Aan de orde is de behandeling van de wetsvoorstellen:

Wijziging van de Wet algemene regels herindeling, de Provinciewet en de Gemeentewet (Wijziging procedurele bepalingen) (25234);

Wijziging van de wet tot wijziging van de Wet algemene regels herindeling, de Provinciewet en de Gemeentewet (Wijziging procedurele bepalingen) (Begrip grenscorrectie) (26655).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Pastoor (CDA):

Mijnheer de Voorzitter! Vandaag is aan de orde een ontwerpwetsvoorstel dat nu al een redelijk lange wetsvoorgeschiedenis heeft. Al in maart 1996 overlegde de toenmalige staatssecretaris Van de Vondervoort met IPO en VNG over haar voornemens de Wet Arhi te wijzigen en met name het aantal beslismomenten in en de tijdsduur van de herindelingsprocedure terug te brengen. Op 14 februari 1997 werd het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet Arhi uitgebracht. De Tweede en Eerste Kamer behandelden het op respectievelijk 9/11 september 1997 en 21 april 1998. In deze Kamer werd de behandeling echter geen afhandeling. De minister stelde een novelle in het vooruitzicht en in 2000 startte de behandeling opnieuw.

Hoe dat ook zij, het wetsontwerp is nu op een maand na vier jaar onderweg en is achtereenvolgens de tafel van drie bewindspersonen gepasseerd. In dat licht bezien en in aanmerking genomen dat de minister veertien maanden nodig had om de novelle uit te brengen is de vraag aan de Eerste Kamer in de allerlaatste zin van de nadere memorie van antwoord van 23 november 2000, om toch vooral op te schieten opdat de wet per 1 januari 2001 in werking kan treden, op zijn zachtst gezegd toch redelijk opmerkelijk.

De CDA-fractie heeft met gemengde gevoelens kennis genomen van de inhoud van de uit twee delen – de novelle betreffende grenscorrecties en de wijziging van de procedurele bepalingen – bestaande wijziging van de Wet Arhi.

Enerzijds bestaat bij onze fractie waardering voor het feit dat de minister heeft besloten op basis onder andere van reacties uit de Eerste Kamer een novelle voor te leggen, waarin de in de Tweede Kamer aangebrachte verruiming naar 15% van het inwonertal bij grenscorrecties wordt teruggebracht naar 10%. Het hoofdstuk betreffende financieel toezicht als onderdeel van de wijziging van de procedurele bepalingen kan ook onze volledige instemming hebben. Ook achten wij een pluspunt ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel het door de Tweede Kamer daarin aangebrachte gegeven, dat een herindelingsadvies niet door gedeputeerde staten maar door provinciale staten wordt uitgebracht.

Anderzijds betreurt de CDA-fractie het dat de minister in zijn novelle niet ook hernieuwde aandacht heeft geschonken aan een tweetal andere onderwerpen, die in deze Kamer in de eerste ronde nogal kritisch tegemoet zijn getreden: een eigen nieuwe taak voor de minister en het verdwijnen van de commissie ex artikel 285 van de Gemeentewet, de zogenaamde commissie-Van Splunder.

Mijnheer de voorzitter, het is op die twee punten dat onze fractie ernstige bedenkingen houdt. Onze fractie sprak bij monde van oud-collega Postma op 21 april 1998 zijn bezwaren al uit. Daar is nog niets aan veranderd en ik wil ook hier vandaag onze bedenkingen nog eens verwoorden.

Om te beginnen betreft dat de nieuwe mogelijkheid die de minister krijgt toebedeeld om niet slechts, zoals nu, op te kunnen treden als een provinciaal bestuur geen gehoor geeft aan zijn verzoek om een herindeling op te starten maar om volstrekt zelfstandig een herindelingsregeling voor te bereiden. Hoewel hier en daar in de stukken wordt gestipuleerd dat het niet zo'n vaart zal lopen en de minister slechts sporadisch zal (willen) optreden is de minister in de memorie van antwoord naar aanleiding van het verslag op dit punt helder. Hij bevestigt nog eens dat de beoogde wijziging de mogelijkheid behelst, dat indien noodzakelijk de minister zijn verantwoordelijkheid kan nemen en zelf de voorbereiding van een gemeentelijke herindeling ter hand kan nemen, zonder daarbij juridisch van de medewerking van de provincie afhankelijk te zijn. In de nadere memorie van antwoord is de minister welhaast nog duidelijker. Daarin schrijft hij: "Als het wenselijk is dat de mogelijkheden van een gemeentelijke herindeling worden onderzocht en dat een Arhi-procedure wordt gestart, moet er de keuze zijn om ofwel het provinciebestuur daartoe uit te nodigen dan wel de werkzaamheden in verband met de procedure zelf ter hand te nemen." De minister heeft in de memorie van antwoord als overweging laten gelden dat, waar er een eindverantwoordelijkheid is van de wetgever, er ook voor de minister een mogelijkheid moet zijn voor eigen initiatief. Wij delen die stellingname niet en achten de nagestreefde vorm van recentralisatie niet op zijn plaats, temeer niet omdat in het decentralisatieoverleg tussen de drie overheden altijd het uitgangspunt is beleden dat taken moeten worden uitgevoerd door de overheid die het dichtst bij de problematiek, c.q. de burger staat. Bovendien staat naar ons oordeel een eigen, zelfstandige rol van de minister haaks op de geest van het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl dat de drie overheden op 4 maart 1999 sloten. Daarin wordt juist nagestreefd door de drie overheden om door complementair bestuur meer te bereiken. Daarin past een geïsoleerd optreden van de minister niet. De CDA-fractie meent dat de ministeriële initiatiefrol beperkt moet blijven tot die gevallen dat het provinciaal bestuur weigert een advies op te stellen of tussentijds in de procedure afhaakt. Wel delen wij de visie van de minister dat met name voor dat laatste geval de procedureregels in de wet aangescherpt moeten worden, opdat de procedure dan niet geheel overgedaan hoeft te worden.

Voorzitter! Als wij spreken over de rolverdeling bij herindelingen dan vallen de uitspraken op die de minister deed in zijn brief van 15 december jongstleden aan de Tweede Kamer over gemeentelijk herindelingsbeleid naar aanleiding van de rapportage van de stuurgroep "Krachtige gemeenten". Nadat in de inleiding van de brief het primaat van de provinciebesturen als kabinetsstandpunt al is vastgelegd, is ook de stellingname verderop in het stuk niet voor misverstand vatbaar. Ik citeer: "De provincies, in hun regierol bij bovenlokale aangelegenheden, maar ook in hun rol van meest nabije bestuurlijke partners van de gemeenten, moeten waar het de bestuurlijke schaal van gemeenten of de samenwerking betreft, initiëren, faciliteren en onder omstandigheden bij wijze van sluitstuk knopen doorhakken." Die uitspraak sluit naadloos aan bij het bezwaar van onze fractie zoals ik dat zojuist formuleerde. Mag ik de minister vragen of hij daarmee heeft willen aangeven dat hij intussen de recentralisatiewens, zoals in het ontwerpwetsvoorstel aangegeven, weer heeft verlaten?

Voorzitter! Het tweede onderwerp waar wij met de minister over willen spreken is het schrappen van artikel 285, tweede lid, van de Gemeentewet, waarin is bepaald dat burgemeester en wethouders van een bij wijziging van de gemeentelijke indeling betrokken gemeente bij de minister een oordeel kunnen inwinnen over de vraag of in de overwegingen die aan het voorstel – in de nieuwe wet: het advies – ten grondslag liggen dan wel bij de voorafgaande procedure voldoende recht is gedaan aan het belang van de gemeente. Vergelijken wij de bestaande wetgeving met de voorgestelde, dan valt op dat er in het eerste deel van de procedure weinig wijzigt. Er blijft noodzaak van open overleg tussen de provincie en de gemeentebesturen. En het is overwegend dit overleg dat 75 gemeentebesturen in de afgelopen jaren ertoe bracht een beroep op dat artikel te doen. De commissie ex artikel 285 Gemeentewet oordeelde weliswaar in het overgrote deel van de gevallen dat er zorgvuldig gehandeld was, maar dat kan en mag geen overweging zijn de toetsingsmogelijkheid te laten vallen. Onze fractie vermag niet in te zien waarom – zoals de minister in zijn memorie van antwoord laat weten – de voorziening niet zou stroken met de opzet van het herindelingsproces, waarbij de provincie een duidelijk voorbereidende en adviserende rol heeft. Wellicht kan de minister daar in zijn antwoord meer helderheid over geven.

