Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Ziektewet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en enkele andere wetten in verband met de beperking van het exporteren van uitkeringen (Wet beperking export uitkeringen) (25757).

De vergadering wordt van 13.32 uur tot 13.45 uur geschorst.

De beraadslaging wordt hervat.

De voorzitter:

Alvorens ik het woord geef aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de heer Hoogervorst, maak ik hem en degenen die hem ambtelijke ondersteuning verlenen, erop attent dat het in deze Kamer gebruikelijk is, dat de regering direct antwoordt nadat de Kamer in eerste termijn heeft gesproken en dat er ten hoogste een mogelijkheid is voor een half uur schorsing voor beraad. Wanneer de Kamer langer schorst in verband met de behandeling van andere wetsvoorstellen, dient er te allen tijde rekening mee te worden gehouden dat die werkzaamheden eerder zijn afgelopen en dat dan ook het antwoord eerder moet worden gegeven. In een voorkomend geval behoud ik mij het recht voor de Kamer voor te stellen een wetsvoorstel in stemming te brengen, als de regering niet op tijd antwoordt.

Het woord is aan de staatssecretaris.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Voorzitter! Excuus voor deze vertraging. Ik vraag u ook begrip te hebben voor het feit, dat dit de eerste keer is dat ik een wetsvoorstel in deze Kamer verdedig en dat ik dus niet van alle regels op de hoogte ben. Bovendien zijn er erg veel vragen gesteld in de eerste termijn, zodat mijn mensen ook nog druk aan het fröbelen waren met de tekst.

Voorzitter! Laat ik beginnen met mijn waardering uit te spreken voor de buitengewoon grondige inbreng in eerste termijn van de zijde van de Kamer. Het is mij natuurlijk niet ontgaan dat die termijn buitengewoon kritisch was. Ik wil niettemin proberen op een heel serieuze manier een poging te wagen om daar waar er onduidelijkheid is, verklaring te geven. Ik zal ook op een aantal gevoelige punten proberen de Eerste Kamer tegemoet te komen, zodat ik toch de hoop heb dat wij ons aan het eind van dit debat kunnen naderen.

Misschien is het goed dat ik begin om de achtergrond en het doel van het wetsvoorstel en ook de vormgeving die is gekozen om dit doel te bereiken, nog eens nauwkeurig op een rij te zetten. Ik constateer op zichzelf dat het doel van dit wetsvoorstel, verbetering van de handhaving in het buitenland, op zichzelf vrij algemeen wordt gedeeld. Ik constateer tegelijkertijd dat de uitwerking ook in dit stadium nog vele vragen oproept en ik ben van de indringendheid van die vragen onder de indruk. Ik heb eigenlijk maar één wanklank gehoord. Kritiek is altijd mogelijk; dat hoort bij de democratie. Evenwel, door één opmerking was ik toch wel pijnlijk getroffen. Ik weet niet of deze zo bedoeld was, maar zij kwam bij mij pijnlijk over. Dat was de opmerking van de heer Van de Zandschulp, die dit wetsvoorstel omschreef als een eigen-land-eerst-wetsvoorstel. We weten allemaal welke connotatie er aan dit soort uitlatingen zit. Ik vond dat eigenlijk in het kader van dit wetsvoorstel niet echt gepast, maar ik ga er maar van uit dat de heer Van de Zandschulp dat niet zo bedoeld heeft.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Voorzitter! Ik heb gezegd: eigen land eerst. Dat is een totaal andere associatie dan eigen volk eerst. Ik vind het territorialiteitsbeginsel zoals dat nu wordt geïntroduceerd, wel een raar nationalistisch trekje hebben, maar geenszins een racistisch trekje en dat is de connotatie bij "eigen volk eerst". Die term heb ik bewust niet gebruikt en die zal ik ook niet gebruiken.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Nee, maar het feit dat u nu zelf, zonder dat ik het doe, op die term "eigen volk eerst" komt, geeft toch wel aan dat u het in diezelfde sfeer probeerde te plaatsen. Ik neem kennis van uw nadere verklaring.

Ik hoop dus dat ik – mevrouw Van Leeuwen heeft mij met name daartoe opgeroepen – in staat zal zijn om bevredigend antwoord op de vele vragen te geven.

Voorzitter! Op grond van de huidige wetgeving kan een socialeverzekeringsuitkering overal ter wereld worden uitbetaald. Voor de WW-uitkering en voor sociale voorzieningen geldt overigens reeds nu al dat hierop geen recht bestaat als de belanghebbende buiten Nederland woont. Bij de betaling van uitkeringen naar het buitenland staan de uitvoeringsinstanties, zoals de Sociale Verzekeringsbank en GAK Nederland, voor het probleem dat controle op de rechtmatigheid van uitkeringen in het buitenland eigenlijk niet of nauwelijks mogelijk is. Hebben zij in Nederland allerlei controlemogelijkheden door de vele registraties en gegevensuitwisselingen; in het buitenland zijn zij afhankelijk van de juridische feitelijke mogelijkheden ter plaatse en van de medewerking van de lokale autoriteiten. Voor een adequate handhaving van de sociale verzekeringen kunnen zij dan ook bepaald niet altijd de handen in het vuur steken. Waar de in Nederland wonende uitkeringsgerechtigde gerede kans loopt bij fraude tegen de lamp te lopen, is de pakkans van de in het buitenland wonende uitkeringsgerechtigde – in het geval van kinderbijslag gaat het om het in het buitenland wonende kind – bij fraude klein. Tekenend in dit verband zijn de resultaten van het lopende onderzoek van de SVB naar kinderbijslagfraude in Turkije. Vragen van de Tweede Kamer hierover heb ik onlangs beantwoord. Veel woordvoerders hebben daaraan vandaag gerefereerd. Er is onderzoek gehouden onder 2000 kinderen voor wie kinderbijslag is betaald. Gebleken is dat ongeveer 400 kinderen niet werden aangetroffen. Dit zijn misbruikcijfers die bij de kinderbijslag in Nederland gewoon niet voorkomen.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Dat verandert toch niet met deze wet? De staatssecretaris heeft zojuist aangegeven dat daarvoor aparte fraudeonderzoeken nodig zijn.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Wij kunnen nu in Turkije een fraudeonderzoek plegen, echter alleen omdat de Turkse regering dat gedoogt en niet omdat wij daartoe rechten hebben. Eén van de redenen voor de Turkse regering om dit onderzoek te gedogen, is dat zij weet dat deze wet haar boven het hoofd hangt. Ik zal straks aangeven wat er gebeurt als deze wet niet wordt aanvaard.

Voorzitter! Uit een oogpunt van gelijke behandeling is een verschil in controlemogelijkheden in Nederland aan de ene kant en in het buitenland aan de andere kant natuurlijk ongewenst. Niettemin verplicht de wet de uitvoeringsinstanties om de uitkeringen zonder meer te betalen. Het kabinet vindt dat ongewenst. De rechtmatigheid van de uitvoering staat voorop. Bovendien worden de uitvoeringsinstanties erop aange sproken door het College van Toezicht Sociale Verzekeringen bij diens rechtmatigheidscontroles. De foutnorm die het CTSV hanteert met betrekking tot de uitvoering van een sociale verzekering geldt immers voor zowel in het binnenland als naar het buitenland betaalde uitkeringen.

Gegeven dit probleem van een gebrekkige controle op rechtmatigheid stond het kabinet voor de vraag: hoe dit probleem aan te pakken? De simpelste oplossing zou zijn geweest: de invoering van een absoluut exportverbod. Als geen uitkeringen meer worden betaald naar het buitenland, heb je ook geen fraude. Dat is heel simpel. Het kabinet heeft niet voor deze oplossing gekozen. Het kabinet is van mening dat de positie van de uitkeringsgerechtigde in het buitenland niet zonder noodzaak moet worden gewijzigd.

Het probleem zit in de controleerbaarheid van uitkeringen in het buitenland. Daarvoor moet een oplossing komen. Als die er komt en er daardoor voldoende waarborgen bestaan voor de handhaafbaarheid van uitkeringen, is er geen bezwaar om de uitkering gewoon te exporteren, zoals nu ook gebeurt. De weg die wij bewandelen, is dan ook geen dogmatische, zo zeg ik in de richting van de heer Van de Zandschulp. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt hieraan vorm te geven. Uitgangspunt is derhalve het exportverbod door de invoering van het territorialiteitsbeginsel in de socialeverzekeringswetten. Een uitzondering hierop wordt gemaakt ten aanzien van de landen waar voldoende waarborgen bestaan voor de handhaafbaarheid van de uitkeringen. Is dat het geval, dan wordt een verdrag gesloten dat het exportverbod naar dat land opheft. De consequentie van het exportverbod is dat de exportlanden ook daadwerkelijk belang hebben bij het leveren van een bijdrage aan een oplossing voor onze handhaafbaarheidsproblemen.

