33 678 Parlementair onderzoek Fyra

Nr. 11 Parlementaire enquêtecommissie Fyra-rapport

Aangeboden 28 oktober 2015

INHOUDSOPGAVE

1.	Conclusies en aanbevelingen		4
	1.1	Aanleiding	4
	1.2	Hoofdconclusie	4
	1.3	Deelconclusies	7
	1.4	Beschouwende conclusies	33
	1.5	Aanbevelingen	39
2.	De parlementaire enquête Fyra		47
	2.1	Inleiding	47
	2.2	Opzet enquête	47
	2.3	Samenstelling enquêtecommissie	48
	2.4	Leeswijzer	48
3.	Beoogd vervoer bij besluit aanleg HSL-Zuid		50
	3.1	Inleiding	50
	3.2	Afspraken Europese verkeersministers	50
	3.3	Aanlegbesluit HSL-Zuid (PKB)	51
	3.4	Aanlegverdrag Nederland–België	57
	3.5	Start van Thalys-diensten	58
	3.6	Uiteindelijke kosten HSL-Zuidinfrastructuur	59
	3.7	Conclusies	59
4.	Aanbesteding vervoersconcessie		61
	4.1	Inleiding	61
	4.2	Relatie Staat-NS in de tijdgeest van de jaren negentig	61
	4.3	Keuze voor openbare aanbesteding	64
	4.4	IC Max-bod: het NS-bod op het binnenlandse vervoer	72
	4.5	De Oranjecombinatie	79
	4.6	Inrichting van de aanbesteding	89
	4.7	De biedingen van de concurrenten	92
	4.8	Het bod van NS en KLM	95
	4.9	Beoordeling biedingen	105
	4.10	Onderhandelingen en ondertekening	112
	4.11	De concessieovereenkomst	119
	4.12	Conclusies	121
5.	Continuïteitsproblemen vervoerder HSA		127
	5.1	Inleiding	127
	5.2	HSA gaat van start	127
	5.3	Staat twijfelt over tegemoetkomen HSA	130
	5.4	NS en Staat voorkomen faillissement in 2007	143
	5.5	Gebrek aan cijfers verhindert structurele oplossing	146
	5.6	Staat en NS bereiken in 2008 tijdelijke oplossing	154
	5.7	Verwachte resultaten HSA verslechteren snel	169
	5.8	Staat en NS en HSA zoeken structurele oplossing	172
	5.9	Onderhandelakkoord uit 2011 biedt structurele oplossing	182
	5.10	Conclusies	191
6.	Aanbesteding trein		199
	6.1	Inleiding	199
	6.2	Het aankoopproces	199
	6.3	Een complexe trein	200
	6.4	Aanbestedingsplichtige opdracht	204
	6.5	De prekwalificatie: mei–december 2002	207
	6.6	Beoordeling inschrijvingen: april–september 2003	209
	6.7	AnsaldoBreda biedt een verbeterde trein aan: de V250	214
	6.8	Gerommel met definitieve biedingen en aantallen	216
	6.9	Verder met AnsaldoBreda: de onderhandelingen en gunning in 2004	220
	6.10	Onregelmatigheden tijdens de aanbesteding	223
	6.11	Koopovereenkomst met AnsaldoBreda	224
	6.12	Conclusies	225
7.	Bouw Fyra		228
	7.1	Inleiding	228
	7.2	Levering Fyra keer op keer vertraagd	229
	7.3	Zorgen over kwaliteit Fyra	239
	7.4	Sturingsmogelijkheden beperkt	241
	7.5	Conclusies	246
8.	Certificering en toelating Fyra		249
	8.1	Inleiding	249
	8.2	Bij de toelating betrokken partijen	250
	8.3	Wet- en regelgeving voor de toelating van treinen	250
	8.4	Het toezicht op de keuringsinstantie	255
	8.5	Certificering van de Fyra	262
	8.6	De toelating van de Fyra in Nederland en België	269
	8.7	Veiligheidsissues bij de Fyra	280
	8.8	Toelating roept vragen op bij Tweede Kamer	285
	8.9	Conclusies	292
9.	Vervoer over HSL-Zuid van start		297
	9.1	Inleiding	297
	9.2	Vervoer over HSL-Zuid start zonder Fyra	297
	9.3	Besluit startdatum Fyra heeft grote gevolgen	302
	9.4	Fyra ingezet na beperkt proefbedrijf	314
	9.5	Samenwerkingsovereenkomst met NMBS	322
	9.6	Fyra internationaal ingezet	334
	9.7	Fyra van het spoor gehaald na winterproblemen	341
	9.8	Conclusies	348
10.	Einde Fyra en alternatief vervoersaanbod		352
	10.1	Inleiding	352
	10.2	Crisismanagement	352
	10.3	Definitieve stopzetting Fyra	365
	10.4	Handelen kabinet rond stopbesluit	372
	10.5	Stopzetting en vervolgproces alternatief vervoer in Tweede Kamer	381
	10.6	Totstandkoming alternatief vervoersaanbod	384
	10.7	Vervoersaanbod HSL-Zuid in perspectief	403
	10.8	Financiële en juridische afwikkeling	417
	10.9	Conclusies	427
11.	Rol Tweede Kamer en verhouding met kabinet		436
	11.1	Inleiding	436
	11.2	Informatievoorziening door het kabinet	436
	11.3	Andere informatiestromen van de Tweede Kamer	450
	11.4	Inbreng Tweede Kamer	455
	11.5	Conclusies	462
12.	Verantwoording		464
	12.1	Onderzoeksaanpak	464
	12.2	Schriftelijke informatieverstrekking	468
	12.3	Ervaringen met de Wet op de parlementaire enquête 2008	472
	Bijlagen		475
	1.	Onderzoeksvoorstel	476
	2.	Achtergrondinformatie ERTMS/ETCS	485
	3.	Lijst van briefings en reflectanten	488
	4.	Lijst van besloten voorgesprekken	490
	5.	Lijst van openbare verhoren	493
	6.	Lijst van vorderingen en informatieverzoeken	495
	7.	Praktische werkafspraken met het kabinet	496
	8.	Inzageafspraken met NS	498
	9.	Lijst van afkortingen	501
	10.	Bronnenlijst	503

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1 Aanleiding

Op dinsdagochtend 15 januari 2013 valt een afdekrooster van de onderkant van een Fyra¹ die via het hogesnelheidsspoor onderweg is van Brussel naar Amsterdam. Twee dagen later wordt ook bij een andere Fyra aanzienlijke schade geconstateerd. Dit is aanleiding voor NS om tijdelijk niet meer te rijden met de Fyra, de trein van de Italiaanse fabrikant AnsaldoBreda. Op de duurdere Thalys na is er op dat moment geen treinvervoer naar Brussel, waardoor de reiziger letterlijk en figuurlijk in de kou staat. Eind mei 2013 besluit NS definitief te stoppen met deze trein, waarmee er na negen jaar een einde komt aan het Fyra-project. NS heeft uiteindelijk nog geen vijf maanden gereden met de Fyra over de HSL-Zuid. Na vertragingen en kostenoverschrijdingen bij de aanleg van de lijn komt nu ook het al jaren vertraagde beoogde vervoer over de HSL-Zuid niet tot stand.

De problemen rond de Fyra en de publieke verontwaardiging hierover zijn voor de Tweede Kamer in juni 2013 aanleiding het initiatief te nemen tot een parlementaire enquête. De hoofdvraag van deze parlementaire enquête luidt: waarom is het oorspronkelijk beoogde vervoer over de Hogesnelheidslijn-Zuid (HSL-Zuid) niet tot stand gekomen? Om deze vraag te beantwoorden heeft de enquêtecommissie verschillende aspecten onderzocht, zoals de gang van zaken rond de aanbesteding van de vervoersrechten, de aanbesteding, bouw, ingebruikname en uitdienstneming van de Fyra, de verwikkelingen rond vervoerder HSA en de plannen voor het alternatieve vervoer na de Fyra.

1.2 Hoofdconclusie

De hoofdconclusie van de commissie luidt: Het oorspronkelijk beoogde vervoer over de HSL-Zuid is niet tot stand gekomen, omdat andere belangen keer op keer prevaleerden boven het verwezenlijken van het reizigersvervoer. Zo hechtte de Staat veel belang aan de financiële opbrengsten en was NS gefocust op het behouden van zijn strategische positie op het Nederlandse spoor. Hierdoor is niet alleen het belang van de reiziger geschaad, maar blijft bovendien de met belastinggeld gefinancierde miljardeninvestering in de HSL-Zuid onderbenut.

De belangrijkste momenten waarop andere belangen prevaleerden worden hier kort uiteengezet. De kiem van de problemen ligt in de jaren negentig van de vorige eeuw, wanneer het kabinet besluit tot aanleg van de HSL-Zuid, maar het beoogde vervoer niet concreet uitwerkt en hier ook geen goede afspraken over maakt met de Belgische Staat en de Belgische spoorwegen. Het is de tijd van liberalisering en geloof in marktprikkels. In lijn met die tijdgeest wil het kabinet een aanzienlijk deel van de investering terugverdienen met de opbrengsten van het vervoer. De wens van het kabinet om marktspanning te creëren, zorgt er uiteindelijk voor dat ervoor gekozen wordt de rechten voor het vervoer over de HSL-Zuid openbaar aan te besteden, in een poging de opbrengst te maximaliseren. NS is bezorgd om het behoud van zijn strategische positie op het Nederlandse spoorwegnet. Daarom doet NS samen met partner KLM een buitengewoon hoog bod om de concessie te verkrijgen. Ook met de kennis van toen kunnen bij het realiteitsgehalte van dat bod vraagtekens worden gezet, zowel in vervoerskundig als in financieel opzicht. Maar ook het realiteitsgehalte van de uitvraag door de Staat om het beoogde vervoer tot stand te brengen met de gevraagde financiële randvoorwaarde (minimaal € 100 miljoen per jaar), de beoogde startdatum en de ontbrekende afspraken met de Belgische partners, is twijfelachtig. Toch komt in december 2001, op basis van het bod van NS en KLM, een concessieovereenkomst tot stand.

Van meet af aan blijkt dat het speciaal opgerichte vervoersbedrijf HSA (High Speed Alliance) grote moeite zal hebben om de concessieovereenkomst na te komen. Over de hoogte van de te betalen concessievergoeding ontstaat een strijd tussen de Staat als concessieverlener en NS en HSA als concessiehouder, die bijna tien jaar lang zal duren. Het realiseren van goed, snel en goed betaalbaar vervoer is hierbij ondergeschikt geworden aan de financiële, politieke en strategische belangen. Dat is beide partijen aan te rekenen. Pas als het water HSA aan de lippen staat, het realiseren van vervoer over de HSL-Zuid in gevaar komt en een groot financieel verlies voor de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu dreigt, vinden de Staat en NS elkaar. In 2011 wordt met het zogenoemde onderhandelakkoord de faillissementsdreiging afgewend door een oude wens van NS in vervulling te laten gaan: het vooruitzicht van één geïntegreerde concessie voor het hoofdrailnet en de hogesnelheidslijn. Daarmee is de gedachte van concurrentie op en om het spoor voorlopig naar de achtergrond verdwenen. De Staat accepteert een afschrijving op de geraamde concessievergoedingen van circa € 1 miljard én een versobering van het vervoersaanbod. Hiermee ontstaat er weer uitzicht op vervoer.

Daarvoor zijn dan wel treinen nodig. De komst van de treinen verloopt echter ook niet voorspoedig. Bij de aanbesteding van de trein in 2002 zet NS een complexe en voor treinenbouwers weinig aantrekkelijke vraag in de markt, waardoor enkele gerenommeerde treinenbouwers al snel afhaken. De aanbestedingsprocedure verloopt niet volgens de regels. Zo accepteert NS aanpassingen aan de offerte van AnsaldoBreda nadat de deadline hiervoor gepasseerd is. Uiteindelijk blijft er slechts één fabrikant over: het Italiaanse AnsaldoBreda. AnsaldoBreda en NS² komen een zeer krappe planning overeen, waarvan NS vooraf wist dat deze niet gehaald zou worden. Dat de beoogde levering met vijf jaar wordt overschreden, was echter boven ieders verwachting. NS en AnsaldoBreda strijden zowel tijdens de bouw als na de levering van de treinen over de oorzaken van die vertraging. Tijdens het bouwen van de Fyra zijn er ook zorgen over de kwaliteit van de trein. NS kiest er echter voor om door te gaan met AnsaldoBreda en met de Fyra; alsnog andere treinen bestellen lijkt elke keer meer tijd te kosten dan doorgaan op de ingeslagen weg. Bovendien kan het opzeggen van de koopovereenkomst gevolgen hebben voor het behoud van de concessie. HSA verkeert immers in financiële problemen en de kans is klein dat de Staat HSA zal redden als er geen zicht is op levering van treinen en daarmee op spoedig vervoer over de HSL-Zuid.

Bij de start van het internationale vervoer met de Fyra prevaleren opnieuw andere belangen boven die van de reiziger van en naar Brussel. NS besluit in maart 2012 dat de Fyra later dat jaar ingezet zal worden en dat hiervoor geen terugvalopties zoals de Benelux-trein achter de hand worden gehouden. Dit besluit neemt NS terwijl het bedrijf de Fyra’s nog niet heeft overgenomen en de betrouwbaarheid nog in hoge mate onzeker is. NS neemt vervolgens de treinen over terwijl ze nog niet aan alle contractuele voorwaarden voldoen. NS houdt, ondanks aanhoudende ernstige twijfels over de betrouwbaarheid van de treinen en van de dienstregeling, vast aan de startdatum van de internationale dienst met de Fyra. De dienstregeling met de Fyra’s blijkt na de start inderdaad onvoldoende betrouwbaar. Na winterproblemen en een incident met een afdekrooster dat van de trein valt, haalt NS alle Fyra’s van het spoor, in eerste instantie tijdelijk.

Na jarenlange vertragingen bij de bouw heeft NS de Fyra dus uiteindelijk toch nog te vroeg ingezet. Het besluit van NS om geen terugvaloptie te hanteren, wreekt zich nu voor de reiziger. Als de Fyra uit de dienst gehaald wordt, is er voor de treinreiziger op dat moment, afgezien van de dure Thalys, geen reële alternatieve treinverbinding meer tussen Amsterdam en Brussel. NS voldoet daarmee niet aan de concessieverplichtingen. Dat brengt het risico met zich mee dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu de concessie intrekt. Het feit dat het Ministerie van Infrastructuur en Milieu voor zijn inkomsten nog steeds afhankelijk is van NS als vervoerder – dat is met het onderhandelakkoord uit 2011 nog eens bekrachtigd – draagt eraan bij dat NS in de zomer van 2013 kan stoppen met de Fyra en een alternatief vervoersaanbod mag presenteren zonder de concessie te verliezen. Bij het besluit om te stoppen met de Fyra speelt het gebrek aan vertrouwen van NS in AnsaldoBreda om de treinen te herstellen een rol.

Het alternatieve vervoersaanbod van NS, dat vanaf 2021 volledig operationeel zou moeten zijn, wordt met langzamere treinen uitgevoerd en biedt geen snelle, directe, flexibel bruikbare en goed betaalbare verbindingen over de HSL-Zuid van en naar België. Dit alternatief is voor NS financieel aantrekkelijker dan het herstellen van de Fyra en het uitvoeren van het eerder afgesproken vervoer. Het kabinet en de Tweede Kamer vinden het plan een volwaardig alternatief en stemmen ermee in. Met dit alternatieve vervoersaanbod wordt naar het oordeel van de commissie de reiziger aanmerkelijk slechter bediend dan beoogd en blijft de investering in de HSL-Zuid onderbenut. Het beoogde vervoer over de HSL-Zuid, zoals dat was voorzien bij de aanleg en de concessieovereenkomst, is hiermee verder uit zicht geraakt.

Binnen de complexe keten van beslissingen en gebeurtenissen identificeert de commissie de volgende vier cruciale keuzemomenten bij het niet tot stand komen van het beoogde vervoer over de HSL-Zuid:

• 1. Het aanlegbesluit HSL-Zuid wordt in 1996 genomen zonder uitgewerkte doelstellingen of afspraken met betrokken partijen, waaronder de Belgische partners, over de concreet te realiseren treindiensten.

• 2. De concessieovereenkomst voor de vervoersconcessie HSL-Zuid wordt in 2001 gesloten, terwijl het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS beide weten dat hieraan grote risico’s zijn verbonden voor het realiseren van het beoogde vervoer. Die risico's betreffen met name de hoge concessievergoeding in combinatie met een onrealistische onderbouwing en ontbrekende afspraken met de Belgische spoorwegmaatschappij NMBS, maar ook in vervoerskundige zin zijn er risico's.

• 3. NS besluit in maart 2012 om in december van dat jaar te starten met de internationale dienst met de Fyra en geen terugvalopties achter de hand te houden. Op dat moment heeft NS echter nog geen enkele Fyra in bezit en ook geen goed zicht op het functioneren van de Fyra. Dit besluit leidt tot een voortijdige overname van de treinen voordat deze gereed zijn, een beperkt uitgevoerd proefbedrijf en de inzet van treinen waarvan de betrouwbaarheid in hoge mate onzeker is.

• 4. De instemming van het kabinet en de Tweede Kamer met het alternatieve vervoersaanbod van NS in 2013, waarmee snelle, directe, flexibel bruikbare en goed betaalbare verbindingen over de HSL-Zuid naar België voor de reiziger ontbreken.

De commissie is van oordeel dat in de eerste plaats de opeenvolgende betrokken bewindslieden en NS verantwoordelijkheid dragen voor het feit dat het beoogde vervoer over de HSL-Zuid niet tot stand komt. Door primair uit te gaan van de eigen financiële en strategische belangen komen de Staat en NS terecht in een jaren durende, destructieve strijd. Zowel de Staat als NS kijkt niet verder dan naar de getekende contracten en wijst voor een oplossing van problemen naar de ander. Die opstelling brengt oplossingen niet dichterbij. Datzelfde gaat op voor NS en AnsaldoBreda, die op verschillende momenten gedurende het Fyra-project niet nader tot elkaar komen en daarmee een gezamenlijke oplossing voor de problemen met de Fyra frustreren. Blaam treft in mindere mate ook de Tweede Kamer en de Belgische spoorwegmaatschappij NMBS. De Tweede Kamer heeft in dit dossier over het algemeen een vrij goede informatiepositie, hoewel het kabinet de Tweede Kamer in een aantal gevallen onvolledig en/of onjuist informeert. De Tweede Kamer volgt het dossier kritisch. Er is binnen de Tweede Kamer overwegend brede steun voor zowel het kabinet als NS. De Tweede Kamer blaft, maar bijt niet. Uiteindelijk stemt de Tweede Kamer in 2013 ook in met het alternatieve vervoersaanbod van NS, waarmee het ooit beoogde vervoer over de HSL-Zuid uit zicht raakt. NMBS is evenzeer in de eerste plaats gefocust op de eigen belangen, hetgeen niet bijdraagt aan het realiseren van het door de Nederlandse partijen beoogde vervoer tussen België en Nederland. De commissie constateert dat het uiteindelijk in 2013 tot stand gekomen alternatieve vervoersaanbod in belangrijke mate wordt gedicteerd door hetgeen NMBS wel en niet wilde.

Risico’s en verantwoordelijkheden zijn in dit dossier vaak afgeschoven naar andere partijen of doorgeschoven in de tijd. Dit is gebeurd tussen zowel betrokken partijen als binnen betrokken partijen zelf. Rollen zijn minimaal ingevuld. De commissie vindt het schokkend dat zij deze minimalistische invulling van taken en verantwoordelijkheden ook aantrof bij de toezichthouder voor de veiligheid van het spoorvervoer, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT).

Het heeft de betrokkenen aan moed ontbroken om gezamenlijk een succes van het vervoer over de HSL-Zuid te maken, hetgeen gezien de forse investering in deze spoorlijn wel had mogen worden verwacht.

1.3 Deelconclusies

In deze paragraaf wordt de hoofdconclusie nader toegelicht aan de hand van een «treinreis» langs de deelconclusies. In chronologische volgorde gaat de reis over het spoor langs verscheidene stations, die tevens aansluiten bij de hoofdstukindeling. Onderweg zijn er twee knooppunten. Na de gunning van de vervoersconcessie splitst het spoor in twee sporen. Het ene spoor beschrijft de ontwikkelingen rond de vervoersconcessie, het andere spoor de totstandkoming van de Fyra. Deze twee sporen lopen in de tijd gedeeltelijk parallel en kennen ook een onderlinge samenhang. Bij het tweede knooppunt komen de twee sporen weer samen, als de financiële problemen van de vervoerder zijn opgelost en de Fyra eind 2012 gaat rijden. De reis eindigt bij het besluit om definitief te stoppen met de Fyra en het alternatieve vervoersaanbod.

Beoogd vervoer bij besluit aanleg HSL-Zuid

De reis begint bij het eerste station: het vervoer dat ooit beoogd was. Bij dit station gaat het over de plannen die Nederland ooit had met hogesnelheidsvervoer over het spoor.

Doel HSL-Zuid: substitutie auto- en vliegverkeer en versterken economische positie Randstad

In 1989 komen Europese verkeersministers overeen hogesnelheidslijnen aan te leggen tussen Parijs, Brussel, Keulen en Amsterdam. Met een definitief besluit van het kabinet in 1996 over de aanleg en het tracé van de HSL-Zuid vult Nederland deze afspraak concreet in. Met deze hogesnelheidslijn streeft het kabinet hoofdzakelijk twee doelen na:

• het versterken van de economische positie van Nederland en de Randstad;

• treinverkeer als vervanging voor auto- en vliegverkeer (substitutie).

Grote ambities en veel mogelijkheden, maar geen concrete vervoersdoelstellingen en -afspraken

De planologische kernbeslissing HSL-Zuid schetst allerlei mogelijke treindiensten, maar dit zijn slechts theoretische mogelijkheden. Het kabinet heeft op het moment dat wordt besloten tot aanleg van de HSL-Zuid weliswaar mogelijkheden van treindiensten verkend, maar geen uitgewerkte doelstellingen geformuleerd of afspraken gemaakt met betrokken partijen (zoals de vervoerders NS, NMBS en SNCF en de Belgische Staat en de Franse Staat) over concreet te realiseren treindiensten, in termen van verbindingen met hun frequenties, halteplaatsen en reistijden.

De internationale afspraak is om tussen Antwerpen en Rotterdam een nieuwe lijn aan te leggen die geschikt is voor 300 km/u en om tussen Rotterdam en Amsterdam het bestaande spoor geschikt te maken voor 200 km/u. Het kabinet gaat een stap verder en besluit ook tussen Rotterdam en Amsterdam een nieuwe lijn aan te leggen, eveneens geschikt voor 300 km/u. Hoewel de Tweede Kamer zich in meerderheid kritisch toont over de meerwaarde van een snelheid van 300 km/u, stemt zij daar uiteindelijk wel mee in. De commissie stelt vast dat de discussie over de snelheid zeer relevant is, omdat die in latere jaren herhaaldelijk zal terugkomen.

Financiële doelstelling vervoer ligt wél vroeg vast: ƒ 1,8 miljard terugverdienen

In de planologische kernbeslissing is al wel opgenomen dat een bedrag van ƒ 1,8 miljard moet worden terugverdiend met de exploitatie van de lijn, als private bijdrage aan de aanlegkosten. De wijze waarop dit bedrag zal terugvloeien naar de staatskas is nog niet uitgewerkt. Zowel de wijze waarop dit bedrag zal worden terugverdiend, als de hoogte van het bedrag is in latere jaren onderwerp van discussie.

De commissie constateert dat ten tijde van het aanlegbesluit grote ambities worden geuit ten aanzien van het vervoer over de HSL-Zuid. Er worden hoge verwachtingen gewekt in de samenleving: de lijn is geschikt voor de hoogst mogelijke snelheid, er is een palet aan mogelijke treinverbindingen en het vervoer zal zo winstgevend zijn dat daarmee een groot bedrag uit private financiering kan terugvloeien. De commissie oordeelt dat het kabinet voorafgaand aan de besluitvorming over de aanleg van de HSL-Zuid een beter beeld had moeten hebben van de benutting van de hogesnelheidslijn, zeker gezien de grote ambities en de geraamde investering van ƒ 7,5 miljard in de aanleg van de HSL-Zuid. De Staat had concrete vervoersdoelstellingen moeten uitwerken voor de HSL-Zuid en had hierover betere afspraken moeten maken met de betrokken partijen in binnen- en buitenland, in het bijzonder met de Belgische Staat en de Belgische spoorwegen.

De commissie is van oordeel dat het toenmalige kabinet de geraamde kosten van de aanleg minder dominant en realistischer had moeten vertalen in een financiële doelstelling voor de toekomstige vervoerder. De verantwoordelijkheid voor het tot stand brengen van goed vervoer had zwaarder moeten wegen dan financiële doelstellingen.

Aanbesteding vervoersconcessie

De tweede halte op het spoor waarlangs de deelconclusies uiteen worden gezet, is de aanbesteding van de vervoersconcessie.

Rommelige, inconsequente en gebrekkige concessieverlening

De commissie stelt vast dat het doel dat ooit met de aanleg van de HSL-Zuid beoogd werd, reeds in aanloop naar de aanbesteding van het vervoer is ondergesneeuwd onder andere doelstellingen en belangen. In een tijdsgewricht van liberalisering en marktwerking is het onder het tweede kabinet-Kok gekomen tot een aanbesteding van de vervoersconcessie. Dit terwijl, zo stelt de commissie vast, tegelijkertijd bij minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat en een meerderheid van de Tweede Kamer de wens bestond om het vervoer over de HSL-Zuid door NS te laten uitvoeren. Dat heeft het verloop van de aanbestedingsprocedure sterk beïnvloed en ertoe geleid dat het door het kabinet-Kok II zelfgekozen instrumentarium van een aanbesteding niet consequent is gehanteerd.

De vervoersrechten voor de HSL-Zuid maken deel uit van een reeks dossiers waarop de Staat en NS rond de eeuwwisseling botsen. NS is weliswaar verzelfstandigd, maar is nog steeds voor 100% een staatsdeelneming. De commissie is van oordeel dat de moeizame verhoudingen tussen de Staat en NS de besluitvorming over de invulling van het vervoer over de HSL-Zuid gecompliceerd en vertraagd hebben. De beroerde betrekkingen zijn zowel de Staat als NS aan te rekenen. Beide hebben zich verloren in een destructief onderhandelingsspel. De commissie merkt daarbij op dat deze situatie in de eerste plaats is ontstaan door de beleidswensen van het kabinet, dat door de verzelfstandiging van NS en het organiseren van een aanbesteding strategisch gedrag van de kant van NS heeft uitgelokt.

Vandaag de dag moet worden vastgesteld dat aan geen van de doelstellingen van de openbare aanbestedingsprocedure is voldaan. De bij de aanbesteding geëiste reistijden en frequenties worden niet waargemaakt. De beoogde private bijdrage aan de aanlegkosten is niet volledig gerealiseerd.