Met uitzondering van een wijziging van het eindresultaat op provinciaal niveau – er wordt een advies en geen ontwerpwetsvoorstel geleverd – blijft, zoals gezegd, de voorprocedure vrijwel identiek en blijft uiteraard ook het spanningsveld op het lokale niveau aanwezig, daar waar een herindeling wordt opgelegd. Dat vraagt grote zorgvuldigheid. Daarvoor is een toetsingsmogelijkheid op zijn plaats voor de afronding van het provinciale advies en niet pas – vaak lange tijd later – bij de beoordeling door de wetgever. Temeer klemt dit, omdat er ook geen andere effect hebbende rechtsmiddelen voorhanden zijn. De Hoge Raad sprak immers op 19 november 1999 nog eens uit, in de zaak gemeente Tegelen tegen de provincie Limburg over het zogenaamd "open overleg", dat, nu de wijziging van gemeentelijke indeling bij wet geschiedt, de rechter niet aan het oordeel toekomt dat onrechtmatig is gehandeld doordat bij de voorbereiding en de behandeling van die wet terzake gegeven procedurevoorschriften zijn geschonden.

Bij dit alles komt nog dat de voorfase van de herindeling extra accent heeft gekregen door de aanvaarding in 1990 door de Tweede en Eerste Kamer van het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie. Artikel 5 van dat Handvest zegt onder meer dat wijzigingen van plaatselijke gebiedsgrenzen niet aangebracht worden zonder vooraf de desbetreffende plaatselijke gemeenschappen te raadplegen. Naar ons oordeel is dit een reden temeer om de mogelijkheid te hebben het open overleg met de plaatselijke gemeenschappen desgewenst met een extra oog te bezien. De CDA-fractie is dan ook van oordeel dat de zorgvuldigheid ten aanzien van het voortraject van het herindelingsadvies, bij een voor overheid en burger zo ingrijpend gebeuren, per definitie de mogelijkheid van een behoorlijkheidstoets vergt en dat verkorting van de procedure daaraan ondergeschikt dient te zijn.

Wij verkeren overigens in goed gezelschap als wij die stelling betrekken, omdat een van de voornaamste adviseurs van de minister, prof. D.J. Elzinga, in het aprilnummer van 2000 van De Gemeentestem ook zijn zorg uitspreekt over het gebrek aan rechtsmiddelen voor de gemeentebesturen. Hij geeft zijn artikel zelfs de niet mis te verstane titel mee: "Eerste Kamer zou Wet Arhi moeten verwerpen". De minister kent stellig dit artikel en wil het wellicht in zijn beantwoording betrekken. Wij wachten het antwoord van de minister met belangstelling af.

De heer De Beer (VVD):

Mijnheer de voorzitter! Met dit debat nemen wij de draad weer op die door de regering bijna drie jaar geleden werd afgebroken, toen staatssecretaris Van de Vondervoort op 21 april 1998 aan het eind van de eerste termijn verzocht de beraadslaging op te schorten voor nader beraad. In dit huis bleek bijna kamerbreed een onoverkomelijk bezwaar te bestaan tegen een per amendement-Hoekema c.s. ingebracht onderdeel. Daarbij werd het begrip "grenscorrecties" in die zin opgerekt, dat in geen der betrokken gemeenten meer dan 15%, in plaats van de oorspronkelijke 10%, van het inwonertal naar een andere gemeente mocht overgaan.

Inmiddels heeft het bezwaar van de Eerste Kamer geleid tot een novelle waarbij de 15% weer tot 10% wordt teruggebracht. Dat is overigens in de Tweede Kamer niet zonder gemor gegaan. Hoewel vandaag ook het oorspronkelijke wetsontwerp 25234 aan de orde is – wij zijn drie jaar geleden immers niet aan een tweede termijn toegekomen – zullen wij ons bij dit debat beperken tot de novelle zelf. Wie wil weten hoe wij over het oorspronkelijke wetsontwerp denken, kan dat nalezen in de Handelingen; dat behoeft niet te worden herhaald. De regering heeft ons standpunt trouwens ook niet bestreden. Bij nader inzien zal ik dus veel korter spreken dan ik mij aanvankelijk had voorgenomen.

Wat nu de grenscorrecties betreft, heeft onze fractie steeds de opvatting gehuldigd dat de bovengrens in procenten van de bevolking, zou moeten worden vervangen door een nominaal maximum van bijvoorbeeld 1000 inwoners. Een alternatief zou kunnen zijn om voor gemeenten tot bijvoorbeeld 30.000 inwoners de 10%-grens te handhaven en daarboven een maximum van 3000 inwoners te hanteren. Voorstellen van deze aard hebben wij op verschillende momenten tijdens de behandeling van de beide wetsvoorstellen gedaan.

Na deze uiteenzetting zal het duidelijk zijn dat voor ons de oprekking van het begrip grenscorrectie van maximaal 10% naar maximaal 15% van het aantal inwoners van de kleinste betrokken gemeente onaanvaardbaar was. Een maximum van 10% gaat ons al te ver. Ook bij zo'n bovengrens kan bij grotere gemeenten sprake zijn van overheveling van vele duizenden burgers naar een andere gemeente. Het is niet juist om in zo'n situatie gebruik te maken van de lichte procedure die voor een grenscorrectie geldt. Daarbij kwam nog dat het desbetreffende amendement op zijn zachtst gezegd de schijn droeg van gelegenheidswetgeving in verband met de tegelijkertijd spelende kwestie van de grenscorrectie die de provincie Zuid-Holland in de Haaglanden wilde doorvoeren. Bovendien was het amendement geheel in strijd met de strekking van het wetsvoorstel dat immers de beslissende rol van de wetgever wilde benadrukken.

Voor de fractie van de VVD – en niet alleen voor deze fractie – waren deze bezwaren van politieke en staatsrechtelijke aard zodanig zwaarwegend dat zij tegen dit wetsvoorstel zou hebben gestemd indien het in stemming was gebracht. De regering heeft er dus verstandig aan gedaan om met een novelle te komen.

Tegelijkertijd zal de minister begrijpen dat wij met de terugkeer naar de oorspronkelijke bovengrens van 10% niet bijster tevreden zijn. Zoals gezegd, vinden wij die nog veel te ruim. Op de door ons in het voorlopig verslag gestelde vraag waarom de regering onze suggesties niet heeft gevolgd, zag de regering geen kans een inhoudelijk antwoord te geven. Wij beseffen echter wel dat de ware reden van politieke aard is. Deze novelle was toch al tegen het zere been van de Tweede Kamer en meer viel er aan de overkant dan ook niet uit te slepen. Tekenend voor de sfeer waarin het debat daar plaatsvond, was dat een van de woordvoerders meende te moeten constateren dat noch door de Eerste Kamer noch door de minister zwaarwegende staatsrechtelijke bezwaren waren geuit die het noodzakelijk maakten dat de Tweede Kamer tot een ander politiekinhoudelijk oordeel zou moeten komen. Naar zijn mening bleek de Eerste Kamer het slechts politiekinhoudelijk niet eens te zijn met de Tweede Kamer. Nog afgezien van de impliciete opvatting dat de Eerste Kamer eigenlijk geen politiek oordeel toekomt – een oud misverstand – is deze opmerking onbegrijpelijk als je naleest wat drie jaar geleden door de Eerste Kamer en de staatssecretaris is gezegd bij de behandeling van het wetsvoorstel. Overigens moet worden opgemerkt, dat achteraf gezien lang niet alle fracties in de Tweede Kamer gelukkig bleken met de oprekking van het begrip grenscorrectie. De regering van haar kant heeft consequent het standpunt ingenomen dat zij zelf het betreffende amendement vanaf het begin niet vond stroken met de bedoeling van het wetsvoorstel. Wij hebben er dus begrip voor dat de politieke speelruimte voor de minister in dit geval erg klein is.

Zoals gezegd, wij staan niet te juichen bij deze novelle. Gelukkig heeft de regering op onze tweede vraag in het voorlopig verslag positief gereageerd. De regering bevestigt dat er aanleiding zou kunnen zijn tot een grenscorrectie op rijksniveau, ik citeer: "gelet op de bestuurlijke implicaties van de voorgenomen grenscorrectie waarbij het ook in absolute zin betrokken aantal inwoners relevant is". Met andere woorden: wanneer het aantal betrokken burgers op grond van de 10%-grens te groot wordt, zal niet zonder meer de procedure van de grenscorrectie kunnen worden toegepast. Verderop zegt de regering in dat geval de procedure van de provincie over te nemen of van meet af aan zelf het initiatief te nemen en er een wetsvoorstel van te maken. Ik zeg tegen de heer Pastoor dat dit nu precies een van de gevallen is waarom de VVD-fractie voor deze wetswijziging is omdat de regering dan het initiatief kan nemen.

