mogelijkheid geeft om schuldenaren die inmiddels de omstandigheden die bepalend waren voor het ontstaan of het onbetaald laten van schulden weer in de greep hebben. Volgens mevrouw Broekers zijn de overwegingen achter deze regeling sympathiek. Ik hoop dat dit ook wordt meegenomen als straks naar aanleiding van een veegwet de Handelingen van uw Kamer in de Tweede Kamer worden gelezen. Mevrouw Broekers vond het lid sympathiek, maar heeft er wel vragen over. Ik ben het met mevrouw Broekers eens dat artikel 288, derde lid, de rechter de mogelijkheid, maar niet de verplichting geeft om schuldenaren tot de WSNP toe te laten, hoewel hij of zij niet te goeder trouw is ten aanzien van het ontstaan of onbetaald laten van bepaalde schulden. Ik besprak dat ook net al naar aanleiding van de vraag van de heer Wagemakers.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Voorzitter. Ik wil de minister niet afkappen, maar ik heb ten aanzien van artikel 288, derde lid, en de discretionaire bevoegdheid die de rechter heeft maar één vraag gesteld, namelijk of hij bereid is om te bevorderen dat er een evaluatie plaatsvindt over drie jaar van deze wijzigingen van de WSNP. Dat was het, meer niet.

Minister Hirsch Ballin:

Goed. Dan hoef ik ter verdediging van deze bepaling ook niets meer te zeggen. Dank daarvoor. Dan gaat de sympathie zelfs nog verder dan wat ik net aanhaalde. Ik wilde de evaluatie tot het laatst bewaren, omdat wij dat meestal doen, maar de wet zal bij voortduring worden gemonitord en dat zal ook leiden tot een moment waarop wij uitdrukkelijk tot een evaluatie kunnen komen. Ik zal dus straks met enige toelichting op de te volgen procedure een bevestigend antwoord geven op de vraag die zojuist werd herhaald.

Mevrouw Westerveld vroeg om een of twee voorbeelden van de werking van dit sympathieke lid van dat artikel. Toen ik er eerder in mijn antwoord over sprak, noemde ik al de verslavingsproblematiek. Die kan zich in allerlei varianten voordoen. Het is een soort tweede kans, een correctie op de strengheid van het oorspronkelijke wetsvoorstel. De rechter zal hierbij als criteria hanteren de ernst en de duur van de verslaving, aan de andere kant wat er is gedaan om de verslaving onder controle te brengen en wat je daarvan mag verwachten. Daarvoor zijn ook al aanknopingspunten te vinden in de Recofarichtlijnen. In die zin kunnen wij ons een variëteit van situaties voorstellen waarbij deze bepaling wordt benut. Er zal een sterke mate van individualisering een rol spelen.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Voorzitter. Ik heb de minister om een voorbeeld gevraagd omdat ik erg in verwarring ben over de strekking van dit onderdeel en die verwarring wordt groter als ik een aantal antwoorden naast elkaar plaats. Ik begreep uit het antwoord van de minister op de vragen van collega Wagemakers dat goede trouw leidend is. Ik meen hem nu net weer te horen zeggen dat het derde lid de mogelijkheid geeft om af te wijken van het uitgangspunt van goede trouw. Ik heb zitten worstelen met de vraag wat voor situatie ik mij moet voorstellen waarin er geen sprake is geweest van goede trouw en de rechter niettemin op basis van lid drie kan zeggen: deze schuldenaar ga ik toelaten tot het traject. Ik was op zoek naar zo'n voorbeeld.