Kabinet-Kok kiest voor openbaar aanbesteden van het internationale vervoer en een eerste kans voor NS voor het binnenlandse vervoer

Het eerste kabinet-Kok maakt halverwege de jaren negentig van de vorige eeuw bewust de keuze om in te zetten op een openbare aanbesteding van de vervoersrechten voor de HSL-Zuid. Die keuze past in het toen bestaande tijdsgewricht van economische groei en liberalisering. De wens bestaat om meer marktprikkels aan te brengen in de spoorsector en met private financiering een deel van de hoge aanlegkosten van de HSL-Zuid terug te verdienen. Het kabinet wil daarbij enerzijds NS de tucht van de markt laten voelen, maar wil anderzijds zijn eigen staatsdeelneming niet te veel beschadigen. Minister Netelenbos, NS en de Tweede Kamer zijn van mening dat NS een belangrijke rol moet spelen bij het vervoer op de HSL-Zuid. In die context besluit het kabinet in 1999 op voorstel van minister Netelenbos om NS de eerste kans te geven een exclusief bod uit te brengen op de rechten voor het binnenlandse vervoer op de HSL-Zuid. Daarnaast maakt het kabinet de keuze om voorlopig alleen het internationale vervoer over de HSL-Zuid aan te besteden. Met het uitsturen van het registratiedocument, waarin deze keuzes zijn vastgelegd, wordt de procedure opgestart en een eerste stap gezet in de richting van de aanbesteding van de vervoersconcessie voor het internationale vervoer over de HSL-Zuid.

Verzet NS tegen elke vorm van openbaar aanbesteden

NS is beducht voor concurrentie, omdat NS vreest voor zijn eigen positie. NS stelt daarom alles in het werk om een openbare aanbesteding te voorkomen, zoekt daarbij de grenzen van het betamelijke op en overschrijdt deze soms zelfs.

NS wordt in 1999 in de gelegenheid gesteld om een eerste exclusief bod te doen op de rechten voor het binnenlandse vervoer op de HSL-Zuid. NS besluit willens en wetens een bod te doen op de rechten van al het vervoer op de HSL-Zuid, binnenlands en internationaal. NS legt met dit zogeheten IC Max-voorstel dus een ongeldig bod op tafel. Het kabinet wijst dat bod naar het oordeel van de commissie terecht af, omdat het geen antwoord biedt op de vraag die de Staat aan NS stelde. Bovendien is het bod inhoudelijk onder de maat, onder andere in financiële zin en door de te lange looptijd van de concessie van 30 jaar. Het kabinet biedt NS nog mogelijkheden om het bod aan te passen zodat het alsnog ontvankelijk zou zijn. De commissie is van oordeel dat de NS-bestuurders een onverstandige beslissing nemen door bewust niet te bieden op het gevraagde. Nadat het kabinet het IC Max-bod definitief afwijst, besluit het kabinet in december 1999 conform de vastgestelde procedure de aanbesteding van al het vervoer voor te bereiden.

Verkeer en Waterstaat onderneemt met de Oranjecombinatie een risicovolle poging om alsnog onderhands aan NS en zijn partners te gunnen

Tegelijk met de voorbereiding van de aanbesteding wordt op initiatief van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat begin 2000 alsnog geprobeerd om alle vervoersrechten voor de HSL-Zuid onderhands te gunnen aan een combinatie van NS, KLM en Schiphol, ook wel de Oranjecombinatie genoemd. De zogenoemde nulfase van de openbare aanbesteding voor het internationale vervoer is dan al in gang gezet, met bijbehorende marktdialoog. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat bewandelt zo twee routes tegelijk: die van de marktdialoog en die van vergaande communicatie met de Oranjecombinatie over een mogelijk bod. Om onderhands te kunnen gunnen moet de al in gang gezette procedure voor de openbare aanbesteding stopgezet worden. Dat is in beginsel mogelijk, als zou blijken dat aan de voorwaarden om een succesvolle aanbesteding te organiseren niet wordt voldaan. Daarvoor is een vervoerskundige en economische onderbouwing noodzakelijk. Minister Netelenbos verbindt echter beide routes in één voorstel: niet voortzetten van de aanbesteding én overgaan tot onderhandse gunning aan de Oranjecombinatie. Juist door die combinatie zijn grote risico’s aan dit voorstel verbonden. Het voorstel is dan niet meer alleen gebaseerd op objectiveerbare argumenten volgend uit de marktdialoog, maar wekt ook de indruk van een voorkeur voor de Oranjecombinatie. Bovendien blijkt uit de marktdialoog dat juist wel wordt voldaan aan de voorwaarden om succesvol een aanbesteding te organiseren.

De commissie constateert dat het stoppen van de gestarte procedure en het gunnen aan de Oranjecombinatie juridisch mogelijk was, mits daar voldoende objectiveerbare redenen voor waren. Of die redenen – van vervoerskundige en economische aard – voldoende aanwezig waren, is zeer twijfelachtig. De commissie acht het onbetamelijk dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat aan NS, KLM en Schiphol vroeg een bod op te stellen, terwijl op dat moment de marktdialoog met de geregistreerde partijen al liep. De commissie is van oordeel dat dit getuigt van inconsequent beleid met substantiële risico’s. Bovendien is de commissie van oordeel dat de overheid zich in dezen onbetrouwbaar heeft getoond.

Uiteindelijk toch openbare aanbesteding van al het vervoer, met NS in een gunstige positie

Na een interne strijd besluit het kabinet medio 2000 de openbare aanbesteding door te zetten. Het kabinet neemt die beslissing in de wetenschap dat NS en partner KLM in een gunstige uitgangspositie zitten om de aanbesteding te winnen. Met tegenzin, maar in een gunstige uitgangspositie, doet NS mee aan de openbare aanbesteding. De commissie is van oordeel dat het kabinet de keuze voor een openbare aanbesteding niet consequent heeft uitgevoerd. Het gehele traject van invulling van de concessieverlening overziend, heeft het kabinet, mede ingegeven door de opstelling van de Tweede Kamer ten faveure van NS, een zwalkende koers gevaren en zich daarmee geen betrouwbare partner getoond voor de belanghebbende partijen, NS inbegrepen.

Handelwijze NS en kabinet in openbare aanbesteding onverstandig en onverantwoord

Het kabinet hecht bij de inrichting van de openbare aanbesteding veel belang aan de financiële hoogte van de biedingen voor de beoordeling van de biedingen. Dat leidt ertoe dat de hoogte van het bod doorslaggevend wordt. Het realiseren van vervoersdoelstellingen raakt daardoor op de achtergrond.

NS doet doelbewust een extreem hoog bod om koste wat kost de aanbesteding te winnen en de concessie te bemachtigen. Het realiteitsgehalte van het bod van NS en KLM is bijzonder twijfelachtig, zowel financieel als vervoerskundig. Het bod van NS en KLM is, ingegeven door de wijze waarop bij de aanbesteding punten konden worden verdiend, niet gericht op het vervoeren van zo veel mogelijk reizigers tegen een redelijke prijs, maar op een maximale financiële opbrengst voor de Staat. De commissie is van oordeel dat een dergelijke cynische wijze van opereren een 100% staatsdeelneming, die uitvoering geeft aan een publieke nutsfunctie, niet past en dat de bestuurders van NS daarin onverantwoordelijk hebben gehandeld.

Twijfels over de haalbaarheid van de gevraagde reistijden, de onrealistisch hoge vervoersprognoses en de onverwachte hoogte van het bod wegen voor het kabinet minder zwaar dan de mogelijkheid om aan NS te gunnen en het geloof dat het wel goed zal komen, indien in het contract met NS en KLM harde verplichtingen komen te staan. Vanuit de markt zijn er duidelijke signalen dat het door de Staat gevraagde minimumbedrag van € 100 miljoen per jaar niet haalbaar is. Het kabinet sluit de ogen voor die signalen, gedoogt de handelwijze van NS en KLM en accepteert het bod van NS en KLM, ondanks ook toen al bestaande twijfels over het realiteitsgehalte. De commissie constateert dat nooit daadwerkelijk wordt overwogen het bod van NS en KLM niet-ontvankelijk te verklaren. De Staat vertrouwt op het bindende karakter van de concessieovereenkomst met NS en KLM om te voldoen aan de eisen en ook volledig uitvoering te geven aan de concessieovereenkomst. De commissie is van mening dat als duidelijk is dat grote twijfels rijzen over beoogde doelen (zoals concessiebetaling, gewenste verbindingen en reistijd) de Staat de verantwoordelijkheid voor die risico’s niet enkel bij de vervoerder moet leggen, maar zich moet herbezinnen of de gerezen problemen het bereiken van de beoogde doelen niet in de weg staan.

De commissie kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de aanbesteding simpelweg niet mocht mislukken, vanwege prestige, vanwege een gevoel van urgentie om zo snel mogelijk vervoer te realiseren en vanwege de complexe weg die is afgelegd om tot de aanbesteding te komen. De logische consequentie bij het uitblijven van een vertrouwenwekkend antwoord vanuit de markt, namelijk het stopzetten van de aanbesteding, is nooit serieus overwogen. Op basis van de aanbestedingsdocumentatie, die de Staat zelf heeft opgesteld, is er voldoende reden om de aanbesteding te stoppen, aangezien er hooguit één potentieel geldig bod is, terwijl voor het vervolg eigenlijk twee geldige biedingen nodig zijn.

Staat en NS sluiten onwerkbare concessieovereenkomst met grote risico’s

De commissie constateert dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat er niet in slaagt in de onderhandelingsfase een aantal belangrijke kwesties voldoende te adresseren. Ondanks twijfels over de haalbaarheid van de reistijden en de businesscase, is de concessieovereenkomst getekend. Maatregelen om grote nog openstaande risico’s te beheersen ontbreken. Belangrijk hierin is dat het faillissementsrisico van vervoerder HSA, dat zich al snel prominent aandient, onvoldoende is onderkend. De commissie constateert dat hier onvoldoende waarborgen voor zijn getroffen. Ook neemt de Staat een groot risico doordat er nog geen overeenstemming is met NMBS over alle grensoverschrijdende verbindingen. Deze verbindingen staan vreemd genoeg echter wel al in de concessieovereenkomst tussen de Staat en NS en KLM. De commissie is van oordeel dat de Nederlandse Staat zelf betere afspraken had moeten maken met de Belgische Staat voor de aanbesteding van de vervoersconcessie en in principe al voor de aanleg van de HSL-Zuid zelf. Aan de maatschappelijke acceptatie van hoge tarieven op de HSL-Zuid besteedde het Ministerie van Verkeer en Waterstaat te weinig aandacht, waaraan het risico kleefde dat de hoge concessiebetaling van HSA in de praktijk niet realiseerbaar zou zijn.

De Staat heeft de keuze gemaakt de verantwoordelijkheid voor elk van die risico’s zo veel als mogelijk te beleggen bij de vervoerder. Risico’s verdwijnen echter niet door zo’n verschuiving en worden daardoor niet per definitie kleiner of beter beheersbaar. De commissie concludeert dat er een onwerkbare concessieovereenkomst tot stand is gekomen. Dat geldt voor de gecontracteerde vervoersafspraken en voor de overeengekomen concessievergoeding. De commissie is van oordeel dat een meer vooruitziende blik op zijn plaats was geweest, waarbij de verantwoordelijke ministers van Verkeer en Waterstaat en Financiën niet alleen aandacht hadden moeten schenken aan wie de risico’s zou dragen, maar ook aan hoe die risico’s inhoudelijk beperkt zouden kunnen worden en wat zij konden doen als de vervoerder ze niet zou kunnen of willen beheersen.

Continuïteitsproblemen vervoerder HSA

Na het eerste knooppunt splitst het spoor zich in twee sporen. Het ene spoor beschrijft de ontwikkelingen rond de vervoersconcessie en de vervoerder, het andere spoor de totstandkoming van de Fyra. Een belangrijke halte op het spoor over de ontwikkelingen rond de vervoersconcessie is de dreiging van een faillissement van vervoerder HSA. Die wankele positie, de gevolgen die een faillissement heeft en de oplossing die hiervoor wordt gevonden, dragen in hoge mate bij aan het niet tot stand komen van het beoogde vervoer.

Betrokken partijen zijn tien jaar lang niet in staat gebleken het probleem van de onwerkbare concessieovereenkomst op te lossen

De Staat en HSA (en NS) zijn in sterke mate van elkaar afhankelijk om het vervoer te realiseren. Vanaf het moment van de ondertekening van de concessieovereenkomst in 2001 tot en met het sluiten van het onderhandelakkoord in 2011 is er sprake van een dreigend faillissement van vervoerder HSA. Signalen over de onhaalbaarheid van de businesscase zijn al in 2002 zichtbaar. Het kabinet beschouwt dit in hoofdlijnen als een bedrijfseconomisch risico voor de uitvoerder van de concessie. Een faillissement van de vervoerder kan grote consequenties hebben. Het realiseren van vervoer over de HSL-Zuid komt in dat geval hoogstwaarschijnlijk niet of in ieder geval later dan gepland tot stand. Voor een oplossing voor de hoge concessievergoeding heeft HSA de Staat nodig. Tegelijkertijd is de Staat voor het vervoer over de HSL-Zuid en voor de inmiddels ingeboekte hoge inkomsten op zijn begroting mede afhankelijk van HSA. Voor een oplossing is daarom een gezamenlijke inspanning van alle betrokkenen noodzakelijk. De commissie concludeert dat het bij alle betrokken partijen lang heeft ontbroken aan de wil en de moed om tot die noodzakelijke gezamenlijkheid te komen. Deze periode overziend, concludeert de commissie dat de concessieovereenkomst en bijbehorende contracten die de Staat, NS en KLM en NMBS in 2001 hebben gesloten, niet werkten. Vooral de hoge concessievergoeding, die een direct gevolg is van het exorbitant hoge bod van NS en KLM, leidde in de praktijk tot grote problemen.

Verkeerde prikkels leiden tot verkeerde focus bij HSA

Het door beide partijen overeengekomen hoge concessiebedrag heeft tot verkeerde prikkels voor de vervoerder geleid. De primaire focus van HSA ligt niet bij het aantrekken van zo veel mogelijk reizigers en het organiseren van zo goed mogelijk vervoer, maar bij het maximaliseren van de omzet en het onderhandelen met de Staat over het verlagen van de concessieprijs. De commissie vindt het betreurenswaardig dat dergelijke financiële prikkels ertoe hebben geleid dat het beoogde doel van goed internationaal en nationaal hogesnelheidsvervoer uit beeld is geraakt.

NS neemt onvoldoende verantwoordelijkheid voor HSA

NS heeft de verplichtingen die HSA is aangegaan van ondergeschikt belang gemaakt aan het behoud van de machtspositie van NS in Nederland. NS heeft als hoogste prioriteit het behoud van de concessie en daarmee het langdurig uitsluiten van concurrentie, maar dat leidt er niet toe dat NS en HSA er alles aan doen om zo snel mogelijk het contractueel afgesproken vervoer over de HSL-Zuid tot stand te brengen. Zo is het op gezette tijden vanuit bedrijfseconomisch perspectief gunstiger om niet te rijden en de aanvangsdatum te verschuiven, dan extra te investeren in tijdelijk materieel als oplossing voor de vertraagde levering van de Fyra. NS speelt daarbij succesvol in op de verschillende belangen van de Ministeries van Infrastructuur en Milieu en van Financiën. De commissie is van oordeel dat NS meer verantwoordelijkheid voor het bod van NS en KLM had moeten nemen, bijvoorbeeld door de strategische waarde van de HSL-Zuidconcessie niet ten laste van HSA te laten komen, maar van het moederbedrijf, of door HSA zelf in de lucht te houden. Hoewel het voor NS juridisch wellicht verdedigbaar was om dat niet te doen, acht de commissie het laakbaar dat NS, met zijn maatschappelijke rol, zijn verantwoordelijkheid niet neemt en daarmee een groot deel van de financiële consequenties bij de Staat neerlegt, terwijl die consequenties in belangrijke mate een direct gevolg zijn van het strategisch hoge bod van NS.

Pappen en nathouden: kabinet maakt geen keuze

Het kabinet maakt lange tijd geen keuze tussen óf het structureel tegemoetkomen van HSA, óf het volgen van de principes van de markt met een faillissement van de vervoerder tot gevolg. In plaats daarvan kiest het kabinet voor uitstel en halfbakken maatregelen. Dit wordt in belangrijke mate ingegeven door de angst voor politieke, financiële en juridische consequenties. De commissie is van oordeel dat het kabinet daarmee het algemeen belang, in casu gelegen in het tot stand brengen van goed vervoer over de HSL-Zuid, heeft geschaad.

Tot 2007: patstelling en vooruitschuiven

Tot aan de zomer van 2004 ondernemen NS en HSA verschillende pogingen om bij de Staat de druk op te voeren om over te gaan tot een verlaging van de concessievergoeding. HSA zet hierbij in op korting op de concessievergoeding in ruil voor een beperking van de maximale tarieven, waar een verlaging van de concessievergoeding met € 47 miljoen tegenover moet staan. Die druk wordt veelal op basis van een onjuiste voorstelling van zaken opgevoerd. Dat geldt voor de tariefrestrictiebepaling, waarbij NS en HSA voor het kabinet en de Tweede Kamer verzwijgen dat hiermee ook financieel gunstige effecten voor HSA gepaard gaan. Het geldt ook als NS de druk op het kabinet wil opvoeren door de bestelling van treinen uit te stellen, zolang er geen duidelijkheid is over de tariefrestrictiebepaling. In 2003 speelt het opnieuw, als NS de druk opvoert door te stellen dat HSA vanwege de slechte financiële vooruitzichten minder treinen kan bestellen dan nodig zijn om het in de concessie overeengekomen aantal treindiensten uit te voeren.

Het is voor NS volstrekt duidelijk dat er geen haalbare businesscase ligt. Ondanks meerdere verzoeken van de Staat, geven NS en HSA lange tijd geen volledig inzicht in de onderliggende cijfers en aannames. Uit angst dat de ophoging van het bod met de strategische waarde wordt ontdekt, kiest HSA er bewust voor niet alle informatie te verstrekken die nodig is om de Staat ervan te overtuigen dat de financiële positie van HSA echt in gevaar is. NS en HSA beroepen zich hierbij op het bedrijfsvertrouwelijke karakter van deze informatie.

Hoewel formeel juridisch gezien NS en HSA wellicht in hun recht staan om de gevraagde informatie niet te verschaffen, vindt de commissie het onbegrijpelijk dat NS en HSA op een dergelijke strategische wijze omgaan met de informatieverstrekking aan de Staat, tot wie NS zich nota bene richt voor een financiële oplossing. Niet alleen vanwege het feit dat NS een staatsdeelneming is, maar ook vanwege het feit dat NS door het hoge bod dat het bedrijf heeft gedaan zelf een belangrijke veroorzaker is van de complexe situatie waarin beide partijen verstrikt zijn geraakt, ligt een andere opstelling van NS hier voor de hand. In de ogen van de commissie had het van moed getuigd als de handelwijze rond het bod zou zijn toegegeven en vanuit een open en transparante houding gezocht zou zijn naar een oplossing. In plaats daarvan heerste er tien jaar lang een schimmige situatie rondom de businesscase van HSA.

In de zomer van 2004 overtuigen minister Peijs van Verkeer en Waterstaat en vooral minister Zalm van Financiën NS ervan dat de Staat niet kan overgaan tot een wijziging van de concessieovereenkomst, zolang er slechts sprake is van prognoses. Gedrieën besluiten Peijs, Zalm en NS-topman Veenman een oplossing op de lange baan te schuiven. Impliciet committeren zij zich zo wel om op termijn tot een oplossing voor HSA te komen en de vervoerder niet zo maar failliet te laten gaan. Hoewel de commissie begrijpt dat de Staat op basis van prognoses lastig kan ingrijpen en dat de juridische risico’s groot zijn, moet de commissie ook vaststellen dat met deze opstelling een oplossing niet dichterbij wordt gebracht.

Opmerkelijk is bovendien dat op dit moment de juridische risico’s te groot worden geacht, terwijl op andere momenten, eerder al bij de Oranjecombinatie (2000), of later bij het memorandum van overeenstemming (2008) en het onderhandelakkoord (2011), er wél bereidheid bestaat om juridische risico’s te nemen.

Memorandum van overeenstemming redt HSA voorlopig, maar biedt geen structurele oplossing

Zodra in de zomer van 2007 blijkt dat HSA te maken heeft met acute liquiditeitsproblemen, schiet Verkeer en Waterstaat HSA te hulp en keert een voorschot op een schadevergoeding uit. Als in 2008 de faillissementsdreiging dringender wordt, zoekt minister Eurlings naar mogelijkheden om HSA tegemoet te komen. Hoewel voor NS een faillissement van HSA schadelijk zal zijn, zit met name minister Eurlings van Verkeer en Waterstaat in een benarde positie. De politieke schade bij een faillissement van HSA zou aanzienlijk kunnen zijn. In dat geval zou een nieuwe aanbesteding in beeld komen, maar de geschatte opbrengst daarvan wordt als gevolg van veranderde marktomstandigheden en veranderde Europese regelgeving veel lager ingeschat: in de ordegrootte van € 50 tot € 60 miljoen per jaar. Bij faillissement en heraanbesteding zou realisatie van het beoogde en contractueel overeengekomen vervoer op korte termijn ook ongewisser worden.

Eind 2008 sluit minister Eurlings met NS en HSA het zogeheten memorandum van overeenstemming. Hiermee bereikt de minister dat een faillissement van HSA voorlopig wordt voorkomen. HSA wordt ruimhartig gecompenseerd zonder dat NS een noemenswaardige eigen bijdrage doet. HSA is een apart bedrijf, omdat dit een eis van het kabinet was ten tijde van de aanbesteding van de vervoersconcessie. NS kan schermen met de dreiging van een faillissement, zonder zelf financieel alles in het werk te hoeven stellen om een faillissement te voorkomen. Dit omdat HSA geen geïntegreerd onderdeel is van NS en het garantievermogen dat NS beschikbaar heeft gesteld te beperkt is. NS en HSA realiseren zich dat minister Eurlings bij een faillissement van HSA een groter probleem heeft dan NS zelf. Hoewel NS vooral naar de Staat kijkt, wil Eurlings graag dat ook NS bijdraagt. NS zou extra moeten investeren in HSA om HSA overeind te houden. Extra in HSA investeren is voor NS op dat moment echter geen begaanbaar pad, omdat HSA een structureel verlieslatend bedrijf is en vanwege de staatssteunregels voor staatsdeelnemingen. NS wordt daarin gesteund door de aandeelhouder, het Ministerie van Financiën. Pas als er een integratie van de HSL-Zuid- en de hoofdrailnetconcessie in beeld komt, kan NS weer investeren in het verlieslatende HSA, omdat volgens NS het totaalbeeld een positief rendement kent. De commissie constateert hier een tegenstrijdigheid met het kunstmatig ophogen van het bod in 2001. Bij het bod is, door de strategische ophoging, het te verwachten rendement van HSA omlaag gebracht, al werd de opgerekte businesscase hierdoor op papier nog niet negatief. Vervolgens wordt het handelen van NS beperkt omdat HSA structureel geen rendement oplevert. Op deze wijze lijkt NS andermaal niet zelf verantwoordelijkheid te willen nemen voor het hoge bod. De commissie is ten principale van oordeel dat NS, ondanks vele mitsen en maren, meer verantwoordelijkheid had moeten nemen voor HSA.

De commissie is van mening dat minister Eurlings van Verkeer en Waterstaat gezocht heeft naar juridisch verdedigbare argumenten met als enig doel om HSA tegemoet te kunnen komen. Zo is in 2008 de aanvangsdatum maximaal verschoven en wordt op de rand van het toelaatbare gehandeld door de vertraging grotendeels aan het Europese treinbeveiligingssysteem ERTMS³ te wijten, terwijl die ook andere oorzaken kent.

De commissie erkent het dilemma waarmee minister Eurlings zich geconfronteerd ziet. Een faillissement van HSA zou onmiskenbaar financiële gevolgen voor de Staat hebben gehad en effect hebben gehad op het vervoer over de HSL-Zuid, dat mogelijk later dan gepland tot stand zou zijn gekomen. De commissie concludeert echter ook dat minister Eurlings in 2008 een weg is opgegaan zonder dat vooraf expliciet is afgewogen of een oplossing mét HSA wel de gewenste weg is. Door het geven van uitstel van betaling committeert de Staat zich financieel nog sterker aan HSA. Het memorandum is weliswaar bedoeld als een tijdelijke oplossing, maar bevat wel de intentie van de Staat om HSA niet failliet te laten gaan. Daarmee raken andere oplossingen dan met HSA en NS verder uit zicht.

De commissie constateert verder dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat het Ministerie van Financiën lange tijd in het ongewisse laat over de status van de onderhandelingen met NS en HSA. Op zijn beurt is het Ministerie van Financiën, als aandeelhouder van NS, geen voorstander van een bijdrage van NS aan HSA, zoals minister Eurlings wil. Het memorandum van overeenstemming is niet besproken in de ministerraad. Gelet op de mogelijk vergaande consequenties van het memorandum, waar minister Eurlings expliciet op gewezen is door minister Bos van Financiën, vindt de commissie dit niet vanzelfsprekend.

De commissie concludeert dat het Europese treinbeveiligingssysteem ERTMS als vertragingsoorzaak een grotere rol krijgt toebedeeld dan het in werkelijkheid had. Dat gebeurt ook in de informatievoorziening aan de Tweede Kamer. Hoewel er in maart 2008 aanwijzingen zijn dat HSA failliet zou gaan, maakt de minister de keuze om de Tweede Kamer op dit moment daar nog niet expliciet over te informeren. De commissie oordeelt dat minister Eurlings de Tweede Kamer in dit geval misleid heeft. Informatie over de moeilijke financiële positie van HSA is bewust minder helder gepresenteerd aan de Tweede Kamer en de vertraging in de levering van de treinen wordt ten onrechte volledig aan ERTMS toegeschreven. De commissie vindt dit des te kwalijker, daar de aanpassingen in nauwe samenspraak met HSA plaatsvinden.

De Tweede Kamer krijgt weliswaar signalen dat het niet goed gaat bij HSA en dat er gezocht wordt naar een oplossing, maar wordt niet tussentijds betrokken bij de oplossingsrichtingen. De Tweede Kamer wordt eind 2008 geconfronteerd met het memorandum van overeenstemming. Dat is zodanig laat, dat afwijzing naar alle waarschijnlijkheid een faillissement van HSA had betekend. De Tweede Kamer heeft op deze wijze onvoldoende een eigenstandige afweging kunnen maken. Aangezien de eerste geverifieerde financiële gegevens al in augustus 2008 op het departement beschikbaar zijn, heeft de minister de Tweede Kamer op dit punt ontijdig geinformeerd.

Ondanks slechte prestaties krijgt NS een geïntegreerde concessie en wordt HSA definitief gered

Een structurele oplossing voor HSA wordt uiteindelijk in november 2011 bereikt met het sluiten van het onderhandelakkoord. Daarbij stelt NS zich eindelijk volledig garant voor HSA. NS doet dat in ruil voor het vooruitzicht van een geïntegreerde concessie voor het hoofdrailnet en de HSL-Zuid vanaf 2015. De Staat schrijft met het onderhandelakkoord € 1 miljard aan concessieinkomsten af.

In het onderhandelakkoord worden tevens twee vervoersafspraken met NS gewijzigd. Hiermee wordt de businesscase van HSA verbeterd. De verbinding Den Haag-Breda-Brussel wordt vervangen door Breda-Antwerpen. Den Haag verliest daarmee het vooruitzicht op een hsl-trein en daarmee ook op de rechtstreekse verbinding met Brussel. Daarnaast wordt de frequentie van de verbinding tussen Amsterdam en Rotterdam buiten de spits verlaagd. De Tweede Kamer wordt alleen geïnformeerd over de verlaging van de frequentie tussen Amsterdam en Rotterdam. De minister informeert de Tweede Kamer niet over de afspraak die zij met NS heeft gemaakt om Den Haag-Breda-Brussel te vervangen door Breda-Antwerpen zodra dit operationeel en juridisch mogelijk is.