Voorzitter! Deze toezegging van de regering in de memorie van antwoord komt bij ons zeer goed aan. Te gelegener tijd zullen wij de regering daaraan helpen herinneren.

Concluderend is de VVD-fractie van mening dat de Arhi-procedure ook na aanneming van beide wetsvoorstellen verre van volmaakt is. Het had beter gekund. Niettemin wordt hiermee een aantal technische verbeteringen aangebracht ten opzichte van de bestaande situatie. Bovendien ligt er de toezegging van de regering dat zal worden ingegrepen, indien de procedure van een grenscorrectie oneigenlijk dreigt te worden gebruikt. Wij tellen deze bescheiden zegeningen en zullen voor beide wetsvoorstellen stemmen.

De heer Wöltgens (PvdA):

Voorzitter! Beide voorafgaande sprekers hebben al naar voren gebracht dat je de twee wetsvoorstellen die wij nu behandelen, waarvan de ene min of meer in derde termijn en de andere in eerste termijn, niet kunt bespreken zonder de voorgeschiedenis ervan in ogenschouw te nemen. In ieder geval de heer De Beer was erbij toen staatssecretaris Van de Vondervoort aan de Eerste Kamer het verzoek deed om tot staking van de behandeling van het wetsvoorstel over te gaan en mededeelde dat zij zich zou beraden. Intussen is heel veel tijd vergaan. De heer Pastoor heeft niet ongelijk dat hij het wel heel bijzonder vindt om vlak voor de kerst van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te horen of wij ons niet zouden willen haasten. Wie de geschiedenis van dit wetsvoorstel kent, zou dit niet zonder ironie van de minister kunnen verwachten. Omdat ik de minister ken, kan ik mij bijna niet anders voorstellen dan dat hij dat buitengewoon ironisch heeft bedoeld. Dat wij het nu behandelen, getuigt van een grote mate van welwillendheid van de senaat.

Waarom werd de behandeling indertijd gestaakt? Wat was de inzet daarbij van de Eerste Kamer? Het is al door de heer De Beer gezegd en ook door de heer Pastoor gereleveerd. Het ging eigenlijk niet zozeer om het wetsvoorstel dat de staatssecretaris bij de Tweede Kamer had ingediend, maar om een amendement dat in de Tweede Kamer was aanvaard. Het begrip "grenscorrectie" werd zodanig opgerekt dat 15% van het aantal inwoners als maximum kon gelden zonder dat je via wetgeving tot herindeling zou hoeven over te gaan. De heer De Beer heeft er terecht op gewezen dat, als je de parlementaire geschiedenis van dat amendement bekijkt, iedereen verbaasd zou moeten zijn dat het eigenlijk zonder enige behandeling en bespreking in de Tweede Kamer plotseling naar voren is gekomen. Vervolgens kwamen wij er indertijd als woordvoerders achter dat het een heel materiële bedoeling had die zeer te maken had met de grenscorrectie die door de provincie Zuid-Holland voor Den Haag was beoogd. Ik meen dan ook dat het kamerbrede verzet tegen dit onderdeel van het wetsvoorstel heel begrijpelijk is geweest.

Ik moet mijn erkentelijkheid ervoor uitspreken dat de regering is teruggegaan, wat geen gemakkelijke gang is, naar de Tweede Kamer om haar ertoe te verleiden om een amendement dat door de Kamer zelf ter tafel is gebracht ongedaan te maken. Ik kan mij met de heer De Beer goed voorstellen dat de regering die gelegenheid niet wenste aan te grijpen om verdergaande verfijningen of beperkingen in het begrip "grenscorrectie" aan te brengen. Ik juich het overigens toe dat de regering in de schriftelijke behandeling in de Eerste Kamer duidelijk heeft laten zien dat het haar niet alleen gaat om de procenten, maar vooral om het aantal mensen dat wordt geraakt door zo'n gemeentelijke herindeling, wanneer de vraag aan de orde is of je het nu in de wet komende criterium betreffende de grenscorrectie helemaal formeel zult hanteren. Ik wil nogmaals mijn erkentelijkheid ervoor uitspreken dat deze novelle nu voor ons ligt. Het lijdt dan ook geen twijfel dat wij die novelle van harte zullen steunen.

De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat alle woordvoerders indertijd bij de behandeling van de wijziging van de Wet Arhi ook nog andere bezwaren hadden dan alleen de bezwaren die te maken hadden met het begrip "grenscorrectie". Ik herinner mij bijvoorbeeld dat de heer De Beer vond dat er ook andere inconsequenties in het wetsvoorstel waren geslopen, niet alleen door de regering, maar ook door amendering in de Tweede Kamer. Als ik de VVD-stelling van toen een beetje simpel samenvat, dan was de mening van de VVD: als je recentraliseert, doe het dan consequent. Zet er dan niet alle mogelijke tussenfases van adviezen van provinciale staten enz. tussen. De heer De Beer heeft net duidelijk gemaakt dat dit niet een zodanig doorslaggevend bezwaar was, dat zij daarom tegengestemd zou hebben. De CDA-fractie heeft haar andere bezwaren zonet nog eens nadrukkelijk naar voren gebracht. Wie de behandeling van indertijd naleest, zal zien dat ook de PvdA andere bezwaren had dan alleen de grenscorrectie betreffend.

Er waren twee hoofdbezwaren. Het eerste was dat wel heel snel door het vorige kabinet een wijziging van de Wet Arhi werd voorgesteld. De inkt van die wet, onder mevrouw Dales totstandgekomen, was nog niet droog. Bij de kabinetswijziging kwam de nieuwe staatssecretaris van Binnenlandse Zaken direct met een wijziging. In zo'n korte tijd kan niet gesproken worden van een gedegen evaluatie.

Er is conform onze grote filosoof Cruijff één voordeel verbonden aan het nadeel dat wij er lang over gedaan hebben, namelijk dat wij nu wél kunnen evalueren. Als je evalueert, moet je in die periode twee lessen leren die wij indertijd niet hadden kunnen voorzien. De eerste les betreft de commissie-Van Sprundel. Uit het feit dat die commissie in de meeste gevallen niet concludeert tot onzorgvuldige behandeling, mag je niet afleiden dat zij overbodig is. Als je rechtswaarborgen in zo'n proces wilt, is het eigenlijk wat minimaal om ze enkel en alleen over de zorgvuldigheid van de procedure te laten gaan. Daar waar praktisch en feitelijk gemeentelijke herindelingen aan de orde zijn, is niemand gebaat bij het winnen van een procedurele slag. Immers, het gaat de mensen niet om de procedure, maar om de uitkomst. Als wij in de toekomst ooit gaan nadenken over waarborgen voor andere overheden ten opzichte van de rijksoverheid om min of meer als gelijkwaardige overheid te worden behandeld, moeten wij het eerder zoeken in inhoudelijke criteria waaraan getoetst kan worden en waaraan de regering zich dan bindt, dan in procedurele toetsen.

De tweede les heeft voor mij een belangrijke verandering van invalshoek teweeggebracht. Ik was redelijk enthousiast voor een initiërende rol van de provincie. De laatste jaren ben ik daarop teruggekomen. Het is mij vreselijk tegengevallen dat de provincie geen belangenloze partij is. Een provincie die bang is voor stadsprovincies in het eigen gebied, is al gauw geneigd om een stad als Utrecht een gemeente als Vleuten-De Meern erbij te geven, teneinde van het gedonder af te zijn. Zij wil niet zelf slachtoffer worden van de vereiste schaalvergroting. Datzelfde geldt voor een provincie als Overijssel. Niet om intrinsieke redenen, maar om een provincie Twente tegen te houden, is men al heel snel geneigd om dan maar voorstander te zijn van Twentestad. Deze voorbeelden maken duidelijk dat de provincie in veel gevallen niet de geschikte initiator van gemeentelijke herindeling is. Dankzij de evaluatie ben ik geleidelijk aan tot het inzicht gekomen dat dit niet het beste onderdeel was van de Wet Arhi. De PvdA-fractie heeft die les geleerd en tilt in dit debat dus absoluut niet meer zo zwaar aan het handhaven van de initiërende rol van de provincie.