Minister Hirsch Ballin:

Waar gaat het om? In afwijking van het eerste lid onder b – dat staat in het derde lid – kan de vordering worden toegewezen, indien de schuldenaar ten aanzien van het ontstaan of onbetaald laten van zijn schulden in de vijf jaar voorafgaand aan de dag waarop het verzoekschrift is ingediend, te goeder trouw is geweest. Dan geldt echter een andere voorwaarde, namelijk dat voldoende aannemelijk is dat de omstandigheden die destijds bepalend zijn geweest voor het ontstaan of onbetaald laten van de schulden – waarvan je dus onder andere omstandigheden zou zeggen: er is een gebrek aan goeder trouw – inmiddels onder controle zijn gebracht. Dus inderdaad de geslaagde rehabilitatie.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Moet ik dan denken aan een soort inkeersituatie? Iemand die in het verleden niet te goeder trouw was, maar waarvan de rechter overtuigd is dat die persoon oprecht berouw heeft en dat er sprake is van een dusdanige verandering dat er reden is om af te wijken van de hoofdregel van goede trouw? Is dat wat u zegt?

Minister Hirsch Ballin:

Rechters hebben het altijd wat moeilijk met het toetsen van de oprechtheid. Ik zou het liever zoeken in het daadwerkelijk gebleken zijn van de verbeterde situatie. Er waren dus omstandigheden die wellicht in zekere zin ook niet verwijtbaar waren, als je ze in verband brengt met de verslavingsproblematiek, maar die gemeten aan normale omstandigheden van het maatschappelijk verkeer, afbreuk zouden doen aan het vereiste van de goede trouw waar het derde lid een uitzondering op wil brengen. In die zin wordt dat gebrek gecompenseerd doordat gebleken is dat de situatie onder controle is. Dat is dus meer of anders dan de inkeer. Dan moeten er ook maatregelen zijn zoals die bijvoorbeeld blijken uit een geslaagde behandeling en een veranderd gedragspatroon.

Ten slotte geef ik een samenvattende beoordeling van het wetsvoorstel. Mevrouw Westerveld sprak ook over de balans tussen schuldenaar en crediteuren. Dat is in mijn ogen inderdaad de waarde van dit wetsvoorstel. De schuldsaneringsregeling heeft natuurlijk als bedoeling – ik heb dat aan het begin van mijn antwoord ook uitgesproken – om in specifieke situaties een nieuwe kans te bieden aan degenen die zich te diep in de schulden hebben gestoken. De regeling bewerkstelligt dus ook een uitzondering op de hoofdregel van ons recht dat een ieder met zijn of haar hele vermogen gehouden wordt aan de civielrechtelijke verplichtingen die iemand is aangegaan.

Het wetsvoorstel bevat een verscherping van de regeling zoals die tot nu toe geldt: aannemelijk maken als toelatingsvoorwaarde, bepaalde schulden – strafrechtelijke schulden – die buiten de schone lei vallen, maar ook de mogelijkheid om aan schuldeisers een schuldregeling op te leggen, zodat het WSNP-traject kan worden vermeden. Het wetsvoorstel biedt ook betere mogelijkheden tot inkadering van de minnelijke regeling en het wetsvoorstel bevat procedurele vereenvoudigingen. Die maken, naar mijn overtuiging, de waarde uit van dit wetsvoorstel, inclusief de bepaling waar de discussie zojuist over ging en die wij in de toepassing goed in het oog zullen houden.

Ik wil graag een toezegging doen om dat scherp in het oog te houden. Jaarlijks wordt de Monitor WSNP aan de Tweede Kamer gestuurd. Dat is in februari van dit jaar voor de tweede maal gebeurd. Ik zal de monitor vanaf de eerstvolgende uitgave graag ook aan uw Kamer sturen. Het is mijn bedoeling om in de eerstvolgende monitor ook de gedwongen schuldregeling aan een onderzoek te onderwerpen. Zodra dit wetsvoorstel, nadat het door deze Kamer is aanvaard, wet is geworden, zal dat in het oog worden gehouden.

De rechterlijke macht heeft ons laten weten nog steeds positief tegenover het wetsvoorstel te staan. Wel heeft men ons gevraagd om een iets langere voorbereidingstijd voor de inwerkingtreding. Het verzoek is om, gezien de gang van zaken, dat niet te doen onmiddellijk nadat deze wet het Staatsblad bereikt heeft, maar per 1 januari 2008. Ik wil dat doen en dit betekent dat in de eerstvolgende monitor nog niet kan worden teruggekeken op de toepassing van de gewijzigde wet. Ik zal deze Kamer dus graag jaarlijks op de hoogte houden en over drie jaar de balans meer in algemene zin opmaken, zodat dan ook geconstateerd kan worden hoe wij de dan eventueel resterende tijd moeten overbruggen tot de nieuwe insolventiewet.