De einduitkomst van het onderhandelakkoord is er een waarbij NS uitzicht krijgt op de door het bedrijf gewenste, maar beleidsmatig door het kabinet eerder ongewenst geachte, geïntegreerde concessie en waarbij NS ook de gewenste korting op de concessievergoeding krijgt. Het zoeken naar een oplossing heeft zich geconcentreerd op het vinden van een oplossing met NS en HSA. Een alternatief met een andere vervoerder en het opnieuw aanbesteden van de concessie is nooit serieus overwogen. Omdat op dat moment het overeengekomen vervoersaanbod, noch de overeengekomen betalingen zijn gerealiseerd, is de commissie van mening dat NS en HSA daarmee beloond zijn voor slecht gedrag.

De commissie concludeert dat het kabinet de andere vervoerders ongelijk behandeld heeft ten opzichte van NS. Mogelijke oplossingen die andere vervoerders dan NS de reiziger zouden hebben kunnen bieden, zijn onvoldoende in ogenschouw genomen. Dat andere vervoerders in dit dossier geen kans hebben gekregen, is in de ogen van de commissie temeer niet passend omdat de ontstane problemen deels een direct gevolg zijn van de prestaties van NS en HSA. Allereerst als gevolg van het te hoge bod dat NS en KLM hebben ingediend en later vanwege de problemen van HSA met het tot stand brengen van vervoer over de HSL-Zuid. Bij het overnemen van de verplichtingen van HSA in 2011 in het onderhandelakkoord kan het handelen van NS goed worden verklaard vanuit de vurige wens om de toekomst van het bedrijf zeker te stellen door het vooruitzicht van de geïntegreerde concessie per 2015, waarmee concurrentie langdurig wordt voorkomen. Het strategische handelen van NS in de periode 2001 tot 2011 heeft naar het oordeel van de commissie het beoogde en contractueel overeengekomen vervoer over de HSL-Zuid niet in de eerste plaats gediend.

Er is gezocht naar de oplossing die voor de Staat financieel het minst ongunstig was. Die oplossing blijkt er een te zijn waarbij de schade ten bedrage van ongeveer € 1 miljard bij de Ministeries van Financiën en van Infrastructuur en Milieu terechtkomt. Vanuit de belangen van continuïteit van vervoer en het beperken van financiële averij voor de Staat heeft de commissie beslist waardering voor het bereikte onderhandelakkoord. Tegelijkertijd stelt de commissie vast dat de juridische risico’s en de eventuele principiële bezwaren tegen integratie van de concessies voor het kabinet en de Tweede Kamer kennelijk niet opwegen tegen het belang van continuïteit van het vervoer, het voorkomen van een groot financieel tekort op de begroting van Infrastructuur en Milieu en het voorkomen van politiek gezichtsverlies als de vervoerder failliet zou zijn gegaan.

De commissie stelt vast dat het onderhandelakkoord – in tegenstelling tot het memorandum van overeenstemming in 2008 – wel wordt besproken in de ministerraad en dat aan de Tweede Kamer in een vroegtijdig stadium verschillende scenario’s zijn voorgelegd.

Aanbesteding trein

Het andere spoor waarlangs deze deelconclusies in onderhavig rapport worden uiteengezet heeft betrekking op de Fyra’s zelf. Langs dit spoor beschrijft de commissie de ontwikkelingen rond de aanschaf, bouw, certificering en toelating van de Fyra’s. Dit spoor loopt parallel in de tijd aan het eerste spoor over de financiële positie van HSA en is hier ook sterk mee verbonden.

De ontwikkelingen rond de Fyra vormen eveneens een belangrijke oorzaak waardoor het beoogde vervoer uiteindelijk niet tot stand is gekomen. Het eerste station langs dit spoor is de aanbesteding van de trein en de keuze voor de Italiaanse fabrikant AnsaldoBreda.

NS zet een complexe en weinig aantrekkelijke vraag in de markt

NS en NMBS willen samen een trein bestellen, maar hebben verschillende wensen. NMBS heeft voor de internationale verbinding een hogesnelheidstrein voor ogen, terwijl NS een minder snelle en daarmee goedkopere trein wil aanschaffen, die hoofdzakelijk voor binnenlands vervoer over de HSL-Zuid gebruikt zal worden. Dat verschil compliceert het aankoopproces van de treinen in belangrijke mate. De commissie constateert dat NS zich onvoldoende realiseert wat de impact is van een gezamenlijk aankoopproces, zeker omdat daar geen duidelijke afspraken over zijn gemaakt voordat de concessieovereenkomst is ondertekend. Ook het feit dat de Staat ervoor kiest dat de treinen moeten voldoen aan de op dat moment nog in ontwikkeling zijnde Europese technische (interoperabiliteits)eisen bemoeilijkt de aankoop: fabrikanten hebben nog geen standaardoplossingen die aan deze eisen voldoen en moeten deze veelal nog ontwikkelen. In combinatie met het kleine aantal treinen dat nodig is, de ongebruikelijke gevraagde snelheid van 220 km/u en de strikte commerciële voorwaarden die NS in de koopovereenkomst wil opnemen, is het voor treinenbouwers een weinig aantrekkelijke opdracht. NS geeft zich daar in de aanloop naar het aanbestedingsproces onvoldoende rekenschap van.

NS heeft treinproducenten onvoldoende op geschiktheid geselecteerd. De gehanteerde selectiecriteria of eisen waarmee treinproducenten zijn geselecteerd hadden tot verbazing van de commissie geen betrekking op de benodigde ervaring met de zelfstandige uitvoering van turnkeycontracten, ervaring met het zelfstandig bouwen van (hogesnelheids)treinen of een (bewezen) trackrecord van tijdige oplevering.

NS zet in 2002 een complexe en voor treinenbouwers weinig aantrekkelijke vraag in de markt. De specificaties maken dat geen enkele bestaande trein voldoet. Bovendien is het binnen drie jaar ontwikkelen en bouwen van een nieuwe trein met deze specificaties bij voorbaat nagenoeg onmogelijk. Verschillende gerenommeerde treinenbouwers vallen dan ook in verschillende fasen van de aanbestedingsprocedure af of stappen zelf uit het aanbestedingsproces, waardoor alleen de Franse treinenbouwer Alstom en de voor NS onbekende Italiaanse fabrikant AnsaldoBreda de onderhandelingen ingaan. Die onderhandelingen voert NSFSC, de in Ierland gevestigde leasemaatschappij van NS.

Ernstige onregelmatigheden in de aanbestedingsprocedure

Op verzoek van NS biedt AnsaldoBreda uiteindelijk een trein aan met een maximumsnelheid van 250 km/u. Deze vraag wordt echter niet voorgelegd aan Alstom. Daarnaast vindt NS het een belangrijk pluspunt dat AnsaldoBreda een enkeldekstrein aanbiedt. Dit is opmerkelijk, omdat in de aanbestedingsdocumentatie nadrukkelijk wordt gesteld dat zowel enkeldeks- als dubbeldekstreinen aangeboden mogen worden. Ook na indiening van de definitieve biedingen krijgt AnsaldoBreda een voorkeursbehandeling. Na de deadline van 5 december 2003 voor de definitieve offertes voert AnsaldoBreda wijzigingen door in het ontwerp, waardoor er meer zitplaatsen in de trein passen. Het is in het aanbestedingsrecht niet geoorloofd deze wijzigingen na de deadline deel te laten uitmaken van de beoordeling van de offertes. NS doet dit desondanks. De extra toegevoegde zitplaatsen zijn cruciaal; hierdoor wordt namelijk de prijs per zitplaats, het belangrijkste gunningscriterium, van AnsaldoBreda net lager dan die van Alstom. De commissie beoordeelt de voorkeursbehandeling die AnsaldoBreda krijgt van NS en de ongeoorloofde wijziging van het definitieve bod als ernstige onregelmatigheden in de aanbestedingsprocedure van de treinen. In haar onderzoek heeft de commissie geen aanwijzingen van strafbare feiten aangetroffen.

De commissie signaleert tevens diverse ernstige tekortkomingen in de aanbestedingsprocedure. De procedure zoals die beschreven wordt door NS laat in de praktijk aan duidelijkheid te wensen over. Dat is in zichzelf al een belangrijke tekortkoming in de procedure. Zo weten treinproducenten vooraf niet hoe de verschillende gunningscriteria ten opzichte van elkaar gewogen worden. Ook wordt gebruikgemaakt van een wachtkamerprocedure die niet van tevoren is beschreven.

Late wijziging aantal treinen leidt tot één aanbieder

De tekortkoming met het grootste gevolg is de zeer late wijziging van het aantal te bestellen treinen. Mede ingegeven door de financiële problemen van HSA kiest NS er namelijk voor om ná de definitieve offertes van Alstom en AnsaldoBreda het aantal te bestellen treinen te verlagen. In plaats van 23 treinen vragen NS en NMBS nieuwe offertes voor 12 treinen. Door ook treinen in optie te houden, kan HSA grote kostenposten in de tijd verschuiven en loopt het bedrijf minder financieel risico. Het lagere aantal treinen is echter voor Alstom reden om geen nieuwe offerte uit te brengen. De beroerde financiële vooruitzichten van HSA hebben op deze wijze tot consequentie dat AnsaldoBreda als enige leverancier overblijft. De Staat houdt echter vast aan het gecontracteerde vervoersaanbod en NS bestelt uiteindelijk zestien Fyra’s. NMBS bestelt drie Fyra’s, waarmee het totaal op negentien komt.⁴ Hoewel NS zich wel het recht had voorbehouden het aantal te bestellen treinen gedurende de aanbestedingsprocedure te wijzigen, vindt de commissie het onbestaanbaar dat NS het aantal te bestellen treinen aanzienlijk vermindert na ontvangst van de expliciet gevraagde definitieve offertes van AnsaldoBreda en Alstom. Dit is des te kwalijker, omdat NS deze definitieve offertes van de leveranciers heeft gevraagd toen binnen NS al duidelijk was dat dat aantal treinen niet besteld zou gaan worden.

Bovendien is Alstom door NS onjuist geïnformeerd. Na de gunning aan AnsaldoBreda wordt Alstom namelijk gemeld dat ook bij een keuze op basis van de definitieve offertes voor 23 treinen, zij niet de beste prijs per zitplaats had, hetgeen onjuist is.

De commissie oordeelt dat NS aanzienlijke steken heeft laten vallen in de aanbestedingsprocedure. Hiermee heeft NS zichzelf tevens de mogelijkheid ontnomen om te kiezen uit verschillende aanbieders. Naar het oordeel van de commissie had NS ervoor moeten kiezen om pas een definitief bod voor de treinen te vragen nadat het definitieve aantal te bestellen treinen duidelijk was.

Bouw Fyra

Een volgend station langs het Fyra-spoor is het ontwerp en de bouw van de trein. Er treedt vertraging op en er zijn zorgen over de kwaliteit van de Fyra. Dit zal later gevolgen hebben voor het niet tot stand komen van het beoogde vervoer.

Planning vanaf het begin onrealistisch

NSFSC, het in Ierland gevestigde leasebedrijf van NS, tekent de koopovereenkomst met AnsaldoBreda. In die koopovereenkomst staat dat AnsaldoBreda alle Fyra’s in 2007 moet leveren. HSA en NSFSC weten op dat moment al dat deze planning onrealistisch is, vanwege alle risico’s en onzekerheden die dit project met zich meebrengt. De Fyra is een nieuw type trein, dat aan diverse nieuwe, complexe eisen moet voldoen. Bovendien hebben HSA en NSFSC nooit eerder treinen besteld bij AnsaldoBreda en dus geen ervaring met deze fabrikant. De planning is, ondanks deze uitzonderlijke factoren, bovendien ook nog eens vele maanden korter dan gebruikelijk bij een nieuw type trein. Zelfs als er geen vertraging zou optreden, blijft er met deze planning geen tijd over om ervaring op te doen met de treinen en personeel op te leiden voordat de Fyra ingezet wordt voor reizigersvervoer.

Het is dan ook niet het productieproces van de trein maar de concessieovereenkomst die leidend is in deze planning: HSA moet vanaf september 2007 voldoen aan de verplichtingen van de concessieovereenkomst en rekent simpelweg vanaf die datum terug om tot een planning te komen. De commissie constateert dat NS in 2004 al wist dat HSA in april 2007 niet aan de concessieovereenkomst kon voldoen. De commissie concludeert dat het risico dat AnsaldoBreda de planning niet waar zou kunnen maken onvoldoende is erkend door NS. NS anticipeert te weinig op toekomstige problemen met de planning, waarvan zeer waarschijnlijk is dat ze zich gaan voordoen, en schuift de verantwoordelijkheid voor het oplossen van die problemen daarmee voor zich uit. De dochterbedrijven van NS hebben bovendien ieder hun eigen belangen, die niet altijd gelijk zijn, zo ook hier. NSFSC is verantwoordelijk voor de koopovereenkomst met AnsaldoBreda, terwijl HSA op afstand staat maar als vervoerder wel de gevolgen van de vertraging zal ondervinden.

Oorzaken vertraging jarenlang onderwerp van discussie

Tijdens de bouw van de treinen treden er keer op keer vertragingen op, met als resultaat dat AnsaldoBreda de treinen uiteindelijk vijf jaar later levert dan was beoogd. In de koopovereenkomst is expliciet opgenomen dat de planning een aantal voorwaarden en aannames kent. Het zijn die voorwaarden en aannames die de inzet zijn van een jarenlange discussie tussen NSFSC en AnsaldoBreda over de oorzaak van de vertraging. De commissie constateert dat betrokken partijen de verantwoordelijkheid voor de vertraging van zich afschuiven. De discussie tussen NSFSC en AnsaldoBreda over vertraging en over het betalen van eventuele vertragingsboetes door AnsaldoBreda wordt tot het einde van het Fyra-project niet definitief beslecht. De commissie vindt het tekenend voor de verhoudingen tussen de partijen dat geen van de partijen uitsluitsel kan geven wie ook maar bij benadering voor welk deel van de vertraging verantwoordelijk is.

Verscheidene malen wordt binnen NS gesproken over de mogelijkheid om de koopovereenkomst op te zeggen. De gemelde vertragingen zijn echter afzonderlijk nooit dusdanig groot dat het, met de kennis van dat moment, sneller zou zijn om nieuwe treinen alsnog elders te bestellen. Bovendien kan het opzeggen van de koopovereenkomst voor NS gevolgen hebben voor het behoud van de concessie. HSA verkeert immers in financiële problemen en de kans is klein dat de Staat HSA zal redden als er geen zicht is op levering van treinen. De commissie stelt vast dat de NS-directie er tot 2013 telkens voor kiest, ondanks de problematische vertragingen, de koopovereenkomst met AnsaldoBreda niet op te zeggen.

Zorgen over kwaliteit, beperkte mogelijkheid tot bijsturing

Tijdens het bouwproces heeft NSFSC ook zorgen over de kwaliteit van de Fyra. AnsaldoBreda houdt zich volgens NSFSC niet aan afspraken, volgt niet altijd de vastgelegde procedures en lost problemen niet structureel op. Kwaliteitsinspecteurs van Lloyd’s inspecteren namens NSFSC in hoeverre AnsaldoBreda tijdens het ontwerp en de bouw de koopovereenkomst naleeft. Zij rapporteren dat het kwaliteitsmanagementsysteem van AnsaldoBreda niet altijd wordt toegepast, terwijl dat systeem een kwalitatief goed bouwproces moet garanderen. Meer dan rapporteren kunnen zij echter niet doen, vaak tot grote ergernis van de kwaliteitsinspecteurs zelf. NSFSC en de NS-directie spreken AnsaldoBreda regelmatig aan op het achterblijven van de prestaties en dreigen met juridische stappen. Ze besluiten echter niet te interveniëren in het bouwproces, omdat ze niet in de verantwoordelijkheden van AnsaldoBreda willen treden. Er is immers een turnkeykoopovereenkomst gesloten, waarmee de verantwoordelijkheid voor het gebruiksklaar opleveren van deugdelijke treinen geheel bij AnsaldoBreda ligt. Daarmee gaan de NS-directie en NSFSC voorbij aan de wens van vervoerder HSA en NS-onderhoudsbedrijf NedTrain, de partijen die met de Fyra moeten gaan werken, om meer samen te werken met AnsaldoBreda. De commissie is van oordeel dat NS de tekortkomingen van de Fyra en de opstelling van AnsaldoBreda grotendeels had kunnen zien en onderkennen tijdens de bouw en voor de overname van de treinen. NS had hier consequenties aan moeten verbinden. Dat had gekund door hetzij te handhaven met gebruik van het privaatrechtelijke instrumentarium, hetzij door expliciet af te stappen van de turnkeygedachte.

Certificering en toelating Fyra

De volgende halte is het proces van certificering en toelating van de Fyra. Alvorens een trein mag worden gebruikt voor het vervoer van reizigers moet deze namelijk worden gecertificeerd en toegelaten.

Certificering en vergunningverlening: ontluisterend beeld

De veiligheid van treinen dient boven elke twijfel verheven te zijn. De commissie heeft echter een ontluisterend beeld gekregen van de wijze waarop de Fyra’s zijn toegelaten. Zij constateert dat de veiligheid niet voldoende geborgd is met het systeem van certificering en toelating en met de wijze waarop het systeem is toegepast. De commissie concludeert dat het systeem fundamentele weeffouten bevat.

De commissie realiseert zich dat het systeem van certificering en toelating is ingericht met het oog op het creëren van één Europese spoorwegmarkt, de ontwikkeling van de Europese spoorwegsector en het verlichten van administratieve lasten. De commissie merkt op dat de veiligheid te midden van deze doelstellingen in het gedrang is gekomen.

Inspectie Leefomgeving en Transport vulde haar rol te minimalistisch in

De commissie is van oordeel dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) haar rol als toelatende instantie in het Fyra-project onaanvaardbaar minimalistisch heeft ingevuld. Ondanks de vertraging en de complexiteit van het Fyra-project beschouwt de inspectie de Fyra als een trein als alle andere. De activiteiten van de inspectie bij de toelating zijn niet veel meer dan een papieren exercitie. De inspectie ziet geen aanleiding de Fyra’s zelf te inspecteren. Hiervoor vertrouwt de inspectie op een private keuringsinstantie, Lloyd’s, die de Fyra’s certificeert en die betaald wordt door fabrikant AnsaldoBreda. Er zijn verschillende signalen van problemen met de Fyra en met bouwer AnsaldoBreda. De inspectie verifieert deze signalen niet en intensiveert haar betrokkenheid bij het Fyra-project ook niet. Beide had de inspectie volgens de commissie wel moeten doen.

De afdeling vergunningverlening van de inspectie wint voorafgaand aan de toelating geen informatie over de Fyra in bij de afdeling handhaving, die op het moment van toelating al enkele jaren toezicht hield op testritten met de Fyra. Ook neemt de inspectie slechts mondjesmaat deel aan overleggen van betrokken partijen waarvoor zij wordt uitgenodigd. Volgens de commissie was dat wel verstandig geweest. De commissie is er niet van overtuigd dat het inwinnen van informatie onwenselijk is vanwege de door de inspectie nagestreefde scheiding tussen handhaving en vergunningverlening. De inspectie maakt onvoldoende gebruik van mogelijkheden om tegenwicht te bieden aan de keuringsinstantie. De commissie vindt het schokkend dat een inspectiedienst, waarvan bij uitstek een kritische benadering en met oog voor het algemeen belang mag worden verwacht, zich ter rechtvaardiging van die houding beroept op het strikt afbakenen van ieders verantwoordelijkheid («rolvastheid»).

De commissie constateert dat de verantwoordelijke bewindspersonen de marginale wijze waarop de inspectie haar rol in het Fyra-project heeft ingevuld, steunen. Zij hebben de inspectie in beleid en aansturing ook niet aangezet zich kritischer op te stellen in toelatingstrajecten.

De ILT verleent uiteindelijk een vergunning voor onbepaalde tijd, ondanks enkele openstaande punten die nog moeten worden opgelost. De commissie meent dat van een formeel vastgelegde deadline waarschijnlijk een sterkere prikkel was uitgegaan om die punten spoedig op te lossen. De inspectie legt een advies van ProRail met die strekking terzijde, waarop ProRail hiertegen bezwaar aantekent. De commissie vindt het opmerkelijk dat de inspectie dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaart omdat ProRail wel belanghebbende, maar geen «rechtstreeks belanghebbende» zou zijn.

De commissie vindt het moeilijk te begrijpen dat het voor de inspectie unieke Fyra-project nauwelijks aandacht krijgt van het topmanagement van de inspectie. De commissie constateert dat de inspectie de minister in mei 2012 voorbarig, onzorgvuldig en te summier informeert over de toelating van de Fyra. De inspectie meldt de minister dat de Fyra aan de wettelijke eisen voldoet op een moment dat de inspectie belangrijke, voor de vergunningaanvraag benodigde stukken nog niet eens heeft ontvangen. Volgens de commissie had de inspectie de minister ten minste moeten informeren over de stand van zaken van de toelating in België, met name over het bericht dat daar een tijdelijke vergunning zou worden verstrekt. De commissie is verder van oordeel dat van de ILT verwacht had mogen worden dat ten minste afstemming zou worden gezocht met de Belgische inspectie voorafgaand aan de toelating van de Fyra. Dat is echter niet gebeurd.

Toezicht op keuringsinstanties schiet tekort

De commissie vindt het naïeve vertrouwen van de inspectie in de keuringsinstantie ontoelaatbaar. De Fyra is een complex en risicovol project, waarbij een betrokkener benadering past. Bovendien heeft de inspectie haar wettelijke verantwoordelijkheid voor het toezicht op de competentie en de onafhankelijkheid van keuringsinstanties zoals Lloyd’s nauwelijks ingevuld. Het toezicht op de keuringsinstanties, een belangrijk tegenwicht voor de commerciële relatie tussen keuringsinstantie en fabrikant, schiet daarmee tekort. Gezien de belangrijke rol van de keuringsinstantie en de in het geding zijnde veiligheidsaspecten had de inspectie aan het toezicht beslist een actievere invulling moeten geven.

Daarnaast vindt de commissie het onverstandig dat de ILT de regels voor onafhankelijkheid van keuringsinstanties zo heeft vormgegeven dat Lloyd’s naast de rol als keuringsinstantie ook andere rollen in het Fyra-project heeft kunnen vervullen. Hierdoor is in het Fyra-project een schijn van belangenconflicten en -verstrengeling ontstaan. Bij certificering in het kader van de veiligheid zou de onafhankelijkheid van de keuringsinstantie volgens de commissie boven iedere twijfel verheven moeten zijn.

Fyra’s niet geïnspecteerd

De keuringsinstantie heeft niet alle Fyra‘s geïnspecteerd. Er werden slechts testen uitgevoerd met enkele treinen. De keuringsinstantie had ook alle afzonderlijke treinen kunnen testen als zij daartoe de opdracht en het budget had gekregen van AnsaldoBreda. AnsaldoBreda koos daar echter niet voor, hetgeen gebruikelijk is in de sector. De ILT heeft geen enkele Fyra fysiek geïnspecteerd en ook geen enkele proefrit bijgewoond in het kader van de toelating of de inschrijving van de treinen in het nationaal voertuigregister. Wettelijk gezien bestaat daartoe ook geen verplichting. De commissie ziet dit als een belangrijke omissie in de regelgeving. Zowel de activiteiten van de keuringsinstantie als die van de inspectie zijn volgens de commissie te veel gericht op toetsing van processen en te weinig op keuring van de treinen zelf.

Uit informatie die de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu de Tweede Kamer in juni 2013 en januari 2014 stuurt, blijkt dat de inspectie niet de bevoegdheid zou hebben de Fyra’s zelf te inspecteren. De Tweede Kamer is op dit punt ten minste onvolledig en strikt genomen onjuist geïnformeerd.

Certificering van de productie bereikt doelstellingen niet

De keuringsinstantie is wettelijk verplicht tijdens het bouwproces audits bij de fabrikant uit te voeren, maar in de wet- en regelgeving is niet in detail beschreven hoe een keuringsinstantie de audits precies dient in te vullen. De keuringsinstantie heeft bij de negen uitgevoerde audits van het bouwproces van de Fyra slechts in beperkte mate naar de treinen zelf gekeken. Er zijn geen onaangekondigde bezoeken gebracht aan AnsaldoBreda, hoewel dat volgens de commissie gezien de risico’s en signalen wel in de rede had gelegen. Met de weinig frequente audits blijkt keuringsinstantie Lloyd’s niet in staat het doel te bereiken en aan het licht te brengen hetgeen de kwaliteitsinspecteurs die voor NSFSC werken, de NS-taskforce en Mott MacDonald wel concluderen, namelijk dat het kwaliteitsmanagement van AnsaldoBreda in het Fyra-project in de praktijk onvoldoende functioneert, met als gevolg dat de geproduceerde treinen tal van afbouwfouten bevatten.

Toezicht gaat te veel uit van vertrouwen

Hoewel de commissie alleen het Fyra-project heeft onderzocht, heeft zij ernstige zorgen over de inrichting en uitvoering van het systeem van certificering en vergunningverlening voor treinen en de rolinvulling door de inspectie in meer algemene zin. Volgens de commissie is het mede uit kabinetsbeleid voortvloeiende uitgangspunt van vertrouwen doorgeslagen. De inspectie vertrouwt op de keuringsinstantie en voert zelf niet meer dan een papieren controle uit. Op haar beurt vertrouwt de keuringsinstantie op – en wordt betaald door – de fabrikant. De regelgeving staat toe dat de fabrikant de keuze maakt dat de keuringsinstantie niet alle treinen afzonderlijk keurt. In plaats daarvan vertrouwt de keuringsinstantie op het kwaliteitsmanagementsysteem van de fabrikant en ziet hier door middel van audits op toe. Uitgangspunt van dit systeem is dat de fabrikant zorg draagt voor voldoende kwaliteit. Er wordt in de hele keten onvoldoende gecontroleerd of het gestelde vertrouwen wel terecht is. Het borgen van het publieke belang van de veiligheid bij de productie van treinen wordt in feite aan de fabrikant en de klant overgelaten, zonder dat daar echt kritisch toezicht of een wezenlijke tegenmacht voor is georganiseerd. Daardoor kan het gebeuren dat het in de basis, bij het kwaliteitsmanagement van de fabrikant, misgaat en een trein toch alle benodigde goedkeuringen ontvangt. Misschien leidt dit systeem in veel gevallen niet tot problemen, maar onafhankelijk toezicht is er juist voor die gevallen dat het niet goed gaat. Als in het huidige systeem ergens in de keten iets niet goed gaat, komt dat onvoldoende naar boven. De commissie beschouwt het daarbij als extra kwetsbaar dat de inspectie moet afgaan op het oordeel van een keuringsinstantie die betaald wordt door de fabrikant. Immers, wie betaalt, bepaalt.

De commissie is voorts bezorgd over recente wijzigingen van de vergunningsverleningsprocedure van de inspectie, omdat de inspectie nog meer wil afgaan op het oordeel van de keuringsinstanties. Verder is in Europese regelgeving de minimumfrequentie van audits bij fabrikanten teruggebracht naar eens in de twee jaar. De commissie meent dat dit de effectiviteit van de audits niet ten goede zal komen. Ook enkele voorstellen in het vierde Europese spoorwegpakket over de toelating van treinen vormen volgens de commissie geen verbetering, integendeel. In de voorstellen wordt de rol van de nationale inspecties bij de toelating kleiner en verschuiven verantwoordelijkheden naar Europees niveau. Gezien de eerdere constatering van de commissie dat de veiligheid in het gedrang is gekomen tussen andere Europese doelstellingen, vindt de commissie dit een zorgelijke ontwikkeling. Bovendien verwacht de commissie dat het voor kabinet en de Tweede Kamer moeilijker zal worden om invloed uit te oefenen op het systeem van certificering en toelating.

