Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Instellingswet W.R.R. in verband met de inwerkingtreding van de Kaderwet adviescolleges (25248).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Het debat over dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer op 10 september jongstleden werd nogal gekleurd door de uitspraken van een van de andere leden van het kabinet, die er kort daarvoor blijk van had gegeven, een advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid te onafhankelijk te vinden en die het daarom "te politiek" noemde. Zonder persoonlijk te worden – dat deed de minister van Algemene Zaken in de Tweede Kamer ook niet – willen wij als het gaat om de relatie tussen de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de regering graag de mening van de minister onderschrijven toen hij in de Tweede Kamer zei: "Een politicus die het niet aankan om vanuit een onafhankelijke raad ingrijpende gedachten op zijn bureau gelegd te krijgen, gedachten die moeilijk te verteren en lastig te plaatsen zijn in het kader van het kabinetsbeleid zoals dat op dat moment geldt, is in mijn ogen niet veel waard. (...) Ik heb geen enkele reden om ook maar enigszins te twijfelen aan het wetenschappelijk gehalte van de werkzaamheden van de raad en van de leden van de raad."

Tegen de achtergrond van de grote waardering voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid als onafhankelijk adviesorgaan, waarover derhalve tussen de minister van Algemene Zaken en ons volledige overeenstemming bestaat, willen wij de vraag aan de orde stellen, hoe deze raad zijn rol kan vervullen naast het in de kaderwet geregelde adviesstelsel, waartoe de WRR ingevolge het wetsvoorstel dat wij nu behandelen, immers zelf niet zal behoren. In de memorie van toelichting op de begroting van Algemene Zaken voor 1998 (1997-1998, 25600-III, nr. 2, blzz. 3 en 4) lezen wij dat de WRR evenals in 1996 een bijeenkomst heeft georganiseerd van de voorzitters en secretarissen van de (nieuwe) strategische adviesraden met de directeuren of directeuren-generaal van de planbureaus. Ik citeer uit die memorie van toelichting: "Gespreksthema's waren ditmaal de toekomstverkenningen voor de beleidsadvisering, alsmede de functies van externe adviescolleges in het nieuwe stelsel."

De herziening van het adviesstelsel is indertijd opgezet en door het kabinet verdedigd met uitingen van ongenoegen over de invloed van adviesorganen. Er werd betoogd dat "het herstel van het primaat van de politiek" ermee gediend zou zijn, de advisering een facultatief karakter te geven en het werkprogramma van de adviesorganen te onderwerpen aan het oordeel van de te adviseren bewindslieden, opdat de regering aan de hand van haar behoeften zou kunnen beoordelen, over welke onderwerpen het oordeel van adviesorganen zou worden gevraagd en over welke niet. De CDA-fractie heeft in het verband van de herziening van het adviesstelsel, te beginnen bij het wetsvoorstel betreffende de positie van de Sociaal-Economische Raad, gewaarschuwd tegen een opvatting van het primaat van de politiek als politieke eigengereidheid.

Inmiddels tekent zich in brede kring een hernieuwde waardering af van de overlegeconomie; de invoering van een aan de waterhuishouding ontleend nieuw trefwoord lijkt daarbij wonderen te doen. Tot welke inzichten heeft het dit jaar en vorig jaar gevoerde overleg van de WRR en de gespecialiseerde adviesorganen en onderzoeksinstellingen geleid? Zien zij aanknopingspunten voor dat wat bestuurskundigen wel de coproductie van beleid noemen, dat wil zeggen een ontwikkeling van beleid op zo'n manier dat naast de overheid ook maatschappelijke organisaties hun inzichten kunnen inbrengen en de realisering daarvan – ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid – op elkaar afstemmen? Op die vraag zouden wij graag een antwoord krijgen van de minister-president. Een samenleving als de onze, waarin zoveel vakkundigheid aanwezig is, hoeft bijvoorbeeld niet een omroep, onderwijs- of zorginstelling aan gedetailleerde plannen te binden om ze tot iets goeds te brengen. Daar hebben verantwoordelijke bestuurders zelf ideeën over, en dus is de vraag vooral of er procedures zijn, die hun verantwoordelijkheid activeren. Adviesorganen met mensen uit de samenleving kunnen daarin een rol spelen en helpen voorkomen, dat overheden menen behalve het zogeheten "primaat van de politiek" ook nog eens het primaat van de wijsheid te hebben.