De voorzitter:

Wij zijn toe aan de tweede termijn van de kant van de Kamer. Ik verzoek zowel de woordvoerders als de minister om, als het even kan, zo beknopt mogelijk te zijn.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Mevrouw de voorzitter. Ik zal slechts de door mij aangegeven twee minuten spreektijd gebruiken.

Ik dank de minister voor de uitgebreide beantwoording van de vele vragen van met name de woordvoerder van het CDA, alsook van die van de Partij van de Arbeid. Mijn fractie heeft in eerste termijn een beperkt aantal vragen gesteld. Ik hoop dat de minister dit ook opgemerkt heeft. Die vragen gingen met name over de evaluatie over drie jaar, alsook over de werking van artikel 288, lid 3. Wij zijn blij dat de minister heeft gezegd dat er over drie jaar een evaluatie komt en dat er in de tussentijd de gang van zaken wordt gemonitord. De resultaten van die monitoring gaan ook naar de Eerste Kamer. Daarvoor spreek ik mijn dank uit. Een ding is zeker: als wij moeten wachten op de algehele herziening van het insolventierecht, zijn wij een fors aantal jaren verder.

Naar aanleiding van mijn vraag over het CJIB legt de minister mij in de mond dat mijn opvatting ook geweest zou zijn dat het CJIB eigenlijk niet de boete moet verminderen, althans de bedragen die het zou moeten ontvangen niet moet verlagen. Ik wil de minister graag meegeven dat hij mij hiermee wel geholpen heeft.

Ik herhaal dat mijn fractie akkoord is met dit wetsvoorstel.

De heer Wagemakers (CDA):

Mevrouw de voorzitter. Ik zeg in deze kleine kring dat ik zou willen dat debatten alleen uit een tweede termijn bestonden, omdat wij op die manier tot de kern van de zaak zelf zouden kunnen komen. Een eerste termijn is echter ook nodig en het heeft enige waarde dat gerezen juridische vragen bij de interpretatie van de wet nog eens beantwoord worden. Op die manier wordt de literatuur wellicht versterkt.

Het heeft mij deugd gedaan, te merken dat de minister oog heeft voor onze zorg voor de aangebrachte amenderingen. Ik merk op dat ik het begrip daarvoor niet in die omvang aantrof in de memorie van antwoord van deze Kamer die, zoals steeds, een geruststellend karakter had. Wij hadden toen toch al enige vraagtekens gezet bij het feit dat het vijf maanden had gekost om die geruststelling te verwoorden. Dit duidt er meestal op dat het toch wat complexer is.

Ik wil uitspreken dat wij erkentelijk zijn voor het antwoord. Dat geeft mij nog eens aanleiding om een kleine anekdote aan de vergetelheid te ontrukken. Die hoorde ik van een voorganger van de minister, de heer Korthals Altes. Hij kreeg een vraag van een Kamerlid onder ogen; die moest beantwoord worden. Toen hij de vraag en het antwoord had gelezen, liet hij de ambtenaar bij zich komen die het antwoord had opgesteld. Minister Korthals Altes zei tegen zijn ambtenaar: "dit is geen antwoord op de vraag". Daarop zei de ambtenaar: "wij beantwoorden nimmer vragen". Ik moet zeggen dat de minister niet in deze traditie getreden is. Kennelijk heeft die traditie in die vorm geen voortgang gevonden binnen het departement van Justitie. Dat is goed.