Ons tweede grote bezwaar betreft de recentralisatietendens, zoals de heer Pastoor dat noemde. Waar het gaat om recentralisatie van de provincie naar het rijk, heb ik er in elk geval begrip voor gekregen dat het niet meer de provincie moet zijn die initieert. Inmiddels hebben wij dit onderwerp evenwel met drie verschillende ministers van Binnenlandse Zaken besproken. Ik had dan ook gehoopt om tegen het einde van de (schriftelijke) behandeling een zekere nuancering aan te treffen. Ik mag de minister natuurlijk niet aanspreken op zijn vroegere directeurschap van de VNG, maar ik had toch gehoopt dat er iets zou zijn doorgedrongen.

Waar ik de minister wel op mag aanspreken, is zijn constitutionele deskundigheid. Ik heb de redenering die de regering al bij de indiening van het wetsvoorstel naar voren heeft gebracht, steeds onbegrijpelijk gevonden. De regering stelt: in de Grondwet staat dat de wetgever bepaalt wat een gemeente is en wat een provincie is; dat betekent dat de wetgever degene is die bepaalt hoe groot een gemeente moet zijn etc., en dat de wetgever dus ook geheel en al verantwoordelijk is voor een gemeentelijke herindeling. Als wij in Nederland voortdurend zo zouden denken, zouden wij de werkloosheid aanzienlijk vergroten, want dan zouden wij het Poldermodel naar huis moeten sturen. In het licht van het Poldermodel wordt nu juist bekeken of zaken die wettelijk gezien een bevoegdheid van de wetgever zijn, wel bij wet geregeld moeten worden of dat dit beter kan gebeuren door middel van een kaderovereenkomst of een convenant. Het feit dat de wetgever ingevolge de Grondwet een bepaalde taak heeft, impliceert niet een verbod voor de wetgever om met anderen in overleg te treden en zichzelf te dwingen om zich aan dat overleg te houden. Ik verwijs hierbij naar de PBO-wetgeving, die inmiddels overigens gewijzigd is. De regering is nu eenmaal verplicht om advies te vragen aan de SER. Je kunt echter niet zeggen dat de grondwettelijke verplichting voor de regering om sociaal-economisch beleid te voeren en advies te vragen aan de SER, in strijd is met haar grondwettelijke taak. De redenering die in dit verband gehanteerd is dat het in de Grondwet staat en dat het dus een bevoegdheid en een taak van de wetgever is en dat anderen hierin dus eigenlijk geen taken meer gegeven moeten worden, is volgens mij dan ook iets te rechtlijnig en te simplistisch.

De heer Pastoor (CDA):

Voorzitter! De heer Wöltgens pleit ervoor om de provinciale besturen wat minder macht te geven en de recentralisatie dus een kans te geven. Hij voert daarbij aan dat de provinciale besturen als belanghebbenden actief zouden zijn. Is hij echter niet van mening dat diezelfde vorm van belangenverstrengeling ook aanwezig is, als de minister het initiatief neemt? Ik heb aan het eind van mijn betoog een artikel van prof. Elzinga aangehaald. Hij adviseert de Eerste Kamer om tegen het onderhavige wetsvoorstel te stemmen, met name omdat hij dit aspect nog eens heeft gesignaleerd. Hij stelt dan ook dat niet alleen de provincies wellicht een belanghebbendenrol hebben, maar dat zeker ook de minister een belanghebbendenrol heeft, als hij het recht krijgt om zelfstandig op te treden.

De heer Wöltgens (PvdA):

Voorzitter! Ik begrijp niet goed waar dit toe leidt. Ik constateer dat de provincie een belanghebbendenrol speelt. Het feit dat het rijk mogelijkerwijs ook een belanghebbendenrol zou kunnen spelen, is geen argument om de provincie toch maar een initiërende taak te geven bij het tot stand brengen van gemeentelijke herindeling. Als bescheiden centralist voeg ik er het volgende aan toe. Als er dan toch initiërend moet worden opgetreden, als één instantie de hoeder moet zijn van het algemeen belang, dan is dat de wetgever. Ik ben er meer voor dat de wetgever die initiërende rol op zich neemt. Het is ook zeker dat de wetgever die legitimatie heeft. De provincie heeft die niet. De wetgever heeft ook niet de belangen die bij de provincie een rol kunnen spelen.

Ik ga door met mijn betoog. Ik had overigens eerder verwacht dat de heer Pastoor mij wat dat betreft zou bijvallen dan dat hij mij zou tegenspreken. De achtergrond van het wetsvoorstel getuigt wat mij betreft te veel van een soort instrumentele visie op de gemeenten, in die zin dat wij dag in, dag uit iets anders over de gemeenten zouden kunnen besluiten, enkel en alleen omdat wij daartoe bevoegd zijn en omdat dit in de Grondwet staat. Neen, die gemeenten zijn andere overheden, medeoverheden. Ze hebben ook een zekere autonomie. Ze hebben recht op een bepaalde mate van zorgvuldigheid in de omgang. Ik weet niet precies hoe je dit allemaal moet regelen, maar ook als je het niet regelt, dan moet je dat wel uitspreken. Je kunt de medeoverheden niet van de ene op de andere dag een totaal andere omvang of een totaal ander takenpakket geven. Het gaat vaak om historisch gegroeide eenheden. Het gaat ook vaak om eenheden die niet alleen van bestuurlijke aard zijn, maar die ook een zekere sociale samenhang vertonen. Vaak ontlenen mensen voor een deel ook nog een bepaalde identiteit aan de gemeenten. Dat vergt geen abstract, bestuurlijk voluntarisme. Je moet met deze min of meer organisch gegroeide eenheden op een buitengewoon zorgvuldige manier omgaan. Ik weet niet precies hoe je die zorgvuldigheid kunt afdwingen, gelet op de situatie die nu is ontstaan. Het minste wat ik verwacht, kijkend naar de initiërende rol die de minister van Binnenlandse Zaken nu krijgt, is dat die zorgvuldigheid te allen tijde bij die intenties wordt meegenomen. De waardering van de gemeentelijke overheid als een medeoverheid en niet als een lager instrument, waarmee je kunt doen en laten wat je wilt, moet duidelijk tot uiting komen. Dan zou mijn beduchtheid in de richting van het wetsvoorstel dat wij nu bespreken – ik voelde die een aantal jaren geleden – deels zijn weggenomen. Ik krijg daar graag een reactie op van de minister van Binnenlandse Zaken. Dan staat onze stem voor zowel de novelle als het wetsvoorstel niets meer in de weg.

Mevrouw Schoondergang-Horikx (GroenLinks):

Voorzitter! De voorliggende wetsvoorstellen beogen de proceduretijd voor gemeentelijke herindeling te bekorten. In dat kader is het veelbetekenend dat het meer dan drie jaar heeft moeten duren voordat deze wijzigingswet kan worden afgehandeld. Het voorlopig verslag van de Eerste Kamer dateert van 24 november 1997. De behandeling werd geschorst op 21 april 1998.

De voor-vorige bewindspersoon op dit dossier, staatssecretaris Van de Vondervoort, benadrukte sterk het procedurele karakter van de Wet wijziging procedurele bepalingen. Dat is logisch. Deze wet regelt de procedure van gemeentelijke herindeling, het hoe, en staat los van de inhoud, het waarom. Omdat in de vorige zittingsperiode de standpunten van steeds meer fracties in deze Kamer ten aanzien van gemeentelijke herindeling begonnen af te wijken van het kabinetsstandpunt, is geprobeerd een inhoudelijke discussie over gemeentelijke herindeling van de grond te krijgen. Die pogingen werden door staatssecretaris Van de Vondervoort, onder verwijzing naar het Beleidskader gemeentelijke herindeling van 1995, steevast afgewezen. Inhoudelijk zou er over gemeentelijke herindeling kunnen worden gesproken bij concrete herindelingsvoorstellen. Alleen werd dan de inhoudelijke discussie steeds afgekapt door te verwijzen naar het beleidskader van 1995. Zo draaiden wij in een kringetje rond.

Sindsdien zijn er een paar dingen gebeurd.

De notitie "Krachtige gemeenten" van het ministerie van BZK verscheen in november 1998 en het eindrapport van de stuurgroep "Krachtige gemeenten" met als titel "Gemeenten: meer dan lokaal bestuur" in maart 2000. De minister heeft toegezegd om in deze Kamer naar aanleiding van de kabinetsreactie op dat laatste stuk een inhoudelijke discussie te voeren. Dat commentaar heeft lang op zich laten wachten, maar het is er nu. Gedateerd 15 december 2000 en in het kerstreces aan de voorzitter van de Tweede Kamer gestuurd. Op 6 januari was de voorzitter van de werkgroep nog niet op de hoogte van het officieel uitkomen van dit stuk.