Ik wil hier meteen iets bij zeggen. Stel dat wij deze wet in de toekomst niet zouden hebben. Kan dit soort verdragen dan toch niet gesloten worden? Ik voorspel dat dat een zinloze activiteit zal zijn. Wat is namelijk het belang van de andere landen om met ons te onderhandelen, om ons allerlei bevoegdheden te geven, zonder dat daar iets tegenover staat? Wij hebben dan totaal geen onderhandelingspositie. In landen als Turkije en Marokko, waar wij nog bezig zijn met onderhandelingen over handhavingsprotocollen, is de medewerking sterk afhankelijk van de dreiging van deze wet. Mijn ambtenaren zijn onlangs, vooruitlopend op de wet, in Indonesië geweest om te kijken wat de bereidwilligheid daar is. Men heeft gezegd dat men er alleen toe genegen is als men er wettelijk toe verplicht wordt. Zonder een concreet rechtsgevolg van het ontbreken van handhavingswaarborgen, zal het ons niet lukken om daadwerkelijk afspraken te maken. Wij zien dat aan de slepende onderhandelingen met Marokko en Turkije. Mevrouw Van Leeuwen heeft er terecht op gewezen dat mijn voorganger in een eerder stadium hoopvol was over de uitkomst van onderhandelingen met een land als Marokko en dat het later toch onmogelijk bleek een akkoord te sluiten.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Ik hoop niet dat zich tijdens dit debat wreekt wat zich tijdens de hele behandeling gewroken heeft, namelijk al die onnauwkeurigheden. Ik heb niet over Marokko gesproken, maar over de uitspraak over Turkije van deze staatssecretaris tijdens de behandeling in de Tweede Kamer.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Mevrouw Van Leeuwen, deze vergissing mijnerzijds heeft te maken met het feit dat in beide landen dezelfde problemen spelen.

Voorzitter! Om misverstanden weg te nemen wil ik iets zeggen over de precieze vormgeving. In de tekst van het wetsvoorstel is uitsluitend de regeling terug te vinden van het exportverbod door de invoering van het territorialiteitsbeginsel. In de wettekst zelf staat niet hoe de handhaafbaarheid in het buitenland kan worden verbeterd. Het instrument van de nationale wet is daarvoor ook niet geschikt. In de nationale wet kunnen hooguit de nationale middelen worden vastgelegd. Een ander land kan mogelijk met andere middelen datgene bereiken wat wij willen. Het instrument van het verdrag is om de volgende redenen geschikt.

In de eerste plaats is er natuurlijk niet één buitenland. Op dit moment worden naar ongeveer 140 landen socialezekerheidsuitkeringen geëxporteerd. Of en in hoeverre de handhaafbaarheid van deze uitkeringen kan worden gewaarborgd, verschilt per land. Er kan niet met één wettelijk model vanuit de Nederlandse situatie worden gewerkt. Per land zal moeten worden bekeken wat de handhavingsmogelijkheden zijn. Het kabinet streeft ernaar, de autoriteiten van het woonland van de uitkeringsgerechtigde in te schakelen voor de handhavingstoetsen. Voorwaarde is uiteraard wel dat ter plaatse adequate instrumentaria ter beschikking staan. Voorwaarde is ook dat de autoriteiten ter plaatse bereid zijn tot samenwerking.

De nationale wet kan geen rekening houden met de bijzonderheden per land. Daarin kan alleen het uitgangspunt worden opgeschreven, te weten het exportverbod. Indien een land niet kan voldoen aan het door ons gewenste handhavingsniveau, is het gevolg geen export van uitkeringen naar dat land. Daarom hebben wij daar bewust voor gekozen. De heer Van de Zandschulp, die gewezen heeft op een eerdere variant die de heer Linschoten een aantal jaren terug in discussie heeft gebracht, namelijk een betalingsverbod, houd ik voor dat dat materieel op precies hetzelfde neerkomt. Er zou namelijk een betalingsverbod worden ingesteld voor die landen waar geen verdrag mee is gesloten.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Per verdrag kun je natuurlijk het handhavingsinstrumentarium variëren, maar niet het wettelijk recht. Het eerste wat mij opvalt, is dat het wettelijk recht niet eens in de wet is te vinden. Ik zie niet in waarom de wet niet zou kunnen bepalen: er is recht in Nederland en in landen waarmee een verdragsrelatie bestaat.

Verder is het verschil tussen het schorsen van de betaling en het vervallen van het recht, dat in de eerste formulering dat krankzinnige terugkeercircus overbodig is. Dát is de kern van het meningsverschil tussen u en mij. Daarom denk ik dat de formulering van de heer Linschoten buitengewoon praktisch is; zij roept niet de bezwaren op die u hebt.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Ook in het huidige wetsvoorstel is geen sprake van een absoluut vervallen van rechten. Het recht kan namelijk herleven als men zich weer in Nederland vestigt. Bij een betalingsverbod zou precies hetzelfde gebeurd zijn. Ik zie het materiële verschil daarom niet.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Als u de betaling schorst bij het wonen in het buitenland, dan is het recht niet vervallen. In dat geval vindt weer automatisch uitbetaling plaats, zodra een handhavingsverdrag in werking is getreden. Ik denk dat dat het verschil is.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Ik denk dat bij het opschorten van een betalingsplicht ook voorwaarden zouden bestaan. Wij weten natuurlijk niet precies, hoe dat zou hebben uitgewerkt, omdat die wet nooit als zodanig tot stand is gekomen. Maar dan zouden er toch ook voorwaarden hebben moeten zijn, onder welke herleving van de betaling zou gaan plaatsvinden. Ik maak mij sterk dat die er precies hetzelfde uit zouden zien als nu het geval is.

Mevrouw Gelderblom-Lankhout (D66):

Voorzitter! Ik had twee vragen, waarvan de eerste inmiddels door de heer Van de Zandschulp is gesteld. De tweede vraag is een juridische. Materieel is het wellicht hetzelfde, maar of het ook juridisch hetzelfde is, is voor mij zeer de vraag. Als het recht in stand blijft, maar de betaling niet plaatsvindt dan wel geschorst is, is dat iets anders in juridische termen dan dat het recht vervallen wordt verklaard.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Wij zullen deze discussie niet echt tot een goed einde kunnen brengen, omdat die wet er als zodanig nooit in deze wet is gekomen. Ik maak mij sterk dat praktisch gezien het resultaat van de eerste route, namelijk die van opschorting van betaling, tot soortgelijke resultaten zou hebben geleid als het territorialiteitsbeginsel.

De heer Veling (GPV):

Op zijn minst zou dan de verwarring rond het territorialiteitsbeginsel niet zijn opgetreden, met die verwarrende motivering voor de wet, want dan was geen sprake geweest van een territorialiteitsbeginsel. Eigenlijk komt dat materieel overeen met de bedoeling van het kabinet, namelijk om het personaliteitsbeginsel te handhaven, zij het dat dit met behulp van verdragen zal moeten. Ook uit dat oogpunt zou de opvatting die destijds in die nota naar voren is gebracht, toch de voorkeur verdienen boven de systematiek van dit wetsvoorstel.

Staatssecretaris Hoogervorst:

U heeft in zoverre gelijk dat dat territorialiteitsbeginsel voor ons natuurlijk geen absoluut dogma is. De heer Van de Zandschulp zei dat ook in zijn inbreng. Wij hebben uitzonderingen, waardoor het mogelijk is dat iemand uiteindelijk zijn uitkering toch meeneemt naar het buitenland. Wij nemen alleen het territorialiteitsbeginsel als helder uitgangspunt. Wij hebben ook heldere criteria, op grond waarvan uiteindelijk toch export van uitkeringen kan plaatsvinden.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

De staatssecretaris zegt nu dat de door mij en eerder door de heer Linschoten voorgestelde formule tot dezelfde problemen zou hebben geleid. Ik spreek dat tegen. Ik geloof dat niet. Maar los daarvan: waarom is bij het vormgeven van deze wet gekozen voor een systematiek die afwijkt van wat het kabinet eerder in een nota heeft vastgelegd, en heeft verdedigd in een mondeling overleg met de Tweede Kamer?