Ik kom te spreken over het wetsvoorstel. Daarbij gaat het om de toegang tot de regeling. Daarover hebben wij onze zorg uitgedragen. Ik doel uiteraard op de verklaring van de schuldenaar die niet langer onderdeel van de regeling uitmaakt. Dat geldt ook voor het feit van imperatieve gronden. De minister had aanvankelijk zeer krachtig ingezet op de waarde van de verklaring van de schuldenaar. In dezelfde mate waarin dit met kracht is aangedragen, is dat inmiddels gerelativeerd, nu die verklaring in die vorm verdwenen is. Gezien wat er tijdens de behandeling van dit wetsvoorstel met deze verklaring is gebeurd, is er volgens mij te lang en te veel ingezet op de gedachte dat de schuldenaar zelf in staat zou zijn om zo'n verklaring op te stellen en dat dit hem gevorderd zou moeten worden. Daardoor zou de schuldenaar uiting kunnen geven aan zijn voornemen om zijn leven op dat punt te beteren. Dit zou neerkomen op het tonen van berouw. Zo werkt dat echter niet, zo is in de Tweede Kamer verwoord. Dit leidde er allengs toe dat deze verklaring verdween. Daarmee is een belangrijk punt uit dit wetsvoorstel verdwenen. Daar gaat het ons eigenlijk om.

Blijkens de jurisprudentie zijn discussies gevoerd over de wijze waarop bewijsplichten verdeeld moeten worden. In die gevallen waarin dat niet zo evident is en dus op zich de normale bewijsregel geldt dat hij die stelt, moet bewijzen, trachtte de Hoge Raad dat wel eens op te lossen door een verhoogde stelplicht aan een van de partijen op te leggen inzake feiten en omstandigheden die relevant zouden zijn voor de beoordeling van de voorliggende vraag. Welnu, dat had ook in dit wetsvoorstel dienen te geschieden.

In dit wetsvoorstel had dus een verhoogde stelplicht opgenomen moeten worden voor de schuldenaar om feiten en omstandigheden aan te voeren waaruit de goede trouw zou blijken. Het is namelijk een pijnlijk gemis in dit wetsvoorstel dat, anders dan de minister zegt, die informatie niet automatisch ter beschikking komt in een lijst van schulden bij het verzoekschrift. Men kan het daarin zoeken, maar daar zal het vaak niet te vinden zijn. In de praktijk behelpt men zich thans dan ook bij schuldenaren die voor een toelatingszitting worden uitgenodigd, waar beslist wordt of zij al dan niet toegelaten worden. Daartoe krijgen zij een formulier toegezonden met een reeks van (zeer praktische) vragen. Een voorbeeld van zo'n vraag is of men de laatste drie maanden de huur betaald heeft. Daartoe moet men de bewijsstukken meebrengen naar de zitting. Als men een schuld heeft aan bijvoorbeeld Finata, moet men ook de stukken mee naar de zitting brengen waaruit blijkt wat men met dat geleende bedrag gedaan heeft.

Dat acces leidt tot een verdeling van schuldenaren in twee groepen. Er zijn mensen die op dit soort moeilijke vragen geen juist antwoord hebben. Dat komt, omdat het juiste antwoord voor hen verkeerd uitpakt. Daarmee zouden zij als het ware erkennen dat zij niet te goeder trouw zijn. Er is ook een andere groep schuldenaren die niet in staat is om antwoord te geven omdat zij überhaupt geen zicht hebben op waar zij staan, omdat zij geen structuur in hun leven hebben. Dit is over het algemeen ook de groep die niet in staat is om de bij dit soort regeling behorende verplichtingen, als zij daartoe worden toegelaten, na te komen.

De gegroeide praktijk is derhalve dat schuldenaren worden gedwongen om haring en kuit te geven, dus zicht op de gegevens die van belang zijn voor de beoordeling of er sprake is van goede trouw en of de schuldenaar in de regeling thuishoort. Welnu, de overtuiging van mijn fractie is dat die praktijk in dit wetsvoorstel een basis had moeten krijgen in een duidelijke bepaling van een type, op grond waarvan een rechter zou kunnen aangeven over welke zaken hij informatie van de schuldenaar had moeten krijgen. Bij weigering van dergelijke informatie zou de rechter daaraan de consequenties kunnen verbinden die hij geraden acht.