Omdat de wijziging van de Wet Arhi zo lang op de plank heeft gelegen, lag hier een uitgelezen mogelijkheid om in deze Kamer eerst inhoudelijk over gemeentelijke herindeling te discussiëren en dan de procedure vast te stellen. Als de minister niet zo lang had gewacht met een kabinetsstandpunt over het rapport "Gemeenten: meer dan lokaal bestuur" te formuleren, had het gemakkelijk gekund. Ik betreur het dat die mogelijkheid niet is benut, vooral omdat in de kabinetsreactie de procedurele verantwoordelijkheid van provincies voor herindelingen wordt benadrukt.

Bij de rol van de rijksoverheid in die kabinetsreactie worden vier maatregelen voorgesteld, waarvan twee op financieel gebied, een over de kwaliteitsmonitor herindeling en een over binnengemeentelijke decentralisatie. Er wordt niets gezegd over centralisatie. Ik citeer in dit verband uit het kabinetsstandpunt over de rol van de provincie:

"De provincies in hun regierol bij bovenlokale aangelegenheden maar ook in hun rol van meest nabij bestuurlijke partners van de gemeenten, moeten waar het de bestuurlijke schaal van gemeenten of de samenwerking betreft initiëren, faciliteren en onder omstandigheden bij wijze van sluitstuk knopen doorhakken. Zo kunnen de provincies een toenemende belangrijke positie innemen en zich profileren."

Mijn vraag is hierbij of het verzwakken van de provinciale positie in het voorliggende wetsvoorstel niet in tegenspraak is met deze uitspraak.

Voorzitter! Voordat ik de twee voorliggende wetsvoorstellen bespreek, vraag ik even aandacht voor een stukje geschiedvervalsing. Volgens de nota naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer van 12 december 1999 over wetsvoorstel 26655, de novelle, is er op 21 april 1998 in de Eerste Kamer sprake geweest van uitvoerige beraadslagingen over het wetsvoorstel inzake de wijziging van procedurele bepalingen. Die mening wordt herhaald in de nadere memorie van antwoord van de Eerste Kamer over de novelle van 23 november 2000. Daarin toont de minister zich bereid om nogmaals in te gaan op de bezwaren die GroenLinks op 21 april 1998 had gemaakt tegen wetsvoorstel 25234 inzake de procedurele bepalingen.

In het voorlopig verslag over wetsvoorstel 26655 – dat ging immers formeel alleen over de novelle – was kortheidshalve en ook voor de zekerheid door mijn fractie verwezen naar de eerste behandeling van het oorspronkelijke wetsvoorstel en de daar geuite bezwaren. In de memorie van antwoord van 19 juni 2000 ging de minister niet in op de in de plenaire vergadering van 21 april 1998 genoemde bezwaren.

Ik wijs de minister erop, dat de typering "uitvoerige beraadslagingen" niet van toepassing is op de behandeling van wetsvoorstel 25234 op 21 april 1998. Na de inbreng in eerste termijn van de fracties heeft staatssecretaris Van de Vondervoort als antwoord enkele hoofdlijnen geschetst en vervolgens de beraadslagingen geschorst. Als een dergelijke behandeling door deze minister wordt getypeerd als uitvoerige beraadslagingen heeft hij bijscholing nodig over wat wordt verstaan onder uitvoerige beraadslagingen, zeker in deze Kamer. Of er is sprake van een behoorlijk vrijmoedige interpretatie van de minister. De bezwaren waren op 21 april 1998 wel uitgesproken door mijn fractie maar toen niet weerlegd. Het gebruik van het woord "nogmaals" in de nadere memorie van antwoord is dus onterecht. Onze bezwaren zijn nu wel van commentaar voorzien en ik begrijp dat de minister mij zelfs dankbaar is voor het platform dat ik hem heb geboden.

Met de wijzigingswet die voorligt wil het kabinet het gemeentelijk herindelingproces stroomlijnen en bekorten. Een streven dat waardering verdient. De herindelingprocedure duurt inderdaad lang, waardoor gemeenten lang in onzekerheid verkeren. Of met deze wijzigingswet daarin verandering komt, waag ik te betwijfelen. Maar maatregelen die kunnen worden genomen zonder de zorgvuldigheid van het proces aan te tasten zijn altijd welkom.

Voorzitter! Eerst de novelle. Dat onderdeel van het oorspronkelijke wetsvoorstel, verhoging van het percentage bij grenscorrectie, is door mij indertijd getypeerd als gelegenheidswetgeving. Het doet mijn fractie genoegen dat de 15% weer is teruggebracht naar 10%, hoewel dit wel aan de hoge kant blijft voor een grenscorrectie. De VVD heeft daar uitvoerig aandacht besteed en heeft aangegeven dat dit percentage soms veel te hoog kan zijn. Die novelle zal het kabinet geen pijn hebben gedaan. De verhoging was immers geen voorstel van het kabinet, maar was via een amendement van de Tweede Kamer ingebracht. Met deze novelle is ook ons bezwaar tegen de overgangsregeling weggenomen. Mijn fractie zal dan ook voor dit wetsvoorstel stemmen. Het is jammer dat de novelle zich heeft beperkt tot het terugdraaien van het percentage bij grenscorrecties. Niet alleen mijn fractie had verschillende bezwaren tegen de wijzigingswet. Behalve het CDA, de SGP, de RPF en het GPV en in andersoortige bewoordingen de VVD, had ook de woordvoerder van de PvdA destijds, collega Wöltgens, bij de plenaire behandeling grote en naar mijn mening onoverkomelijke bezwaren tegen deze recentralisatie, zoals hij het noemde in een boeiend historisch betoog. Dat heeft hij nu weer even dunnetjes overgedaan. Ik begrijp uit zijn verhaal dat ook fundamentele bezwaren in de loop van de tijd kunnen vervagen. Collega Wöltgens rechtvaardigt zijn ommezwaai door de rol van de provincie ter discussie te stellen, omdat de provincies niet belangeloos zouden zijn bij gemeentelijke herindeling. Als één van de voorbeelden noemt hij de herindeling in Utrecht van Vleuten/De Meern. Tegen die achtergrond heb ik een prangende vraag aan de heer Wöltgens: waarom heeft hij, als hij er zo over denkt, in deze Kamer niet tegen dat wetsvoorstel gestemd. Ik vond het namelijk een tamelijk schandalig wetsvoorstel.

De heer Wöltgens (PvdA):

Als ik daar nu een antwoord op geef, kan mevrouw Schoondergang mij dan beloven dat zij het argument dat provincies belanghebbenden zijn zal gebruiken om voor het wetsvoorstel dat voorligt te stemmen?

Mevrouw Schoondergang-Horikx (GroenLinks):

U heeft mij niet horen zeggen dat provincies belanghebbend zijn. Ik citeerde uw woorden.

De heer Wöltgens (PvdA):

Ja, maar wel instemmend, had ik de indruk.

Mevrouw Schoondergang-Horikx (GroenLinks):

Nee, ik heb uw woorden volslagen objectief herhaald. U rechtvaardigt deze ommezwaai door dat argument te gebruiken en als voorbeeld noemde u het voorstel Vleuten/De Meern.

Minister De Vries:

Ik hoor de geachte afgevaardigde zeggen dat het een schande was dat er een wetsvoorstel over Utrecht was ingediend. Ik wijs erop dat het bewuste voorstel in de Tweede Kamer is aangenomen en in deze Kamer en vraag mij af wat de geachte afgevaardigde over de wet denkt die door deze Kamer is vastgesteld.

Mevrouw Schoondergang-Horikx (GroenLinks):

Ik noemde het wetsvoorstel "tamelijk schandalig". Ik wilde niet al te grove bewoordingen gebruiken. Ik vind het nog steeds een schande dat het wetsvoorstel door beide Kamers is gekomen en ik ben niet de enige in het land. Ik kom nogal eens mensen tegen die dezelfde bewoordingen gebruiken voor dat vastgestelde wetsvoorstel, ook in deze Kamer. Iedereen zal zich herinneren dat ik afwijzend tegenover dat voorstel stond en dat ik heb geprobeerd dat heel sterk duidelijk te maken in het debat.

Voorzitter! Ik kom bij wetsvoorstel 25234 Wijziging procedurele bepalingen. Wij beoordelen positief dat:

• - er een procedure is opgenomen over de voorbereiding van herindeling bij gelijkluidende raadsbesluiten;

• - het financieel toezicht van op te heffen gemeenten naar voren geschoven wordt in de procedure;

• - alle bepalingen over gemeentelijke herindelingen zijn samengebracht in de Wet Arhi.