Mijnheer de voorzitter! Uiteraard zonder af te doen aan de wezenlijke en noodzakelijke betekenis van de Staat als hoeder van het recht, willen wij in dit debat ook de vraag aan de orde stellen, welke bijdragen de WRR naast de gespecialiseerde adviesorganen zal kunnen leveren aan een benadering van belangrijke beleidsvragen die onzes inziens gekenmerkt zou moeten worden door een open instelling ten opzichte van de rol die mensen en maatschappelijke organisaties vanuit hun idealen kunnen spelen, in samenhang met het vermogen verder vooruit te kijken dan de termijn van het politieke mandaat van maximaal vier jaren of – de huidige kabinetsperiode – een halfjaar. Anders gezegd: hoe ontvankelijk is de regering – en zijn wij als parlement – voor een inbreng van de WRR die niet berust op wat al politiek gemeengoed is, op een langere termijn georiënteerd is en toch van wezenlijke betekenis voor beslissingen die nu moeten worden genomen. Wie nuchter naar de politieke geschiedenis kijkt, komt tal van te lang uitgestelde beslissingen tegen, bijvoorbeeld inzake de afstemming van de zorg op een veranderde bevolkingssamenstelling, de ontsluiting van markten in de rijke landen voor de export uit de Derde Wereld, de ondersteuning van de bestuurlijke opbouw en wederopbouw in Midden- en Oost-Europa en de verbetering van de railinfrastructuur. Er zijn vele andere voorbeelden aan toe te voegen. De onafhankelijke wetenschapsbeoefening aan universiteiten kan een rol spelen in het verder vooruit kijken; daar is de WRR niet voor nodig. Maar de WRR kan eraan bijdragen, dat de belangrijkste inzichten van deze aard aandacht krijgen – zoals dat heet: op de politieke agenda komen – en tot besluitvorming aanleiding geven. Soms lukt dat, bijvoorbeeld met het rapport over Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980) en het Allochtonenbeleid (1989), maar in andere gevallen, bijvoorbeeld het rapport Stabiliteit en veiligheid in Europa (1995) is de boot van een grondige discussie over de ontwikkeling van de NAVO aanvankelijk in de Nederlandse politiek gemist en pas veel later in de Nederlandse politiek abrupt als een twist uitgebroken.

Ook een ander risico bedreigt de betekenis die het werk van de WRR kan en moet hebben, namelijk de opsplitsing in punten ter beoordeling van elk der ministeries. Departementalisering van de rapporten van de WRR haalt de angel uit integrale beleidsadviezen. Het kunnen juist de onderwerpen zijn, die niet in de mal van een bestaande ambtelijke structuur passen waarvoor het wetenschappelijke beleidsrapport nodig is. Denkt bijvoorbeeld iemand na over de fase na de vergrijzing – krimpende bevolking, ceteris partibus, in West-Europa – of over de gevolgen van een niet tijdig beheersen van bacteriologische en nucleaire bewapening in handen van mensen die niet voor rede vatbaar zijn? Ik doel dus niet op het gevaar als zodanig, maar op de gevolgen daarvan, als het niet lukt om tijdig een dergelijk onderwerp te beheersen. Hoeveel ruimte biedt het publieke debat voor het bespreken van niet-geijkte onderwerpen zonder degene die ze aan de orde stelt buiten de orde te verklaren?

De minister van Algemene Zaken heeft dit jaar de samenstelling van de WRR voor de nieuwe raadsperiode 1998-2002 ter hand genomen. Dat werk is nog niet geheel afgesloten. Wij willen hem tenslotte vragen welke criteria hij heeft gehanteerd bij de nieuwe samenstelling van de raad, welke interactie tussen wetenschappelijke en ideële verscheidenheid en werkprogramma hem daarbij voor de geest heeft gestaan en hoe dat uitwerkt in de plannen voor het werk, dat over een paar weken begint.

Voorzitter! Met belangstelling zien wij uit naar het antwoord en de reactie van de minister-president.

Minister Kok:

Voorzitter! Ik heb de indruk, als u mij die opmerking veroorlooft, dat de opmerkingen van de geachte afgevaardigde de heer Hirsch Ballin niet direct in de weg behoeven te staan aan instemming met het voorliggende wetsvoorstel. Ik ga evenwel graag in op de door hem gemaakte opmerkingen.