Staatssecretaris Hoogervorst:

De reden is dat het een heldere systematiek is, die aansluit bij de praktijk in vele andere landen in de wereld. Het aantal zal liggen tussen alle landen ter wereld en een overgrote meerderheid. Het is in ieder geval niet zo'n vreemde systematiek dat die nergens in de wereld toepassing vindt.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Voorzitter! Waar zit de helderheid van de systematiek dan in? De doelstelling op het punt van de handhaafbaarheid van exportuitkeringen is bij ons allemaal in goede aarde gevallen. Wij vinden dat noodzakelijk. Wij hebben echter diverse andere systemen aangegeven, waarbij deze kwestie op een heldere manier kan worden uitgevoerd, zonder de procesrisico's die de staatssecretaris nu volop loopt.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Voorzitter! De heer Van de Zandschulp heeft in eerste termijn het verschil in zienswijze tussen de regering en zijn fractie aangegeven. Hij zegt: ja, mits. De regering zegt: neen, tenzij. Het laatste heeft betrekking op het territorialiteitsbeginsel, terwijl het "ja, mits" betrekking heeft op het personaliteitsbeginsel. Stel dat wij vasthouden aan dat personaliteitsbeginsel. Die mits moet er dan komen. Daarover zijn wij het eens. Die mits is dat wij waarborgen hebben voor de handhaafbaarheid in het buitenland. Er moet in ieder geval sprake zijn van minimumwaarborgen. Wij zien het verdrag wat dat betreft als enige mogelijkheid om die waarborgen binnen te halen. Daar zijn wij het ook over eens. Als mijn uitgangspunt "ja" zou zijn en ik dus alleen nog maar "mits" kan zeggen, met wie ga ik dan een verdrag afsluiten? Men ziet mij of mijn ambtenaren al aankomen! Wij worden hartelijk welkom geheten, maar men zegt vervolgens: Waarom zouden wij een verdrag met u sluiten, want u heeft geen enkel middel om ons het leven op enigerlei wijze moeilijk te maken. Daarom is het territorialiteitsbeginsel noodzakelijk.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Voorzitter! Ik begrijp er niets van. Als ik "ja, mits" zeg tegen een handhavingsverdrag, dan is dat toch precies hetzelfde wapen?

Staatssecretaris Hoogervorst:

Wat betekent dit dan in de praktijk?

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

In de formule van de staatssecretaris is dat krankzinnige terugkeercircus nodig, vanwege het dogma van het territorialiteitsbeginsel. Ik wil dat er niet in hebben. Daarom heb ik het terugkeercircus niet nodig. Daarmee haal ik al die complicaties niet over mij heen. Daarmee haal ik al die juridische kwetsbaarheden ook niet over mij heen. De eerste formule, zoals de heer Linschoten die heeft gesuggereerd, is naar mijn mening eenvoudig en praktisch.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Voorzitter! Dat ontken ik. Ik kom later nog te spreken over het terugreiscircus. Ik zal de Kamer een concreet voorstel voorleggen, waardoor het risico terzake kan worden geminimaliseerd. Dat is een goed voorstel. Ik zie mevrouw Van Leeuwen al heel nieuwsgierig kijken.

Als geen sprake is van een verdrag met Nederland, dan is ook in het voorstel van de heer Van de Zandschulp de terugkeer naar Nederland de enige manier waarop men zijn uitkeringsrecht weer tot gelding kan brengen; niet een terugkeer voor drie maanden, waarna men weer teruggaat, maar de vestiging in Nederland.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Of het verdrag.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Ja, maar wat als het verdrag er niet is?

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Dan hebben wij hetzelfde probleem.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Precies. Ik denk dat wij nu een stukje helderheid hebben verkregen.

De heer Veling (GPV):

Voorzitter! Het gaat toch om de vraag wat er gebeurt als er wel een verdrag wordt gesloten?

Staatssecretaris Hoogervorst:

Dat klopt, maar wat zijn de beste omstandigheden om de totstandkoming van een verdrag te bewerkstelligen, te stimuleren? Dat is niet de benadering van het "ja, mits" van de heer Van de Zandschulp. Dan ga ik namelijk met de pet in de hand de wereld in om te vragen of men zo vriendelijk wil zijn om een verdrag met mij af te sluiten.

De heer Veling (GPV):

Voorzitter! Dat "mits" kan toch hard klinken.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Als het de bedoeling van de heer Van de Zandschulp is, uitgaand van dat "ja, mits", om de uitkeringsrechten te laten vervallen als geen sprake is van een verdrag met een land, dan geldt voor de mensen die in dat land wonen dat zij het uitkeringsrecht alleen kunnen laten herleven door terugkomst naar Nederland. Waarom is er bij mij dan wel sprake van een terugkeercircus en bij de heer Van de Zandschulp niet?

De heer Veling (GPV):

Waarom is in de systematiek-Linschoten terugkeer nodig?

Staatssecretaris Hoogervorst:

Voorzitter! Ook in die systematiek zou het recht op betaling van een uitkering zijn gebonden aan het woonachtig zijn in Nederland of in een verdragsland.

De heer Veling (GPV):

Stel dat er geen verdrag is, maar dat dit na verloop van tijd wel wordt gesloten. Wat zou in de systematiek-Linschoten dan de noodzaak zijn om het terugkeercircus in gang te zetten?

Staatssecretaris Hoogervorst:

Voorzitter! Als er een verdrag is, dan hoeft dat niet meer. Ik kom nog terug op het gevoelige punt – dat erken ik – van het terugkeercircus.

De heer Veling (GPV):

Voorzitter! Het wetsvoorstel is ook een stok achter de deur. Op dat punt is er niet veel verschil tussen "nee, mits" en "ja, tenzij". Ik ben minder optimistisch dan de staatssecretaris over de werking daarvan in alle 140 landen, met name als er geen sprake is van een substantiële groep uitkeringsgerechtigden. Wat gebeurt er als het bijvoorbeeld twaalf mensen in Columbia of een enkeling in Ghana betreft? De staatssecretaris spreekt hier te luchtig over.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Ik heb daar nog niet over gesproken. Ik zal dit nog doen. Het voorbeeld van Columbia doet mij ineens aan Uruguay denken. De ambassadeur van Uruguay was twee weken geleden bij de minister op bezoek, die hem op de hoogte bracht van de naderende wetgeving. De volgende dag lag er een brief in de bus van de ambassade van Uruguay dat men graag de verdragsonderhandelingen wilde beginnen. Zo simpel kan het gaan. Als dit wetsvoorstel onverhoopt niet wordt aangenomen, zullen dergelijke ontwikkelingen zich niet voordoen. Over de inspanningen die mijn departement zal verrichten om een en ander tot een goed einde te brengen, kom ik straks te spreken.

Voorzitter! Door de invoering van deze wetssystematiek zal Nederland een minder uitzonderlijke positie in Europa innemen. Ik ben het met de heer Van de Zandschulp eens dat het feit dat Nederland als een van de weinige landen het personaliteitsbeginsel kent, geen argument voor wetswijziging is. De heer Van de Zandschulp heeft terecht op het unieke karakter van de Nederlandse WAO-wetgeving gewezen, waarin geen onderscheid wordt gemaakt tussen sociaal risico en beroepsrisico. Ik heb in geen enkel verkiezingsprogramma gelezen dat dit veranderd moet worden. Dat de rest van de wereld een andere systematiek hanteert, is nog geen reden om dit ook in Nederland in te voeren, maar het geeft natuurlijk wel te denken. Waarschijnlijk ligt aan de systematiek in die andere landen wel een zekere logica ten grondslag. Als een en ander vanaf het begin goed was geregeld, hadden wij geen grote overgangsproblemen gehad.

Voorzitter! Mevrouw Van Leeuwen heeft gevraagd naar de verhouding van deze wetgeving tot het EG-recht. In artikel 51 van het verdrag van Rome is bepaald dat bij verordening moet worden vastgelegd dat uitkeringen aan migrerenden ook in andere lidstaten moeten worden betaald. Dit artikel is verwoord in verordening 1408/71, waarin de coördinatie van de socialezekerheidsregelingen tussen de lidstaten wordt geregeld. In de verordening is ook de export van uitkeringen opgenomen, maar dan wel binnen de EU. Dit betekent dus niet dat daarmee het nationale uitgangspunt van territorialiteit van de baan is. Alleen als het gaat om de betaling van uitkeringen binnen de EU wordt op grond van de verordening de territorialiteit opzij gezet. Het principe van de nationale wetgeving blijft kaarsrecht overeind en heeft ook effect buiten de EU. Dat onderscheid moet zorgvuldig worden gemaakt.

Voorzitter! Veel woordvoerders hebben op de procesrisico's gewezen. Mevrouw Van Leeuwen ziet dit risico toenemen en heeft op de enorme evolutie van de jurisprudentie gewezen, waardoor het heel moeilijk is om een goede inschatting te maken. Ik geef toe dat ik niet voor 100% kan garanderen dat er uit dit wetsvoorstel nooit een rechtszaak zal voortvloeien die bepaalde consequenties heeft. Dat kan niemand bij welke wet dan ook. Ik ben ervan overtuigd dat in de wet waarborgen zijn ingebouwd die de risico's tot een minimum beperken.