GroenLinks heeft echter, net als drie jaar geleden, fundamenteel bezwaar tegen centralisatie van de procedure bij gemeentelijke herindeling. Dit is in strijd met de opzet van de Wet Arhi, die uitging van de "bottom-up"-benadering. Dit wetsvoorstel versterkt de positie van de landelijke overheid en verzwakt die van de medeoverheden. Dat lijkt mij moeilijk te rijmen met de meest recente uitspraken van het kabinet over de provinciale verantwoordelijkheid voor gemeentelijke herindeling.

In dat verband vraag ik de minister of de voorstellen in dit wetsvoorstel tot centralisatie niet achterhaald zijn. Het wetsvoorstel dateert van vier jaar geleden. Is het daarmee niet een relikwie? In de tussentijd is immers de provinciale bestuurslaag opgewaardeerd. Ik begrijp dat de heer Wöltgens daar een geheel andere mening over heeft. Als ik in het land rondkijk en luister naar uitspraken, niet alleen van provinciale bestuurders, staat de provincie echter weer op de bestuurlijke kaart. Dat wordt ook duidelijk uit de laatste kabinetsreactie van 15 december. Toch wordt dit voorstel gewoon afgehandeld.

In het voorliggende wetsvoorstel wordt de positie van het provinciaal bestuur op twee manieren verzwakt: door de minister de mogelijkheid te bieden een gemeentelijke herindelingprocedure te starten buiten de provincie om en door het provinciale herindelingsbesluit te beperken van ontwerpwetsvoorstel tot advies. Volgens de minister moet er de keuze zijn tussen een uitnodiging aan een provinciebestuur om een gemeentelijke herindeling te starten, mogelijk in de huidige procedure, dan wel dat de minister zelf een gemeentelijke herindeling ter hand neemt. Er wordt niet uitgelegd waarom er een dergelijke keuze zou moeten zijn in ons huidige bestuurlijke bestel van drie bestuurslagen. Waarom zou dat moeten, als de procedurele verantwoordelijkheid voor gemeentelijke herindeling bij de provincie ligt en de eindverantwoordelijkheid bij het parlement? Daar wil toch niemand aan tornen? Achter deze verdeling van verantwoordelijkheden staat ook de fractie van GroenLinks.

De minister schetst de mogelijkheid dat hij de voorbereidingen voor een gemeentelijke herindeling van een provinciebestuur overneemt. De minister hoeft dan niet de gehele Arhi-procedure van begin af aan te doorlopen. Ik verkeerde in de veronderstelling dat de huidige wetgeving die mogelijkheid ook toestaat, gezien de in 1995 door de toenmalige staatssecretaris gevolgde procedure inzake Goeree Overflakkee. Volgens de minister kent de huidige wetgeving echter niet de mogelijkheid van overname door de minister van de provinciale procedure. Het kan echter niet alle twee waar zijn. Of de mogelijkheid voor de bewindspersoon om een provinciale procedure voor een gemeentelijke herindeling over te nemen bestaat niet, en dan zet ik vraagtekens bij de gevolgde procedure inzake Goeree Overflakkee. Of de mogelijkheid bestaat wel en dan is er geen wetswijziging nodig.

Omdat ik er niet meteen van uitga dat het kabinet strijdig met de wet handelt, heb ik enig onderzoek gedaan. Navraag leerde mij dat de toenmalige staatssecretaris per brief van 21 december 1994 met een beroep op artikel 279 van de Provinciewet het college van GS van Zuid-Holland uitnodigde om een spoedprocedure te starten om Goeree Overflakkee in te delen bij de provincie Zeeland. Per brief van 8 juli 1995, een half jaar later, deelde de staatssecretaris het provinciebestuur mee dat zij overeenkomstig de bepalingen van het tweede lid van artikel 179 van de Provinciewet had besloten, zelf de bestuurlijke indeling van Goeree Overflakkee ter hand te nemen. Voor de volledigheid geef ik aan dat per brief van 19 april 1996 werd meegedeeld aan de provincie dat voortzetting van de behandeling niet aan de orde was in verband met het niet doorgaan van de stadsprovincie Rotterdam.

Voorzitter! De mogelijkheid voor de bewindspersoon om een procedure te starten, bestaat dus wel degelijk in de huidige wetgeving. Weliswaar met een omweg over het provinciaal bestuur, maar hij is er. Daarvoor is geen wetswijziging nodig. Mijn fractie kan zich wel voorstellen dat een lopende procedure van een provincie wordt overgenomen, alhoewel daar zwaarwegende argumenten voor moeten worden aangevoerd. Ik wil van de minister enkele voorbeelden hiervan horen. Het is daarbij inderdaad praktisch als niet de gehele procedure van begin af aan over hoeft worden gedaan. Dat wordt dan ook in deze wijzigingswet geregeld. Daar hebben wij geen bezwaar tegen, maar dat de voorliggende wet het mogelijk maakt dat de minister buiten het provinciaal bestuur om een gemeentelijke herindelingsprocedure kan starten, gaat ons te ver. Ik onderken dat de minister heeft gezegd het provinciaal bestuur wel te zullen inlichten, te raadplegen en om advies te vragen, maar het gaat ons erom dat met dit wetsvoorstel de minister eigenstandig een procedure kan starten. Dat noemen wij, anders dan de minister, wel degelijk centralisatie. Ik herinner mij dat collega Wöltgens dat drie jaar geleden recentralisatie noemde.

In dit verband heb ik nog een vraag aan de minister. Bij de lopende procedure voor de herindeling Den Haag wordt er volgens de nadere memorie van antwoord door de minister gehandeld in de geest van de provinciale procedures van de Wet Arhi, omdat in de bestaande wettelijke regeling nadere voorschriften ontbreken omtrent de voorbereiding van een herindeling door de minister. "In de geest van de provinciale procedures" klinkt natuurlijk mooi, maar had de minister niet gewoon moeten wachten op de afhandeling van het voorliggende wetsvoorstel 25243? Ik ben benieuwd naar het antwoord van de minister.

Dan is er de kwestie van het provinciale besluit over een gemeentelijke herindeling. Dat besluit moet terecht – na amendering door de Tweede Kamer – door provinciale staten genomen worden, niet door gedeputeerde staten zoals het kabinet wilde. Dat besluit wordt echter in plaats van een ontwerpwetsvoorstel beperkt tot een advies, niet eens een zwaarwegend advies waar alleen met redenen omkleed van kan worden afgeweken. Mijn fractie beschouwt dat als een verzwakking van de positie van het provinciaal bestuur bij gemeentelijke herindelingen. Heeft de minister zich wel gerealiseerd hoe in de toekomst de positie van het provinciaal bestuur zal zijn in het officiële overleg met de gemeenten? Als de wet wordt aangenomen, staat de provinciaal bestuurder veel zwakker in dit overleg. Het statenbesluit wordt niet méér dan een advies en vul zelf maar in, wat er met adviezen zoal kan gebeuren.

Beperking van het provinciale advies past in de redenering van het kabinet dat versterking van de positie van de wetgever beoogt. Mijn fractie wijst die beperking af, ondanks de redenering in de nadere memorie van antwoord dat het voor het provinciaal bestuur gunstig is om met meerdere alternatieven te kunnen komen. Wordt het daar nu echt duidelijker door? Heeft de minister ook overwogen dat door het aanbieden van alternatieven aan het kabinet gemeentebesturen nog langer in onzekerheid blijven? Dat gaat toch recht tegen de bedoeling van dit wetsvoorstel in?