Zo'n bepaling is dus niet in dit wetsvoorstel te vinden; die is verdwenen met de geschrapte verklaring van de schuldenaar. Dit is gebeurd door middel van een amendement. Er is toen onvoldoende over nagedacht om daarna te voorzien in een nieuwe bepaling die aangeeft dat de schuldenaar ter zake duidelijkheid dient te verschaffen. Dat is een gebrek van de regeling. Dit is alleen te begrijpen door de manier waarop dit wetsontwerp aan de overzijde is behandeld. Dit leidt ertoe dat men in de praktijk niet altijd zal kunnen verifiëren of het klopt wat de schuldenaren op de zitting aandragen en of het probleem er nog steeds is. Er is dus geen wettelijke bepaling om dergelijke problemen duidelijk in beeld te krijgen en die eventueel terzijde te stellen. Dat is het ene punt.

Het andere betreft de imperatieve weigeringsgronden waarop de minister nogal hard inzet als zijnde de grote waarde van de regeling die thans voorligt. Dat roept allereerst een vraag op over lid 3. In dat verband zijn woorden als "hardheidsclausule" en "codificatie van de bestaande praktijk" gebruikt, maar volgens mij is dat niet helemaal juist. Het viel mij in dit verband vooral op dat, waar eerder in de memorie van toelichting de wenselijkheid om te komen tot hard en fast rules voorop was gesteld, omdat dat juist de toegang tot de regeling zou kunnen beperken, dit inmiddels is ingewisseld voor "het sociale gezicht van de rechter". Ik zeg niet dat in beide zaken geen waarde ligt besloten, maar als je werkelijk zou willen komen tot een inperking van de groep die op de regeling afkomt, moet je keuzen maken in dat spanningsveld. De keuze die aanvankelijk in de memorie van toelichting is gemaakt op dat punt, is dus een andere geworden. Dat leidt ertoe, maar de minister ontkent dat ook niet, dat de werklast als gevolg van deze regeling van de rechter, die doorlopend zal moeten beoordelen of er reden is toepassing te geven aan lid 3, zal toenemen. De minister betoogt dat het gestelde in lid 3 alleen aan de orde is in de mate waarin een schuldenaar duidelijkheid verschaft over het feit dat hij erin is geslaagd zijn leven weer op orde te brengen. Dat echter verdient op zichzelf geen beloning door om die reden het goedetrouwvereiste opzij te zetten, omdat "het leven weer op orde hebben" inherent was aan het andere vereiste dat van oudsher in de regeling stond, namelijk dat men de verplichtingen van de regeling zou moeten nakomen. Daarvoor is vereist dat men zijn leven op orde heeft. Kortom, deze problematiek is er, maar het is niet anders. Het moet zijn loop maar krijgen.

Voorzitter, gelet op de tijd beperk ik mijn betoog nu tot het springende punt dat nogal centraal heeft gestaan in de betogen in eerste aanleg. Ik ben verheugd dat de minister is teruggekomen op zijn aanvankelijk in de memorie van antwoord geuite voornemen de rechterlijke macht te benaderen met de gedachte dat het mogelijk zou moeten zijn te komen tot het terzijde stellen van de heldere clausule die thans is neergelegd als weigeringsgrond in artikel 288. Dat zal de minister niet doen. Ik herhaal wat in het interruptiedebat naar voren is gebracht. De minister wil op dat punt trachten tot nieuwe regelgeving te komen, waardoor die clausule alsnog verdwijnt. Dat zou moeten gebeuren in een veegwet. De minister stelde dat dit pas is geboden op het moment dat in de praktijk blijkt dat een en ander tot problemen aanleiding geeft. Zo verstond ik de minister althans. In dezelfde brief echter waarin de minister eerder zijn bezwaren tegen die amendering naar voren bracht, noemde hij een aantal gevallen – die waren zelfs op een hoorzitting gebleken – waarbij hij de Tweede Kamer voorhield dat het onredelijk zou zijn als de mensen die het betrof om deze reden geen toegang tot de regeling zouden hebben. Kortom, die gevallen waren ook in de waarneming van de minister reeds aanwezig. Het moet toch mogelijk zijn, met veegwetten die doorlopend in behandeling zijn, en dit wetsvoorstel waarvan wordt beoogd dat het pas op 1 januari 2008 in werking treedt, om de tussenliggende periode te gebruiken dit punt in een bestaande veegwet nog een keer aan de Tweede Kamer voor te leggen. Ik begrijp dat de minister geen toezegging namens de Tweede Kamer kan doen, maar hij kan wel toezeggen dat hij zich in de Tweede Kamer ervoor zal inzetten dat dit punt in heroverweging wordt genomen. Als de minister dat wil doen binnen de genoemde termijn, lost dat zeer veel op voor mijn fractie.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Voorzitter. Ik had een tweede termijn van precies vijf minuten voorbereid, maar gelet op het uitgebreide betoog van mijn voorganger sluit ik mij kortheidshalve aan bij een aantal opmerkingen van hem.

