Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (28171).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Eigeman (PvdA):

Mijnheer de voorzitter. Mijn bijdrage richt zich op één hoofdpunt dat naar het oordeel van de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit onduidelijk is gebleven na de schriftelijke uitwisseling van vragen en antwoorden. Dit hoofdpunt heeft betrekking op de bestuurlijke verhoudingen tussen de overheden. Ik spreek in deze eerste termijn voor de gehele commissie.

De Natuurbeschermingswet dient gewijzigd te worden in verband met Europese regelgeving en behelst verbeteringen in de wettelijke doorwerking van regelgeving, gericht op de instandhouding van natuurlijke habitats en van de wilde fauna en flora. Het inhoudelijke belang daarvan wordt kamerbreed gedeeld. De urgentie daarbij doet zich wereldwijd voelen.

Ik was onlangs op een interparlementaire bijeenkomst in Oslo over duurzame energie – op zichzelf al een heel interessant onderwerp, ook in verband met de Natuurbeschermingswet. Een interessant neveneffect van dergelijke bijeenkomsten is dat je collega's uit geheel andere streken spreekt en in hun ervaringen kunt delen. Van een Groenlandse en van een Noorse collega hoorde ik dat het landschap in het hoge Noorden in rap tempo verandert door het zich zichtbaar terugtrekken van de ijskap. In Groenland geschiedt dit jaarlijks meter voor meter. Als je dat hoort van iemand die daar al lang woont, slaat de schrik je om het hart. Het is een direct gevolg van te hoge CO₂-uitstoot. Dat is informatie die ertoe motiveert om naar politiek vermogen alles te doen op dit punt.

Dergelijke drastische veranderingen zijn in ons landschap en in onze natuurlijke milieus niet direct zichtbaar, maar zij zijn wel gaande. Het betekent dat alert beleid noodzakelijk is. De gewijzigde Natuurbeschermingswet biedt verbeterde mogelijkheden om dat beleid in te voeren en daarbij in te spelen op de gevolgen van menselijk handelen voor flora en fauna. Het vraagt om effectief samenspel tussen de overheden, centraal en decentraal, maar ook tussen particulieren, natuurorganisaties, landschapsbeheerders en overheden. Dat samenspel is gediend bij duidelijke verhoudingen, waarbij het beleid vorm moet krijgen zo dicht mogelijk op de plekken waar wij effect willen voor planten, dieren en landschappen. Provincies en gemeenten dienen van de rijksoverheid goede instrumenten – geld, regels en kennis – aangereikt te krijgen en er dient helderheid te zijn over de zeggenschap, het toezicht en de bestuurlijke verhoudingen.

De ruimte voor de uitvoering wordt mede bepaald door oog te hebben voor de bestuurslast. Hoe minder er sprake is van een overmaat aan regelstelling en van overbodige bemoeienis van medeoverheden, hoe meer er gedaan kan worden aan adequate uitvoering. Op dit punt heeft de Kamer zorg gehouden over de te wijzigen Natuurbeschermingswet.

In de memorie van antwoord op het voorlopige verslag deelt de minister de opvatting van de PvdA-fractie dat geen nieuwe voorschriften toegevoegd zouden moeten worden. De minister wil nadere invulling en nadere uitleg geven. Dat is voor de commissie aanleiding geweest om te vragen of het niet veeleer van belang is om voorschriften af te schaffen dan om nog meer uit te leggen. Overigens is het afschaffen van voorschriften op dit moment niet aan de orde – het is meer een beeldspraak.

Voorts heeft de commissie de minister gevraagd of hij bereid is na te gaan of een andere benadering mogelijk is, waarin minder gestuurd wordt op voorschriften en details. Het antwoord van de minister is wat ons betreft teleurstellend, zeker als wij in gedachten nemen dat het kabinet naar een "Andere overheid" wil en er expliciet naar streeft de bestuurslast te verminderen. Ik verwijs op dit punt naar de onlangs vastlegde code voor de interbestuurlijke verhoudingen tussen het kabinet, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Bij punt 7 van de betreffende agenda is afgesproken aan de slag te gaan om elkaars bestuurslast te verminderen, zonder daarbij een goed resultaat uit het oog te verliezen. Door beter samen te werken en opener over regelstelling met elkaar te communiceren kan wellicht een beter resultaat worden bereikt, zo is daarbij overeengekomen.