Misschien is er wel een voordeel voor de minister. Als de alternatieven maar ruim genoeg worden voorgelegd aan de Tweede Kamer, zal waarschijnlijk in deze Kamer geen discussie meer worden gevoerd over de vraag, of gemeenten al dan niet in het wettelijk voorgeschreven overleg de mededeling hebben gekregen dat ze worden opgeheven. Ook zal dan geen discussie meer worden gevoerd over de vraag, of de Tweede Kamer wel zorgvuldig heeft gehandeld bij opheffing van gemeenten, in afwijking van het provinciale voorstel. Die discussie vond plaats in de procedure van het herindelingsvoorstel voor de gemeenten Belfeld en Born, zoals de minister zich nog wel zal herinneren. De minister heeft in het verlengde van die discussie mij en collega Holdijk een pak papier toegestuurd dat ons ervan moet overtuigen dat die gemeenten in het wettelijk voorgeschreven overleg wel degelijk zou zijn meegedeeld dat zij zouden worden opgeheven. Ik heb die stukken bestudeerd. Onthullend is dat uit de toegezonden stukken niet blijkt dat de minister gelijk had en wij ongelijk. Wat Belfeld betreft, waren er 17 regels uit het verslag van het overleg ex artikel 2 van de Wet Arhi en in dat verslag was geen sprake van opheffing van de gemeente Belfeld. Wat Born betreft, blijkt slechts uit het verslag van het overleg ex artikel 2 van de Wet Arhi waarbij de gemeente Born aanwezig was, dat alleen de overgang van het terrein Nedcar naar de nieuwe gemeente aan de orde was. Ik ben nu wel in het bezit van brieven van andere gemeenten die belang hadden bij het opheffen van Belfeld en Born.

Tot slot, voorzitter, het vervallen van de beroepsmogelijkheid van gemeenten bij de minister die daartoe de onafhankelijke commissie van deskundigen, de commissie-Van Splunder, raadpleegt. In de systematiek van het wetsvoorstel, waarbij sprake is van een accentverlegging van de provincie naar de wetgever, is het voorstel om de commissie-Van Splunder op te heffen misschien nog wel te verdedigen. Echter, aangezien de fractie van GroenLinks niet meegaat in de centralisatiegedachte, vindt mijn fractie het opheffen van de beroepsmogelijkheid een verzwakking van de positie van gemeenten. Ook daarin gaan wij niet mee.

De heer Holdijk (SGP):

Voorzitter! Ik spreek mede namens de fracties van RPF en GPV. Onder verwijzing naar de bijdrage van onze fracties aan de gedachtewisseling van 21 april 1998 in deze Kamer over wetsvoorstel 25234, zou ik in deze instantie uitermate kort kunnen zijn. Dat is temeer geraden, nu ik mij in elk geval niet in een discussie zou willen begeven over de vraag of het onder 26655 ingediende wetsvoorstel, zijnde een novelle, past binnen de kabinetsnotitie over de positie van de Eerste Kamer.

Uit de voorgaande discussieronde is duidelijk naar voren gekomen dat bij onze fracties een aantal bezwaren leefde tegen wetsvoorstel 25234. Aan één daarvan is tegemoet gekomen in de novelle door het begrip grenscorrectie terug te brengen van 15 naar 10% van het inwonertal van een gemeente. Die wijziging heeft uiteraard onze instemming, al blijft de 10%-norm in onze ogen toch een te ruime norm. Maar tegelijkertijd moge duidelijk zijn dat de andere, eerder naar voren gebrachte bedenkingen daarmee niet zijn vervallen. Ze behoeven thans niet in den brede te worden herhaald, wil het mij voorkomen. Slechts bij twee daarvan zou ik thans nog willen stilstaan, mede naar aanleiding van hetgeen daaromtrent door de regering in de voorbereidende stukken betreffende het nieuwe wetsvoorstel 26655 naar voren is gebracht. Het zijn de punten die ook door de heer Pastoor met name zijn genoemd.

Allereerst de vraag, of de voorstellen nu per saldo resulteren in een vorm en mate van centralisatie of recentralisatie. De regering schrijft in de memorie van antwoord aan deze Kamer, dat de gedachte aan centralisatie of recentralisatie op een misverstand berust. In de nadere memorie van antwoord wordt het nog stelliger uitgedrukt: van centralisme is geen sprake. De centralisatievraag spitste zich toe op de rol van de provincies in het proces van gemeentelijke herindeling. Van recentralisatie is geen sprake, aldus de regering, omdat ook nu reeds de wetgever de eindverantwoordelijkheid voor wijzigingen van de gemeentelijke herindeling draagt. De provincie heeft een voorbereidende en adviserende rol. Dat is waar, maar een essentieel onderdeel van wetsvoorstel 25234 vormt de introductie van de mogelijkheid, dat de minister buiten de provincie óm een voorstel tot gemeentelijke herindeling aan het parlement voorlegt, dus op eigen initiatief. Dat is toch een substantiële afwijking van of aanvulling – hoe men het ook belieft te noemen – op de bestaande Arhi-procedure? Dat zal toch moeilijk kunnen worden ontkend. De beoogde situatie is per conclusie deze dat indien een provincie om haar moverende reden geen aanleiding ziet om, des verzocht, met een herindelingsadvies te komen, dit besluit door de minister kan worden overruled. Dat is een heel andere situatie dan de heer Wöltgens op het oog had. Daarbij gaat de provincie juist in op het verzoek, omdat zij daarmee zekere (eigen)belangen denkt te dienen. Het gaat mij echter om de situatie waarin de provincie geen reden ziet om een advies uit te brengen. Dan kan de minister een dergelijk besluit overrulen. De wetgever draagt weliswaar grondwettelijk de volle verantwoordelijkheid voor de inrichting van het decentrale bestuur, maar die volle verantwoordelijkheid is tot nu toe gedeeld. Gekozen is voor wat heet een bottom-up-benadering, waarbij de eindverantwoordelijkheid berust bij de wetgever, maar de beginverantwoordelijkheid bij de provincies. Die deling van verantwoordelijkheden, zoals deze nu bestaat, zouden wij in stand willen laten.

Vervolgens is daar het voorstel om artikel 285, tweede lid, van de Gemeentewet te schrappen, waardoor de commissie van onafhankelijke deskundigen, die de zorgvuldigheid van de procedure bij de provincie en vooral de eerste fase daarvan moet bewaken, verdwijnt. De regering beroept zich ter argumentatie van dit standpunt, alweer, evenals bij het vorige punt, op de verantwoordelijkheid van de wetgever die een volle verantwoordelijkheid is. Daarin, zo vervolgt de regering haar redenering, past niet een procedure voor behoorlijkheidstoetsing door de minister tijdens de voorbereiding van het provinciale advies.

Nu hebben wij ook niet zo'n behoefte aan een ministerieel oordeel, maar des temeer aan een onafhankelijk advies over de procedurele gang van zaken. Met de heer Wöltgens leg ik er graag de nadruk op dat die procedurele aspecten vaak een betrekkelijke betekenis hebben en vaak verweven worden met inhoudelijke aspecten. Het gaat ons er niet zozeer om dat er een oordeel van de minister gevraagd kan worden als wel dat dit oordeel gebaseerd is op het advies van een onafhankelijke commissie. Er dient in onze visie sprake te zijn van rechtswaarborgen omtrent de gevolgde procedure, in het bijzonder waar het eventueel op te heffen gemeenten betreft. De weg via de bestuursrechter is voor deze gemeenten afgesloten, zo is wel gebleken bij de Hoge Raad. Dat betekent dat zij volledig afhankelijk worden van het oordeel van de politiek, de wetgever. die het laatste woord zou moeten spreken over de behoorlijkheid van de gevolgde procedure. Ook die situatie kan voor het parlement toch geen reden zijn om niet te willen en te kunnen beschikken over het advies van onafhankelijke deskundigen? Het gaat ons daar veel meer om dan om het oordeel van de minister. Kortom, wij blijven het voorstel om de commissie-Van Splunder te laten verdwijnen, uitermate betreuren.

Ten slotte zou ik nog een opmerking willen maken over het antwoord van de regering in de memorie van antwoord naar aanleiding van onze vragen in het voorlopig verslag over de combinatie van voorstellen tot gemeentelijke herindeling en procedures tot grenscorrectie, in situaties waarin van een samenhang tussen gemeentelijke herindeling en grenscorrectie sprake is. In het antwoord lezen we onder andere: "Grenscorrecties zullen tevens bij wet worden vastgesteld indien deze in samenhang met een wijziging van de gemeentelijke indeling in procedure worden gebracht." Dat staat er wat voorwaardelijk: "indien". Dit is een juist standpunt, maar daarover ging de vraag niet. Het ging er ons om dat zich niet meer het verschijnsel zal voordoen dat wij bij de gemeentelijke herindeling Utrecht en de grenscorrectie Rijnenburg aantroffen, namelijk dat de wetgever een herindelingsvoorstel behandelt, terwijl daarnaast tegelijkertijd op provinciaal niveau een aparte grenscorrectieprocedure wordt gevolgd. Die situatie moeten wij niet wensen. De voorganger van deze minister bleek in het debat in de Tweede Kamer ook al bereid om zijn gedachten daarover te laten gaan. Voorziet het wetsvoorstel in een zodanige oplossing dat dit niet nog eens gebeurt?