De Kamer heeft gesproken over artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM. Mevrouw Van Leeuwen heeft gewezen op een artikel van de heer Pennings in het Sociaal maandblad Arbeid. Ik plaats daarbij enige kanttekeningen. De jurisprudentie over het genoemde protocol bij het EVRM in relatie tot de socialezekerheidsuitkeringen is nog lang niet uitgekristalliseerd. Zo staat nog niet vast of en, zo ja, in welke gevallen het recht op een Nederlandse socialeverzekeringsuitkering onder de bescherming van het eerste protocol valt. Verder is het oordeel van het Europese Hof voor de rechten van de mens in de door Pennings aangehaalde zaak-Gaygusuz gegeven in een kwestie waarbij er sprake was van directe discriminatie van nationaliteit. Dat was toch de hoofdzaak, ook al was de eigendomskwestie daaraan gerelateerd. Bij dit wetsvoorstel is daarvan geen sprake. De woon- of verblijfplaats is van belang bij het territorialiteitsbeginsel en niet de nationaliteit van de uitkeringsgerechtigde. Maar ook een eventueel indirecte discriminatie in de zin dat uitkeringsgerechtigden van niet-Nederlandse nationaliteit door dit wetsvoorstel in feite vaker worden getroffen dan uitkeringsgerechtigden van de Nederlandse nationaliteit, is niet aan de orde.

Ik ga meer specifiek in op de suggestie van de heer Pennings dat ook ten aanzien van nieuwe gevallen overgangsrecht dient te worden gecreëerd. Daarbij wijst hij op de Duitse benadering bij het schrappen van de mogelijkheid om al met pensioen te gaan voordat de leeftijd van 65 jaar is bereikt.

Mevrouw Gelderblom-Lankhout (D66):

Voorzitter! De staatssecretaris zegt dat indirecte discriminatie niet aan de orde is, maar hij licht dit niet toe. Waarom is dat niet aan de orde?

Staatssecretaris Hoogervorst:

Waar doelt u op?

Mevrouw Gelderblom-Lankhout (D66):

In de zaak-Gaygusuz ging het om de nationaliteit en u zegt dat dit hier niet aan de orde is. Vrij vertaald komt het erop neer dat wij hier ook niet bang hoeven te zijn voor indirecte discriminatie. Ik vraag u waarom niet. Mijn belangrijkste vraag betreft juist de indirecte discriminatie tussen twee niet-Nederlanders, waarvan de één in een niet-verdragsland woont en de ander wel. Naar mijn gevoel is dat een van de grootste problemen. U gaat daar tot nu toe aan voorbij.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Dit heeft veel meer te maken met het recht op vestiging in Nederland, waarbij altijd onderscheid wordt gemaakt tussen vreemdelingen en mensen van de desbetreffende nationaliteit. Dat is een gerechtvaardigd onderscheid.

Mevrouw Gelderblom-Lankhout (D66):

Voorzitter! De staatssecretaris begrijpt mij verkeerd. De indirecte discriminatie waarover ik spreek, betreft iemand die hier heeft gewerkt. In het ene geval gaat iemand terug naar Colombia. Gezien het geringe aantal betrokkenen, is het zeer de vraag of er binnen drie jaar een verdrag met dat land is gesloten. In het andere geval gaat het om iemand die terugkeert naar een land waarmee wel een verdrag is gesloten. Beiden hebben een recht verkregen, maar er wordt wel verschil gemaakt. Dat heeft dus niets met Nederland te maken, want het betreft twee niet-Nederlanders. Op die indirecte discriminatie doel ik.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Op zichzelf is het onderscheid tussen terugkeer naar een verdragsland en naar een niet-verdragsland gerechtvaardigd. De rechter moet erg ver gaan om uit de verschillen die hieruit voortvloeien indirecte discriminatie te destilleren.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Voorzitter! Maar er was meer. Wij hebben ook heel nadrukkelijk aan de orde gesteld dat je terug moet naar Nederland, wil er sprake zijn van herleven van de uitkering. Wij hebben heel nadrukkelijk gevraagd of dat voor iedereen mogelijk is, omdat sommigen hier geen verblijfstitel krijgen. Wij hebben gevraagd of er dan sprake is van het niet tot gelding kunnen brengen van dat terugkeerrecht, waarbij het gaat om het indirecte vermoeden van discriminatie. Dat mag niet vanuit de positie van de verzekerde. Ik heb tot tweemaal toe pogingen gedaan – en ik doe dat nu weer – om te zeggen dat dit op een heel andere manier in het wetsontwerp kan worden opgelost.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Ik blijft toch van mening dat hier sprake is van een gerechtvaardigd onderscheid. Ik acht het werkelijk niet plausibel dat de rechter hierop zal rechtspreken. Over de terugkeer in het algemeen wil ik straks nog een concreet voorstel doen, waarmee ik de belangrijkste pijn denk te kunnen wegnemen.

Voorzitter! Ik was bezig met het overgangsrecht voor nieuwe gevallen. De heer Pennings maakte in zijn artikel een vergelijking met het overgangsrecht bij de pensioenen in Duitsland. Volgens ons gaat die vergelijking mank. Dit wetsvoorstel heeft immers niets van doen met een ingreep in de duur van de aanspraken, waar de Duitse ingreep wel toe leidt, terwijl de uitkeringsgerechtigde daar geen invloed op heeft. Bij dit wetsvoorstel bestaat er recht op een uitkering met dezelfde hoogte en duur als voorheen, als de betrokkene aan het territorialiteitsvereiste voldoet. Het al dan niet emigreren is een persoonlijke keuze en geen onafwendbaar gegeven. Mijn conclusie is dan ook dat het creëren van overgangsrecht voor nieuwe gevallen niet aan de orde is. Dit moet worden voorbehouden aan bestaande uitkeringsrechten.

Voor de toets of bestaande uitkeringsrechten kunnen worden aangetast en zo ja, onder welke voorwaarden, kom ik terug op de tekst van artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM. Beroving van het eigendomsrecht, zoals dat wordt genoemd in artikel 1, is toegelaten in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden, neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Essentieel is dus het begrip "algemeen belang" dat aantasting van het eigendomsrecht toelaat.

Uit de rechtspraak blijkt dat staten vooral in hun sociale en economische politiek beleidsvrijheid hebben om invulling te geven aan het begrip "algemeen belang". Het uitgangspunt van het kabinet is dat uitkeringen in het buitenland pas worden betaald, indien rechtmatigheid kan worden gewaarborgd, in het algemeen belang.

Verder blijkt uit de rechtspraak dat staten de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht dienen te nemen. Daaraan wordt naar het oordeel van het kabinet om de volgende redenen voldaan. Ten eerste geldt er een overgangstermijn van drie jaar, zodat een belanghebbende voldoende gelegenheid heeft om te wennen aan de eventuele wijziging in de uitkeringspositie. Ten tweede wordt de export uitsluitend beperkt, wanneer de handhavingsdoelstelling niet kan worden verwezenlijkt door verdragsafspraken. Ten derde wordt de exportbeperking opgeheven als men weer in Nederland gaat wonen. Het recht gaat dus niet definitief verloren.

Het in dit wetsvoorstel gekozen overgangsrecht komt naar het oordeel van het kabinet voldoende tegemoet aan enerzijds de rechtszekerheid voor de uitkeringsgerechtigde in het buitenland en anderzijds het algemeen belang van de rechtmatigheid van de uitkeringen. Het kabinet meent derhalve dat de exportbeperking van het wetsvoorstel niet in strijd is met artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM. Het procesrisico dat dit wetsvoorstel naar het oordeel van sommige leden van deze Kamer in zich bergt, is naar mijn inschatting dan ook gering te noemen.

Voorzitter! Er zijn veel bezwaren door de Kamer geuit over de uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel. Het betreft dan met name het feit dat niet alleen het wonen in het buitenland het uitkeringsrecht doet beëindigen, maar ook het langer dan drie maanden in het buitenland verblijven. Een aantal leden van de Kamer ziet niet in hoe de wet op dit punt kan worden gecontroleerd. Met name mevrouw Van den Broek heeft daarop geattendeerd.