Ik heb nog twee vragen. Die werden ook getriggerd door de wijze van benadering van de heer Wagemakers waarvan ik mij afvroeg of dat een juiste weergave is. De eerste betreft het zogenaamde sociale gezicht van het toelatingsbeleid. Wie kan daartegen zijn? Dat zijn degenen die vinden dat door hard en fast rules de toegang moet worden verengd. Is dit nu een codificatie van rechtersrecht? Heeft de Tweede Kamer iets gecorrigeerd in het wetsvoorstel wat rechters toch al deden? Als dat het geval is, had men rechters in het oorspronkelijke wetsvoorstel dan willen oproepen daarmee op te houden? Heeft de Tweede Kamer de regering wat dat betreft teruggefloten?

Ik vond het antwoord van de minister betreffende lid 2 wat minder duidelijk dan de heer Wagemakers. Ik zou het beter vinden als de minister zou aangeven dat sprake is van een imperatieve wetsbepaling en dat, zo lang die op die manier in de wet staat, een en ander zo moet worden uitgelegd, al vinden sommigen dat onplezierig, en dat, als daar problemen over ontstaan, dit moet worden gecorrigeerd. Dan gaat de minister terug naar de Tweede Kamer. Dat betekent eigenlijk dat de minister afstand zou moeten nemen van zijn zienswijze in de memorie van antwoord aan deze Kamer, waarin hij stelt dat het zo'n vaart niet loopt, omdat de rechters dit toch wel anders gaan toepassen. Wij hebben een wet met een heel duidelijke strekking aangenomen die op de aangegeven manier moet worden uitgelegd. Ik neem aan dat de minister van Justitie dat zal onderschrijven.

Minister Hirsch Ballin:

Voorzitter. Ik dank mevrouw Broekers-Knol voor haar instemmende reactie, zelfs op het punt waar ik iets in haar gelaatsuitdrukking meende te mogen aflezen wat zij niet had gezegd.

Wat betreft de evaluatie heb ik gezegd dat de monitor jaarlijks doorgaat. Op basis daarvan zal ik over drie jaar zorgen voor een beoordeling van de werking van het wetsvoorstel, indien dat nu wet wordt.