Vervoer over HSL-Zuid van start

Bij dit knooppunt komen de twee sporen van de vervoersconcessie en van de Fyra samen. De continuïteit van de vervoerder en de concessie is veiliggesteld en er zijn afspraken gemaakt over het vervoer over de HSL-Zuid.

Vanaf juli 2009 vervoer op HSL-Zuid, maar HSA voldoet nog niet aan concessie

Het memorandum van overeenstemming van 2008 bepaalt dat de concessie op 1 juli 2009 ingaat. HSA voldoet op dat moment niet aan de concessie: er rijden vanaf september 2009 weliswaar (vervangende) treinen, maar die rijden met een lagere frequentie dan de concessie voorschrijft. De vervangende treinen rijden bovendien alleen binnenslands en met een langere reistijd. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat accepteert dit en laat HSA weten de concessie-eisen niet te zullen handhaven. De commissie begrijpt dat de minister hiertoe besluit, omdat de minister op dat moment uitzicht heeft op uitvoering van de concessie met de Fyra. De commissie oordeelt dat de minister tot de komst van de Fyra wel meer druk had kunnen uitoefenen op HSA om de concessieafspraken toch zo snel mogelijk en zo veel mogelijk uit te voeren.

NS-directie neemt onverantwoord besluit tot starten met de Fyra zonder terugvaloptie

In maart 2012 besluit de directie van NS dat HSA alles op alles moet zetten om de Fyra vanaf september van dat jaar in te zetten voor het binnenlandse vervoer en vanaf december internationaal. Dit besluit neemt de directie op een moment dat er nog geen enkele Fyra overgenomen is. De Fyra is bovendien nog niet toegelaten in Nederland en België. De enige ervaring die HSA heeft met de trein bestaat uit een paar maanden testrijden met twee geleende Fyra’s. HSA adviseert de directie daarom een terugvaloptie achter de hand te houden, bijvoorbeeld door middel van het in stand houden van de Benelux-trein. De directie van NS besluit dit echter vanwege de logistieke afstemming met de dienstregeling op het hoofdrailnet niet te doen en maakt zich hiermee voor het internationale vervoer van en naar Brussel in hoge mate afhankelijk van de Fyra. De commissie vindt dat de NS-directie met het starten zonder terugvaloptie een onverstandig en vanuit het oogpunt van het belang van de reizigers op deze trajecten onverantwoord besluit heeft genomen.

Besluit over start Fyra noopt tot voortijdige overname treinen

Het besluit van de NS-directie over de startdata van de Fyra zorgt voor grote tijdsdruk op het Fyra-project. Op aandringen van HSA besluiten HSA en NSFSC, met instemming van de NS-directie, af te wijken van de koopovereenkomst door treinen af te nemen waarvoor de ILT en de Belgische Dienst Veiligheid en Interoperabiliteit der Spoorwegen (DVIS) nog geen toelating voor vervoer van reizigers hebben verleend en die ook verder nog niet aan alle contractuele eisen voldoen. Zij hopen dat AnsaldoBreda de punten waarop de treinen nog niet voldoen, na deze voortijdige overname, alsnog tijdig in orde brengt. De commissie constateert dat NS door die voortijdige overname van de Fyra’s zijn eigen positie ten opzichte van AnsaldoBreda heeft verzwakt, omdat hij daarmee een prikkel voor AnsaldoBreda om de problemen op te lossen heeft weggenomen. Bovendien accepteert NS met de overname dat de daarbij geconstateerde punten waarop de treinen nog niet voldoen, niet zodanig ernstig zijn dat zij overname, en dus deugdelijke levering, van treinen in de weg staan. Het zal moeilijk te verdedigen zijn om een trein later op grond van diezelfde of soortgelijke punten alsnog als gebrekkig te beschouwen. NS ziet het risico dat AnsaldoBreda de resterende punten niet tijdig of volledig zal oplossen. Toch accepteert NS dit risico, omdat anders de planning om de treinen in dienst te nemen sowieso niet gehaald wordt en andermaal niet wordt voldaan aan de concessie.

De commissie vindt het onverstandig dat NS het grote risico van voortijdige overname heeft genomen.

Problemen met de Fyra leiden niet tot heroverweging startdatum

Door de tijdsdruk vanwege het besluit van de NS-directie wordt het integraal proefbedrijf beperkt uitgevoerd: er worden voorafgaand aan het internationale vervoer met de Fyra te weinig representatieve proefbedrijfritten gereden om een nauwkeurige voorspelling te kunnen geven van de prestaties van de Fyra op het traject Amsterdam-Brussel. Bovendien zijn er ernstige zorgen over de betrouwbaarheid van de treinen zelf en daarmee van de treindienst. De verwachting is dat één op de vijf treinen vertraagd zal zijn, dat één op de tien zal uitvallen en dat dit mogelijk nog aanzienlijk slechter zal uitpakken. De start van het internationale vervoer met de Fyra is hierdoor met onzekerheden omkleed. Door het besluit van de NS-directie in maart zijn er echter geen eenvoudige terugvalopties meer voor de verbinding Amsterdam-Brussel. HSA en NMBS houden daarom vast aan de gekozen startdatum. Vanwege betrouwbaarheidsproblemen van de Fyra besluiten zij extra Fyra’s achter de hand te houden en daarmee het aantal verbindingen te verlagen. Zo starten zij in december 2012 de verbinding Amsterdam-Brussel met een uitgedunde dienstregeling van tien in plaats van zestien ritten per richting per dag. Er worden maatregelen getroffen om zo goed mogelijk voorbereid te zijn op betrouwbaarheidsproblemen.

De commissie oordeelt dat NS de Fyra in december 2012 nog niet had moeten inzetten in de internationale dienst. NS had moeten wachten totdat een betrouwbare dienst aan de reiziger gegarandeerd kon worden, bijvoorbeeld door te zorgen voor een goed ingroeiscenario en een adequaat alternatief.

De commissie oordeelt dat de concessieverlener zich van tevoren had moeten vergewissen van de verwachte betrouwbaarheid van de dienstregeling met de Fyra en daarop had moeten acteren voordat de dienst van start zou gaan.

Samenwerkingsovereenkomst met NMBS ten koste van Nederlandse eisen

Bij de aanbesteding van de HSL-Zuidconcessie is afgesproken dat er een samenwerkingsovereenkomst moet komen tussen de Nederlandse en de Belgische vervoerder. Voorzien was dat de overeenkomst tussen HSA en NMBS nog voor ondertekening van de concessieovereenkomst in 2001 gesloten zou zijn. Na tien jaar van moeizaam onderhandelen komt echter pas enkele dagen voor de start van de internationale treindienst van de Fyra de vereiste samenwerkingsovereenkomst tussen NS en NMBS tot stand. Nederland laat daarbij belangrijke eisen varen, waaronder de verbinding van Den Haag naar Brussel. De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu heeft met haar rug tegen de muur concessies aan de Belgische spoorwegen moeten doen. De afspraken die door haar voorgangers met de Belgische Staat zijn gemaakt, blijken weinig waard te zijn. De commissie constateert dat opeenvolgende bewindslieden er niet in geslaagd zijn om tot voldoende sluitende afspraken te komen en deze situatie hebben laten voortbestaan. De commissie is daarbij van mening dat de non-coöperatieve opstelling aan Belgische zijde daar in belangrijke mate debet aan is.

Internationale dienstregeling met de Fyra start met grote problemen

Als de Fyra gaat rijden, blijkt al snel dat veel Fyra’s vertraging hebben en uitvallen. De commissie constateert dat AnsaldoBreda en NS elkaar de problemen met de Fyra en het gebrek aan adequate maatregelen verwijten. Winterse weersomstandigheden in januari 2013 verergeren de problemen, met twee beschadigde Fyra’s als gevolg. Dat is de druppel die de emmer doet overlopen, waarna de Fyra uit de dienst wordt genomen. Het uit dienst nemen van de Fyra leidt ertoe dat er afgezien van de Thalys geen snelle treinverbinding meer is tussen Nederland en België.

NedTrain, het onderhoudsbedrijf van NS, brengt al in 2011 een advies uit over de winterbestendigheid van de Fyra. Daarin adviseert NedTrain maatregelen te treffen om mogelijke problemen tijdens de winter te voorkomen. NS kiest er echter voor geen opvolging te geven aan dit advies, vanwege het risico op verdere vertragingen van de levering van de Fyra. De commissie vindt dit onverstandig. NS weet immers dat sneeuw en ijs vaker problemen op het spoor veroorzaken. Toch kiest NS ervoor pas maatregelen te treffen nadat al problemen met de Fyra zijn opgetreden door het winterweer. Dit terwijl de Fyra een trein is waar NS amper ervaring mee heeft en die nog niet optimaal presteert. De commissie vindt dit onzorgvuldig.

Nadat een Fyra in januari 2013 een afdekrooster verliest, besluit NS veiligheidsmaatregelen te nemen. Twee van de drie voorgenomen veiligheidsmaatregelen worden in de praktijk echter niet uitgevoerd. Hierdoor rijden treinen twee dagen lang met maximumsnelheid over de hogesnelheidslijn, terwijl het afdekrooster nog ergens naast het spoor ligt, hetgeen veiligheidsrisico's met zich meebrengt. De commissie is van oordeel dat de werking van veiligheidsprocedures boven iedere twijfel verheven moet zijn en is geschokt dat dat hier niet het geval is. De commissie vindt het bovendien onverantwoord dat het veiligheidsbeheersysteem van HSA herhaaldelijk niet aan de eisen voldoet en dat de ILT die situatie laat voortbestaan.

Einde Fyra en alternatief vervoersaanbod

De reis van de Fyra eindigt bij de definitieve stopzetting van de trein en het vervoersaanbod dat daarop volgt. Na het uit dienst nemen van de Fyra in januari 2013 ontstaat een dieptepunt in de treinverbindingen tussen de Randstad en België, omdat NS geen alternatief voor de Fyra achter de hand heeft en de resterende stoptrein- en Thalysverbinding niet op de toeloop van de Fyra-reizigers zijn berekend.

Einde Fyra in belangrijke mate ingegeven door behoud concessie

NS kiest er in mei 2013 voor definitief te stoppen met de Fyra, ook al zijn de Fyra’s in beginsel te herstellen. NS vreest namelijk dat herstel een onevenredige inspanning vergt zonder zekerheid van succes. NS heeft bovendien geen vertrouwen meer in AnsaldoBreda. Stoppen met de Fyra en overgaan tot een ander vervoersaanbod kost naar inschatting van NS ongeveer evenveel geld als doorgaan, maar kent minder financiële risico's. De commissie stelt hierbij vast dat een deel van de geconstateerde problemen al langere tijd bekend was bij NS, maar dat deze problemen tot januari 2013 voor NS geen belemmering vormen om de treinen over te nemen.

Zonder Fyra is NS niet in staat de concessie uit te voeren. Het bedrijf loopt daarmee in theorie het risico dat staatssecretaris Mansveld de concessie intrekt. In de praktijk blijkt dat risico niet heel groot. De Staat heeft er zelf namelijk ook belang bij dat NS de concessie behoudt. Als de staatssecretaris de HSL-Zuidconcessie intrekt, komt niet alleen het onderhandelakkoord uit 2011 op losse schroeven te staan, hetgeen grote financiële gevolgen heeft voor de Staat, maar moet ook het binnenlandse vervoer over de HSL-Zuid gestaakt worden. In die wederzijdse afhankelijkheid krijgt NS van het kabinet de ruimte ook alternatieven zonder Fyra in kaart te brengen. De commissie concludeert dat NS het besluit om met de Fyra te stoppen pas neemt nadat NS het gerechtvaardigde vertrouwen heeft – onder meer op basis van signalen van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in een brief van de staatssecretaris – dat de Staat de concessie niet per definitie intrekt als NS stopt met de Fyra.

Communicatie kabinet over NS-besluit om te stoppen is bepaald inaccuraat

Zowel NMBS als NS besluit eind mei 2013 definitief te stoppen met de Fyra. Het directiecomité van NMBS neemt de beslissing iets eerder dan NS en informeert NS en staatssecretaris Mansveld hier direct over. Ook over het naar buiten treden over de besluitvorming stemmen NMBS, NS en het Ministerie van Infrastructuur en Milieu gezamenlijk af.

De commissie concludeert dat NMBS opereerde vanuit het strategische belang om financiële verliezen te vermijden. Dat belang was niet altijd goed in overeenstemming te brengen met de afspraken die aan Nederlandse zijde bestonden tussen de Staat en NS en HSA.

De NS-directie meldt zowel de concessieverlener als de aandeelhouder op 30 mei 2013 dat NS gaat stoppen met de Fyra. Nadat NS op 30 mei 2013 het besluit om te stoppen genomen heeft, wil de minister van Financiën, de aandeelhouder van NS, zich een eigen oordeel over het stopbesluit vormen. De NS-bestuurders voegen zich naar de wens van de aandeelhouder om te wachten met openbaarmaking van hun beslissing, hoewel zij hiertoe formeel niet verplicht zijn. De minister van Financiën dwingt met zijn interventie af dat NS de instemming van de aandeelhouder en van de ministerraad moet afwachten alvorens het NS-besluit naar buiten kan worden gebracht.

Op 31 mei 2013 laat NMBS tijdens een persconferentie weten te stoppen met de Fyra. Doordat NS en NMBS – anders dan zij van plan waren – niet gelijktijdig met het besluit naar buiten treden, ontstaat het onjuiste beeld dat NMBS NS voor het blok zet. De commissie constateert dat dit beeld niet juist is. Dit beeld kon mede ontstaan door bepaald inaccurate uitlatingen in de media van de minister van Financiën en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu. De commissie constateert dat de ingreep van de minister van Financiën heeft geleid tot aanpassing van de communicatie over de status van het, door de directie genomen en door de raad van commissarissen bekrachtigde, besluit van NS alsook van de datering van de besluitvorming binnen NS.

NMBS en staatssecretaris schermen met het begrip veiligheid

De commissie vindt het ontluisterend hoe in de communicatie over het besluit om te stoppen door NMBS en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu wordt omgegaan met het heikele punt van de veiligheid. Zo wordt veiligheid half mei 2013 als troefkaart gebruikt tijdens een gesprek tussen NS, NMBS en het Ministerie van Infrastructuur en Milieu over het stoppen met de Fyra. NMBS wil op dat moment stoppen met de Fyra, maar NS heeft nog geen besluit genomen. In het geval dat NS wel zou besluiten door te gaan met de Fyra, blijkt NMBS bereid om de Fyra niet te bestempelen als onveilig. De staatssecretaris op haar beurt meldt aan de Tweede Kamer het besluit van NS om te stoppen verstandig te vinden vanwege de veiligheid en betrouwbaarheid van de treinen, hoewel NS zelf in zijn brief aan de staatssecretaris de veiligheid niet als reden noemt om te stoppen.

Nieuwe kans voor NS gewenst door kabinet

Ondanks dat NS en HSA sinds januari 2013 nauwelijks invulling geven aan de concessie en ondanks het feit dat dit zonder de Fyra ook de komende jaren niet het geval zal zijn, krijgt NS van het kabinet als eerste de gelegenheid een alternatief vervoersaanbod uit te werken. De commissie vindt dit nogal opmerkelijk, omdat zij van oordeel is dat NS wanprestatie geleverd heeft.

Doordat de NS-directie in 2012 bewust heeft besloten geen terugvalopties achter de hand te houden, maakt NS zichzelf geheel afhankelijk van de Fyra. Als de Fyra dan uitvalt, zijn reizigers afhankelijk van de prijzige Thalys of de stoptrein Roosendaal-Antwerpen. Deze treindiensten zijn echter geen van beide geschikt om de reizigersstroom adequaat op te vangen. Pas na enkele weken komt er mondjesmaat een vervangende Benelux-trein tot stand, die aanvankelijk rijdt tot Den Haag in plaats van tot Amsterdam, en waarvan de frequentie de maanden en jaren erna geleidelijk wordt opgevoerd van enkele treinen per dag tot een uursdienst.

De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu was al voornemens om NS de tijd en ruimte te geven met een alternatief aanbod te komen. Ook de minister van Financiën lijkt er de voorkeur aan te geven dat NS de concessie behoudt. Maar er leven ook bezwaren dat de concessie niet wordt nagekomen, dat hier niet op wordt gehandhaafd en dat dit wordt geaccepteerd. Desondanks stemt de ministerraad op 7 juni 2013 in met de termijn van drie maanden (tot 1 oktober 2013) die NS krijgt om met een volwaardig alternatief te komen.

Alternatief vervoersaanbod is geen volwaardig alternatief voor de Fyra

De commissie concludeert dat het aangeboden alternatief geen volwaardig alternatief is. Vooral het gebrek aan flexibel bruikbare, goed betaalbare verbindingen met een korte reistijd over de HSL-Zuid naar Antwerpen en Brussel maakt dat er geen sprake is van een volwaardig alternatief voor de Fyra. De reiziger kan kiezen tussen meer betalen voor een treinkaartje of langer onderweg zijn. Dat geldt ten opzichte van de situatie voor opening van de HSL-Zuid (tot 2009), maar ook ten opzichte van de situatie waarin de Fyra naar België reed (vanaf december 2012).

Het kabinet bestempelt het alternatieve vervoersaanbod als volwaardig ten opzichte van de dan geldende afspraken met NS en HSA. Die afspraken zijn echter al bij herhaling versoberd: ten opzichte van de concessieovereenkomst uit 2001 is de frequentie van de treinen naar Parijs teruggebracht van zestien naar tien, is de verbinding van Den Haag naar België geheel vervallen en is in de afspraken de uursdienst van Breda naar Brussel vervangen door een twee-uursdienst van Breda naar Antwerpen. Ook in het binnenlands vervoer zijn er versoberingen in de afspraken: buiten de spits hoeven er slechts vier treinen per uur te rijden, terwijl er aanvankelijk zes waren toegezegd.

De commissie is van oordeel dat NS in september 2013 een onvolwaardig aanbod doet. In het nieuwe vervoersaanbod van NS krijgt een aantal afspraken uit de HSL-Zuidconcessie en het onderhandelakkoord geen vervolg. Zo halveert het aantal snelle treinen naar Brussel en duurt het nagenoeg tot het einde van de oorspronkelijke concessieperiode voordat er vervangende treinen zijn die de afgesproken binnenlandse reistijden kunnen waarmaken. Desondanks bestempelt het kabinet dit nieuwe vervoersaanbod als een «volwaardig» alternatief voor de Fyra. De financiële belangen van de Staat om bovenal met NS tot een oplossing te komen, spelen voor het kabinet een doorslaggevende rol bij het tot stand komen van het alternatieve vervoersaanbod. De commissie concludeert dat door het aanvaarden van het NS-vervoersaanbod door het kabinet en de Tweede Kamer het beoogde vervoer over de HSL-Zuid niet tot stand komt.

Verder stelt de commissie vast dat zowel het oorspronkelijke vervoersaanbod met de Fyra als het nu geboden alternatieve aanbod niet voorziet in een mix van eigenschappen die de reizigers graag zouden zien, namelijk flexibel bruikbare, goed betaalbare verbindingen met een korte reistijd naar Antwerpen en Brussel. Waar de internationale Fyra vanwege de reserveringsplicht niet flexibel bruikbaar was, maar wel snel, is dat bij de Benelux-plus-trein net omgekeerd. De «plus» in de Benelux-plus-trein heeft betrekking op het grotere aantal stations dat wordt bediend, maar levert daarmee ten opzichte van de oude Benelux-trein tevens een plus op van een ongeveer 30 minuten langere reistijd naar Brussel. Deze trein voorziet dan ook geenszins in de behoefte aan een korte reistijd, terwijl dat nu juist is wat de reiziger en de maatschappij met de aanleg van een hogesnelheidslijn in het vooruitzicht was gesteld. In de ogen van de commissie is er daarom op zijn best sprake van een tijdelijk alternatief maar zeker niet van een volwaardig alternatief.

Financiële belangen domineren het belang van de reiziger

De commissie concludeert dat de keuze van het kabinet om eerst NS en NMBS de kans te geven om met een alternatief aanbod te komen niet zozeer is ingegeven vanuit de vraag wat tot het beste vervoersaanbod voor de reiziger leidt, als wel vanuit vooral financiële belangen. Voor de Staat is het in financieel opzicht beter als het onderhandelakkoord in stand blijft en het vervoer over de HSL-Zuid door NS wordt uitgevoerd. De commissie acht dit niet in het belang van het vinden van het beste alternatieve vervoersaanbod voor de reiziger en niet passend ten opzichte van andere vervoerders. NS is door het uitvallen van de Fyra immers evident zijn concessieverplichtingen niet nagekomen. Bovendien heeft het kabinet destijds zelf besloten de vervoersconcessie voor de HSL-Zuid aan te besteden en andere vervoerders uit te nodigen hieraan deel te nemen.

De commissie vindt het onterecht dat het kabinet bij het zoeken naar een alternatief vervoersaanbod niet ten minste voorzichtig verkend heeft welke alternatieven andere vervoerders mogelijk hadden kunnen bieden. Daarmee heeft het kabinet niet alleen de mogelijke oplossingen van deze vervoerders buiten beschouwing gelaten, waarmee mogelijk de belangen van reizigers beter hadden kunnen worden gediend, maar bovendien een mogelijkheid onbenut gelaten om NS te prikkelen om tot een beter vervoersaanbod te komen.

De commissie heeft er begrip voor dat het kabinet poogt de financiële schade zo veel mogelijk te beperken. De commissie acht het echter onjuist dat het beperken van de financiële schade leidend is geweest en ten koste is gegaan van het reizigersbelang en de gelijke behandeling van andere marktpartijen. Het stoort de commissie in hoge mate dat niet open en duidelijk is gecommuniceerd over de doorslaggevende rol van de financiën en dat in plaats daarvan steeds met het argument is geschermd dat het alternatieve vervoersaanbod het beste is voor de reiziger.

De commissie acht dit onvoldoende aangetoond. Zo heeft het kabinet de behoeften van de reiziger niet onafhankelijk laten onderzoeken. De commissie is van oordeel dat het kabinet niet aantoonbaar het maximale uit de onderhandelingen over het alternatieve vervoersaanbod heeft gehaald. De commissie concludeert dat het kabinet niet alles op alles heeft gezet om voor de reiziger een zo goed mogelijk vervoersaanbod te krijgen.

Ook de Tweede Kamer heeft hier onvoldoende op aangedrongen. Er is niet vastgesteld, door onafhankelijk reizigersonderzoek of een marktverkenning onder andere spoorvervoerders, of het aanbod van NS daadwerkelijk het beste voor de reiziger is. De Tweede Kamer stemt in juni 2013 in met het voorstel van het kabinet om NS drie maanden de tijd te geven om met een alternatief vervoersaanbod te komen. Ondanks het feit dat deskundigen de Tweede Kamer in juli 2013 hebben gemeld dat er voorzichtig verkennende gesprekken met andere vervoerders gevoerd kunnen worden, wordt de route waar een meerderheid van de Tweede Kamer in juni 2013 mee heeft ingestemd – namelijk NS drie maanden de tijd geven om met een voorstel te komen – niet meer aangepast. De motie van het lid De Rouwe (CDA) op dit punt wordt in november 2013 verworpen.

De commissie concludeert dat ook de Tweede Kamer het alternatieve vervoersaanbod heeft geaccepteerd en daarmee medeverantwoordelijk is voor het uit zicht raken van het beoogde vervoer over de HSL-Zuid.

Gerealiseerd vervoer en benutting hogesnelheidslijn ondermaats

De commissie constateert dat er een verschil bestaat tussen hetgeen het kabinet in 1996 (in de planologische kernbeslissing) verstaat onder een volwaardige hsl-aansluiting en hetgeen het kabinet in 2013 verstaat onder een volwaardig alternatieve vervoersaanbod voor de Fyra. Dat resulteert in een tegenstrijdigheid.

Waar bij het aanlegbesluit in 1996 nog werd uitgegaan van twee treinen per uur die met 300 km/u naar Brussel zouden rijden, rijdt in het alternatieve vervoersplan één van die twee treinen nog slechts 160 km/u. Die trein rijdt bovendien maar voor een deel over de HSL-Zuid. Indien slechts één trein per uur 300 km/u rijdt, roept dit de vraag op of dit de investering rechtvaardigt waarmee de HSL-Zuid voor die snelheid geschikt is gemaakt. Andersom ontstaat ook de vraag of, nu de mogelijkheid van 300 km/u bestaat, deze niet ook ten volle moet worden benut. De commissie acht het niet zinvol om een lijn met maximale mogelijkheden aan te leggen en deze mogelijkheden vervolgens slechts beperkt te gebruiken: dit leidt tot onderbenutting van de dure lijn en maakt de verwachtingen die in de samenleving zijn gewekt niet waar.

Terwijl met de aanleg van spoorweginfrastructuur hoge investeringskosten gemoeid zijn, wordt de waarde voor de reiziger niet bepaald door de nieuwe infrastructuur als zodanig, maar vooral door het gebruiksgemak: bijvoorbeeld de aangeboden verbindingen, de reistijden en de prijs van de treinkaartjes met de bijbehorende tariefvoorwaarden. Bij de HSL-Zuid vormen, nadat tot aanleg van de lijn is besloten en daarmee het grootste deel van het geld is uitgegeven, juist de aangeboden verbindingen, de reistijden, de prijs van de kaartjes en de tariefvoorwaarden majeure punten van discussie.

Bij de HSL-Zuid zijn de besluiten over de aanleg van de lijn, over de gewenste verbindingen en reistijden en over de te gebruiken treinen veelal afzonderlijk in plaats van in samenhang genomen. Deze aspecten waren geen onderdeel van het aanlegbesluit. Daardoor bestonden er over deze voor de reiziger essentiële zaken geen toezeggingen van het kabinet jegens de Tweede Kamer of van (potentiële) vervoerders jegens de Staat op het moment dat het kabinet besloot over de grootste investeringen. Gelet op de hoge investeringskosten van grote spoorweginfrastructuurprojecten acht de commissie het ontoelaatbaar dat wordt besloten tot de aanleg van een lijn zonder dat er duidelijkheid is over die aspecten die voor de reiziger het meest van belang zijn.

1.4 Beschouwende conclusies

Naast de twee sporen van de vervoersconcessie en de Fyra zijn er over de gehele looptijd van het HSL-Zuiddossier rode draden zichtbaar. Deze patronen worden in deze paragraaf in beschouwing genomen.

Staat-NS: een getroebleerde relatie

NS tussen markt en Staat

In 1996 is NS verzelfstandigd. Het eigendom bleef echter volledig bij de Staat. Tot 2005 was het aandeelhouderschap in NS belegd bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Datzelfde ministerie was het beleidsverantwoordelijke departement voor openbaar vervoer, inclusief het spoor. Eigenstandige overwegingen van Verkeer en Waterstaat vanuit de rol als aandeelhouder heeft de commissie niet kunnen traceren, evenmin als een duidelijke afbakening binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat tussen de rol als aandeelhouder en de rol als beleidsmaker en concessieverlener. Met de overgang in 2005 van het aandeelhouderschap naar het Ministerie van Financiën wordt, voor de commissie vanaf 2007, in elk geval enige vorm van invulling van het aandeelhouderschap zichtbaar, hetgeen op zichzelf een goede stap is. Tegelijkertijd deed de overgang van het aandeelhouderschap niets af aan de fundamentele weeffout die rond de eeuwwisseling is ontstaan. De wens om te komen tot een marktgerichte spoorsector gaat moeilijk samen met een nationaal spoorbedrijf dat grote monopoliemacht heeft en dat volledig in handen van de Staat is, los van de vorm waarin de eigendom is belegd. Er bestaat een tweeslachtige relatie tussen de Staat en NS, die tot de dag van vandaag voortduurt. De Staat verwacht enerzijds dat NS functioneert als een zelfstandig bedrijf met winstdoelstelling. Anderzijds dient NS invulling en uitvoering te geven aan beleidswensen van het kabinet en de Tweede Kamer. Dit heeft zich bij het HSL-Zuiddossier geuit in de wens van opeenvolgende ministers van Infrastructuur en Milieu om HSA niet failliet te laten gaan en in de eerste plaats te zoeken naar oplossingen mét NS.