De achtergrond van de gelijkstelling van een verblijf van langer dan drie maanden in het buitenland aan het wonen in het buitenland is dat vanuit het handhavingspunt bij langdurig verblijf in het buitenland al een risico bestaat. Er zou sprake kunnen zijn van inkomstenverwerving of samenwoning. Dat zijn aspecten die voor de uitvoering van de SV-wetten van belang zijn. In die zin is er geen verschil tussen wonen en langdurig verblijf in het buitenland. Er is gekozen voor een termijn van drie maanden, omdat dan doorgaans niet meer gesproken kan worden van een verblijf wegens vakantie. Als wij hadden aangesloten bij de termijn van uitschrijving uit de GBA van acht maanden, dan zou een iets langduriger vakantie naar Nederland voldoende kunnen zijn om het uitkeringsrecht te doen herleven. En dat is natuurlijk niet de bedoeling. Het moet echt om een vestiging gaan. Vanuit de Kamer is het bezwaar geuit dat de controle op de driemaandstermijn niet mogelijk is, omdat de gemeentelijke basisadministratie met persoonsgegevens pas een aangifte verplicht op straffe van hechtenis of een geldboete kent bij vertrek uit Nederland voor ten minste acht maanden.

Ik merk allereerst op dat de Wet GBA het niet noodzakelijk maakt om de driemaandstermijn van het onderhavige wetsvoorstel te harmoniseren met de GBA-termijn van acht maanden. De Wet GBA biedt namelijk de mogelijkheid om van die termijn van acht maanden af te wijken. Dat gebeurt dan ook met dit wetsvoorstel om redenen van handhaving, zoals ik zojuist heb aangegeven.

De kern van het aangestipte probleem is naar mijn mening identiek voor zowel de GBA als de socialeverzekeringswetten. Hoe wordt gecontroleerd op de aangifteplicht voor de GBA bij verblijf in het buitenland langer dan acht maanden respectievelijk op de mededelingsplicht voor de socialeverzekeringswetten bij verblijf in het buitenland langer dan drie maanden? Ik erken dat hier een kwetsbaarheid zit. Maar die kwetsbaarheid zit in alle socialezekerheidswetten voorzover zij afhankelijk zijn van zelfmelding van de uitkeringsgerechtigde. Dat geldt met name voor de bijstand. Ik noem bijvoorbeeld het adres waar men woont of de vraag of men al dan niet samenwoont. Wij weten allemaal dat dat uitermate misbruikgevoelig is, dat het in de praktijk ook gebeurt, omdat wij nu eenmaal niet op elke Nederlander een sociaal rechercheur kunnen zetten. Je hebt natuurlijk daarna heel veel handhavingsmogelijkheden, maar omdat je in eerste instantie afhankelijk bent van zelfmelding, is dat op zichzelf moeilijk te handhaven. Maar het is natuurlijk veel moeilijker om woonachtig in het buitenland langdurig de fictie te creëren dat je in Nederland woont, dan om woonachtig in Nederland de fictie te creëren dat je op een ander adres in Nederland woont. Dat is veel makkelijker te organiseren dan vanuit het buitenland. Mijn stelling is dus: het is inderdaad kwetsbaar, maar dat is eigen aan al onze socialezekerheidswetten en het is vanuit het buitenland in ieder geval een stuk moeilijker te organiseren.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Voorzitter! Waarom wordt dan de driemaandstermijn voor het buitenland geïntroduceerd waarvan wij in de Nederlandse samenleving al zeggen dat deze nauwelijks handhaafbaar is? Dan weet je toch van tevoren dat het niet mogelijk is? Dat is dan toch onzinnig?

Staatssecretaris Hoogervorst:

Vroeg of laat loopt men toch tegen de lamp. En men loopt vanuit het buitenland veel eerder tegen de lamp dan wanneer men woonachtig is in Nederland en bijvoorbeeld samenwoont. Dat is althans wat dit onderdeel betreft, dus het fingeren van een adres. Men moet, bijvoorbeeld, alle belastingen vanuit Nederland blijven betalen. Dat is natuurlijk ongelofelijk lastig. Men moet OZB en waterschapslasten betalen. Het is verschrikkelijk lastig om dat allemaal vanuit het buitenland te organiseren.

Voorzitter! Een punt dat door vrijwel iedereen naar voren is gebracht, betreft de herleving van uitkeringsrechten. In het wetsvoorstel zijn overgangsbepalingen opgenomen waarin is bepaald dat een exportverbod gedurende drie jaar vanaf de inwerkingtreding van de wet niet geldt ten aanzien van de uitkeringsgerechtigden die bij de inwerkingtreding van de wet al in het buitenland wonen. Komt in die drie jaar een verdrag tot stand, waarin tevens de opheffing van het exportverbod ten aanzien van dat land wordt geregeld, dan bestaat er geen probleem. De uitkering wordt dan gewoon gecontinueerd.

De leden van diverse fracties hebben aandacht gevraagd voor de situatie waarin niet op tijd, dat wil zeggen niet binnen de overgangstermijn van drie jaar, een verdrag tot stand komt. Als dit na afloop van de overgangstermijn alsnog gebeurt, voorziet het wetsvoorstel niet in herleving van het uitkeringsrecht. Herleving is, aldus deze leden, dan slechts mogelijk als de uitkeringsgerechtigde zich weer in Nederland gaat vestigen. De heer Van de Zandschulp spreekt in dit verband steeds van het rondreiscircus. Veel leden van de Kamer zijn van mening dat hier iets lijkt te wringen.

Wat gebeurt er ten eerste met bestaande gevallen als niet binnen drie jaar, maar bijvoorbeeld binnen vier jaar een verdrag wordt gesloten? Die vraag wordt des te prangender als het land in kwestie van goede wil is geweest en het verdrag niet eerder tot stand is gekomen als gevolg van een capaciteitsprobleem of door bureaucratische vertraging. Het lijkt dan inderdaad een wrange zaak indien het verdrag niet tot herleving van de bestaande en inmiddels vervallen uitkeringen zou leiden. De enige uitweg voor de betrokken personen lijkt dan terugkeer naar Nederland te zijn.

Ik heb daar nog eens goed over nagedacht. Ik denk dat het mogelijk is om bij deze situatie een uitweg te vinden. Het is namelijk mogelijk om in de af te sluiten verdragen alsnog herleving van de vervallen uitkeringsrechten te regelen, zoals wij in het verdrag zelf ook de exportmogelijkheid van nieuwe uitkeringen regelen. Dat is juridisch geen enkel probleem. Ik wil de Eerste Kamer hierbij toezeggen dat, indien een land duidelijk de bereidheid heeft getoond om een verdrag te sluiten en dit door omstandigheden niet is gelukt, ik herleving van de vervallen uitkeringsrechten in het verdrag zal opnemen. Dan hoeft niemand naar Nederland terug te keren en hoeft geen enkele bona fide verdragspartner zich zorgen te maken.

De Eerste Kamer kan garanderen dat dit niet zomaar een schone belofte is van deze staatssecretaris waaraan ik of een van mijn opvolgers zich niet zal houden. De verdragen moeten allemaal voor goedkeuring door de Tweede en de Eerste Kamer. Men kan mij dus op pad sturen als men vindt dat het verdrag niet de gewenste bepalingen bevat.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Voorzitter! Als ik het goed heb begrepen, is dit een nogal geclausuleerde toezegging van de staatssecretaris. De staatssecretaris spreekt van de situatie waarin het andere land een duidelijke bereidheid toonde om een verdrag te sluiten en er niettemin capaciteitsproblemen zijn opgetreden. Dit zijn nogal subjectieve voorwaarden. Ik kan die niet zo goed controleren. De Tweede Kamer kan die ook niet zo goed controleren. De staatssecretaris zegt niet toe dat bij verdrag de tijdelijke terugkeerplicht van drie jaar buiten werking wordt gesteld. Als er een verdrag komt, regelen wij in het verdrag dat het uitkeringsrecht herleeft. Hij zou dan langs een U-bochtconstructie de structurele weeffout van de wet wellicht hebben opgeheven.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Ik vind het van groot belang dat ik bij de onderhandelingen met toekomstige verdragspartners kan laten zien dat het ons ernst is. Men moet niet het gevoel hebben achterover te kunnen zitten en te vertragen. We merken gewoon elke dag in de praktijk, dat dat gebeurt. Op het moment dat ik de ongeclausuleerde toezegging aan de Kamer doe dat binnen alle verdragen alles herleeft, hebben die andere staten een geringere prikkel om ernst te maken met de zaak en met ons aan tafel te gaan zitten. Ik doe u een toezegging. De nakoming daarvan kunt u controleren. De Tweede Kamer krijgt evaluatierapporten, waarin ik haar nauwkeurig op de hoogte zal houden van de manier waarop ik over die verdragen onderhandel en van de stand van zaken. Ik ben ervan overtuigd, dat de meerderheid van de landen serieus met ons wil werken aan de totstandkoming van zo'n verdrag. Ik zal straks nog uitgebreid vertellen wat wij allemaal gaan doen om dat te bewerkstelligen. Als men serieus meewerkt, dan komt er herleving van die rechten. Ik zeg dat hier ronduit toe. Dat lijkt mij een zeer royale toezegging.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Voorzitter! Met de binding van export aan een verdrag, heeft de staatssecretaris naar mijn mening voldoende wapens in handen. Geen land zal achteroverleunen als het weet dat het recht vervalt na drie jaar, tenzij er een verdrag is. Ik zie dus niet in dat de staatssecretaris dat extra wapen nodig heeft.