Ik begin met het gestelde door mevrouw Westerveld over het sociale gezicht. De heer Wagemakers sprak er ook over. Ik heb niet gezegd dat het om het sociale gezicht van de rechter gaat. De wet heeft een sociale doelstelling. Dat heeft die altijd gehad, want het gaat om schuldsanering van natuurlijke personen. Ik heb aan het eind van mijn eerste termijn aangegeven, maar ook aan het begin, dat het doel van het wetsvoorstel, zoals dat oorspronkelijk onder de verantwoordelijkheid van mijn voorganger en de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken was ingediend, wel degelijk wordt gerealiseerd door het wetsvoorstel in geamendeerde vorm. De amendering in de Tweede Kamer had ongetwijfeld de bedoeling op het punt van het imperatieve voorschrift van de goede trouw gedurende de periode van vijf jaar uitdrukkelijk een opening te maken voor de situatie dat een bepaalde opvatting van de rules, misschien wat al te hard en al te fast, in de richting van degenen die zich op een niet verantwoorde manier, wetend dat de schulden niet meer mochten worden gemaakt, en als onderdeel van een verslavingsproblematiek, in de schulden zijn blijven steken, niet afspringt op het goedetrouwvereiste. Natuurlijk kun je argumenteren dat in een bepaalde opvatting van het goedetrouwvereiste dit lid niet nodig was geweest. Ik zei in eerste termijn al – dat bevestig ik graag – dat het inderdaad gaat om een codificatie van wat wij in de jurisprudentie kunnen terugvinden, van een Recofarichtlijn. Dat betekent tegelijkertijd dat duidelijk is hoe wij dit derde lid mogen verstaan, ook als het gaat om de opneming ervan in het wetsvoorstel. Dat is niet de systeembreuk waarvoor de heer Wagemakers vreesde. Wetend dat dit aansluit bij de jurisprudentie, dat het in zekere zin een beperkte nuance van het goedetrouwvereiste is, en dat wij in een andere context ook wel zeggen dat bij verslavingsproblemen de verwijtbaarheid ontbreekt, denk ik dat het zinnig is om hierover te kunnen beschikken, inderdaad als een onderstreping van het sociale aspect van deze regeling. Zo kan in ieder geval worden voorkomen dat artikel 288 wordt toegepast als gebleken is dat therapie heeft geleid tot een herordening van het leven. Ik hoop dat ik hiermee de zorgen op dit punt voldoende heb kunnen wegnemen.

Het andere hoofdpunt van de heer Wagemakers, het ontbreken van de eigen verklaring. Hij confronteerde mij in tweede termijn met twee ambtsvoorgangers; van de een vertelde hij een anekdote, van de ander haalde hij de memorie van toelichting aan. Inderdaad bevind ik mij nu in een situatie waarin ik steeds meer ambtsvoorgangers verzamel, maar indachtig de anekdote zou ik op de vraag over de tweede ambtsvoorganger uitdrukkelijk willen antwoorden dat ik natuurlijk een goed oogmerk had om de eigen verklaring in het wetsvoorstel op te nemen. Maar nu die er niet meer in voorkomt, denk ik, wetend dat er documentatie zal kunnen worden gevraagd en dat die moet worden gegeven in de vorm van een schuldenstaat, de bijlage die moet worden overgelegd, dat wij op een andere manier heel dicht bij die doelstelling komen. Ik hoop dat ook de fractie van de heer Wagemakers dit wil meewegen. Met de toepassing die ons voor ogen staat, komen wij er heel dicht bij. En gelet op de reactie van de rechters die wij hierbij nog hebben geraadpleegd, weten wij dat de toepassing in goede handen is.

Ten slotte de imperatief geformuleerde bepaling over de instellingen die hierbij een rol mogen spelen. Ik denk dat iedereen onderkent dat dit beter niet zo strikt had kunnen worden geformuleerd, en ik heb ook al gezegd dat ik in samenspraak met de Tweede Kamer een weg zal zoeken om de wetgeving op dit punt te corrigeren. Maar ik behoor voorzichtig te zijn met de toezeggingen die ik hierbij doe – de heer Wagemakers toonde hier ook begrip voor – want wij hebben anders dan in andere parlementaire stelsels in West-Europa geen bemiddelingscommissies als de twee Kamers verschillende richtingen kiezen. Een overmoedige toezegging over iets wat via een amendement in het wetsvoorstel terechtgekomen is, zal ik dus niet doen, maar het lijkt mij ook veel beter om het probleem uitdrukkelijk te bespreken, ook aan de hand van voorbeelden. Daarbij kunnen wij meewegen wat wij wellicht nog mogen vernemen van degenen die met de wet gaan werken. Zo kunnen wij met een veegwet naar een oplossing van het probleem streven.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.