In lijn met de tijdgeest bestond ten tijde van de kabinetten-Kok (1994-2002) de wens om te komen tot marktconforme gebruiksvergoedingen voor infrastructuur en andere faciliteiten die door de Staat beschikbaar worden gesteld. Dergelijke marktprikkels kunnen in beginsel een stimulans zijn voor een organisatie om beter te gaan presteren. Omdat de Staat voor een substantieel en vitaal onderdeel van het openbaarvervoersnet is aangewezen op NS, is de werking van marktprikkels die voor een gewoon bedrijf met concurrentie gelden, echter beperkt. Anders dan bijvoorbeeld regionale vervoerders is NS als bediener van het hoofdrailnet niet zo gemakkelijk te vervangen. Daarnaast kan de introductie van marktprikkels ertoe leiden dat gevestigde belangen geschaad worden. Schade voor NS betekent door waardevermindering van de staatsdeelneming en dividendverlies schade voor de Nederlandse Staat. Een hoge concessievergoeding is gunstig als inkomstenbron voor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat c.q. Infrastructuur en Milieu, maar tast het resultaat bij NS aan, hetgeen de begroting van het Ministerie van Financiën schaadt. Zo bezien is sprake van «vestzak-broekzak».

De resultante is dat beleidsdepartement en aandeelhouder voor het oplossen van de problemen die voortvloeien uit de concessieovereenkomst, steeds in de eerste plaats sturen op een oplossing mét NS en op het voorkomen van een faillissement van HSA. Dit was het geval bij de totstandkoming van het memorandum van overeenstemming in 2008, bij de totstandkoming van het onderhandelakkoord in 2011, bij het aan NS geven van een eerste kans om met een alternatief vervoersaanbod te komen in 2013 en bij de acceptatie van dat vervoersaanbod, dat in de ogen van de commissie tekort schiet.

NS is een zelfstandig bedrijf, maar vraagt de Staat om hulp in geval van problemen. NS kan schakelen tussen de hoedanigheid van zelfstandige vennootschap en de hoedanigheid van monopolistische uitvoerder van een publieke nutsfunctie. Op die manier ervaart NS de tucht van de markt noch de tucht van de Staat. De commissie is van mening dat het algemeen belang, zowel vervoerskundig als financieel, niet optimaal gediend wordt met de bestaande situatie.

Verknoopte dossiers en ad-hocbeleid

De commissie stelt ook vast dat de discussie over het tot stand brengen van het vervoer op de HSL-Zuid nooit uitsluitend op zijn eigen merites is gevoerd, maar op gezette tijden door zowel Staat als NS is vertroebeld met andere spoordossiers. Zo vraagt NS de Staat in het IC Max-bod om een reeks van toezeggingen die losstaan van de HSL-Zuid. Het kabinet-Kok II eist in 1999 op zijn beurt toezeggingen op andere spoordossiers wanneer het NS een laatste kans geeft na afwijzing van het IC Max-bod. NS verbindt in 2008 de uitkering van overtollig vermogen in de vorm van een superdividend aan een oplossing voor de problemen van HSA door die als een van de voorwaarden te stellen. Ten slotte komen NS en de Staat in het onderhandelakkoord in 2011 overeen dat de HSL-Zuidconcessie geïntegreerd zal worden in de concessie voor het hoofdrailnet, hetgeen tien jaar eerder door de Staat juist niet beoogd en gewenst werd. De commissie stelt vast dat cruciale langetermijnbeleidsbeslissingen over het spoor veelal tot stand zijn gekomen in situaties van acute problemen in plaats van dat deze beslissingen gebaseerd waren op een consistente en consequente beleidslijn en een langetermijnvisie.

Verschillende petten binnen de Staat

De meest betrokken ministeries in het HSL-Zuiddossier zijn de departementen van Verkeer en Waterstaat, later Infrastructuur en Milieu, en van Financiën. Beide ministeries hebben een verschillende rol en vervullen ook intern verschillende rollen. Infrastructuur en Milieu is het primaire beleidsdepartement voor openbaar vervoer en het spoor, maar is tegelijkertijd ook concessieverlener. De commissie is van oordeel dat de rol van concessieverlener ondergeschikt is gemaakt aan de bredere rol van beleidsmaker. Er is niet gehandhaafd op de concessie. De keuze om instrumenten ter handhaving niet in te zetten was ingegeven door het belang van continuïteit van het vervoer en financiële overwegingen. Als in 2013 in eerste instantie de dienstregeling met de Fyra wordt opgeschort en later definitief geschrapt, is continuïteit van het vervoer echter niet meer aan de orde. Ook dan besluit de staatssecretaris niet te handhaven en krijgt NS vervolgens als eerste de kans om met een alternatief te komen, terwijl continuïteit van het vervoer wellicht beter en sneller gerealiseerd zou kunnen worden door met een andere aanbieder in zee te gaan. Als beleidsverantwoordelijke had het dus voor de hand gelegen de opties met andere aanbieders te verkennen, maar als concessieverlener lag het voor de hand de concessie te handhaven, omdat het departement anders de hoge door NS geboden concessievergoedingen zou mislopen.

Ook het Ministerie van Financiën vervult twee verschillende rollen. Enerzijds vervult de directie Financieringen de rol van aandeelhouder. Anderzijds is de Inspectie der Rijksfinanciën betrokken als hoeder van de schatkist. De commissie constateert in de loop van de tijd een toenemende betrokkenheid van de aandeelhouder, culminerend in de ingreep van de minister van Financiën waarbij het naar buiten brengen van het besluit van de NS-top om te stoppen met de Fyra op aangeven van de minister wordt aangehouden. De belangen van NS en de aandeelhouder zijn grotendeels gelijk gericht. Daardoor heeft NS een medestander binnen het kabinet. De Inspectie der Rijksfinanciën heeft vanuit haar taak in de eerste plaats oog voor de financiële consequenties in den brede. De verdeling van de daadwerkelijke en potentiële schade van het memorandum van overeenstemming, het onderhandelakkoord en het alternatieve vervoersaanbod zorgt voor stevige meningsverschillen tussen het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Ook in dit verband zijn financiële belangen leidend, waarbij het tot stand brengen van vervoer niet meer dan een noodzakelijke randvoorwaarde is. De commissie is van oordeel dat het heeft ontbroken aan samenhang tussen de verschillende actoren binnen de meest betrokken ministeries om tot een goede balans van financiën en goed vervoer te komen.

Verkeerde prikkels voor NS lokken strategisch gedrag uit

De tweeslachtige relatie tussen de Staat en NS lokt ongewenst strategisch gedrag uit bij NS. Prominente voorbeelden hiervan zijn de beslissing om in 1999 bewust een ander aanbod te doen dan gevraagd door het kabinet en het exorbitant hoge en onrealistische bod van NS en KLM uit 2001 waarmee de openbare aanbesteding wordt gewonnen. Een rode draad die door het gehele HSL-Zuiddossier loopt, is het strategische gebruik van informatie door NS en HSA. De commissie stelt vast dat NS en HSA jarenlang niet transparant zijn geweest over de businesscase en het gevraagde inzicht in de businesscase ondanks herhaaldelijke verzoeken vanuit de Staat niet hebben willen bieden op het niveau dat de Staat gevraagd heeft. De commissie kan zich daarbij niet aan de indruk onttrekken dat de mate waarin wel inzicht werd geboden, steeds inzet is geweest van een strategie om de eigen positie te beschermen. HSA heeft lang aangedrongen op toepassing van de tariefrestrictiebepaling zoals opgenomen in de concessieovereenkomst, waarbij HSA een korting van € 47 miljoen op de concessiebetaling zou krijgen. De commissie stelt vast dat NS de discussie over de tariefrestrictie op basis van een onjuiste voorstelling van zaken heeft willen voeren, omdat de € 47 miljoen niet louter een compensatie betreft voor meerkosten en minderopbrengsten, maar ook leidt tot een verbetering van de financiële positie van NS. Als verbetering van het resultaat via die tariefrestrictiebepaling niet lukt, zou het volledig inzicht geven in de businesscase in de eerste jaren aan het licht kunnen brengen dat er sprake is geweest van een onrealistisch hoog bod ten tijde van de aanbesteding. Later zou na een meer gedetailleerd inzicht in de businesscase kunnen blijken dat de situatie zodanig is, dat een faillissement van HSA mogelijk de enige houdbare oplossing kan zijn. In beide gevallen is het risico van het bieden van te gedetailleerd inzicht in de businesscase dat de positie van HSA als concessiehouder in gevaar zou kunnen komen. De commissie vindt het onbegrijpelijk dat NS, hoewel het bedrijf door de Staat gered wil worden, jarenlang geen volledig inzicht wil bieden. Net zo merkwaardig vindt de commissie het dat de aandeelhouder dit volledige inzicht niet afdwingt.

Pas in de aanloop naar het onderhandelakkoord, als de tijd ver genoeg gevorderd is en er voldoende zekerheden zijn dat de Staat gaat bijdragen aan een structurele oplossing, komt NS met het gevraagde inzicht in de businesscase. NS kan op dat moment ook niet anders: volledig inzicht in de businesscase is immers een voorwaarde om te komen tot een financiële oplossing voor HSA. Daarbij komt aan het licht dat NS een aantal aannames onder het uiteindelijke bod zoals dat in 2001 is ingediend, met name aannames achter reizigersvolumevoorspellingen, kennelijk niet meer voorhanden heeft. Gelet op de totstandkoming van het uiteindelijke bod is het overigens de vraag wat de waarde van dergelijke aannames zou zijn, anders dan dat het laat zien dat een realistische onderbouwing voor het ingediende bod ontbrak. De commissie spreekt zijn verbazing hierover uit en kan niet anders concluderen dan dat het bod van NS en KLM in hoge mate een «slag in de lucht» was.

Internationale verbindingen

Het ontbreken van sluitende afspraken tussen Nederland en België over het beoogde vervoer zorgt voor problemen

De Belgische Staat en de Belgische spoorwegmaatschappij NMBS hebben op cruciale momenten invloed gehad op het Fyra-project, bijvoorbeeld bij de onderhandelingen over de verbindingen Den Haag-Brussel en Breda-Brussel. Die verbindingen zijn voor de Nederlandse Staat van belang, maar voor de Belgische spoorwegen verlieslatend. NMBS en de Nederlandse Staat maken over deze verbindingen geen afspraken. De commissie concludeert dat NMBS hierbij opereert vanuit zijn eigen strategische belangen om financiële verliezen te vermijden.

De Nederlandse Staat maakt wel contractafspraken met NS en KLM over de verbindingen Den Haag–Brussel en Breda–Brussel. Dit ondanks het feit dat er geen overeenstemming over is met NMBS. De Nederlandse Staat lijkt er daarbij op te vertrouwen dat de afspraken met NMBS op een later moment alsnog tot stand komen. De commissie is van oordeel dat de Staat geen reden voor dat vertrouwen had; de Belgische belangen wijken immers af van de Nederlandse belangen. De commissie is bovendien van oordeel dat de Nederlandse Staat bindende afspraken had moeten maken met de Belgische Staat voor de aanbesteding van de vervoersconcessie en in principe al voor de aanleg van de HSL-Zuid zelf. De medefinanciering door de Nederlandse Staat van Lijn 4, het Belgische deel van de HSL-Zuid tussen de grens en Antwerpen, voor een bedrag van ƒ 823 miljoen (€ 373 miljoen) had daarvoor een aanknopingspunt kunnen zijn.

De commissie constateert evenwel dat de Belgische Staat en de Belgische spoorwegen zich niet hebben opgesteld als betrouwbare partners. Zo wordt er jarenlang geen gevolg gegeven aan de overeenstemming die de ministers Peijs en Vande Lanotte in 2005 bereiken. Omdat de Belgische Staat vervolgens geen financiële middelen beschikbaar stelt, schaft NMBS niet het treinstel aan dat nodig is om de gemaakte afspraken uit voeren. NMBS maakt daarnaast zelf ook gebruik van ruimte die hij ziet om gemaakte afspraken te wijzigen. Zo weet hij eind 2012 de druk op het starten met de dienstregeling aan te wenden om een voor NMBS gunstige samenwerkingsovereenkomst te sluiten en grijpt hij in 2013 de problemen met de Fyra aan om zijn wensen voor het bedieningspatroon tussen Nederland en België in zijn voordeel bij te stellen. De commissie is van oordeel dat NMBS in de onderhandelingen over het alternatieve vervoersaanbod in staat is gebleken zijn wensen een prominentere plek te geven dan op eerdere momenten in het HSL-Zuiddossier is gebeurd. NMBS was daartoe ook in de positie, omdat in Nederland de druk om tot een oplossing te komen zeer hoog was. Desondanks is de commissie zeer teleurgesteld in de opstelling van de Belgische Staat en Belgische spoorwegen.

Risico’s en mogelijke gevolgen vooraf onvoldoende geïnventariseerd en/of effectieve beheersmaatregelen ontbreken

Op cruciale momenten zijn risico’s en de mogelijke gevolgen daarvan niet goed geanalyseerd of beheersbaar gemaakt, bijvoorbeeld door vast te leggen welke maatregelen genomen moeten worden als risico’s zich zouden manifesteren. Zowel in de aanbesteding en uitvoering van de concessie, als bij de aanbesteding en de bouw van de treinen, hebben veel partijen dergelijke risico’s en de mogelijke gevolgen daarvan niet goed doorzien of beheersbaar gemaakt, terwijl vaak toch een belangrijke vervolgstap werd gezet. Daardoor was het niet altijd mogelijk om negatieve effecten te voorkomen of beheersen.

Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanbesteding van de vervoersconcessie. Deze is gestart zonder conceptconcessieovereenkomst, zonder afspraken met SNCF en zonder afspraken met NMBS over de verbindingen van Brussel naar Breda en naar Den Haag. Een ander voorbeeld is dat de concessieovereenkomst is getekend, hoewel er nog steeds geen sluitende afspraken met de buitenlandse vervoerders zijn en ondanks het faillissementsrisico van vervoerder HSA door de combinatie van de hoge concessiebetaling met een zelfstandig bedrijf met een beperkt vermogen. Hierdoor werd de Staat wel financieel stevig aan HSA gebonden. Een derde voorbeeld is de koopovereenkomst met AnsaldoBreda, waarbij het risico dat de treinen te laat zouden worden geleverd wel is opgemerkt, maar geen adequate beheersmaatregelen zijn getroffen. Een vierde voorbeeld is de voortijdige overname van de Fyra. Hiermee aanvaardt NS de trein, ondanks dat deze nog niet aan alle voorwaarden voldoet. Later blijkt AnsaldoBreda niet in staat de problemen tijdig te verhelpen.

Risico’s en verantwoordelijkheden worden doorgeschoven en rollen minimaal ingevuld

De commissie constateert dat vrijwel alle betrokken partijen risico’s en verantwoordelijkheden consequent hebben afgeschoven naar andere partijen, intern hebben verschoven of doorgeschoven in de tijd. Rollen zijn minimaal ingevuld. Dat geldt voor de Staat bij de aanbesteding van de vervoersconcessie, voor NS bij de uitvoering van de vervoersconcessie, de instandhouding van HSA en de aanbesteding van de Fyra, voor AnsaldoBreda bij de bouw van de Fyra, voor Lloyd’s Register bij de certificering, voor de ILT bij de toelating en tevens voor NMBS.

Tot op zekere hoogte is strategisch gedrag vanuit de individuele positie van actoren te begrijpen en te verdedigen. Een te enge opvatting van eigen verantwoordelijkheden kan echter een belemmering zijn voor samenwerking tussen partijen om te komen tot pragmatische oplossingen voor problemen. Er was op verschillende momenten in dit dossier sprake van onvoldoende erkenning van wederzijdse afhankelijkheid op financiële, politieke en tijdpadgevoelige aspecten. Hierbij konden in de praktijk risico’s en de gevolgen ervan niet uitsluitend en volledig juridisch worden doorgeschoven of afgewenteld, waarmee zowel de Staat als NS op diverse momenten verantwoordelijkheid voor doorgeschoven risico’s afhield of ontkende. Op dit dossier hebben dan ook zowel de contracterende partijen als de gecontracteerde partijen schade ondervonden. Het bestaan van verschillende «filialen» binnen NS – HSA, NSFSC, NedTrain, NS Reizigers – met eigen belangen, die niet per se met elkaar stroken, kan ook in dit licht worden gezien. De commissie constateert dat dit strategische gedrag er in belangrijke mate aan heeft bijgedragen dat het beoogde vervoer over de HSL-Zuid niet gerealiseerd is.

De Tweede Kamer blaft, maar bijt niet

Er is op dit dossier overwegend brede steun binnen de Tweede Kamer voor zowel kabinet als NS. De Tweede Kamer heeft het kabinet dan ook vrijwel niet bijgestuurd.

De Tweede Kamer had over het algemeen een vrij goede informatiepositie op dit dossier, hoewel het kabinet de Tweede Kamer op diverse momenten gebrekkig informeerde en soms ook op het verkeerde been heeft gezet. De Tweede Kamer heeft het HSL-Zuiddossier kritisch gevolgd. Zo heeft de Tweede Kamer de informatievoorziening over de aanleg van de HSL-Zuid reeds in 1996 geïntensiveerd door de HSL-Zuid te benoemen als groot project. Ook heeft de Tweede Kamer diverse onderzoeken naar de HSL-Zuid laten uitvoeren of zelf uitgevoerd, waaronder ook deze enquête.

Voorafgaand aan het verlenen van de vervoersconcessie in 2001 heeft de Tweede Kamer druk gezet op het kabinet om een keuze voor NS te maken. De moties die de Tweede Kamer sindsdien heeft aangenomen waren echter overwegend voorzichtig en vroegen het kabinet om zaken te onderzoeken en om over zaken overleg te voeren. Bij enkele stevigere moties, bijvoorbeeld over het in stand houden van de Benelux-trein, heeft de Tweede Kamer niet doorgepakt op het niet tot uitvoering komen ervan. De Tweede Kamer heeft onvoldoende alert gereageerd op wijzigingen in de afspraken over het vervoersaanbod. Uiteindelijk heeft de Tweede Kamer in 2013 ook ingestemd met het alternatieve vervoersaanbod van NS. Met dit alternatieve vervoersaanbod is het beoogde vervoer uit zicht verdwenen. De commissie oordeelt dat de Tweede Kamer daarom medeverantwoordelijk is voor het niet tot stand komen van het beoogde vervoer over de HSL-Zuid.

Eindafrekening en schadeverdeling

Kosten voor NS

De totale verliezen bij HSA over de gehele looptijd van de HSL-Zuidconcessie zijn uitgekomen op € 790 miljoen. Dat bedrag bestaat uit de kapitaalstortingen van NS en KLM, de leningen van NS aan HSA en de concessiebetalingen waarvoor HSA in 2008 uitstel van betaling had gekregen op basis van het memorandum van overeenstemming. Voor NS resulteert dit in een boekhoudkundig verlies van € 703 miljoen. De extra kosten van € 340 miljoen ten opzichte van de HSA-businesscase, die voortvloeien uit het alternatieve vervoersaanbod, moet NS zelf intern terugverdienen door besparende maatregelen te treffen. De commissie vindt het logisch dat NS in de eerste plaats zelf moet proberen de verliezen die gepaard gaan met het alternatieve vervoersaanbod te compenseren, ook al leidt dat tot dividendvermindering.

De commissie is van oordeel dat NS van geluk mag spreken met de schikking zoals die getroffen is met AnsaldoBreda, gezien de zwakke juridische positie die NS had. Het financiële resultaat van een verlies van € 88 miljoen dat NS met de schikking heeft behaald is, bezien vanuit die zwakke juridische positie van NS en afgezet tegen een mogelijk verlies van € 347 miljoen, een aanvaardbaar resultaat. Daarentegen is het maatschappelijk gezien moeilijk te verteren dat NS tientallen miljoenen verlies lijdt op hogesnelheidstreinen die zijn teruggestuurd. Hoewel imago- en reputatieschade moeilijk kwantificeerbaar zijn, schat de commissie die schade in als aanzienlijk.

Tegenover de schade staat de zekerheid van de geïntegreerde concessie die NS heeft verkregen tot 2024. Daarbij heeft NS zich bij het onderhandelakkoord gecommitteerd om in totaal circa € 7 miljard aan investeringen te doen in deze periode.

Kosten voor de Staat: gederfde gebruiksvergoeding.

De totale geraamde gebruiksvergoeding, te ontvangen door de Staat, ontwikkelt zich van € 2 miljard in 2002 tot bijna € 2,4 miljard in 2011. Deze wijzigingen zijn hoofzakelijk het resultaat van een inflatiecorrectie, de opschuivende startdatum van het vervoer en afspraken uit het memorandum van overeenstemming. Met de totstandkoming van het onderhandelakkoord wordt hiervan meer dan € 1 miljard aan te ontvangen gebruiksvergoeding afgeboekt. Per saldo zorgen verschillende mutaties, voortvloeiend uit het onderhandelakkoord en inflatiecorrecties, ervoor dat de laatste raming van de totaal te ontvangen gebruiksvergoedingen uitkomt op een bedrag van € 1,85 miljard.⁵

Totale kosten HSL-Zuid

De commissie is van mening dat de aangelegde infrastructuur voor de HSL-Zuid op dit moment niet optimaal benut wordt. Dat betekent dat in de ogen van de commissie een investering van circa € 7,3 miljard niet voldoende oplevert.⁶ Dat geldt ook voor de door de Staat aan Infraspeed te betalen beschikbaarheidsvergoeding van € 3,6 miljard voor de aanleg van de bovenbouw en het onderhoud van de HSL-Zuid.⁷ In totaal gaat het dus om een hogesnelheidslijn waarmee een investering van bijna € 11 miljard gemoeid is.

1.5 Aanbevelingen

Op basis van haar onderzoek doet de commissie een aantal aanbevelingen. Naast specifieke aanbevelingen voor het spoor en het spoorvervoer doet de commissie aanbevelingen die breder opgeld doen. Ook doet zij aanbevelingen gericht op de Wet op de parlementaire enquête 2008 (Wpe 2008). Daarnaast wijst de commissie op een aantal zaken die als vanzelfsprekendheden zouden moeten gelden, maar waarvan in het onderzoek is gebleken dat deze minder vanzelfsprekend zijn dan mag worden aangenomen.

Aanbevelingen

Toekomstig vervoer en gebruik HSL-Zuid

1. De verantwoordelijke bewindspersoon en de Tweede Kamer dienen de benutting van de HSL-Zuid en de vervoerswaarde voor de reizigers wezenlijk te verbeteren door te bewerkstelligen dat er meer snelle treinen met goed betaalbare vervoersbewijzen direct over de HSL-Zuid van Amsterdam naar België gaan rijden.

Ook dient het gebruiksgemak van de snelle verbindingen te worden verhoogd. Zo moet in ieder geval net als bij binnenlands vervoer geen reserveringsplicht gelden en behoort het afsluiten van abonnementen mogelijk te zijn.

De commissie realiseert zich dat de concessie tot 2024 is vergeven. De commissie acht het echter onverstandig de onderbenutting van de HSL-Zuid nog lang te laten voortbestaan. De commissie beveelt dan ook aan dat de verantwoordelijke bewindspersoon in overleg treedt met NS en NMBS om deze aanbeveling te realiseren. Hiervoor bieden de tweejaarlijkse evaluaties van de Benelux-plus-trein en eventueel de tussentijdse vijfjaarsevaluatie van de concessie aanknopingspunten. Indien daaruit geen oplossingen voortvloeien, kan de aanbeveling na afloop van de huidige concessie gerealiseerd worden in een nieuwe concessie.

Besluitvorming kabinet over inrichting spoor

2. Start bij besluitvorming die raakt aan de ordening op het spoor tijdig met de voorbereiding hiervan. Dit om te voorkomen dat er, zoals eerder rond de eeuwwisseling en in 2011 bij het onderhandelakkoord is gebeurd, onder grote druk beslissingen worden genomen waarvan de verstrekkende gevolgen onvoldoende zijn te overzien.

• Breng met het oog op het aflopen in 2024 van de huidige hoofdrailnet-concessie tijdig, doch uiterlijk in 2018, de verschillende mogelijkheden tot invulling van de concessie vanaf 2024 in kaart, opdat vervolgbeslissingen afgewogen en met adequate parlementaire controle genomen worden.

• Analyseer hoe het hoofdrailnetwerk er in de toekomst uit moet gaan zien en welke verbindingen daar wel en niet deel van uit zouden moeten maken.

• Maak binnen de Nederlandse en Europese wettelijke kaders weloverwogen keuzes over hoe het spoorvervoer tot stand gebracht moet worden.

• Maak binnen het vigerende kader van wet- en regelgeving in Nederland en Europa heldere keuzes.

• Breng de gevolgen van die keuzes in kaart en acteer daar consequent en coherent op.

• Zorg voor een goede afbakening van onderwerpen zodat die niet onbedoeld met elkaar verstrikt raken.

3. Maak, uitgaande van het algemeen belang van goed openbaar vervoer en een verantwoorde besteding van publieke middelen, een expliciete keuze voor de mate van marktwerking die gewenst is bij het invullen van het spoorvervoer en acteer daar logisch en consequent op. Werk daartoe scenario’s uit:

• een scenario dat uitgaat van een private vervoersmaatschappij;

• een scenario dat uitgaat van verschillende private vervoersmaatschappijen;

• een scenario dat uitgaat van een vervoersdienst waarbij de publieke aansturing versterkt wordt;

• een scenario dat uitgaat van de huidige situatie van een zelfstandig vervoersbedrijf dat volledig in handen van de Staat is.

Analyseer ook mogelijke tussenvormen van de genoemde scenario's.

Houd, ongeacht welk scenario wordt gekozen, rekening met onderstaande punten:

• Voor alle scenario’s moet gelden dat ook de bredere openbaarvervoerssituatie in Nederland buiten het hoofdrailnet in ogenschouw wordt genomen, zoals het regionale openbaar vervoer.

• Voor alle scenario’s moet gelden dat met betrekking tot NS de structuur, activiteiten, governance, aansturing, positionering ten opzichte van de Staat en gewenste eigendomsverhoudingen kritisch tegen het licht worden gehouden en dat die aanpassingen gedaan worden die resulteren in een NS die optimaal in lijn is met de gewenste organisatie en invulling van het openbaar vervoer in Nederland.

• Houd daartoe de portfolio van activiteiten van NS tegen het licht en evalueer of de verschillende bedrijfsonderdelen het komen tot een optimale bijdrage van NS aan het tot stand brengen van de vervoersdoelstellingen belemmeren.

• Onderzoek de optimale positionering van NS, bijvoorbeeld verder verzelfstandigd of juist op minder afstand van de Staat, afhankelijk van de rol en functie die NS vanaf 2024 zou kunnen gaan vervullen.

• Evalueer daarbij het al dan niet gewenst zijn van aandeelhouderschap van de Staat en verken daarbij waar binnen de Staat het eventuele aandeelhouderschap het beste belegd zou kunnen worden.

• Werk aan een zorgvuldige uitvoering van het gekozen scenario voor de inrichting, waarbij een afgewogen balans van deelbelangen van betrokken marktpartijen, staatsdeelnemingen en departementen tot stand komt. Naast het beleidsdepartement Infrastructuur en Milieu dienen in ieder geval het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Economische Zaken betrokken te worden. De minister van Financiën dient er vanuit zijn rol als aandeelhouder zorg voor te dragen dat het brede maatschappelijke belang in het vizier is en blijft als staatsdeelnemingen betrokken zijn. De minister van Economische Zaken dient vanuit de aspecten marktordening, mededinging en consumentenbescherming betrokken te zijn, zodat het belang van de reiziger in den brede geborgd is.