Ik vind dat zijn toezegging nogal wat slagen om de arm heeft. De Tweede Kamer kan het wel controleren, maar dat is een repressieve controle. Want de Tweede Kamer kan een verdrag niet amenderen. De Tweede Kamer kan hooguit tegen de staatssecretaris zeggen: ga maar opnieuw onderhandelen. Maar opnieuw onderhandelen, betekent dat het nog langer duurt. Met deze formule zit de Tweede Kamer dus ook klem.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Stelt u zich de situatie voor, dat een land na acht jaar komt aankloppen en we dan drie, vier jaar gaan onderhandelen. Dat is echt niet denkbeeldig, gegeven de ervaring met sommige verdragspartners die jaar in, jaar uit de zaak laten voortslepen. Stel dat er dan na dertien jaar een verdrag komt. Neemt u het mij dan kwalijk, dat ik zeg: in zo'n geval vind ik het erg belangrijk dat ik de stok van het al dan niet toekennen van de herleving van de uitkeringen achter de deur heb?

En als ik dan zou besluiten om in het verdrag zelve daartoe niet over te gaan, dan heeft u als Eerste Kamer het volste recht om te zeggen: wij wijzen dit verdrag af. En dan heb ik inderdaad niks, maar dan is er ook niemand in het betreffende land die een centje pijn lijdt.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Nou...

Staatssecretaris Hoogervorst:

Sorry, dat klopt niet. Ik liet me even meeslepen in het vuur van mijn betoog.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Ik denk dat ik nog één interruptie plaats. De kern van mijn betoog is, dat een tijdelijke terugkeerplicht nadat er een verdrag is gesloten, een irrationeel element is dat dient te verdwijnen. Een aanvullende vraag is of de staatssecretaris het eventueel buiten werking stellen van die terugkeerplicht bij verdrag alleen ziet als een kwestie van overgangsrecht en een kwestie voor lopende gevallen. Zo heb ik hem althans begrepen.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Ik denk hierbij primair aan lopende gevallen, omdat die zelf de keuze hebben gemaakt, wetende dat zij hun uitkering zouden verliezen wanneer zij naar het buitenland zouden vertrekken.

De heer Veling (GPV):

Tenzij mensen geen keuze hebben en niet anders kunnen dan vertrekken met een uitkering, omdat zij hier geen permanente verblijfsvergunning hebben, en vervolgens in die problemen geraken.

De staatssecretaris hecht veel waarde aan die druk op regeringen, maar hij veronachtzaamt dat degenen op wie in feite de druk wordt uitgeoefend, natuurlijk de uitkeringsgerechtigden zijn die, omdat hun regering onwillig is, toch moeten terugkeren om hun uitkering te behouden, met alle problemen van dien. De staatssecretaris wil druk uitoefenen op de regering, maar treft daarmee in feite de belanghebbende uitkeringsgerechtigden.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Ik zou willen dat het anders kon en dat ik met elk land zomaar een verdrag kon sluiten, maar dat zal alleen maar mogelijk zijn als men druk voelt. Dat is onze ervaring.

De heer Ruers (SP):

Ik hoorde de staatssecretaris zeggen: als een bepaald land geen bereidheid toont, ga ik dit of dat doen. Hoe test hij dat? Hoe kwalificeert hij die bereidheid? Wanneer is een land bereid, iets wel of niet te doen? Welke normen legt u daarbij aan?

Staatssecretaris Hoogervorst:

Dat kan ik niet in zijn algemeenheid zeggen. Ik neem aan dat u uit uw praktijkervaring donders goed weet wanneer iemand wel of niet met u meewerkt. Dat zal ook zo zijn in onderhandelingen met andere staten. Wij merken nu in elk geval dat landen waarmee wij zeer intensieve relaties hebben lang niet altijd die medewerking tonen.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Voorzitter! Ik wil erop wijzen dat de argumenten van de staatssecretaris steeds verschuiven. Nog geen halfuur geleden heeft hij gezegd ten aanzien van Turkije dat het boven de markt hangen van het wetsvoorstel aanleiding was om tot fraudeonderzoek te kunnen komen. Dan is de opmerking van de heer Van de Zandschulp toch volstrekt juist dat deze extra beveiliging niet nodig is? Wij zeggen altijd: je mag mensen die een verzekeringspositie hebben nooit de dupe laten worden van het feit dat een overheid niet bereid is – of niet in staat is; dat is misschien ook aan de orde – om een handhavingsverdrag te sluiten. Daarom zeggen wij steeds: het terugkeerrecht op deze wijze moet weg.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Als dit wetsvoorstel niet wordt aangenomen, zal er geen afdoende handhaafbaarheidsprotocol met Turkije komen. Ik vind het niet te verkopen dat de huidige toestand met betrekking tot Turkije die tot zeer negatieve publiciteit leidt, waaronder de Turkse minderheid in Nederland zwaar lijdt, wordt gehandhaafd.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Voorzitter! Als dit wetsvoorstel wordt verworpen, kunt u binnen de kortste keren langs de lijnen die in deze Kamer zijn aangegeven een ander wetsvoorstel maken dat wel houdbaar is. De hele Kamer, misschien met een enkele uitzondering, heeft uitgesproken dat handhaafbaarheid mogelijk moet zijn in het buitenland. Dat mag u ons nooit aanwrijven. Wij hebben ervoor te zorgen dat een wet rechtmatig, uitvoerbaar en handhaafbaar is. Dat is onze verantwoordelijkheid. Dat geldt niet voor dit wetsvoorstel.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Dat is ook uw verantwoordelijkheid. Ik wrijf u helemaal niets aan. Ik zeg alleen: wil je een stevige positie hebben in dit soort onderhandelingen dan moet je een stevige stok achter de deur hebben en die biedt dit wetsvoorstel. Ik heb geen compleet alternatief van de Eerste Kamer gezien. Ik vraag mij af of die dezelfde stok achter de deur kan leveren.

Mevrouw Gelderblom-Lankhout (D66):

Er is net gevraagd: geeft u eens de normen aan waaraan u toetst of zo'n verdrag in redelijkheid niet tot stand kan komen. Ik heb voor mij de uitspraak, waarin difference in treatment not based on any objective en reasonable justification de voorwaarde is. Als u hier al niet kunt zeggen wat dit is, gaat u toch nat bij de rechter? Dat is duidelijk.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Staat dit allemaal in relatie tot de vraag wat de normen zijn bij redelijk onderhandelen?

Mevrouw Gelderblom-Lankhout (D66):

Mijn stelling is dat u conform het EVRM geen onderscheid mag maken tussen enerzijds mensen die in een land wonen waarmee wel een verdrag is gesloten en die dus dat uitkeringsrecht hebben en anderzijds mensen die wonen in een land waarmee geen verdrag tot stand kan komen dan wel – daarover hebben wij het nog niet gehad – het verdrag wordt opgezegd, omdat het niet handhaafbaar blijkt. Deze uitspraak zegt dat difference in treatment not based on any objective and reasonable justification niet mag. Wat is uw reasonable and objective justification in het geval dat er geen verdrag tot stand komt? Die vraag zult u moeten beantwoorden.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Die reasonable justification is dat ik een verdrag nodig heb om minimumwaarborgen voor de handhaafbaarheid van de controle op die uitkeringen te kunnen bewerkstelligen. Dat is mijn reasonable justification. Als deze uitspraak werkelijk zo zou zijn dat wij daardoor die wet niet zouden kunnen invoeren, dan is heel Europa in last, want men heeft in vrijwel alle Europese landen dit beginsel.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Voorzitter! Dit is nu voor de tweede maal en ik hoop dat de staatssecretaris die vragen nog beantwoordt. Dit is weer zo'n boude stellingname, terwijl de staatssecretaris weet dat er een andere wetgeving is in Duitsland en terwijl er uit België voorbeelden gebruikt zijn. Er zijn allerlei andere mogelijkheden om wat dat betreft oplossingen te vinden voor de uitkeringsgerechtigden, want daar gaat het om.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Duitsland gaat wel degelijk uit van het territorialiteitsbeginsel. Men heeft dan op onderdelen uitzonderingen, zoals wij ook, voor 50% AOW, in deze wet een uitzondering hebben. Natuurlijk zijn al die wetten niet precies gelijk, maar het principe van het territorialiteitsbeginsel is wel degelijk zeer wijd verbreid in Europa.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Voorzitter! Op zich klopt het dat het territorialiteitsbeginsel in ieder geval in een aantal andere landen iets vaker voorkomt dan in Nederland, maar ik heb ook als voorbeeld genoemd dat het Bundesverfassungsgericht al twintig jaar terug heeft gezegd dat het beroep op eigendomsrecht maakt, dat men niet zonder meer de export van in dit geval de Rentenversicherung aan banden kan leggen. Daar heeft dus het hoogste, constitutionele hof twintig jaar geleden het territorialiteitsbeginsel al buiten werking gesteld. Daarom is het zo raar dat twintig jaar later Nederland dat weer gedeeltelijk en dan nog op een irrationeel punt in werking gaat stellen.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Ja, voorzitter, het is waar dat in Duitsland zo'n uitzondering wordt gemaakt. Die heb ik ook zonet aangegeven. Zo maken wij ook een uitzondering voor de AOW, althans tot 50%, en zo zullen er wel andere landen zijn die ook uitzonderingen maken. Maar het is toch niet aannemelijk dat het territorialiteitsbeginsel an sich strijdig is met internationale wetgeving, want anders was het al niet zo lang houdbaar in zoveel landen. Dat zult u toch met mij eens zijn.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Dan nog een keer, voorzitter. Ik denk dat de Gaygusuz-uitspraak van het hof in Straatsburg ook nog een aantal andere landen in Europa in moeilijkheden zal brengen.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Dat zou dan overeenkomen met mijn stelling dat als dat inderdaad zo is, heel Leiden in last is, maar misschien kan ik beter zeggen dat dan heel Europa in last is. Ik acht dat toch uiteindelijk weinig waarschijnlijk.