Hij heeft uitgebreid geciteerd uit mijn bijdrage in de Tweede Kamer. Zoals hijzelf al aangaf, was die reactie niet gericht op een van de leden van het kabinet persoonlijk. Er was in de discussie in de maanden voorafgaande aan de behandeling in de Tweede Kamer iets doorgekomen van het eventueel te politieke karakter van de adviezen van de raad. Ik heb toen in antwoord daarop gezegd dat politici en ook een kabinet juist behoefte hebben aan onafhankelijke adviezen die door een college zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid worden uitgebracht.

Ik ga nu in op een aantal concrete vragen, te beginnen met het jaarlijkse overleg met voorzitters en secretarissen van adviescolleges, waarover in de memorie van toelichting bij de begroting van Algemene Zaken wordt gesproken. Dat overleg vindt eenmaal per jaar plaats. Daaraan doen ook de voorzitter en secretaris van de WRR en van de SER mee. Deelnemers zijn voorts directeuren van planbureaus. Dit overleg heeft een praktisch doel en bevat voorts een inhoudelijke component die van keer tot keer wisselt. De praktische kant bestaat uit het uitwisselen van ervaringen en inzichten die verbonden zijn met het werk dat men doet. Verder wordt een thema van inhoudelijke aard besproken. Dit jaar was dat de vraag hoe te werken met scenariostudies bij het opstellen van rapporten en adviezen. Zo'n gedachtewisseling hoeft nadrukkelijk niet tot conclusies of gemeenschappelijke bevindingen van alle vertegenwoordigde adviescolleges tezamen te leiden. Een nuttig element is in elk geval dat daaruit een betere afstemming tussen de werkprogramma's kan voortvloeien, overigens zonder daarmee het belang van adviezen van de diverse adviesorganen vanuit de eigen invalshoek te ontkennen. Dat is van grote betekenis voor de kwaliteit van het advieswerk.

De geachte afgevaardigde de heer Hirsch Ballin stelt dat het herstel van het primaat van de politiek niet mag leiden tot politieke eigengereidheid. Daarmee ben ik het volledig eens; zie ook de citaten uit de behandeling in de Tweede Kamer die zojuist naar voren zijn gebracht. Bij het herstel van het primaat van de politiek in relatie tot de herziening van het adviesstelsel gaat het vooral om een scheiding van advies en overleg. In het nieuwe stelsel adviseren de colleges het kabinet inzake voorgenomen regelgeving en voorgenomen beleid. Overleg met belanghebbenden en betrokkenen vindt plaats in andere gremia. Het is naar mijn mening in onze samenleving van het grootste belang dat maatschappelijke organisaties, bestuurders en belangenverenigingen hun stem kunnen laten horen, informeel en ook in overlegkaders. Politici in het kabinet en het parlement behoren daarnaar te luisteren en doen dat ook.

Iets anders is of advisering en overleg wellicht niet beter kunnen worden gecombineerd. Ik denk daar niet positief over. Wij hebben de wijzigingen in het stelsel juist doorgevoerd om de functie van de advisering en de functie van het overleg meer uit elkaar te leggen. Het activeren van mensen vanuit de samenleving krijgt naar mijn mening niet op een betere wijze gestalte door hen in een verwarrende dubbelrol te plaatsen. Wie wijs met het primaat van de politiek wil omgaan, moet advies en overleg goed van elkaar scheiden en met gezond verstand omgaan met de vruchten ervan.

De heer Hirsch Ballin stelde de vraag aan de orde hoe ontvankelijk de regering en het parlement zijn voor een inbreng van de WRR die niet berust op wat al politiek gemeengoed is, op een langere termijn is georiënteerd en toch van betekenis is voor beslissingen die nu moeten worden genomen. Naar de mening van de regering ligt juist daarin de rol en het belang van de WRR. Het gaat namelijk om het onafhankelijk en los van de dagelijkse politiek of binding met de dagelijkse politiek onder de aandacht brengen van onderwerpen en maatschappelijke ontwikkelingen die kunnen bijdragen aan het ontwikkelen van toekomstig beleid. De WRR doet dat, zoals bekend, in volle vrijheid. Wij allen moeten daarvoor ontvankelijk zijn. Iets anders is hoe er in concrete situaties met de inhoud van WRR-rapporten moet worden omgegaan en hoe het oordeel over dergelijke rapporten moet luiden. Op dit punt behoudt het kabinet uiteraard bij ieder rapport opnieuw een eigen verantwoordelijkheid. Dat geldt ook voor het parlement. Het parlement is vervolgens eigen baas als het gaat om het oordeel over de standpuntbepaling, zoals die in voorkomende gevallen door het kabinet is geformuleerd.