De heer Terlouw (D66):

Voorzitter! Op het principe waarop het wetsontwerp Algemene regels herindeling berust, is niet veel aan te merken. De Grondwet zegt het zo mooi in artikel 3: "De wet kan provinciën en gemeenten splitsen en nieuwe vormen." Aangezien de wet wordt vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal, moet er voor de minister een mogelijkheid zijn om eigen initiatief te nemen. Daar kun je toch niet zo gek veel tegen hebben. Mevrouw Schoondergang zei het schandelijk te vinden dat wij stemden voor de herindeling in Utrecht. Die herindeling is tot stand gebracht door de wetgever, op grond van de Grondwet die zegt dat de wetgever die bevoegdheid heeft. Wij hebben voorgestemd op grond van Europese ontwikkelingen en schaalbeschouwingen. Daar hoef je het niet mee eens te zijn, maar schandelijk is het niet. Ik neem aan dat mevrouw Schoondergang zich liet meeslepen door de hartstocht van haar decentralisatiegedachten en dat kun je dan ook wel weer vergeven.

In de memorie van antwoord zegt de minister dat provincies de voorbereidende taken die zij nu vervullen inzake gemeentelijke herindeling, zullen blijven vervullen. Dat zal volgens de minister de reguliere praktijk blijven. De beoogde wijziging opent de mogelijkheid voor de minister om zelf de voorbereiding ter hand te nemen, zonder daarbij juridisch van de medewerking van de provincies afhankelijk te zijn. De heer Holdijk en andere sprekers stellen hier tegenover dat intussen wel een wijziging van de bestaande Arhi-procedure in gang wordt gezet, in de richting van centralisatie. Daar zit natuurlijk een grond van waarheid in, al moet ik zeggen dat zelf ik als notoire voorstander van decentralisatie, begrip kan hebben voor de wens van de minister om uitgaande van het grondwetsartikel het initiatief te kunnen hebben. Niettemin had de heer Wöltgens gelijk toen hij opmerkte dat het geen toeval was dat de toenmalige staatssecretaris Van de Vondervoort destijds het wetsontwerp indiende. Die indiening kwam ongetwijfeld niet uitsluitend voort uit de aandrift om de wet zo precies mogelijk te laten aansluiten bij de Grondwet. Wij weten hoe de hazen lopen: de provincie had er belang bij om sommige herindelingen al dan niet te laten doorgaan, de gemeenten hadden er belang bij en ook het rijk had er belang bij. Mevrouw Van de Vondervoort zag die belangen in een bepaalde richting. Dat zal haar er op dat moment toe hebben gebracht om te besluiten dat het tijd werd om de wet aan te scherpen. Wij zijn niet tegen beide wetsontwerpen, maar wel zijn wij er voor om de initiatieven zoveel mogelijk te laten waar zij horen, te weten bij de direct betrokkenen. Wil de minister, zoals hij eerder al schriftelijk deed, nog eens bevestigen dat hij dit ook vindt? Dat dit zo is, blijkt ook wel uit de herindelingsvoorstellen die tijdens de huidige kabinetsperiode zijn gedaan. Het regeerakkoord wordt gevolgd. Daarin is afgesproken dat in het algemeen wetsontwerpen op dit gebied zijn afgestemd op inzichten van de provincies. Meestal is dat het geval geweest. Dit gaat niet op voor Den Haag en de omliggende gemeenten. Ten aanzien daarvan heeft de provincie het initiatief aan het rijk teruggegeven. Wellicht is het verhelderend als de minister in zijn antwoord uiteenzet waarom tegen de achtergrond van dit regeerakkoord en dit wetsontwerp het kabinet hier het voortouw heeft? Ik wil, met andere woorden, graag weten wat het betekent in politieke zin voor de verhouding tussen het rijk en de provincie Zuid-Holland. De randgemeenten van Den Haag maken ons duidelijk dat zij geenszins instemmen met de voorstellen en dat is volstrekt vanzelfsprekend. Welke rol is hierbij nu nog weggelegd voor de provincie? Ik ben er toch benieuwd naar welke rol de provincie gaat spelen.

Mijnheer de voorzitter! De fractie van GroenLinks heeft vragen gesteld over de systematiek in het wetsontwerp, waarbij de provincie niet meer adviseert in de vorm van een conceptwetsvoorstel, maar vrij is in het kiezen van de vorm waarin het advies wordt gegoten. Wij kunnen ons wel vinden in het antwoord van de minister, waar hij schrijft dat de provincie zich dus niet noodzakelijkerwijze hoeft te beperken tot één oplossing, maar varianten kan aangeven. Als dit nu in de praktijk zou worden gedaan, hoe zit het dan met de procedures? Hebben alle varianten die de provincie inbrengt, dan de vereiste inspraakrondes, met de termijnen en wat dies meer zij, ook doorlopen?

De minister zegt dat de Staten-Generaal – lees: de Tweede Kamer – in zo'n geval bij de beoordeling van het regeringsvoorstel terug kunnen vallen op herindelingsvarianten. Nu, mevrouw Schoondergang sprak al over de situatie in Limburg, Belfeld en Borne. De overzijde van het Binnenhof heeft niet geschroomd om bij amendement aanzienlijke wijzigingen aan te brengen in het ontwerp van het kabinet. De minister zei toen, dat die varianten in het voortraject uitvoerig aan de orde waren geweest, maar over de mate waarin dat het geval was, bestond bepaald geen overeenstemming in de streek en ook niet bij sommige Kamerleden. Indien, met andere woorden, een provincie een advies uitbrengt met herindelingsvarianten, dan is grote zorgvuldigheid vereist en zullen we moeten weten waar we aan toe zijn voor wat betreft het voortraject.

Ik kom bij de novelle, het wetsontwerp met de roepnaam "Begrip grenscorrectie". Ik dank de minister voor zijn uitvoerige antwoord over de achtergrond van de huidige wetsbepaling, die zegt dat als is te verwachten dat als gevolg van een wijziging van een gemeentegrens het inwonertal van de gemeente met minder dan 10% zal toe- dan wel afnemen, deze bij algemene maatregel van bestuur kan geschieden. Die mogelijkheid werd bij amendement ingebracht door het toenmalige Kamerlid Faber. Ik lees dat hij daarbij aansloot bij het inwonerspercentage dat al bestond voor het al dan niet houden van raadsverkiezingen. Daar komt die 10% dus vandaan.

Natuurlijk ben ik nu geneigd om te vragen hoe men op dat getal tien is gekomen, toen werd bepaald dat dit een goed criterium was voor het al of niet houden van nieuwe raadsverkiezingen. De minister heeft dat wellicht niet paraat en ik heb ervan afgezien het te vragen in het nader verslag, omdat we waarschijnlijk toch een keer uitkomen op de constatering, dat het getal betrekkelijk arbitrair is. Of kan worden aangetoond dat een terzake doende verschuiving in de samenstelling van de gemeenteraad bij een verandering van minder dan 10% van het inwonertal, niet zal optreden? Ik neem aan dat je dat niet kunt vaststellen. Het zij zo.

Op vragen van de VVD-fractie antwoordde de minister dat naast het feitelijke aantal inwoners vele andere factoren denkbaar zijn, zoals de omvang van het overgaande gebied, alsmede bijvoorbeeld de economische waarde en de exploitatiemogelijkheden van het gebied. Nu schrijft de minister: "Het heeft niet mijn voorkeur dit in wettelijke voorschriften vast te leggen." Hij had wellicht beter kunnen schrijven: dat is niet te doen. 10% van het gemeentelijke brutoproduct? 10% van het toekomstige gemeentelijke brutoproduct, na exploitatie? Geen beginnen aan.

Wat vinden we nu van deze novelle? De Grondwet bepaalt dat de wet, dus het rijk, provincies en gemeenten kan splitsen en verenigen. Maar door de Grondwetswijziging van 1983 is het mogelijk geworden dat wijziging van gemeentegrenzen wordt gedelegeerd. Onze neiging tot decentralisatie van bevoegdheden zegt: delegeer dan ook ruimhartig. Maar het uitgangspunt van de Grondwet gaat ons ook ter harte. Daar komt dan nog bij dat het getal 10 of 15 nogal arbitrair is. Als de minister en deze Kamer, in tegenstelling tot de overzijde, van mening zijn dat 10 de voorkeur verdient boven 15, dan hebben we daar geen moeite mee en zullen we ons daarbij aansluiten.

De beraadslaging wordt geschorst.

De voorzitter:

De minister zal na de dinerpauze antwoorden.

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.