4. Het kabinet dient bij de besluitvorming over de aanleg van nieuwe spoorweginfrastructuur voor een goede samenhang tussen infrastructuur en vervoer te zorgen.

De aanleg van infrastructuur is geen doel op zich, maar een middel voor het bereiken van vervoersdoelen. Zorg er daarom voor dat op het moment dat wordt besloten tot aanleg van nieuwe spoorweginfrastructuur tevens het daarover uit te voeren patroon van treindiensten is uitgewerkt en dat daarover voldoende zekerheid is verkregen van de (potentiële) vervoerder(s) en eventuele andere belanghebbenden. Houd de verschillende partijen ook aan hun afspraken.

Betrouwbaarheid nieuwe treindiensten

5. De verantwoordelijke bewindspersoon dient zich als concessieverlener bij de introductie van nieuwe treindiensten vooraf te vergewissen van de verwachte betrouwbaarheid daarvan voor de reiziger. Indien duidelijk is dat de afspraken over betrouwbaarheid niet nagekomen zullen worden, dient de verantwoordelijk bewindspersoon als concessieverlener hierop te acteren.

• Laat de vervoerder voorafgaand aan de start van een door de overheid gecontracteerde dienst met een geheel nieuw type trein aantonen dat een betrouwbare dienst zal worden geleverd, bijvoorbeeld door middel van een succesvol doorlopen proefbedrijf en het beschikbaar hebben van terugvalopties.

• Stel een integraal proefbedrijf verplicht voor iedere door de overheid gecontracteerde nieuwe dienst met een geheel nieuw type trein. Doel van dit integraal proefbedrijf is het testen van de beoogde dienstregeling in de praktijk totdat de reiziger een acceptabele en betrouwbare dienst kan worden geboden. Daarbij dient het hele spoorsysteem – infrastructuur, treinen, personeel, dienstregeling - integraal in ogenschouw te worden genomen. De vorm van dit integraal proefbedrijf moet in nauwe samenwerking tussen vervoerder, spoorbeheerder en onderhoudsbedrijf bepaald worden.

• Zie er op toe dat een dergelijk proefbedrijf succesvol wordt uitgevoerd. Dit kan de concessieverlener ofwel de ILT als onafhankelijk toezichthouder doen. Dat laatste kan door de ILT een certificaat voor een succesvol doorlopen proefbedrijf te laten afgeven. Streef in dat geval ook in Europees verband naar het toekennen van deze bevoegdheid aan de nationale inspectiediensten.

Certificering, toelating en toezicht

6. De verantwoordelijke bewindspersoon dient te zorgen voor een beleids- en gedragsverandering bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. De inspectie dient een gezaghebbende en competente positie in te nemen bij de toelating en te staan voor de veiligheid van het treinverkeer in Nederland. De ILT dient er op toe te zien dat veiligheidsbeheerssystemen van vervoerders aan de eisen voldoen en zij dient dit strikt te handhaven. In toelatingstrajecten van treinen moet de inspectie actief invulling geven aan het beginsel van risicogestuurd toezicht.

De huidige houding van vertrouwen op de keuringsinstantie moet veranderen in een kritische houding, die tegenwicht biedt aan de risico’s van het systeem van certificering en die gericht is op het borgen van publieke belangen. De inspectie dient het werk van de keuringsinstanties in toelatingstrajecten voor treinen meer risicogericht inhoudelijk te toetsen, onder meer door waar nodig op te schalen en steekproefsgewijs zelf inspecties van treinen of van proefritten uit te voeren. Indien de inspectie signalen ontvangt of zelf risico’s signaleert in een toelatingstraject, moet de zij daarop actief reageren en de betrokkenheid bij het traject intensiveren.

7. De Inspectie Leefomgeving en Transport dient het toezicht op de keuringsinstanties te intensiveren, ten minste door het uitvoeren van regelmatige handhavingsaudits en een kritische toetsing van de wijze waarop keuringsinstanties certificeringstrajecten uitvoeren in concrete toelatingstrajecten. Zie er op toe dat keuringsinstanties hun werkwijze met name bij het uitvoeren van audits intensiveren, zodat de audits het doel bereiken dat daarvoor in de wet- en regelgeving is vastgelegd. Intensiveren behelst:

• Niet standaard uitgaan van de wettelijk vastgelegde minimale frequentie van audits, maar de frequentie afstemmen op het specifieke project.

• De reikwijdte van de audits afstemmen op omvang en risico’s van het project.

• De activiteiten risicogericht invullen.

• Zowel aangekondigde als onaangekondigde audits uitvoeren.

• Geconstateerde tekortkomingen proactief met de inspectie delen.

8. De verantwoordelijke bewindspersoon dient te verbieden dat een bedrijf dat als keuringsinstantie fungeert, andere rollen in hetzelfde project vervult. Dit om (de schijn van) belangenconflicten en -verstrengeling te voorkomen.

9. De Tweede Kamer en de verantwoordelijke bewindspersoon dienen ook in Europees verband in te zetten op versterking van de keten van certificering en vergunningverlening in wet- en regelgeving. Er moet meer tegenwicht komen voor de inherente risico’s van de commerciële relatie tussen fabrikant en keuringsinstantie. Onderdelen daarvan zijn:

• uitbreiding van bevoegdheden van de nationale inspectie om zelf steekproefsgewijs treinen of proefritten te kunnen inspecteren in het kader van de toelating en bij inschrijving van treinen in het voertuigregister en zo het werk van de keuringsinstantie te kunnen toetsen en indien nodig onderdelen daarvan te herhalen. Het uitgangspunt moet niet langer het rolvast afbakenen van verantwoordelijkheden zijn, maar er moet ruimte zijn voor het accepteren en aanmoedigen van kritisch meekijken en overlap;

• verduidelijking van de taken van een keuringsinstantie bij het uitvoeren van audits, met het oog op verhoging van de effectiviteit van audits die keuringsinstanties moeten uitvoeren; naast papieren controle van processen meer focus op de praktijk (toepassing en instandhouding van het kwaliteitsmanagementsysteem) bij de fabrikant;

• een vorm van (eind)productkeuring door de keuringsinstantie onderdeel maken van de keuringsprocedures als aanvulling op en toets van audits van kwaliteitsmanagementsystemen;

• behoud van bevoegdheden van de inspectie in de toelatingsprocedure op nationaal niveau.

10. De inspectie dient bevindingen en kennis uit te wisselen met collega-toezichthouders in het buitenland bij grensoverschrijdende toelatingstrajecten en grensoverschrijdend vervoer.

Samenwerking met buitenlandse partijen

11. Het kabinet moet met name bij samenwerking met internationale partijen zorgen voor een goede en tijdige inventarisatie van belangen en risico’s van buitenlandse belanghebbenden, hierover tijdig sluitende afspraken maken en verantwoordelijkheden en mechanismen voor naleving van gemaakte afspraken en conflictresolutie beleggen. Als in een complex project met meerdere belanghebbenden de (internationale) afspraken over het te realiseren doel niet tot stand komen, dient het kabinet zich tijdig te herbezinnen op de doelstelling en, indien wenselijk, op de financiële compensatie die men bereid is hiervoor te geven.

Aanbestedingen en contractbeheer in rijksverband

12. Besteed bij aanbestedingen en contractbeheer in rijksverband⁸ expliciet aandacht aan risico’s die het realiseren van het contractdoel in de weg kunnen staan. Houd daarbij rekening met de volgende aandachtspunten:

• Wees alert als zich een situatie voordoet dat slechts één inschrijver stelt het gevraagde te kunnen bieden, terwijl alle andere inschrijvers aangeven het gevraagde niet of slechts onder voorbehoud te kunnen leveren. Deze situatie is niet alleen risicovol voor de onderhandelingspositie ten opzichte van deze ene inschrijver, maar rechtvaardigt ook twijfel of het gevraagde wel realiseerbaar is. Besteed in een dergelijke situatie bijzondere aandacht aan een gedegen risicoanalyse. Overweeg de aanbesteding te staken.

• Besteed voorafgaand aan het sluiten van een contract niet alleen aandacht aan de prestatie die van de wederpartij verlangd wordt, maar maak ook een deugdelijke risicoanalyse, waaruit blijkt welke factoren en omstandigheden het bereiken van het contractdoel in de weg kunnen staan en welke maatregelen genomen moeten worden indien bepaalde, vooraf geïnventariseerde risico’s zich daadwerkelijk voordoen.

  Uitsluitend het elders beleggen van de verantwoordelijkheid voor bepaalde risico’s maakt de kans dat die risico’s ook daadwerkelijk optreden (en de gevolgen daarvan) niet zonder meer kleiner. De vragende partij ondervindt doorgaans nadelige gevolgen indien de aanbiedende partij de gevraagde prestatie niet levert en het contractdoel niet wordt gerealiseerd.

• Contractbeheerders moeten actief sturen op deugdelijke uitvoering van het contract en daarbij, indien nodig, gebruikmaken van het juridische instrumentarium om nakoming van het contract af te dwingen en/of aanvullende beheersmaatregelen treffen. Indien een deugdelijke uitvoering van het contract onwaarschijnlijk blijkt te zijn, beschouw dan beëindiging van het contract als een reële mogelijkheid.

Rol Tweede Kamer

13. De Tweede Kamer dient haar controlerende taak kritischer in te vullen. De Tweede Kamer dient dit met name te doen bij en voorafgaand aan besluitvorming. De Tweede Kamer dient bij langlopende dossiers de oorspronkelijke doelstellingen voor ogen te houden en deze actief te bewaken. Gewenste wijzigingen van de doelstellingen zouden niet alleen impliciet moeten worden geaccepteerd, maar ook expliciet moeten worden doorgevoerd en verwoord.

De Tweede Kamer dient volstrekte duidelijkheid te verlangen van het kabinet over cijfers als de Staat financieel moet bijspringen en aan die duidelijkheid nooit concessies te doen.

De Tweede Kamer dient het vertrouwelijk informeren door het kabinet tot een minimum te beperken en kritischer te worden op het beroep van het kabinet op het belang van de Staat. Indien mondelinge vertrouwelijke informatievoorziening noodzakelijk is (bijvoorbeeld in een besloten algemeen overleg of briefing) dient de Tweede Kamer te zorgen voor (eveneens vertrouwelijke) verslaglegging, zodat achteraf, bijvoorbeeld bij parlementaire enquêtes, kan worden vastgesteld waarover de Tweede Kamer precies is geïnformeerd en of dit volledig en juist is gebeurd.

De commissie beveelt de Tweede Kamer daarnaast aan een onderzoek in te stellen om uit verschillende parlementaire onderzoeken de onderliggende bestuurlijke processen nader in kaart te brengen en overkoepelende lessen te trekken voor het functioneren van de Tweede Kamer zelf.

Wet op de parlementaire enquête

14. De commissie beveelt de Tweede Kamer aan bij onderstaande kwesties meer helderheid te scheppen voor toekomstige parlementaire enquêtes.⁹

• De Tweede Kamer dient bij de herziening van de Wet op de parlementaire enquête, die momenteel in voorbereiding is, nadrukkelijk aandacht te besteden aan de spanning tussen het algemene rechtsbeginsel van het verschoningsrecht van advocaten en de bijzondere medewerkingsplicht van hun cliënten op grond van de Wet op de parlementaire enquête.

• De Tweede Kamer wordt in overweging gegeven een eigen beoordelingskader vast te stellen dat kan worden toegepast als het kabinet met een beroep op het belang van de Staat weigert bepaalde inlichtingen aan het parlement te verstrekken, of als het kabinet onder verwijzing hiernaar bepaalde informatie uitsluitend vertrouwelijk verstrekt. Hierin zou bijvoorbeeld kunnen worden vastgelegd welke eisen worden gesteld aan de onderbouwing van een dergelijk beroep, onder welke voorwaarden vertrouwelijke informatieverstrekking aan de orde kan zijn en welke procedure wordt gevolgd als de Tweede Kamer of een enquêtecommissie zich niet kan vinden in het aanvankelijke oordeel van de regering. Dit beoordelingskader, dat zo mogelijk in samenwerking met de Eerste Kamer kan worden opgesteld, zou zowel bij parlementaire enquêtes als in het reguliere verkeer tussen regering en parlement behulpzaam kunnen zijn.

  In het kader van deze enquête heeft het kabinet voor veel verstrekte informatie gevraagd om vertrouwelijkheid op grond van het belang van de Staat. De commissie stelt daarbij vast dat de motivering hiervan in alle gevallen wel zeer algemeen was.

• De Tweede Kamer dient bij de herziening van de Wet op de parlementaire enquête duidelijkheid te scheppen over de functie van de bijstand voor getuigen.

• De Tweede Kamer wordt in overweging gegeven in Europees verband te onderzoeken op welke wijze medewerking van publieke en/of private partijen aan parlementaire enquêtes van andere lidstaten bevorderd zou kunnen worden. Bij gewenst parlementair onderzoek naar onderwerpen met een grensoverschrijdend karakter tussen Nederland en België zou de Tweede Kamer na kunnen gaan in hoeverre het Benelux-parlement hiervoor de aangewezen uitvoerder zou kunnen zijn. Hiermee zou welllicht bewerkstelligd of desnoods afgedwongen kunnen worden dat betrokken overheden en andere organisaties in verschillende landen zich committeren aan het verlenen van medewerking.

Vanzelfsprekendheden

Onderstaande opmerkingen zouden als vanzelfsprekendheden gezien kunnen worden. De commissie constateert echter dat deze vanzelfsprekendheden in dit dossier niet zo vanzelfsprekend blijken te zijn als mag worden aangenomen. De commissie voelt zich daarom genoodzaakt onderstaande punten onder de aandacht te brengen.

1. Het kabinet dient de grondregel te handhaven dat de Tweede Kamer juist, tijdig en volledig wordt geïnformeerd. Informatie dient overzichtelijk, transparant en begrijpelijk te worden aangeboden, zodanig dat de Tweede Kamer goed wordt gefaciliteerd in haar controlerende taak en tijdig kan handelen.

2. Zorg ervoor dat beleidsdoelstellingen, zoals vervoersdoelstellingen, niet ondersneeuwen in een krachtenveld van financiële en politieke deelbelangen. Zowel voor het kabinet als de Tweede Kamer dient het algemeen belang voorop te staan.

• Gebruik hiervoor een helder, meetbaar en objectief afwegingskader waarmee tevens de naleving van de doelstellingen geijkt kan worden, bijvoorbeeld het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK).

• Zorg voor flexibiliteit binnen het afwegingskader zodat ook de doelstellingen zelf inhoudelijk geëvalueerd kunnen worden en zo nodig aangepast.

3. Op het moment dat de Staat in contact staat met de markt, zoals bij een aanbesteding, brengt dit verplichtingen met zich mee die verder gaan dan alleen juridische. De overheid moet zich opstellen als een betrouwbare partner en zich vergewissen van de gevolgen van haar optreden en mogelijke schade voor derden.

4. Het kabinet dient ervoor te zorgen dat ministeries hun archieven op orde hebben, waardoor het parlementaire-enquêteonderzoek optimaal wordt gefaciliteerd.

2. De parlementaire enquête Fyra

2.1 Inleiding

Op dinsdagochtend 15 januari 2013 valt onder winterse omstandigheden een afdekrooster van de onderkant van een Fyra, die via het hogesnelheidsspoor onderweg is van Brussel naar Amsterdam. Twee dagen later wordt ook bij een andere Fyra aanzienlijke schade geconstateerd. Hierop besluit NS tijdelijk niet meer met de Fyra te rijden. NS heeft op dat moment nog geen vijf maanden gereden met de Fyra. Eind mei 2013 besluit NS de trein voorgoed van het Nederlandse spoor te halen.

Hiermee wordt een nieuw hoofdstuk toegevoegd aan het HSL-Zuiddossier. Dat kenmerkt zich door kostenoverschrijdingen bij de aanleg van de spoorlijn en door aanzienlijke vertraging bij de ingebruikname van de spoorlijn mede als gevolg van problemen bij de levering van hogesnelheidstreinen.

De gebeurtenissen met de Fyra in de winter van 2012-2013 en het besluit definitief te stoppen met het gebruik van de Fyra is voor de Tweede Kamer in juli 2013 aanleiding een parlementaire enquête voor te laten bereiden naar alle problemen met de Fyra.

2.2 Opzet enquête

Op 19 december 2013 stemt de Tweede Kamer in met een onderzoeksvoorstel voor een parlementaire enquête naar de Fyra. Dit onderzoeksvoorstel vormt de basis voor de werkzaamheden van de enquêtecommissie (zie bijlage 1).

De enquêtecommissie bouwt met haar onderzoek voort op twee eerdere parlementaire onderzoeken.¹⁰

Het doel van de enquête is te komen tot waarheidsvinding en inzicht in de ontwikkelingen die ertoe hebben geleid dat het oorspronkelijk beoogde vervoer over de HSL-Zuid tot op heden niet tot stand is gekomen. Hiermee wordt beoogd tot oordeelsvorming te komen en lessen te trekken voor de toekomst.

De probleemstelling van het onderzoek luidt:

Waarom is het oorspronkelijk beoogde vervoer over de HSL-Zuid niet tot stand gekomen?

Deze probleemstelling is op hoofdlijnen uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen:

Vervoersconcessie

• 1. Hoe verliep de voorbereiding, inrichting en afwikkeling van de aanbesteding van de vervoersconcessie? Hoe verhoudt de concessieovereenkomst tussen de Staat en HSA zich tot het oorspronkelijk beoogde vervoer over de HSL-Zuid?

• 2. Hoe verliep de uitvoering van de concessie voor het vervoer over de HSL-Zuid? In hoeverre wijkt het gerealiseerde en beoogde vervoer af van wat in de concessieovereenkomst tussen de Staat en HSA is overeengekomen?

Rollend materieel

• 3. Hoe verliep de voorbereiding, inrichting en afwikkeling van de aanbesteding van de treinen? Hoe kwam de keuze voor AnsaldoBreda tot stand?

• 4. Hoe verliep het ontwerp- en bouwproces van de V250? Hoe was de opdrachtgever hierbij betrokken? Waarom is de bouw van de treinen vertraagd?

• 5. Hoe verliep het toelatingsproces van de V250? Welke rol speelde de Inspectie Leefomgeving en Transport daarbij? Wat verklaart de verschillen tussen de toelating van de V250 in Nederland en in België?

• 6. Waarom is besloten de V250 uit de dienst te halen? Welke belangen speelden hierbij een rol? Waren er vooraf signalen dat er problemen zouden ontstaan bij het in dienst nemen?

Lessen voor de toekomst

• 7. Welke lessen voor de toekomst zijn te trekken, in het bijzonder over de relatie tussen de Staat als beleidsbepaler en aandeelhouder van staatsdeelneming NS?

De commissie besteedt expliciet aandacht aan de rol van de Tweede Kamer. Ook kijkt de commissie naar de keuzes van en de samenwerking met België en naar de financiële gevolgen van de problemen met de Fyra voor de Staat. De commissie trekt geen conclusies over de technische kwaliteit van de Fyra. De commissie heeft hier conform het onderzoeksvoorstel zelf geen onderzoek naar gedaan. De resultaten van onderzoeken van derden op dit gebied zijn niet onbetwist. De commissie kan als gevolg van de getroffen schikking tussen NS en AnsaldoBreda bovendien niet steunen op een oordeel van een onafhankelijke arbiter.

2.3 Samenstelling enquêtecommissie

De commissie bestaat uit de volgende leden:

• mevrouw M.M. van Toorenburg (voorzitter, CDA);

• mevrouw M.L. Vos (ondervoorzitter, PvdA);

• mevrouw V.A. Bergkamp (D66);

• de heer T.M.C. Elias (VVD);

• de heer H.P.J. van Gerven (SP).

De heer T.M.C. Elias volgt op 31 maart 2015 de heer G.A. van der Steur op, die de commissie op 20 maart 2015 verlaat in verband met zijn benoeming tot minister van Veiligheid en Justitie.

2.4 Leeswijzer

Analoog aan hoofdstuk 1 is het rapport overwegend in chronologische volgorde opgebouwd langs twee sporen: de verwikkelingen rond de vervoersconcessie en de ontwikkeling van de trein. Deze twee sporen lopen in de tijd grotendeels parallel en hangen ook onderling samen. De sporen komen bij elkaar als de problemen met de vervoerder zijn opgelost en de Fyra eind 2012 gaat rijden tussen Amsterdam en Brussel, om niet lang daarna weer van de baan gehaald te worden (hoofdstuk 9). Deze chronologie wordt afgesloten met het hoofdstuk over de definitieve stopzetting van de Fyra en de besluitvorming over het alternatieve vervoersaanbod (hoofdstuk 10).

Elk van deze hoofdstukken bestaat uit een korte inleiding, een beschrijving van de feiten en gebeurtenissen en de conclusies en oordelen van de commissie. De rol van de Tweede Kamer in het Fyra-project, de samenwerking met België en de financiële gevolgen komen – waar relevant – in detail aan de orde in deze afzonderlijke hoofdstukken. Daarnaast is aan de rol van de Tweede Kamer ook een separaat hoofdstuk gewijd (hoofdstuk 11). Tot slot volgt in hoofdstuk 12 de verantwoording en werkwijze van de commissie.

3. Beoogd vervoer bij besluit aanleg HSL-Zuid

3.1 Inleiding

Het onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie Fyra richt zich op de vraag waarom het beoogde vervoer over de HSL-Zuid niet tot stand is gekomen. Hiervoor zijn de vervoersdoelstellingen en de achtergronden bij de besluitvorming tot aanleg van de HSL-Zuid een belangrijk startpunt. De besluitvorming over de keuze van het tracé van de HSL-Zuid en de aanleg hiervan is al eerder onderzocht door de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten¹¹ en valt buiten het onderzoek van de commissie (zie bijlage 1). Wel is het van belang inzicht te hebben in de achtergronden van de totstandkoming van de HSL-Zuid, met name hoe daarbij over het HSL-vervoer werd gedacht en wat het doel van de hogesnelheidslijn was.

Dit hoofdstuk bevat een weergave van de afspraken die Nederland in 1989 in Europees verband maakt, van de doelstelling die de Nederlandse Staat met de HSL-Zuid heeft, van de afspraken in het aanlegverdrag met België, van de totstandkoming van de Thalys-diensten – die al operationeel zijn voordat de HSL-Zuid wordt aangelegd – en van de uiteindelijke aanlegkosten van de lijn.

3.2 Afspraken Europese verkeersministers

Op 21 november 1989, tijdens een conferentie in Den Haag, besluiten de verkeersministers van België, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk tot de aanleg van verbindingen voor hogesnelheidstreinen tussen Amsterdam, Brussel, Frankfurt, Keulen, Londen en Parijs. Zij gaan er op dat moment van uit dat de eigen nationale spoorwegmaatschappijen NS, NMBS, DB en SNCF¹² deze verbindingen gezamenlijk zullen exploiteren, zoals later in Thalys-verband inderdaad gebeurt. De ministers komen overeen dat:

«Nieuwe hogesnelheidslijnen, van in principe 300 km/u, zullen worden aangelegd tussen:

• Paris en Brussel

• Lille (verbinding met de lijn Paris-Brussel) en de ingang van de Kanaaltunnel

• Antwerpen en Rotterdam

• Brussel en Aachen (op bepaalde baanvakken)

• Köln en Frankfurt.

Ter verbetering van de verbindingen Brussel-Amsterdam en Brussel - Köln zullen de overblijvende bestaande lijnen zo goed mogelijk worden aangepast voor maximumsnelheden van 200 km/u. Voorwaarden voor de verwezenlijking van de investeringen zijn een positief resultaat van de nationale procedures en het bepalen van passende financieringsmodaliteiten.»¹³

De afspraken hebben zowel betrekking op het realiseren van de infrastructuur als op de vervoerdiensten over die infrastructuur:

«De hogesnelheidstreinen zullen de volgende verbindingen onderhouden:

• Paris–London

• Paris–Lille (...)

• Paris–Brussel–Amsterdam

• Brussel–London

• Paris–Brussel–Köln–Frankfurt

Deze verbindingen kunnen worden verlengd, bijvoorbeeld naar Dortmund, Zuid-Frankrijk, Zwitserland, Noord-Engeland en Schotland.»¹⁴

Er worden op dat moment geen afspraken gemaakt over de frequenties of reistijden van deze verbindingen.

3.3 Aanlegbesluit HSL-Zuid (PKB)

Doelen HSL-Zuid

Nederland zal via de nationale procedures invulling geven aan de afspraken die in Europees verband zijn gemaakt. In Nederland is die nationale procedure voor de aanleg van nieuwe infrastructuur begin jaren negentig vormgegeven in het besluitvormingsproces van de planologische kernbeslissing (PKB). Deze bestaat uit verschillende stappen: onderzoek, advies, inspraak en parlementaire behandeling. Op 28 maart 1991 leggen de ministers Maij-Weggen en Alders (Verkeer en Waterstaat respectievelijk Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, afgekort VROM) deel 1 van de PKB voor aan de Tweede Kamer: het betreft de ontwerp-PKB, de tracénota en de milieueffectrapportage.

NS is al in een vroeg stadium betrokken bij de HSL-plannen, omdat de aanleg en het beheer van spoorinfrastructuur tot medio jaren negentig nog onderdeel is van het takenpakket van de toen nog niet gesplitste NS. Het spreekt in die tijd tevens voor zich dat nationale spoorwegmaatschappijen hun deel van de hogesnelheidslijn zullen exploiteren en het internationale vervoer in samenwerking met andere nationale spoorwegmaatschappijen zullen uitvoeren. Ten tijde van de eerste ontwerp-PKB van 1991 en ook in de jaren daarna werkt NS dan ook actief mee aan diverse berekeningen en plannen.

Op grond van de vele inspraakreacties, de reacties van adviesorganen van de regering, externe ontwikkelingen en nader onderzoek besluit minister Maij-Weggen deel 1 van de PKB opnieuw uit te brengen. Dit resulteert in het voorjaar van 1994 in de Nieuwe HSL-Nota. Hierin worden opmerkelijk genoeg ongeveer tweemaal zo veel HSL-reizigers geprognosticeerd, onder meer als gevolg van hogere treinfrequenties en een toename van het luchtverkeer. Ook worden meer reizigers voorzien als gevolg van de nieuwe mogelijkheden die een nieuwe lijn biedt (generatie-effect). De vervoersprognoses die het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft laten opstellen, zijn afkomstig van verschillende adviesbureaus en zijn lager dan de prognoses die NS heeft opgesteld.¹⁵

Deze nieuwe uitgave van deel 1 van de PKB bevat ook een deelrapport waarin een exploitatieplan is opgenomen van de Hogesnelheidstrein Vervoersexploitatie Maatschappij (HST-VEM, een dochteronderneming van NS). Hieruit komt naar voren dat uit marktonderzoek onder internationale reizigers blijkt dat de belangrijkste concurrentiekracht van de hogesnelheidstrein ligt in korte reistijden, een hoge frequentie en een redelijke prijs. HST-VEM gaat uit van een uursdienst naar Parijs (zestien treinen per dag), een uursdienst naar Brussel (zestien treinen per dag) en een beperkte uursdienst van Brussel naar Breda en Arnhem (twaalf treinen per dag). Voor de binnenlandse verbindingen wordt een halfuursdienst Amsterdam-Rotterdam voorzien, waarvan per uur één trein doorrijdt naar Breda.