In dit kader deed de heer Hirsch Ballin enkele suggesties voor onderwerpen die mogelijk interessant zouden kunnen zijn voor het werkprogramma van de WRR. Hij keek terug op het verleden. Hij gaf daarbij een aantal belangrijke illustraties, ook met betrekking tot de toekomst. De nieuwe raad zal in de eerste maanden van het komend jaar het nieuwe werkprogramma opstellen. Thans is men nadrukkelijk bezig met de voorbereiding daarvan. Departementalisering zal daarbij niet de door de heer Hirsch Ballin gevreesde rol mogen spelen. Dat ben ik met hem eens. De raad zal zich over de volle breedte maatschappelijk, politiek en wetenschappelijk oriënteren. De suggesties, zoals die zojuist zijn gedaan, zullen daarbij worden betrokken.

Sinds afgelopen vrijdag is de raad, als gevolg van de besluitvorming in de ministerraad over de benoeming van drie leden in de raad, in de nieuwe samenstelling volledig compleet. De criteria bij de samenstelling van de raad zijn geweest: de wetenschappelijke kwaliteit en diversiteit, in relatie tot de ideële verscheidenheid en de complementariteit, en de maatschappelijke pluriformiteit.

De toetsing van de Instellingswet WRR aan de doelstellingen van de herziening van het adviesstelsel en aan de Kaderwet adviescollege heeft de regering op één punt aanleiding gegeven om de Instellingswet WRR inhoudelijk aan te passen. Ik maak daar nog een enkele opmerking over, omdat daarmee naar mijn mening antwoord wordt gegeven op een deel van het betoog van de heer Hirsch Ballin. Het betreft namelijk de wijze van vaststelling van het programma van de WRR.

Een belangrijk uitgangspunt bij de herziening van het adviesstelsel is de versterking van het primaat van de politieke besluitvorming. Op grond daarvan wordt in de Kaderwet bepaald dat het werkprogramma van een adviescollege door de eerstverantwoordelijke minister wordt vastgesteld. Gezien de noodzakelijke onafhankelijkheid van de WRR om zijn taken goed te kunnen uitvoeren, acht de regering deze bepaling uit de Kaderwet niet geschikt voor de WRR. De bestaande praktijk dat de WRR zijn eigen programma vaststelt, wordt dan ook gehandhaafd. Met het voorstel wordt in een nieuw artikel in de Instellingswet vastgelegd dat dit gebeurt na overleg met de minister-president. Voorts is de betrokkenheid van de ministerraad vastgelegd door te bepalen dat de minister-president over de vaststelling en de wijziging van het werkprogramma de ministerraad hoort. Op die manier wordt er aan de ene kant recht gedaan aan de onafhankelijke positie van de WRR, terwijl tevens de betrokkenheid van de minister-president en de ministerraad is gewaarborgd. Daarmee wordt een goede afstemming met het regeringsbeleid, maar ook met de werkprogramma's van de reguliere adviescolleges veiliggesteld. Het belang van politieke betrokkenheid, dat één van de hoofdpunten is van de herziening van het adviesstelsel, wordt op deze manier ook voor de WRR op een evenwichtige manier vorm gegeven. Op die manier wordt er ook uitdrukking gegeven aan het feit dat de WRR weliswaar een bijzondere positie inneemt, maar tegelijkertijd onderdeel uitmaakt van het nieuwe stelsel van adviescolleges.