Het antwoord van de minister kwam erop neer dat er geen sprake is van extra bestuurslast, omdat er geen nieuwe voorschriften worden toegevoegd; bestuursorganen wordt alleen geadviseerd hoe zij uitvoering kunnen geven aan de wet. Dat lijkt echter met elkaar in tegenspraak. Wetgeving dient in zichzelf helder te zijn: in het verkeer tussen overheden onderling en met betrokken maatschappelijke partners moet geen uitleg nodig zijn. Sterker nog: hoe je het ook wendt of keert, uitleg en advies over de uitvoering leiden tot pseudo-voorschriften en dus tot een extra bestuurslast. In plaats van de helderheid die de minister wil in de samenleving ontstaat onhelderheid over de status van de regelgeving. Een neveneffect is de beeldvorming over de kwaliteit van uitvoerders die allerlei advies en uitleg nodig hebben. Het geeft mij het gevoel dat uw departement, waarschijnlijk met de meest nobele bedoelingen met natuur en milieu, toch graag zelf een vinger in de pap houdt, zelf kennis etaleert en zich uitleeft in de inhoud van natuurbescherming en natuurbeheer, terwijl daaraan in detail, letterlijk op microniveau, vooral door provincies, gemeenten, natuurorganisaties en particulieren moet worden gewerkt. U bent verantwoordelijk voor het systeem en moet erop toezien dat Europese richtlijnen goed worden uitgevoerd, zodat behoud en herstel mogelijk is. Dat is belangrijker dan uitleg blijven geven. Wie een andere overheid wil, moet zelf beginnen. Dat blijkt nu mijns inziens onvoldoende. Nogmaals wijs ik op het gevaar van onhelderheid door pseudo-voorschriften in de uitleg en de effecten op de beeldvorming over de kwaliteit van de uitvoering.

Het is twijfelachtig. Die twijfel leefde op voorhand al in delen van het veld. De signalen in de Kamer over de bestuurslast komen niet alleen voort uit desktopresearch van de leden van dit huis, maar ook uit het veld, uit de kring van provinciebestuurders en uit de kring van landschapsbeheerders. Ze zijn overigens mede gebaseerd op ervaringen die eerder zijn opgedaan met de Flora- en faunawet. Die twijfels kunnen wat mij betreft worden weggenomen, wanneer de minister zich bereid verklaart, zoals al eerder door de Commissie gevraagd, in overleg met medeoverheden en maatschappelijke organisaties heldere afspraken te maken over verantwoordelijkheden. Het gaat erom dat de doelstellingen centraal worden gezet en dat met de uitvoerende organisaties wordt nagegaan welke middelen nodig zijn om verbeterde doorwerking van de Europese regelgeving te garanderen; beter nog, een betere bescherming van flora en fauna en van natuurlijke habitats. Ik heb vertrouwen in de kracht van het veld en hoop dat de minister dit oordeel met mij deelt.

Specifiek wil ik nog aan de orde stellen dat met het IPO nadere afspraken worden gemaakt. Hoe staat het daarmee? Belangrijker vind ik het antwoord op de vraag of die nadere afspraken door de provincies worden beschouwd als een bijdrage aan de noodzakelijke bestuurlijke ruimte voor een goede uitvoering van de wet. Daar gaat het uiteindelijk om; daarvoor hebben de overheden elkaar nodig.

Voorzitter. Ik ben begonnen met de extra motivatie die ik heb opgedaan door gesprekken met Noordse collega's. Ik doel op de zichtbaarheid van de negatieve effecten voor de natuurlijke habitats van planten, van dieren en ook van mensen. Ik ben ervan overtuigd dat wij met deze wet beter kunnen werken aan het voorkomen van dergelijke desastreuze effecten voor onze leefomgeving. Ik ben er ook van overtuigd dat ruimte voor de uitvoering de motivatie van betrokkenen zal vergroten en dat dit tot meer helderheid voor de samenleving zal leiden. Ik wacht met belangstelling het antwoord van de minister af.