Mevrouw Gelderblom-Lankhout (D66):

Voorzitter! Ik dacht dat een zeer simpel rechtsprincipe was: in dubio abstine.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Alleen is het verschil tussen u en mij waarschijnlijk, dat u sterk in dubio bent en ik niet.

Voorzitter! Zoals het kabinet meermalen ook in de schriftelijke voorbereiding al heeft onderstreept, wordt maximaal ingezet op de totstandkoming van handhavingsverdragen en daartoe zijn de volgende acties reeds ingezet. Met de bestaande bilaterale verdragspartners is en wordt erover gesproken om een handhavingsprotocol bij het verdrag op te nemen: Marokko, Turkije. Bovendien moeten de exportbepalingen in het verdrag in het licht van het wetsvoorstel toereikend worden gemaakt. Voor een aantal landen is dit met name voor de kinderbijslagen niet het geval. Ook voor deze landen geldt dat de export van uitkeringen alleen mogelijk is, indien er waarborgen bestaan voor de rechtmatige betalingen van die uitkeringen.

Chili is het eerste land – we zijn al bij Colombia geweest en bij Uruguay en we gaan nu naar Chili – waarmee een socialezekerheidsverdrag is gesloten, inclusief handhavingsbepalingen. Met alle bestaande verdragspartners lopen besprekingen, of zijn zelfs afgerond, over een aanvullend handhavingsprotocol. Ik heb al gezegd dat de onderhandelingen met Marokko en Turkije op dit moment moeizaam verlopen; men wacht duidelijk af totdat dit wetsvoorstel wet wordt. Als de wet niet komt, dan kunnen we de huidige handhavingsactiviteiten in die landen verder wel vergeten, zo heeft men laten doorschemeren. Verder wordt inmiddels gesproken met de Indonesische autoriteiten om tot een exportverdrag te komen. Dit gebeurt op uitdrukkelijk verzoek van de Tweede Kamer, neergelegd in een motie. Ook met Suriname zijn inmiddels de eerste contacten gelegd. Zodra de Kamer het wetsvoorstel heeft aanvaard, gaat een brief uit naar alle ambassades in de landen waarnaar uitkeringen worden geëxporteerd en naar de in Den Haag geaccrediteerde missies. Hierin zullen het doel van de wet en de gevolgen van de wet worden uiteengezet voor de uitkeringsgerechtigden die in de desbetreffende landen gaan wonen of reeds verblijven. Aan de ambassades wordt gevraagd, de relevante autoriteiten terzake te informeren en hun bereidheid te polsen om tot een handhavingsverdrag te komen. Indien binnen een termijn van twee maanden geen reactie binnen is, zal met de desbetreffende ambassades contact worden gezocht om de stand van zaken te vernemen.

Extra aandacht zal in eerste instantie worden gegeven aan de landen die qua aantallen uitkeringen van belang zijn. Naast Indonesië en Suriname zijn dat Zuid-Afrika, Argentinië, Brazilië en Thailand. Indien landen niet bereid blijken om tot handhavingsafspraken te komen, zal dit ondubbelzinnig moeten komen vast te staan. Het parlement zal daarover zo snel mogelijk worden geïnformeerd. De heer Van de Zandschulp heeft gevraagd of de uitkeringsgerechtigden in de desbetreffende landen kunnen worden gewaarschuwd voor de gevolgen van deze wet. Het antwoord op die vraag is: ja, dat is geen enkel probleem. De administratieve infrastructuur is daarvoor reeds aanwezig. Mevrouw Van Leeuwen heeft bezorgdheid uitgesproken over de capaciteit binnen het departement om dit doeltreffend te kunnen doen. Wij hebben daarvoor extra fte's gereserveerd, ondanks alle bezuinigingen op uitvoeringskosten. Wij staan dus klaar.

Het wetsvoorstel voorziet in een evaluatie van de wet binnen twee jaar na inwerkingtreding van de wet. Ik stel mij voor dat daarbij onder meer aan de orde komt: de stand van zaken bij het afsluiten van exportverdragen, de effecten van de wet op de handhaving van de SV-wetten over de grens, de conclusies ten aanzien van de landen die onvoldoende waarborgen voor de handhaving geven en waarmee om die reden geen exportverdrag tot stand kan komen én de knelpunten die zijn ontstaan bij de uitvoering van de wet met de mogelijke oplossingen daarvoor, inclusief de mogelijke knelpunten in de vreemdelingrechtelijke sfeer. Sommige leden van deze Kamer wezen daarop.

Voorzitter! Ik kom bij de klacht die ook in deze Kamer is geuit over het ontbreken van toegankelijke informatie over buitenlandaspecten van sociale zekerheid. Ik neem deze klacht serieus. Op mijn departement wordt dan ook gewerkt aan een brochure met informatie over onder meer dit wetsvoorstel, grensarbeid en de verzekeringspositie in relatie tot het buitenland, dit naar aanleiding van het recent tot stand gekomen nieuwe besluit Uitbreiding en beperking kring van verzekerden volksverzekeringen, ook wel KB 746 genoemd. Er is door enkele woordvoerders gewezen op een brief die de Kamer daarover in relatie tot dit probleem heeft ontvangen. Het gaat dan om de premieplichtigheid van ambassadepersoneel. Dat staat op zichzelf helemaal los van deze wet. Ik zeg toe dat ik de Kamer hierover schriftelijk zal informeren.

Voorzitter! Ik kom tot een afronding. Er is door de Kamer twijfel geuit over de handhaafbaarheid van deze wet. Ik heb erkend dat deze wet zeker niet onkwetsbaar is op dit punt. Ik heb tegelijkertijd gesteld – en dat is moeilijk te weerleggen – dat de kwetsbaarheid, voorzover voortkomend uit zelfmelding van uitkeringsgerechtigden, zeker niet groter is dan de kwetsbaarheid van andere socialezekerheidswetten die wij in dit land kennen. Die is waarschijnlijk in de praktijk kleiner, omdat het moeilijker is om vanuit het buitenland de Nederlandse autoriteiten voor het lapje te houden op het punt van het woonadres.

Erkennende dat volledige zekerheid nooit te geven zal zijn, is het kabinet van mening dat invoering van het territorialiteitsbeginsel geen strijd oplevert met artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM. Het procesrisico dat dit wetsvoorstel in zich zou bergen, is naar onze mening zeer gering. Ik heb het al gezegd. Als dat voor ons geldt, geldt het voor heel Europa. Dat maakt de pijn niet minder, maar het lijkt mij uiteindelijk zeer onwaarschijnlijk.

Ik heb naar mijn overtuiging een heel royale toezegging aan de Kamer gedaan over de herleving van uitkeringsrechten in landen waar de totstandkoming van een verdrag niet op tijd lukt, maar waar wel sprake is van duidelijke medewerking van de autoriteiten in kwestie. Als de Kamer niet tevreden is over het resultaat, dan stuurt zij deze staatssecretaris maar weer op pad.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Doet de staatssecretaris nu de ondubbelzinnige toezegging dat met alle landen binnen twee jaar ambtelijk overleg is gepleegd over het afsluiten van verdragen, opdat de uitkomst bij de evaluatie exact van alle landen bekend is? Is de staatssecretaris bereid, de balans opmakende, eventueel tot een aanpassing van de wetgeving te komen?