Voor de binnenlandse treinen en de trein naar Breda en Arnhem gaat HST-VEM uit van een snelheid van 200 km/u. Voor de internationale treinen gaat het bedrijf uit van een snelheid van 300 km/u. Het exploitatieplan vermeldt ook als voorwaarde voor een succesvolle exploitatie dat er een tarief- en reserveringssysteem komt waarbij de prijs afhankelijk is van het tijdstip waarop gereisd wordt. Dit is noodzakelijk om vraag en aanbod in spits en dal op elkaar af te stemmen en om een gegarandeerde zitplaats aan te kunnen bieden. Deze uitgangspunten van verbindingen, frequenties en tariefsystemen zullen in het vervolg van het dossier nog van belang zijn.

In oktober 1995 publiceren de ministers Jorritsma (Verkeer en Waterstaat) en De Boer (VROM) deel 2 van de PKB, waarin de hoofdlijnen van de inspraak, adviezen van adviesorganen en uitkomsten van bestuurlijke overleggen worden weergegeven. In mei 1996 sturen de genoemde ministers vervolgens deel 3 van de PKB naar de Tweede Kamer, waarin het kabinetsstandpunt is opgenomen. Op basis van dit deel wordt besloten tot aanleg. In dit deel van de PKB is het doel van de HSL-Zuid als volgt verwoord:

«Het kabinet heeft de conclusie getrokken dat de HSL-Zuid voor ons land een project van groot strategisch belang is. Voor de duurzame ontwikkeling van ons land zijn hoogwaardige treinverbindingen met de andere Europese landen noodzakelijk. Dit kan alleen door een volwaardige aansluiting van ons land op het Europese net van hogesnelheidsspoorwegen. In Europees verband is afgesproken dat de aansluiting in zuidelijke richting via Antwerpen en Brussel zal worden gerealiseerd. In ons land zullen nieuwe spoorlijnen geschikt voor het rijden met een snelheid van 300 km/u worden aangelegd tussen Schiphol en Rotterdam en tussen Rotterdam en de Belgische grens naar Antwerpen.

Hierdoor kunnen rechtstreekse verbindingen met hogesnelheidstreinen worden gerealiseerd tussen onder meer Amsterdam, Schiphol, Rotterdam en Den Haag enerzijds en Brussel, Parijs Noord, Parijs Charles de Gaulle, andere Franse bestemmingen en Londen anderzijds. Voorts kunnen – deels over de HSL-Zuid – snellere treinverbindingen tussen onder meer Amsterdam, Schiphol, Rotterdam, Den Haag enerzijds en de Brabantse stedenrij anderzijds en van Arnhem en Nijmegen, via de Brabantse stedenrij naar Antwerpen en Brussel tot stand worden gebracht.

Het kabinet acht het volwaardig aansluiten van ons land op het Europese hogesnelheidsspoorwegnet noodzakelijk vanwege:

• het handhaven van een grootstedelijk vestigingsmilieu in de Randstad en de daartoe noodzakelijke goede internationale bereikbaarheid van ons land en van de Randstad in het bijzonder;

• het versterken van de interne samenhang binnen de Randstad en de Stedenring Centraal Nederland door het bieden van snelle rechtstreekse verbindingen tussen de belangrijkste knooppunten;

• het mogelijk maken van een beheerste en gerichte groei van Schiphol tot mainport conform de PKB Schiphol en omgeving;

• het bevorderen van het openbaar vervoer op alle niveaus, vanwege de toenemende congestie op de weg en in de lucht en ter vermindering van de door auto’s en vliegtuigen veroorzaakte milieubelasting; de kwaliteitssprong die via een hogesnelheidslijn wordt gerealiseerd is een absolute voorwaarde voor het totstandbrengen van een substantiële substitutie van auto en vliegtuig naar trein.

Onder een volwaardige aansluiting verstaat het kabinet:

• een aansluiting die voldoet aan de eisen voor wat betreft de veiligheid;

• een zo rechtstreeks mogelijke aansluiting zonder tussenstops tussen Schiphol, Rotterdam en Antwerpen;

• een aansluiting met zo hoog mogelijke rijsnelheid;

• een aansluiting met comfort op het niveau van vliegverkeer;

• hoogwaardige ticket- en in- en uitstapfaciliteiten;

• een redelijk en vooral concurrerend tarief.»¹⁶

Kamerbehandeling

De behandeling van het kabinetsbesluit tot aanleg van de HSL verloopt in de Tweede Kamer niet zonder slag of stoot. De vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat stelt 468 feitelijke vragen, organiseert rondetafelgesprekken met deskundigen en laat het onderzoeksbureau Moret Ernst & Young in de zomer van 1996 een second opinion uitvoeren op het HSL-plan van het kabinet. De Tweede Kamer voert twee uitgebreide plenaire debatten. De inbreng van de Tweede Kamerleden en de ingediende moties zijn dusdanig ingrijpend dat minister Jorritsma zich genoodzaakt voelt de Tweede Kamer te vragen het debat te schorsen voor overleg met het kabinet. Uiteindelijk wordt het debat een maand later voortgezet. De coalitiefracties van PvdA, VVD en D66 stemmen in met het kabinetsbesluit, net als de fracties van CD en GPV. De overige fracties stemmen tegen. Bij de behandeling in de Tweede Kamer krijgt de tracékeuze veel aandacht, maar wordt ook gedebatteerd over de ontwerpsnelheid van de HSL-Zuid.

Discussie over keuze maximumsnelheid

Ten tijde van het aanlegbesluit is er in de Tweede Kamer veel discussie over onder meer de snelheid waarvoor de lijn moet worden aangelegd. De internationale afspraak is om tussen Antwerpen en Rotterdam een nieuwe lijn aan te leggen die geschikt is voor 300 km/u en om tussen Rotterdam en Amsterdam het bestaande spoor geschikt te maken voor 200 km/u.

Bij de behandeling van de PKB in 1996 stelt onder meer belangenorganisatie Platform HST Nederland dat de maximumsnelheid van 300 km/u voor het noordelijke tracédeel (Rotterdam-Schiphol) nauwelijks zinvol is, omdat met een lagere snelheid vrijwel dezelfde rijtijden kunnen worden gerealiseerd. In de Tweede Kamer stellen de leden Aiking-van Wageningen (groep-Nijpels), Van Heemst (PvdA), Poppe (SP), Leers (CDA) en Stellingwerf (RPF) kritische vragen over de ontwerpsnelheid van 300 km/u, omdat zij denken dat een lagere snelheid ook voldoet. Ook in de Eerste Kamer wordt aan de ontwerpsnelheid getwijfeld, en wel door senatoren van CDA, D66, GroenLinks en PvdA. Het kabinet houdt desondanks vast aan 300 km/u en zowel de Tweede als de Eerste Kamer stemt daar uiteindelijk mee in. Bij de behandeling van de PKB in de Tweede Kamer verdedigt minister Jorritsma deze ontwerpsnelheid met de toekomstwaarde van de lijn: «Als je besluit om nieuwe infrastructuur aan te leggen, moet je proberen die te maken met een zo groot mogelijke toekomstwaarde. Er is het beeld ontstaan dat als men uitgaat van een ontwerpsnelheid van 300 km/u, de trein altijd 300 km/u zal rijden. Nee, je probeert iets te ontwerpen wat ook in de toekomst goed is. Als wij vandaag een nieuwe spoorweginfrastructuur voor gewone treinen ontwerpen, ontwerpen we die voor treinen met een hogere snelheid dan de treinen die we in het verleden hadden. (...) Maak je iets met een ouderwetse infrastructuur, dan weet je een ding zeker, namelijk dat je het niet optimaal toekomstvast hebt gemaakt.»¹⁷

In de Eerste Kamer zegt minister Jorritsma: «Om de concurrentie met auto en vliegtuig serieus aan te kunnen, is daarom een ontwerpsnelheid van 300 km/u wel degelijk van belang. Een ontwerpsnelheid is iets anders dan het feitelijk rijden van een bepaalde snelheid. We hebben gezegd: je moet het nu doen met de beste techniek en de beste mogelijkheden, want je doet het niet alleen vandaag maar je doet het ook voor morgen, voor overmorgen en nog ver daarna.»¹⁸

Minister Jorritsma beantwoordt met die tracékeuze en maximumsnelheid aan de wensen van HST-VEM, de eerdergenoemde dochteronderneming van NS, die de voorkeur geeft aan de snelste variant met zo min mogelijk stopplaatsen. In antwoord op schriftelijke vragen van het Tweede Kamerlid Leers (CDA) stelt minister Jorritsma in 1996: «Ja, de HST-VEM geeft vanuit exploitatie-oogpunt de voorkeur aan de snelste variant met zo weinig mogelijk stopplaatsen. Een langer tracé, een langere reistijd en meer stopplaatsen leiden tot een lager exploitatieresultaat. Dit gegeven is, naast vele andere, een van de criteria op basis waarvan de tracé keuze zal worden bepaald.»¹⁹

Minister Jorritsma voegt bij haar beantwoording van schriftelijke vragen ook een brief toe van de heer Marckmann, directeur van HST-VEM, gericht aan haar ambtenaren. De brief gaat over NS-wensen ten aanzien van de tracékeuze. Daarin staan onder meer de volgende passages: «Uitgangspunt bij het hiernavolgende is de toezegging dat wij station Den Haag Centraal na ingebruikneming van de HSL (...) viermaal per dag middels een directe HST met Parijs zullen verbinden.

(...) In de hogesnelheidsnet-visie past het éénmalig halteren in de Zuidvleugel van de Randstad en vervolgens zo snel mogelijk door naar de Noordflank. [Door een stop in Den Haag] zouden de langste verbindingen onaantrekkelijk worden en wel juist in het gebied van net iets meer dan drie uur. Het gebied dat het meest kwetsbaar is, want uitgebreid onderzoek heeft aangetoond dat, als een reis per HST langer dan drie uur gaat duren, er al snel een onevenredig groot reizigersuitval plaats vindt. Deze reizigers zullen dan voor het vliegtuig kiezen. Dat is niet het beoogde effect van een hogesnelheidslijn.»²⁰

Het verloop van de discussie over de maximumsnelheid is uitgebreid beschreven door de commissie-Duivesteijn, die concludeert dat de ontwerpsnelheid van 300 km/u voor het tracédeel Rotterdam-Amsterdam een keuze is van het kabinet en niet voortvloeit uit de Europese afspraken: «Hoewel de Tweede Kamer in 1989 op de hoogte is gesteld van de internationale afspraken (ontwerpsnelheid van in principe 300 km/u voor het zuidelijk tracé en 200 km/u voor het noordelijk tracé) heeft de minister ten onrechte het gevoel dat internationale afspraken de rechtvaardiging vormen voor het in de PKB vastgelegde uitgangspunt van een ontwerpsnelheid van 300 km/u, voor het hele tracé. Bij de beantwoording van vragen op dit punt neemt de minister van Verkeer en Waterstaat de onduidelijkheid hierover niet weg. De Tweede Kamer had daarentegen kunnen en moeten weten dat de eis van 300 km/u voor het noordelijke tracé een zelfopgelegde eis was. Door de ontwerpsnelheid van 300 km/u als onwrikbaar uitgangspunt te beschouwen, kon het kabinet nagenoeg alle alternatieve tracévarianten diskwalificeren.»²¹

Overigens geven de Tweede Kamerleden Leers (CDA) en Aiking-van Wageningen (groep-Nijpels) bij de behandeling op 28 oktober respectievelijk 4 november 1996 aan de internationale afspraken wel degelijk te kennen:

De heer Leers: «In 1989 – desgewenst zal ik mevrouw Verbugt de besluitenlijst van de vergadering van de verkeersministers laten zien – is afgesproken dat er tot Rotterdam een HSL komt die aan die snelheid van 300 km/u moet voldoen. Vanaf Rotterdam tot aan Amsterdam-Schiphol zou de bestaande lijn worden aangepast. De afspraak was 200 km/u. Door de volgende kabinetten zijn pogingen ondernomen om die lijn door te trekken, met 300 km/u. Daarover heeft de Kamer zich nooit kunnen uitspreken.»²²

Mevrouw Aiking-van Wageningen: «Ik wil alleen maar naar voren brengen, dat u [ minister Jorritsma] voldoende breedte hebt om hier en daar af te wijken van de in het hoofd zittende 300 km/u.»²³

De heer Slob, destijds lid van de commissie-Duivesteijn, verklaart in een openbaar verhoor tegenover de enquêtecommissie Fyra over de keuze voor de snelheid van de lijn:

De heer Slob: «Er is eigenlijk vanuit prestigeoverwegingen gekozen voor een snelle lijn. Er moesten snelheden van 300 km/u gehaald worden. Dat was niet op basis van dat we dat Europees moesten en ook niet op basis van kosteninschattingen of vergelijkingen en dergelijke tot stand gekomen. Het ging echt puur om prestige.»²⁴

Het kabinet heeft inderdaad in de planologische kernbeslissing geen tracévariant onderzocht voor een nieuwe, rechtstreekse lijn van Rotterdam naar Amsterdam met een lagere maximumsnelheid dan 300 km/u. Dat is een van de redenen voor de Tweede Kamer om te besluiten het bureau Moret Ernst & Young in de zomer van 1996 onderzoek te laten doen naar het kabinetsbesluit tot aanleg van de HSL-Zuid. Eén van de conclusies van dat onderzoek luidt: «Een reductie van de ontwerpsnelheid tot 250 km/u leidt tussen Rotterdam en Schiphol tot maximaal 1 minuut meer rijtijd. De aanlegkosten worden dan circa ƒ 165 miljoen [€ 75 miljoen] lager. Een reductie tot 200 km/u leidt tot een langere rijtijd op dit deel van het traject van 3 minuten en tot ca. ƒ 355 miljoen [€ 161 miljoen] lagere aanlegkosten.»²⁵

Minister Jorritsma stelt daar vergelijkbare, iets lagere besparingen tegenover en stelt tevens dat de langere reistijden zullen leiden tot een (beperkte en niet nauwkeurig te ramen) lagere opbrengst uit het vervoer: de opbrengst daalt met ongeveer ƒ 35 tot ƒ 100 miljoen per minuut extra reistijd (€ 16 tot € 45 miljoen). Daaruit blijkt dat de aanleg voor 300 km/u gepaard gaat met meerkosten van ongeveer ƒ 100 miljoen, met een onzekere bandbreedte rondom dat bedrag.

Private financiering

Bij het besluit tot aanleg van de HSL-Zuid in 1996 wordt uitgegaan van een totale investering ter waarde van ƒ 7,5 miljard (€ 3,4 miljard). Het kabinet gaat uit van vervoer over de HSL-Zuid dat zo rendabel zal zijn dat daarmee een substantieel deel van die investering in de infrastructuur zou kunnen worden terugverdiend.

Het idee van private financiering is niet nieuw. Op 12 mei 1987, dus nog voordat de Europese verkeersministers tot aanleg van de hogesnelheidslijnen hebben besloten, vindt het eerste mondelinge overleg plaats van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat met minister Smit-Kroes dat specifiek gaat over de plannen voor een hogesnelheidsspoorlijn. Onderwerpen die aan bod komen zijn tracéopties, het te gebruiken materieel en de financiering van infrastructuur en materieel. Ook de tarieven komen daarbij al aan bod. Mevrouw Smit-Kroes: «Ten slotte is begonnen met het bekijken van de mogelijkheden tot verhoging van de opbrengsten, waartoe eventueel toeslagen voor het gebruik van drukke treinen kunnen worden gevraagd, zoals thans reeds gebruikelijk is voor de verbindingen tussen Parijs en zuid-oost Frankrijk en Zwitserland. Daarnaast zal worden bekeken of het mogelijk is de tarieven meer dan tot dusver aan te passen aan de marktomstandigheden (kwaliteit van het aanbod en concurrentie andere vervoertakken).»²⁶

Over deze private financiering en over de tarieven stelt de Tweede Kamer geen vragen tijdens het mondelinge overleg.

Vervolgens heeft de Stuurgroep Privatisering Railinfrastructuur (SPRI²⁷) berekeningen gemaakt van de mogelijke opbrengst van de HSL-Zuid. Daaruit voortvloeiend is in PKB deel 1 uit 1994 de verwachting opgenomen dat de exploitant van de treindienst aan het vervoer per saldo circa ƒ 2,2 miljard (€ 1,0 miljard) kan overhouden over de gehele looptijd van 60 jaar. In deel 3 van de PKB wordt besloten een groot deel van dit overschot aan te wenden om de aanlegkosten deels terug te verdienen, maar hoe dit precies vorm zal krijgen, is dan nog niet in detail bekend: «Dekking uit private financiering is mogelijk, omdat sprake zal zijn van een aanzienlijk positief exploitatiesaldo. Voor een definitief besluit over private financiering is verregaande duidelijkheid nodig over de markt- en beleidsomgeving vanaf 2005. Naar verwachting zullen zich in de komende tien jaar grote veranderingen voordoen op de Europese spoormarkt, waar toenemende concurrentie en de komst van nieuwe toetreders worden verwacht. De inzet van private middelen in het project wordt in ieder geval niet meer in deze eeuw voorzien. Het Kabinet kiest er daarom voor de vormgeving van de private financiering nader uit te werken.»²⁸

De wijze waarop het kabinet invulling geeft aan deze private financiering wordt verder toegelicht in hoofdstuk 4.

3.4 Aanlegverdrag Nederland-België

Op 21 december 1996 komen de Nederlandse Staat en de Belgische Staat in een aanlegverdrag overeen dat de HSL-Zuid naar Antwerpen zal worden aangelegd volgens een tracé dat gebundeld is met de autosnelweg A16/E19.²⁹ Dit tracé, via Breda in plaats van via Roosendaal, zorgt ervoor dat een langer deel van het traject op Belgisch grondgebied verloopt en een korter deel door Nederland. Nederland betaalt daarom uiteindelijk ƒ 823 miljoen (€ 373 miljoen) mee aan de aanleg van het Belgische trajectdeel.

Verder wordt afgesproken dat beide staten zich zullen inspannen de reeds voorziene capaciteitsverhogende en/of rijtijdverlagende werken of maatregelen te realiseren.³⁰ Daarmee wordt bedoeld dat ook op het bestaande spoor uitbreidingen worden gedaan waardoor er meer treinen kunnen rijden en deze sneller kunnen rijden.

Het verdrag stelt dat de capaciteit van de spoorverbinding adequaat moet zijn voor een vlotte verwerking van het volgens het productiemodel voorziene treinverkeer (32 hogesnelheidstreinen per dag per richting tussen Nederland en Brussel). De verwijzing in dit verdrag naar het productiemodel geldt enkel ter bepaling van capaciteitsbehoefte en verkeersprioriteit. Het verdrag meldt verder: «Wat het effectieve treinverkeer betreft, komt het de betrokken spoorwegondernemingen toe om te gelegener tijd de nodige regelingen te treffen volgens commerciële criteria.»³¹ Overigens wordt in een achterliggende studie waarnaar in het verdrag wordt verwezen, door een consultancybureau vastgesteld dat de vervoersmodellen van NMBS voorzichtiger zijn dan die van NS. Dat zal later nog problemen opleveren, wanneer de beide spoorwegmaatschappijen proberen tot overeenstemming te komen over de verbindingen die daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd.

Het aanlegverdrag bevat geen afspraken over concreet te realiseren verbindingen, in termen van aan te bieden verbindingen, frequenties, rijtijden, snelheden of halteplaatsen.

3.5 Start van Thalys-diensten

Na de afspraken tussen de Europese verkeersministers om een hogesnelheidslijn tussen Parijs, Brussel, Keulen en Amsterdam (PBKA) aan te leggen, tekenen de vier nationale spoorwegmaatschappijen SNCF, NMBS, DB en NS in 1993 een overeenkomst om deze verbindingen gezamenlijk te exploiteren. NS richt hiertoe HST-VEM op, dat later Thalys Nederland gaat heten. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat vindt een dergelijk apart bedrijf nodig, omdat het de kostenstructuur van NS te hoog vindt en de marktgerichtheid te laag. Op dat moment werken het ministerie en NS nauw samen aan de ontwikkeling van de HSL-Zuid. Zo wordt in gezamenlijkheid besloten dat NS alvast een tweetal TGV-treinen aanschaft, ook al is het definitieve besluit om in Nederland de HSL-Zuid aan te leggen nog niet genomen.

In 1995 richten ook SNCF en NMBS een nieuw bedrijf op, dat als doel heeft de hogesnelheidslijn van Brussel naar Parijs te exploiteren. Dit bedrijf heet Westrail International en werkt samen met DB en HST-VEM/Thalys Nederland. De naam Westrail International wordt in 1999 gewijzigd in Thalys International.³² In de periode 2007-2014 heeft ook DB een klein aandeel in Thalys International; NS is nooit aandeelhouder in Thalys International geweest, hoewel daartoe volgens NS aanvankelijk wel overeenstemming was. De kosten en opbrengsten van de Thalys-treinen worden verdeeld volgens een overeengekomen verdeelsleutel en staan los van de verhouding van de aandelen in Thalys International.

Thalys treedt (tot begin 2015³³) in geen van de landen zelf op als spoorwegonderneming: de trein rijdt in ieder land onder de verantwoordelijkheid van een van de deelnemende spoorwegondernemingen. Een Thalys die van Amsterdam naar Parijs rijdt, valt dus achtereenvolgens onder de verantwoordelijkheid van NS, NMBS en SNCF. De vier spoorbedrijven bezitten ook elk een aantal TGV-treinen in de Thalys-kleurstelling, die als één gezamenlijke vloot van 26 treinen worden ingezet: SNCF (15) en NMBS (7) bezitten het grootste deel van die vloot; NS en DB zijn elk eigenaar van 2 treinstellen.

In juni 1996, dus net nadat de PKB met het kabinetsbesluit aan de Tweede Kamer is aangeboden, gaat de eerste Thalys rijden tussen Amsterdam en Parijs. De trein rijdt in Frankrijk maximaal 300 km/u. In Nederland rijdt hij tot opening van de HSL-Zuid over conventioneel spoor met maximaal 140 à 160 km/u. Het betreft aanvankelijk vier verbindingen per dag met een reistijd van 4 uur en 47 minuten.³⁴

3.6 Uiteindelijke kosten HSL-Zuidinfrastructuur

De kosten die uiteindelijk met de aanleg van de HSL-Zuid gemoeid zijn geweest, zijn hoger uitgevallen dan het bedrag van ƒ 7,5 miljard dat in de planologische kernbeslissing is opgenomen. Dit oorspronkelijke bedrag komt overeen met € 3,4 miljard (exclusief btw, prijspeil 1995) en is uiteindelijk opgelopen tot € 7,3 miljard (inclusief btw, prijspeil 2014). Van de prijsstijging is bijna € 2 miljard te verklaren uit prijsindexatie en toevoeging van btw.³⁵

Daarnaast is op 5 december 2001 een contract gesloten tussen de Staat en Infraspeed, een consortium dat de treintechnische installaties (rails, bovenleiding, beveiligingssysteem) heeft aangelegd en deze tot 2031 onderhoudt. Met dit contract is een bedrag van € 3,6 miljard gemoeid.

De totale kosten komen zo op circa € 11 miljard, over een periode tot 2031; een grote uitgave, waartegenover de belastingbetaler – in de ogen van de commissie – een uitstekend vervoersproduct mag verwachten.

3.7 Conclusies

Doel HSL-Zuid: substitutie auto- en vliegverkeer en versterken economische positie Randstad

Nadat Europese verkeersministers in 1989 overeenkomen hogesnelheidslijnen aan te leggen tussen Parijs, Brussel, Keulen en Amsterdam, wordt in een internationaal verband van spoorwegmaatschappijen de Thalys-treindienst georganiseerd, die in 1996 van start gaat. De afspraak uit 1989 wordt concreet ingevuld wanneer, eveneens in 1996, in Nederland definitief wordt besloten over de aanleg en de tracékeuze van de HSL-Zuid. Met deze hogesnelheidslijn streeft het kabinet hoofdzakelijk twee doelen na:

• Het versterken van de economische positie van Nederland en de Randstad in het bijzonder door de internationale en interne bereikbaarheid te verbeteren;

• Substitutie van auto- en vliegverkeer door treinverkeer.

Beoogd vervoers: hoge ambities en veel mogelijkheden, maar geen concrete vervoersdoelstellingen en -afspraken

De planologische kernbeslissing HSL-Zuid (deel 3) schetst allerlei mogelijke treindiensten, bijvoorbeeld naar Parijs, Zuid-Frankrijk en Londen. Daarbij wordt uitgegaan van stops in Amsterdam, Schiphol, Rotterdam, Antwerpen en Brussel. Ook is er sprake van «snellere» verbindingen tussen Amsterdam, Schiphol, Rotterdam, Den Haag enerzijds en de Brabantse stedenrij anderzijds en van Arnhem en Nijmegen, via de Brabantse stedenrij naar Antwerpen en Brussel. Soortgelijke mogelijkheden worden genoemd in het besluit uit 1989 en in een bijlage bij het aanlegverdrag met België.

Het exploitatieplan in deel 1 van de PKB schetst twee binnenlandse treinen per uur van Amsterdam naar Rotterdam, waarvan er één doorrijdt naar Breda en twee internationale treinen per uur van Amsterdam naar Brussel, waarvan er één doorrijdt naar Parijs.

De genoemde treindiensten zijn echter slechts theoretische mogelijkheden. De Staat heeft, op het moment dat wordt besloten tot aanleg van de HSL-Zuid, weliswaar mogelijkheden van treindiensten verkend, maar geen uitgewerkte doelstellingen geformuleerd of afspraken gemaakt met betrokken partijen (zoals de vervoerders NS, NMBS en SNCF en de Belgische Staat en Franse Staat) over concreet te realiseren treindiensten, in termen van verbindingen met hun frequenties, halteplaatsen en reistijden.

Veel discussie over 200 of 300 km/u

Ten tijde van het aanlegbesluit is er in de Tweede Kamer veel discussie over onder meer de snelheid waarvoor de lijn moet worden aangelegd. De internationale afspraak is om tussen Antwerpen en Rotterdam een nieuwe lijn aan te leggen die geschikt is voor 300 km/u en om tussen Rotterdam en Amsterdam het bestaande spoor geschikt te maken voor 200 km/u.

Het kabinet gaat verder en besluit ook tussen Rotterdam en Amsterdam een nieuwe lijn aan te leggen, eveneens voor 300 km/u. Het kabinet heeft aanvankelijk niet inzichtelijk gemaakt wat het kostenverschil is tussen een nieuwe, rechtstreekse lijn voor 300 km/u en een nieuwe, rechtstreekse lijn voor 200 km/u. Uit onderzoek in opdracht van de Tweede Kamer in 1996 blijkt dat de kosten bij een ontwerpsnelheid van 200 km/u ƒ 355 miljoen lager liggen en dat de reistijd dan drie minuten langer is dan bij een ontwerpsnelheid van 300 km/u. Hoewel de Tweede Kamer zich in meerderheid kritisch toont over de meerwaarde van een ontwerpsnelheid van 300 km/u, stemt zij daar uiteindelijk wel mee in.

De commissie stelt vast dat de discussie over de snelheid zeer relevant is omdat die in latere jaren herhaaldelijk zal terugkomen (hoofdstuk 5 en hoofdstuk 10).

Financiële doelstelling vervoer ligt wél vroeg vast: ƒ 1,8 miljard terugverdienen

In de planologische kernbeslissing is opgenomen dat een bedrag van ƒ 1,8 miljard moet worden terugverdiend met de exploitatie van de lijn, als private bijdrage aan de aanlegkosten. De wijze waarop dit bedrag zal terugvloeien naar de staatskas is nog niet uitgewerkt.