Minister Veerman:

Voorzitter. Ik dank de Kamer voor de inbreng. Wij zijn eensgezind over de vraag of de natuur bescherming verdient, wat een taak is die wij met zijn allen krachtig moeten aanvatten en vormgeven. De heer Eigeman heeft beschreven hoe de natuur op tal van plaatsen te lijden heeft. Het is een gezamenlijke inspanning van Rijk, provincies en gemeenten, maar ook op Europees niveau, om daaraan door middel van adequate wetgeving gestalte te geven.

De bedoeling van de Natuurbeschermingswet is om de wetgeving die op Europees niveau van toepassing is, bijvoorbeeld de Vogel- en habitatrichtlijn, in wetgeving voor het Nederlandse rijksgebied te implementeren. Die achtergrond moeten wij voor ogen houden, wanneer we de wet beoordelen. In de Vogel- en habitatrichtlijn zelf staat een aantal begrippen die, zoals in andere wetgeving eveneens gebruikelijk is, een nog nader door de praktijk en de gang der dingen te bepalen inhoud krijgen. Ik verwijs naar een simpel begrip als "goed koopmansgebruik" in de belastingwetgeving, waarbij men al een kleine veertig jaar bezig is daaraan inhoud te geven. Zo ook het begrip "substantiële invloed", dat een beoordelingscriterium vormt voor de wijze, waarop de natuur door een bepaalde ingreep als gevolg van de ontwikkeling van een economische activiteit wordt beïnvloed.

Om op dat punt duidelijkheid te verschaffen, moeten wij niet alleen de wet zo helder mogelijk maken – dat staat buiten kijf, en daarover verschillen onze meningen niet – maar is ook aan de orde op welke wijze het Rijk eraan kan bijdragen dat de provincie zo goed mogelijk wordt bewerktuigd. Het is immers de provincie die de vergunningverlening moet gaan vormgeven. Om de provincie en de burger, en iedereen die met de wet te maken krijgt, zo goed mogelijk inzicht te geven om zich daarmee te kunnen voorbereiden op de consequenties van een bepaalde gewenste economische of andere activiteit die de natuur mogelijk schade toebrengt, hebben wij een handreiking tot stand gebracht. Daarin proberen wij bepaalde begrippen inhoud te geven, door verduidelijkende formuleringen. Geen nieuwe regelgeving, maar hulpstukken die erop gericht zijn om die begrippen inhoud te geven, zodat degene die met de wet te maken krijgt zich daarvan op voorhand kan vergewissen, en eventueel zijn afwegingen kan maken. Hij kan afwegen de activiteiten op een andere manier aan te pakken, hij kan afwegen de activiteiten op een andere plaats te ontplooien, of hij kan afwegen dat hij een activiteit ontplooit die in het algemeen belang is, waarvoor een vorm van compensatie op haar plaats is. Het gaat dus om verduidelijkingen, ten behoeve van het invullen van de wetgeving die op zichzelf helder zou moeten zijn, maar die begrippen bevat die op dit moment nog niet goed zijn uitgekristalliseerd. Dat is, ter verontschuldiging, Europese wetgeving. Begrippen die daarin voorkomen, komen rechtstreeks voort uit de richtlijn.