Samenvattend heb ik de indruk dat de wijze van werken, zoals die in de toelichting op het voorliggende wetsvoorstel is beschreven, maximale ruimte laat, binnen de beperkingen die nu eenmaal altijd aan het noodzakelijke overleg met de minister-president en daarmee met de ministerraad zijn verbonden, voor het signaleren van en beschrijven van onderwerpen en maatschappelijke en politieke ontwikkelingen van nationale of internationale aard, op een breed veld van terreinen, zodanig dat de politieke invloed daarop afwezig is. De heer Hirsch Ballin heeft gesproken over de wenselijkheid om via de rapportage van de raad onderwerpen aan de orde te krijgen die nodig zijn voor de beleidsontwikkeling op langere termijn, maar die een zittend kabinet minder gelegen komen. Alle suggesties die hij op dit punt heeft gedaan, sluiten aan bij de opvattingen van het kabinet en bij de zienswijze die aan het opstellen van dit wetsvoorstel ten grondslag ligt.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Voorzitter! Ik dank de minister-president, tevens minister van Algemene Zaken voor zijn antwoord. Hij heeft hetgeen wij al uit de discussie in de Tweede Kamer hadden afgeleid, bevestigd, namelijk dat onze visie op de taak van WRR en de zijne volstrekt niet uiteenlopen.

Ik kom op één punt terug en dit betreft de motivering voor de herziening van het adviesstelsel. De minister-president heeft de nadruk gelegd op de scheiding van advies en overleg. Door ons is op verschillende momenten gewaarschuwd tegen een zelfoverschatting van de politiek, gelet op het primaat van de politiek. Dit geeft ons aanleiding tot zorg bij de herziening van het adviesstelsel. Het is de vraag of, gelet op het beleid van een regering, de agenda voor de advisering adequaat en voldoende kan worden behandeld. Wij hebben onderstreept hoe belangrijk het is om ontvankelijk te zijn voor hetgeen anderen in hun ervaringen in de samenleving onderkennen, maar wat nog geen politiek gemeengoed is geworden.

De WRR krijgt op dat punt een andere positie. Kern van het onderhavige wetsvoorstel is het veiligstellen van de positie van de WRR. Het is van belang dat de WRR een rol blijft spelen in de houding ten opzichte van de werkprogramma's van andere adviesorganen, ondanks de veranderingen die in het adviesstelsel zijn aangebracht.

Minister Kok:

Voorzitter! De heer Hirsch Ballin richt zijn pijlen nu meer op de wijze waarop de herziening van het adviesstelsel doorwerkt in de praktijk van het leven dan op de aan de orde zijnde instellingswet. Dit bevestigt mijn opmerkingen in eerste termijn dat ik niet de indruk heb dat het betoog van de heer Hirsch Ballin zijn steun aan het wetsvoorstel in de weg staat.

Bij de herziening van het adviesstelsel moest op drie punten verbetering worden aangebracht. In de eerste plaats ging het om het primaat van de politiek, in de tweede plaats om de scheiding van advies en overleg – op dat punt was waarlijk zeer veel te verbeteren – en in de derde plaats om een zekere versobering van het stelsel. Er was sprake van een woud van overleg- en adviesorganen.

Ik heb niets meer toe te voegen aan hetgeen ik over de WRR heb gezegd. Mijn opvatting over de herziening van het adviesstelsel is dat bij de formulering van werkprogramma's die aan adviesorganen worden voorgelegd, de overwegingen die met betrekking tot de WRR naar voren zijn gebracht, in zekere zin evenzeer kunnen gelden. Dit is uiteraard primair een taak van de desbetreffende bewindspersoon en van de ministerraad die de ontwerpwerkprogramma's ter beoordeling voorgelegd krijgt. Ook op deelterreinen is het van belang om bij het voorleggen van beleidsvoornemens en bij het vragen van advies daarover van een ruime benadering uit te gaan. Het is niet de bedoeling om uitsluitend adviezen te vragen over zaken die toevallig een zittende bewindspersoon of een zittend kabinet goed uitkomen. Maar uiteraard zijn die grenzen bij het functioneren van het nieuwe adviesstelsel beperkter dan bij de WRR. De WRR neemt zelf het initiatief en luistert ook heel goed naar het parlement, naar de samenleving. Met de fracties in de Tweede Kamer is afgesproken dat de voorzitter van de WRR zich ook daar oriënteert en zich daarnaast in den brede oriënteert. Daardoor krijgt het WRR-programma als vanzelf een nog veel bredere reikwijdte. Maar ook het herziene adviesstelsel, voorzien van de intenties zoals ik heb toegelicht, zal een invulling krijgen die niet van enghartigheid, maar van ruimhartigheid getuigt. Daarmee is de kwaliteit van beleid, dat mede op de ingewonnen adviezen wordt gebaseerd, gediend.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.