Staatssecretaris Hoogervorst:

Voorzitter! Ik heb uiteengezet welke pogingen wij gaan ondernemen om landen ertoe te bewegen, een verdrag met ons te sluiten. Dat betekent dat wij met iedereen contact zoeken. Of het tot daadwerkelijke onderhandelingen komt, hangt mede van de andere landen af, maar wij gaan een uiterste inspanning doen om tot het sluiten van verdragen te komen. Wij zullen in ieder geval met alle landen contact opnemen. Dat is mijn eerste toezegging.

Mijn tweede toezegging betreft de evaluatie, die over twee jaar zal worden gehouden. In de Tweede Kamer heb ik heel duidelijk gezegd dat deze evaluatie inhoudsvol zal zijn. Ik houd er niet van om hier, terwijl wij bezig zijn met de behandeling van een wet, te preluderen op aanpassing van de wet. Een inhoudsvolle evaluatie is een inhoudsvolle evaluatie. Daar kan de Kamer mij aan houden. Gegeven de aarzelingen, die ook in de Tweede Kamer leefden, ben ik ervan overtuigd dat het een heel reëel debat gaat worden. Wij zullen de situatie alsdan serieus bekijken.

Voorzitter! Er is veel kritiek geleverd. Ik hoop dat ik zoveel mogelijk ervan heb kunnen beantwoorden. De urgentie van het wetsvoorstel breng ik wellicht ten overvloede onder de aandacht van de Kamer. Ik hoop van ganser harte dat de argumenten die ik naar voren heb gebracht, de Kamer alsnog kunnen overtuigen van het nut en de noodzaak en de rechtvaardigheid van dit wetsvoorstel.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Ik merk dat de staatssecretaris aan zijn slotzin toe is. Hij heeft in ieder geval niet gereageerd op mijn constatering dat er in de volksverzekeringen nu twee wetsficties komen te staan die met elkaar in strijd zijn.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Ik ben in de schriftelijke behandeling uitvoerig ingegaan op dit punt. In de nota naar aanleiding van het nader verslag heb ik uiteengezet, hoe deze twee ficties zich tot elkaar verhouden en waarom zij niet strijdig zijn met elkaar.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Het is buitengewoon vermoeiend om dit nu ook weer op te moeten rakelen. Maar in de nota naar aanleiding van het verslag werd eerst mijn vraag verminkt weergegeven, en daarna werd gereageerd op de karikatuur van mijn opmerking. Ik heb de stelling betrokken dat het bestaande artikel 3, lid 3, deel uitmaakt van hoofdstuk I van de wet. Dat heet algemene bepalingen, en algemene bepalingen hebben naar mijn mening betrekking op de hele wet, dus zowel op de premiebetalingskant als op de uitkeringskant. Daarom staat het in hoofdstuk I, algemene bepalingen. Indien het alleen zou slaan, zoals de staatssecretaris niet zegt, maar lijkt te suggereren, op verzekeringstijdvakken en premiebetaling, dan zou het in hoofdstuk II, kring van verzekerden, moeten staan. Ik heb dat in mijn nader verslag ook in deze woorden en met deze argumentatie zorgvuldig weergegeven, maar het antwoord slaat nergens op. Dat was vaker het geval in de schriftelijke beantwoording.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Voorzitter! Mag ik daarop in tweede termijn terugkomen?

De heer Veling (GPV):

Mag ik daaraan nog een wens toevoegen? De staatssecretaris is niet ingegaan op de complicaties die die drie maanden buitenslands in verschillende situaties zouden kunnen geven. Als hij zich toch prepareert op nadere antwoorden, zou dit op mijn lijstje staan.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Als ik voor acht maanden had gekozen, waren er ook complicaties ontstaan. Dat heb ik daarnet ook gezegd. Dat zou namelijk betekenen, dat men jaarlijks 1,5 à 2 maanden naar Nederland terug kan keren voor vakantie, om op die manier het uitkeringsrecht te behouden. Het vaststellen van een dergelijke termijn heeft altijd een zekere mate van willekeur. Als ik voor vier of vijf maanden had gekozen, had u ook voorbeelden kunnen geven van mensen die daardoor misschien in de knel zouden komen. De driemaandentermijn lijkt ons heel redelijk om vast te stellen, of iemand woonachtig is in Nederland.

De heer Veling (GPV):

Als voorbeeld is genoemd het geval van iemand die in dienst van een bedrijf buitenslands werkt, en die een gedeeltelijke WAO-uitkering geniet. Voor hem of haar zou het een risico kunnen zijn als hij langer dan drie maanden in een gebied buiten de verdragssfeer zou komen te werken. Maar er zijn meerdere van dergelijke voorbeelden genoemd.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Het bedenken van dit soort voorbeelden is altijd wat makkelijker dan het geven van antwoord daarop. Maar het voorbeeld dat u nu geeft, vind ik niet één van de meest plausibele en waarschijnlijke.

De heer Veling (GPV):

Het is een praktijkgeval dat zich in feite voordoet. Maar het is toch onze taak om hier te bekijken, of een wetsvoorstel uitvoerbaar is en mogelijkerwijs botst op dit soort gevallen? U kunt dan zeggen dat wij van alles kunnen verzinnen, maar dat is onze taak. Het is de taak van het kabinet om uit te leggen, hoe met dat soort complicaties moet worden omgegaan.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Tot op zekere hoogte zijn dit soort complicaties onvermijdelijk bij zo'n wet. Nogmaals, wij zijn van mening dat die driemaandstermijn op zichzelf redelijk is.

De heer Van de Zandschulp (PvdA):

Voorzitter! Het is mij gebleken, dat bij nogal wat woordvoerders behoefte bestaat aan nader beraad. Ik weet niet of er ook nog in een enkele fractie behoefte bestaat aan nader beraad; ik vermoed het wel. Ik vraag daarom in ieder geval om een schorsing.

De voorzitter:

Ik schors de beraadslaging over dit wetsvoorstel tot een nader aan te geven tijdstip. Ik stel voor, dat wij in verband met de agenda zo spoedig mogelijk een begin maken met de behandeling van de begroting van Verkeer en Waterstaat.

Daartoe wordt besloten.

De vergadering wordt van 15.02 uur tot 15.17 uur geschorst.

De beraadslaging wordt hervat.

Staatssecretaris Hoogervorst:

Voorzitter! Gezien de gerezen vragen en kritiek stel ik voor dat wij de beraadslaging over twee weken heropenen.

De voorzitter:

Op verzoek van de regering schors ik de beraadslaging voor een termijn van vermoedelijk twee weken.

De heer De Boer (GroenLinks):

Voorzitter! Een vraag over de orde. Betekent dit dat de beraadslaging over twee weken wordt voortgezet van de zijde van de regering? Wij waren namelijk toe aan de tweede termijn van de Kamer.

De voorzitter:

Het hangt ervan af of de regering vraagt vóór de tweede termijn het woord te mogen voeren. Als de regering dat niet doet, dan hebben wij de tweede termijn. Volgens het Reglement van orde voert de regering het woord telkens wanneer zij dat wenst.

De heer De Boer (GroenLinks):

Als dat het geval zou zijn, dan kunnen wij constateren dat de schorsing geen zin heeft gehad.

De voorzitter:

Dat weet ik niet. Misschien gaat de regering deze 14 dagen een zekere rijpheid in denkbeelden ontwikkelen.

De heer De Boer (GroenLinks):

Dan vraagt de regering het woord.

De voorzitter:

Dat zullen wij dan na de tweede termijn van de Kamer horen. Ik weet dat niet. Ik weet niet wat de regering gaat zeggen. Ik zit er niet meer in.

De beraadslaging wordt geschorst.

De vergadering wordt enige ogenblikken geschorst.

De voorzitter:

Ik deel aan de Kamer mee dat bij brief van 19 februari jongstleden door de minister van Justitie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een ontwerp voor een gemeenschappelijk standpunt betreffende een voorstel voor een overeenkomst in het kader van de Verenigde Naties inzake georganiseerde criminaliteit aan de Kamer is toegezonden. Hoewel dit ontwerpbesluit niet het karakter heeft van een het Koninkrijk bindend besluit, hebben de betrokken ministers de Kamer toch om een oordeel gevraagd alvorens hier op 9 maart aanstaande in de Raad van de Europese Unie over te besluiten. De desbetreffende vaste commissies van de Kamer hebben hedenmiddag over dit verzoek beraadslaagd en adviseren, de instemming aan het voorgenomen besluit niet te onthouden.

Ik stel aan de Kamer voor, dit advies te volgen.

Daartoe wordt besloten.