Het vermoeden van de heer Eigeman dat het Rijk dit zelf wil blijven doen, is niet aan de orde. Er is niets dat wij minder willen. Gisteren heb ik twaalf uur doorgebracht in de Tweede Kamer, bij de behandeling van de nota Ruimte. Het centrale punt daarin was: decentraal wat kan en centraal wat moet. Gisteren vroegen partijgenoten van de heer Eigeman aan de overzijde van het Binnenhof zich af of dit wel aan de provincies overgelaten kan worden. In reactie daarop heb ik een warm pleidooi gehouden voor het uitgangspunt dat de democratie niet alleen op het Haagse, dus het centrale niveau bedreven moet worden, maar evenzeer op het lokale niveau, vooral ook om de lokale bestuurlijke verhoudingen nieuw leven in te blazen. Deze wet biedt daartoe een mogelijkheid. Men kan mij van veel verdenken, maar niet van centralisme, integendeel. Het kan zijn dat het hier en daar zo oogt, maar ik zeg nogmaals met nadruk dat het Rijk alleen de provincies wil bewerktuigen voor deze lastige taak. Burgers en bedrijven die met deze wet te maken krijgen, zullen op voorhand zo veel mogelijk duidelijkheid krijgen.

Uit de signalen uit het veld die mij ook hebben bereikt, is mij duidelijk geworden dat men zich zorgen maakt over de consequenties van deze wet. Ik zeg nogmaals dat het de implementatie van Europese wetgeving betreft. Wij moeten dit doen, want anders worden wij in gebreke gesteld. Er is mij veel aan gelegen om snel aan Brussel te kunnen melden dat onze wetgeving conform de Europese regels is aangepast. Wij zijn overigens zeer ontvankelijk voor signalen uit het veld. Met het oog daarop hebben wij veel geïnvesteerd in de communicatie en wij gaan daar ook mee door. Ik heb overlegd met ondernemersorganisaties en in de regio's is getracht om de gevolgen van deze wet aan de burgers duidelijk te maken.

Wij zullen provincies blijven ondersteunen bij de implementatie. Daartoe houden wij contact met het IPO. De AMvB op grond van artikel 19d, derde lid, inzake de verdeling van de vergunningverlenende bevoegdheid tussen Rijk en gedeputeerde staten, wordt afgestemd met de provincies. Er komt een advies over het vaststellen van de beheersplannen. Daardoor wordt niet alleen provincies duidelijkheid geboden, maar komen ook burgers te weten op welke gronden zij eventueel een vergunning kunnen krijgen voor bepaalde activiteiten. GS kunnen bij de vergunningverlening gebruikmaken van de zojuist genoemde handreiking. Momenteel bereiden de provincies dergelijke vergunningen voor. Er wordt dus al ervaring mee opgedaan.

Ik ben het van harte eens met de heer Eigeman dat er geen nieuwe regels moeten komen. Dat is ook absoluut niet aan de orde. Het gaat om verduidelijking van de begrippen uit de Europese richtlijn. In de praktijk van de rechtshandhaving zal blijken hoe die begrippen daadwerkelijk worden ingevuld. Dat is een proces van leren. Wij zijn absoluut niet van oordeel dat het Rijk dit allemaal zelf moet doen. Wij willen deze taken graag aan de provincies overdragen en wij zullen ervoor zorgen dat zij daarvoor adequaat worden bewerktuigd.

De voorzitter:

Uit de eerste zin van het betoog van de heer Eigeman bleek dat hij namens de commissie sprak. Het lijkt mij correct om dit nog even expliciet te vermelden, omdat de minister het had over geestverwanten van de heer Eigeman aan de overzijde van het Binnenhof.

De heer Eigeman (PvdA):

Mijnheer de voorzitter. Ik ben blij met uw opmerking over de status waarmee ik hier sta, namelijk namens de gehele commissie. Er is in de Partij van de Arbeid zeker discussie over centraal en decentraal. Ik weet heel goed wat het gedachtegoed van de partij op dit punt behelst. Ik wens uit te spreken dat het goed is om vooral te investeren in de eigen beleidskracht van decentrale overheden. Een dergelijke investering is de moeite waard. De decentrale overheid bezit bijzonder veel kracht.

De minister heeft hiervan zelf in zijn antwoord al blijk gegeven. Hij zegt dat hij ontvankelijk is voor signalen uit het veld. Ik wil dit nog eens onderstrepen, ook in relatie tot het begrip "verduidelijking". Ik ben blij met de hoofdlijn van het antwoord. De minister heeft niet voor niets het woord "handreiking" gebruikt. Geen nieuwe regels, maar een handreiking die samen met de betreffende overheden moet worden opgesteld. Er is bij het begrip "verduidelijking" sprake van rechtsvorming. Ook "significante werking" is een begrip dat zich op voorhand lastig in al zijn duidelijkheid laat beschrijven. Het is daarom van belang om hieraan gezamenlijk uitwerking te geven met de bestuurspraktijk die in de provincies wordt gevormd. De provincies geven vergunningen af. Zij zijn verantwoordelijk voor beheersplannen. Zij moeten bij hun activiteiten de ruimte hebben, zonder dat zij daarbij direct in strijd komen met de burgers. Helderheid naar de samenleving is leuk, maar dat betekent ook helderheid over de positie van de overheid die de eerste verantwoordelijkheid heeft gekregen. Als hierover op voorhand onhelderheid bestaat, dan maakt dit de daadkracht van de provincies, en in het verlengde hiervan de gemeentes, niet groter. Dat is niet goed.

Ik ben het met de minister eens dat het van belang is om niet nu al een soort schijnduidelijkheid te creëren. Dit vraagt om een investering in werkverbanden en niet om een bijna autocratisch vanuit het Haagse bepalen hoe het moet gebeuren. Ik proef dit niet in het betoog van de minister of in de ondertoon. Ik wil alleen onderstrepen dat wij het als Kamer van belang achten dat dit in de uitwerking zichtbaar is. Ik hoop dat de minister bereid is om de Kamer hierover na een bepaalde periode te rapporteren. Hoe werkt dit uit? Levert het inderdaad een levende bestuurspraktijk op die tot minder bestuurslasten voor medeoverheden en burgers leidt en tot een beter beschermde natuur?

Minister Veerman:

Mijnheer de voorzitter. Neemt u mij niet kwalijk dat ik de hoedanigheid van de heer Eigeman niet helemaal goed voor ogen had. Dat laat onverlet dat de partijgenoten van de heer Eigeman aan de overzijde denken, zoals ik heb weergegeven.

Voorzitter. De heer Eigeman wijst nog eens duidelijk op de helderheid die nodig is voor elk bestuurlijk orgaan. Dat is volstrekt duidelijk. Ik herhaal dat de handreiking die wij doen, geen wettelijk kader is. Wij zullen dat doen in overleg met en na consultatie van anderen. De bedoeling is, ervoor te zorgen dat aan amorfe begrippen als "substantiële invloed" vanaf het begin zo goed mogelijk inhoud wordt gegeven. Iedereen weet dan wat we daarmee gaan bedoelen ten behoeve van de natuur en ten behoeve van zorgvuldige afwegingen en duidelijkheid naar burgers en bedrijven.

De heer Eigeman vraagt of we op termijn kunnen bekijken in hoeverre deze bedoeling geslaagd is. Dat zal zeker gebeuren. De wet, het vergunningsstelsel en de wijze waarop dat in de vorm van een vergunningverlening bij de provincies is gelegd, wordt over twee jaar geëvalueerd. Dat is een van de onderdelen van een amendement van mevrouw Snijder. Ik ben graag bereid om de Kamer op enige termijn te informeren, hoe in de bestuurlijke praktijk de werking is van dergelijke handreikingen. We zullen kijken of dit werkelijk helpt om duidelijkheid te krijgen op de punten die ik zojuist noemde, ten behoeve van degenen die hier belang bij hebben.

Voorzitter. Ik denk dat we de conclusie kunnen trekken dat de regering er alles aan zal doen om onhelderheid zoveel mogelijk weg te werken. We zullen trachten samen met de bestuurlijke organen die het betreft te komen tot zo duidelijke mogelijke handreikingen met betrekking tot de invulling van de begrippen die in de wet zijn opgenomen als pendant van de begrippen die in de Richtlijn worden gehanteerd.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De vergadering wordt van 18.12 uur tot 18.30 uur geschorst.