Zowel de wijze waarop dit bedrag zal worden terugverdiend, als de hoogte van het bedrag geeft in latere jaren grond voor discussie (hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5).

Oordeel commissie: hoge ambities

De commissie constateert dat ten tijde van het aanlegbesluit hoge ambities werden geuit ten aanzien van het vervoer over de HSL-Zuid. Er zijn hoge verwachtingen gewekt in de samenleving: de lijn is geschikt voor de hoogst mogelijke snelheid, er is een palet aan mogelijke treinverbindingen en het vervoer zal zo winstgevend zijn dat daarmee een groot bedrag uit private financiering kan terugvloeien. Tegelijkertijd constateert de commissie dat er geen concrete vervoersdoelstellingen zijn uitgewerkt of afspraken over dit ambitieuze vervoer zijn gemaakt. Met een geraamde investering van ƒ 7,5 miljard in de aanleg van de HSL-Zuid had echter mogen worden verwacht dat de besluitvorming over de infrastructuur en het beoogde vervoer hierover in samenhang zou plaatsvinden.

4. Aanbesteding vervoersconcessie

4.1 Inleiding

Het besluit tot aanleg van de HSL-Zuid is genomen zonder dat de invulling van het vervoer al vaststaat. Om tot vervoer op de HSL-Zuid te komen, is een vervoerder noodzakelijk. De Staat geeft daartoe vervoersrechten uit in de vorm van een concessie. Concessies kunnen op verschillende manieren worden verleend, door onderhands te gunnen aan een geprefereerde partij of juist in concurrentie aan te besteden. De Staat ziet zich in 1998 voor deze keuze gesteld en het kabinet kiest er na een moeizaam traject uiteindelijk voor om de vervoersconcessie voor de HSL-Zuid openbaar aan te besteden. Een combinatie van NS en KLM wint de aanbesteding, hetgeen op 5 december 2001 tot ondertekening van de concessieovereenkomst leidt. De concessieovereenkomst en de daaruit voortvloeiende consequenties voor High Speed Alliance (HSA), de vervoersonderneming die door NS en KLM is opgericht om de concessie uit te voeren, zullen een belangrijke factor blijken in het niet tot stand komen van het oorspronkelijk beoogde vervoer over de HSL-Zuid.

In dit hoofdstuk wordt de aanloop naar en de keuze voor een openbare aanbesteding beschreven en het verloop van de aanbesteding zelf. De context waarin de keuze om openbaar aan te besteden tot stand is gekomen wordt geschetst, waarbij de tijdgeest van de jaren negentig en de veranderende relatie tussen de Staat en NS centraal staan. Vervolgens wordt het traject leidend naar de keuze voor een openbare aanbesteding beschreven. Achtereenvolgens komen aan de orde de pogingen om de vervoersconcessie geheel of gedeeltelijk te gunnen aan NS (al of niet met partners), de inrichting van de openbare aanbesteding en het biedingsproces. Er is aandacht voor de biedingen en de beoordeling daarvan. Ten slotte komt het winnende bod van NS en KLM, en de uitonderhandeling daarvan die leidt tot de concessieovereenkomst, aan de orde.

4.2 Relatie Staat-NS in de tijdgeest van de jaren negentig

De invulling van het vervoer over HSL-Zuid maakt deel uit van de spoorplannen voor de lange termijn, waar NS en de Staat eind jaren negentig overleg over voeren. In deze paragraaf wordt deze bredere context geschetst.

Spooragenda kabinet eind jaren negentig

Midden jaren negentig beginnen de verhoudingen tussen NS en de Staat te veranderen. Het economische klimaat is gunstig en marktwerking wordt gezien als een belangrijke factor voor verdere groei van de welvaart. Er waait een wind van liberalisering door Europa, die ook de Europese spoormarkt aandoet. De Europese Raad heeft in 1991 een richtlijn uitgevaardigd die beoogt het spoorvervoer efficiënter te organiseren door de als inefficiënt ervaren nationale spoorbedrijven om te vormen tot meer commercieel gerichte bedrijven.³⁶ In 1996 schrijft minister Jorritsma van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer: «Naar verwachting zullen zich in de komende tien jaar grote veranderingen voordoen op de Europese spoormarkt, waar toenemende concurrentie en de komst van nieuwe toetreders worden verwacht.»³⁷ Bij de kabinetten-Kok leeft de concrete wens om door het aanbrengen van meer marktprikkels te komen tot een NS die minder afhankelijk is van de Staat, op een efficiënte manier zijn publieke nutsfunctie kan invullen en eventueel zijn vleugels internationaal kan uitslaan.

De heer Pans: «Bij de sturingprincipes golden toen als belangrijke uitgangspunten marktwerking en liberalisatie; laat ik het zo samenvatten. Dat betekende dat er nieuwe spelers op de markt van het openbaar vervoer zouden komen, omdat van oudsher zowel bus-, tram- als treinvervoer in handen was van bekende spelers. Er zou dus concurrentie komen met als bedoeling een naar verwachting beter product voor de reiziger en mogelijk ook lagere kosten voor de overheid.»³⁸

Een eerste stap is dan al in 1995 gezet, wanneer NS verzelfstandigd wordt maar volledig in handen van de Staat blijft. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt de aandeelhouder. Privatisering, in de vorm van een beursgang of een aandelenbelang van een derde, is een gedachte die op de achtergrond speelt voor zowel het kabinet als NS, maar die nooit concreet wordt. Het kabinet wil een monopolist, zoals NS is, niet privatiseren. Bij NS zijn er voorstanders van verdere privatisering, zoals president-directeur Den Besten. Maar binnen de NS-top bestaan ook twijfels over de wenselijkheid van (verdere) verzelfstandiging, zoals bij president-commissaris Timmer:

De heer Timmer: «Ik vind dat vervoer heel belangrijk is voor een land, voor de economie van een land, zeker in een land als Nederland, en dat het daarom per definitie niet helemaal aan de markt moet worden overgelaten. Dat moet je ook niet doen met waterleidingbedrijven of elektriciteitsbedrijven. Ik was er dus totaal geen voorstander van. Toch gebeurde het. Wij hebben onze stem natuurlijk wel een beetje laten horen, maar wij hebben het niet kunnen tegenhouden. Ik zie het doordrukken van de privatisering achteraf nog altijd als de hoofdreden, als de moeder van al het kwaad. Wij komen straks nog wel op de varianten op weg daarheen. Als wij het niet gedaan hadden, was ons een ongelofelijke hoop ellende bespaard gebleven.»³⁹

Het kabinet staat wel open voor minder vergaande vormen van private financiering en het aanbrengen van marktprikkels in de spoorsector. De mogelijkheid van aanbesteden bij de nieuw aan te leggen HSL-Zuid is daar een voorbeeld van. De ideeën over marktwerking en andere dossiers die met betrekking tot het Nederlandse spoor spelen, culmineren in 1999 in de beleidsnota De derde eeuw spoor. Deze nota wordt ten dele ontwikkeld onder verantwoordelijkheid van de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, mevrouw Jorritsma, maar wordt uiteindelijk afgerond en aangeboden aan de Tweede Kamer door haar opvolgster, minister Netelenbos.⁴⁰ Onderdelen van de nota zijn:

• decentralisatie: afbouw van het marktaandeel van NS tot 60% door het aanbesteden van regionale lijnen en eventueel stoptreinverbindingen;

• afsplitsing van de taakorganisaties: het scheiden van toegang tot en uitbating van de infrastructuur en de exploitatie van het commerciële vervoer;

• prestatienormen op het gebied van onder andere punctualiteit, vervoersaanbod, service;

• het inrichten van toezicht op de spoorsector;

• aanbesteding van de nieuw aan te leggen HSL-Zuid.

Verlanglijst NS

NS heeft zijn eigen wensen. Het bedrijf wil zelf ook graag minder afhankelijk worden van de wensen van de Staat en de politiek. NS werkt intern aan het efficiënter en doelmatiger maken van de organisatie en wil commerciëler gaan werken en de vleugels uitslaan. Dat gaat binnen NS niet zonder slag of stoot. Eind jaren negentig is er sprake van een diepgaand arbeidsconflict over het zogenoemde «rondje om de kerk», hetgeen de NS-organisatie intern ontwricht.⁴¹

Op strategisch niveau wil NS de dominante positie van een traditioneel staatsspoorbedrijf binnen Nederland behouden. NS zet in op:

• behoud van het alleenrecht op het hoofdrailnet, inclusief het vervoer over de HSL-Zuid;

• beperkte decentralisatie van stoptreinen op het hoofdrailnet;

• uitplaatsing van de taakorganisaties⁴² onder de juiste voorwaarden, dat wil zeggen zonder aparte toezichthouder en resulterend in een beperkte hoogte van de infraheffing;

• medeverantwoordelijkheid van de Staat voor punctualiteit, investeringen in de infrastructuur en ondersteuning van de ontwikkeling van NS met het oog op mogelijke privatisering.

De verlangens van NS en de Staat staan grotendeels haaks op elkaar.

De heer Pans: «Ik zal niet zeggen dat ze rupsje-nooit-genoeg was, maar de NS zei wel: als dit bedrijf een sterke positie wil hebben en houden, moeten we niet allemaal dit soort dingen gaan doen, en moeten er dus ook geen nieuwe spelers komen.»⁴³

Relatie Staat-NS onder druk

Vanaf het eerste concept van de nota De derde eeuw spoor, daterend van 1998, tot aan eind 1999 zet de nota druk op de relatie tussen de Staat en NS, zo blijkt zowel uit de verslagen van de directievergaderingen van NS als uit interne documenten van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De verschillende onderwerpen, die in de nota De derde eeuw spoor aan bod komen, raken elkaar. Zo is binnenlands vervoer over de HSL-Zuid concurrerend aan het vervoer over het hoofdrailnet en staan deze dossiers dus niet los van elkaar. Ook de hieraan verbonden onderhandelingstrajecten tussen Staat en NS raken elkaar en vinden dan weer apart plaats, dan weer in samenhang met elkaar. De onderhandelingen tussen NS en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat verlopen moeizaam. Het ministerie worstelt met een kennis- en informatieachterstand, omdat het voor de benodigde informatie over en kennis van het spoor in hoge mate afhankelijk is van diezelfde NS. NS is wel bereid op sommige punten in te binden om andere, crucialer geachte, doelstellingen te kunnen realiseren. «Een salamitactiek» wordt de onderhandelingsstrategie in de documenten van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat wel genoemd. De relatie tussen de Staat en NS verslechtert zienderogen:

De heer Timmer: «Het was een afstandelijke relatie. Het was een zakelijke relatie. Ik had het liever anders gezien. Ik had liever een relatie gehad waarin je in vertrouwen dingen kunt delen, waarin je kunt zeggen: hoe kunnen we samen iets oplossen? Ik zag ook in de contacten van NS«ers met ambtenaren bij Verkeer en Waterstaat een veel te grote rivaliteit (...) Aan de kant van Verkeer en Waterstaat waren er natuurlijk mensen die die NS»ers maar arrogante lieden vonden die geen begrip hadden voor de controlerende taak van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Ik had dat graag anders gezien, want ik vond dat te destructief om de grote missie goed te voltooien.»⁴⁴

4.3 Keuze voor openbare aanbesteding

Eerste kabinet-Kok voor aanbesteding, NS tegen

De binnen het eerste kabinet-Kok (1994-1998) bestaande wens om tot meer marktwerking in de spoorsector te komen, vertaalt zich in het streven om tot meer publiek-private samenwerking te komen en om investeringen in infrastructuur directer te laten bekostigen door de gebruikers.⁴⁵ In het HSL-Zuiddossier speelt het streven naar meer publiek-private samenwerking een rol bij de aanleg van het spoor en bij de contracten die worden gesloten voor de aanleg en het beheer van de infrastructuur. Het kabinet denkt echter ook aan de exploitatie van de HSL-Zuid. Met de concessieopbrengst wil het een deel van de kosten van de aanleg terugverdienen. Om een stevige concessieopbrengst te verkrijgen, is marktspanning nodig en dat kan met een openbare aanbesteding bewerkstelligd worden, zo is de gedachtegang binnen het kabinet.

NS is gekant tegen zo'n openbare aanbesteding. Het gaat NS niet eens zozeer om de directe vervoersopbrengsten als wel om de dreiging van concurrentie voor het hoofdrailnet.⁴⁶ Als een andere vervoerder op een directe lijn van Amsterdam naar Rotterdam gaat rijden, ontstaat een directe concurrent voor de intercityverbindingen van NS. NS vreest dat een concurrent, als deze succesvol de HSL-Zuid exploiteert, gaandeweg ook andere verbindingen gaat onderhouden, zodat het NS-net van binnenuit wordt aangetast. Binnen NS wordt dit het «boktoreffect» genoemd, naar analogie met de schadelijke insecten.

Op 14 januari 1998 sturen minister Jorritsma van Verkeer en Waterstaat en minister Zalm van Financiën een brief naar de Tweede Kamer over de wijze waarop het kabinet vorm wil geven aan private participatie bij de aanleg en exploitatie van de HSL-Zuid.⁴⁷ De brief werkt bij NS als een rode lap op een stier. NS-directeur Van Eeghen stuurt op 5 februari 1998 in reactie een brief op poten naar het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daarin stelt NS dat de standpunten van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS over de invulling van het vervoer over de HSL-Zuid recht tegenover elkaar staan. NS ziet de HSL-Zuid als onderdeel van het hoofdrailnet. Als NS de concessie niet krijgt, staat medewerking op andere spoordossiers, zoals de decentralisatie van de regionale spoorlijnen, op losse schroeven. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat noemt de brief chantage en beschouwt die als onderhandelingstactiek van NS. In maart 1998 stuurt NS een brief naar de toenmalige ministers van Verkeer en Waterstaat, Financiën, Economische Zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid waarin het bedrijf zijn visie op de toekomst van het spoor in Nederland uit de doeken doet. Cruciaal daarin is de veronderstelling dat NS het binnenlandse vervoer op de HSL-Zuid gaat verzorgen om zo tot integratie met het bestaande intercityverkeer op het hoofdrailnet te komen. Via die weg kunnen NS en het kabinet tot afspraken komen op de andere dossiers. Daarvoor stelt NS echter één belangrijke voorwaarde: stopzetting van de publiek-private samenwerking bij de exploitatie van de HSL-Zuid.

Heikele punten doorgeschoven naar het tweede kabinet-Kok

NS en de Staat komen er wat betreft de HSL-Zuid niet uit en evenmin de ander kwesties met betrekking tot de toekomst van het spoor. De ministerraad besluit daarom op 27 maart 1998 afronding en indiening van de nota De derde eeuw spoor uit te stellen tot na de verkiezingen van mei 1998. De voorbereiding van publiek-private samenwerking bij de exploitatie van de HSL-Zuid wordt echter niet stilgelegd. In het voorjaar van 1998 verschijnt het conceptconsultatiedocument, dat wordt voorgelegd aan diverse marktpartijen, waaronder NS. De bedoeling van het document is om te peilen welke ideeën er in de markt leven over private financieringsmogelijkheden bij de HSL-Zuid. NS is opnieuw bijzonder ontstemd, zowel over de inhoud als over de kwaliteit van het document. NS heeft de indruk dat zijn positie en bestaande rechten openstaan voor discussie en wil nog steeds dat de HSL-Zuid deel gaat uitmaken van het hoofdrailnet. Desondanks besluit de ministerraad in mei 1998 in te stemmen met het consultatiedocument privatisering HSL-Zuid en de verspreiding ervan onder relevante marktpartijen. In de tussentijd worden ook juridische adviezen ingewonnen, onder meer bij de landsadvocaat, over de mogelijkheden van aanbesteding van de concessie.

Op 3 augustus 1998 treedt het tweede kabinet-Kok aan, wederom bestaande uit PvdA, VVD en D66. De nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat, mevrouw Netelenbos, heeft direct na haar aantreden niet alleen de taak om de aanleg en het vervoer over de HSL-Zuid vorm te geven, maar ook in bredere zin de toekomst van het spoor vast te leggen.

Verdeeldheid binnen het kabinet-Kok II

NS denkt te bespeuren dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat er onder minister Netelenbos meer open voor staat om de verschillende onderhandelingsdossiers in samenhang te bespreken, zoals NS graag wil. Tegelijkertijd signaleert NS binnen het politieke speelveld uiteenlopende opvattingen over al dan niet openbaar aanbesteden van het vervoer over de HSL-Zuid. Binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zouden ambtelijk de meningen uiteenlopen. De Tweede Kamer is tegen aanbesteden, hetgeen druk zet op minister Netelenbos. De Ministeries van Financiën en Economische Zaken worden door NS gezien als voorstanders van aanbesteding en van het creëren van concurrentie voor NS.

Minister Zalm is inderdaad voorstander van aanbesteding van het vervoer over de HSL-Zuid:

De heer Zalm: «Omdat je daarmee toch een zekere prikkeling hebt om dingen efficiënt voor elkaar te krijgen. Als je weet dat je iets sowieso mag doen, dan ben je ook niet gedwongen om goed na te denken over de vraag hoe je het op de meest kostenefficiënte manier kunt doen. Als het daarentegen via een openbare aanbesteding gaat, wordt alle creativiteit erop ingezet om de kostenefficiëntie goed op orde te krijgen. Dat was mijn algemene insteek bij dit soort zaken. Als er enigerlei vorm van concurrentie is, spannen mensen zich meer in dan wanneer ze gegarandeerd het monopolie krijgen.»⁴⁸

Op het Ministerie van Financiën leven grote verwachtingen van de opbrengst van een openbare aanbesteding. In een notitie aan minister Zalm wordt een geschatte opbrengst van ƒ 3 miljard genoemd over de periode 2005 tot en met 2030. Financiën staat er in elk geval op dat de voorfinanciering van ƒ 1,8 miljard wordt terugverdiend. Onderhandse gunning, hetgeen NS probeert te bewerkstelligen, leidt in de optiek van Financiën tot minder opbrengsten en frustreert bovendien de komst van meer marktwerking op het spoor.

De kernboodschap van NS blijft dat er zonder de HSL-Zuidconcessie geen toekomst is voor het bedrijf als zelfstandige onderneming. NS vreest in dat geval concurrentie van de grote buitenlandse staatsgelieerde vervoerders SNCF in Frankrijk en DB in Duitsland. De stellingname van NS dat het bedrijf grote schade zal ondervinden van een aanbesteding leidt ertoe dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in oktober 1998 extern laat onderzoeken wat de bedrijfseconomische consequenties voor NS zijn als een andere vervoerder dan NS de exploitatie van het binnenlands vervoer op de HSL-Zuid op zich neemt. De uitslag van het onderzoek wordt op 25 januari 1999 besproken door de NS top en minister Netelenbos en haar hoogste ambtenaren. Verkeer en Waterstaat concludeert uit het onderzoek dat er wel degelijk gevolgen zijn voor NS, maar dat de consequenties niet «fataal» zullen zijn.

Vervolgens komt de HSL-Zuidproblematiek in januari 1999 aan de orde in de ministerraad. Er ligt weliswaar een gezamenlijke notitie van de ministers Netelenbos en Zalm, maar de besluitvorming verloopt niet zonder slag of stoot. De meningen tussen enerzijds het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en anderzijds de Ministeries van Financiën en van Economische Zaken lopen uiteen. De discussie tussen de betrokken bewindslieden betreft niet alleen de HSL-Zuid, maar ook de marktordening op het spoor in den brede. In het regeerakkoord zijn namelijk afspraken gemaakt over het hoofdrailnet en decentralisatie van het regionale vervoer met het oog op verkleining van de dominante positie van NS. Volgens Economische Zaken en Financiën morrelt Verkeer en Waterstaat aan de afspraken, maar volgens minister Netelenbos zijn de eerder gemaakte afspraken geen haalbare kaart.

Minister-president Kok wil zich afzijdig houden van deze kwestie, ondanks een persoonlijke, zogenoemde «blauwe brief» aan hem van minister Netelenbos met het verzoek een standpunt in te nemen. Maar waar het verbindingen over de HSL-Zuid betreft, lijkt het de minister-president niet goed mogelijk om die onder het hoofdrailnet te brengen. Volgens de tekst van het regeerakkoord zal het hoofdrailnet namelijk voor tien jaar gegund worden aan NS. Het opnemen van de HSL-Zuid in het hoofdrailnet zou niet aansluiten bij de Europese aanbestedingsregels, aldus Kok.

Uiteindelijk komt het op 15 januari 1999 in de ministerraad tot een besluit over het privatiseringsmodel HSL-Zuid. Vastgelegd wordt om voor ieder van de drie hoofdonderdelen (infrastructuur, vervoer en stations) een eigen route te bewandelen. De eerdere gedachte van één HSL-bedrijf, waarin al die functies geïntegreerd worden, wordt niet meer wenselijk geacht. Besloten wordt dat de rechten voor het vervoer over de HSL gecontracteerd gaan worden. Over de vorm waarin die rechten gecontracteerd gaan worden, wordt nog geen keuze gemaakt. De rechten zullen in elk geval los van het hoofdrailnet worden uitgegeven, waarmee vervulling van de wens van NS van tafel lijkt te zijn. Een aantal opties is nu mogelijk, bijvoorbeeld het toelaten van verscheidene vervoerders op de HSL-Zuid, een concessie voor gecombineerd binnenlands en internationaal openbaar vervoer, scheiding van binnenlands en internationaal vervoer in verschillende contracten of het combineren van meerdere partijen in één HSL-vervoerder.

Op 25 januari en 10 februari 1999 volgt nader overleg tussen minister Netelenbos en NS over de HSL-Zuid in het kader van een breder overleg over de spooragenda. NS ziet de mogelijkheden om aanbesteding te voorkomen somber in en schetst doemscenario's in geval van een aanbesteding. De verhoudingen tussen NS en de Staat komen verder op scherp te staan. Mevrouw Netelenbos illustreert de oplopende spanning door een gesprek met de heer Timmer, later dat jaar, te beschrijven.

Mevrouw Netelenbos: «Ik heb zeker één keer zelf met de heer Timmer gesproken over wat zij van plan waren. Ik weet nog dat dat een vrij onaangenaam gesprek was. Hij deed zijn colbert uit, hij had van die brede bretels met doodskoppen erop. Dat was volgens mij een statement, althans zo begreep ik dat. Hij ging ons uitleggen dat wat wij vroegen niet de bedoeling was, namens de NS. De Nederlandse Staat had echter voor 6 miljard een spoorlijn aangelegd en deed een uitvraag voor het vervoer op het hogesnelheidsnetwerk voor het binnenlandse vervoer. Dan kan NS wel een andere de mening zijn toegedaan en het over heel andere dingen willen hebben, maar dat was haar niet gevraagd. Timmer wilde dat wij meegingen in zijn redenering en ik bleef zeggen dat wij de hogesnelheidslijn wilden beschouwen als een aparte entiteit, ook omdat het belangrijk was dat men niet ging boemelen op het hogesnelheidsnetwerk. Als je het vervlecht met het kernnet, is het risico dat dat gaat gebeuren. Kijk naar de huidige stand van zaken: dat is nu ook gebeurd. Dat wilden wij voorkomen. Wij wilden het ook zo organiseren dat na de concessieperiode van vijftien jaar opnieuw een concessie in de markt gezet kon worden, waarbij zou worden gekeken wat de beste vervoerder was. Dat vroeg om het apart benaderen van het hogesnelheidsnetwerk. Daar wilde NS niet in meegaan, maar wij waren daar de vragende partij.»⁴⁹ ⁵⁰

Aanbesteding concessie internationaal vervoer niet verplicht, vanwege beoogde private financiering aanleg infrastructuur wel het geëigende instrument

De analyse van de commissie is dat er ten tijde van de aanbesteding van het vervoer over de HSL-Zuid geen (Europese) verplichting bestaat om een bijzonder recht voor internationaal spoorvervoer aan te besteden. In tegendeel, het (Europese) uitgangspunt is dat er in beginsel sprake is van open toegang voor internationaal spoorvervoer.⁵¹ ⁵² De Staat kan echter van dit uitgangspunt afwijken met het uitgeven van bijzondere of exclusieve rechten in de vorm van een concessie, omdat deze onmisbaar zijn voor het realiseren van de beoogde private financiering van een deel van de aanleg van de HSL-Zuid en daarnaast voor een doelmatig gebruik van de infrastructuur. Deze rechten dienen dan echter wel op non-discriminatoire grondslag te worden toegekend.⁵³ Die toekenning mag tevens niet in strijd komen met het EG-Verdrag, meer in het bijzonder het mededingingsrecht.⁵⁴ In de praktijk is voor een dergelijke toekenning een aanbestedingsprocedure het meest voor de hand liggende instrument, aangezien de bijzondere rechten dan in competitie worden uitgegeven en de waarde hiervan door de markt wordt bepaald. Een concessie voor het binnenlandse vervoer kan op dat moment in beginsel onderhands worden verstrekt.

Toch een eerste kans voor NS

De invulling van de contractering van de vervoersrechten voor de HSL-Zuid zal meegenomen worden in de besluitvorming over de nota De derde eeuw spoor. De Tweede Kamer maakt in die periode duidelijk dat een overgrote meerderheid van de Tweede Kamer, inclusief de regeringsfracties, wil dat NS ten minste een belangrijk aandeel in het vervoer over de HSL-Zuid krijgt. In een algemeen overleg op 10 februari 1999 benoemt een deel van de Tweede Kamer het belang van aansluiting van de HSL op het hoofdrailnet en daarmee in feite de keuze voor NS als vervoerder op de HSL-Zuid.⁵⁵

Op 2 maart 1999 stuurt minister Netelenbos de nota De derde eeuw spoor en het begeleidende ministerraadsvoorstel naar de leden van het kabinet. Ten aanzien van de HSL-Zuid stelt zij voor een onderscheid te maken tussen het internationale en het binnenlandse vervoer. Het internationale hogesnelheidsvervoer betreft de verbindingen naar België en Frankrijk. Het binnenlandse hogesnelheidsvervoer omvat de verbindingen tussen Amsterdam, Schiphol, Rotterdam en Breda.

Minister Netelenbos stelt dat voor internationaal vervoer de Europese richtlijnen verplichten tot vrije toegang op de infrastructuur. Alleen in uitzonderingssituaties, bijvoorbeeld om een deel van de investering in de infrastructuur terug te verdienen, is het mogelijk om bijzondere capaciteitsrechten te verlenen aan specifieke vervoerders. Deze rechten dienen in beginsel te worden aanbesteed. Omdat het uitdrukkelijk de bedoeling is om een aanzienlijk deel van de investering in de infrastructuur terug te verdienen, stelt Netelenbos voor van deze mogelijkheid gebruik te maken. Bij tegenvallende resultaten bestaat de mogelijkheid om terug te vallen op het gewone regime van vrije internationale toegang.

Met betrekking tot het binnenlandse vervoer stelt de minister dat NS zelf van mening is dat hij uit de hand het recht op de binnenlandse HSL-exploitatie dient te krijgen. Op die manier kan NS de HSL geheel geïntegreerd met het intercitynetwerk exploiteren. Dat zou volgens NS het meest efficiënt zijn en daarnaast ook goed zijn voor het hoofdrailnet. Het voorstel van minister Netelenbos is om NS in de gelegenheid te stellen een plan uit te werken. Het plan van NS moet onafhankelijk en transparant getoetst worden op financiële implicaties en kwaliteit. Dit kan ertoe leiden dat het binnenlandse HSL-vervoer voor een nader te bepalen periode (bijvoorbeeld aansluitend op de duur van de concessie voor het hoofdrailnet) rechtstreeks gecontracteerd zal worden met NS via een aparte concessie en dat voorlopig wordt afgezien van openbare aanbesteding van dit vervoer. De minister voegt toe dat ze hecht aan deze procedure omdat een aanzienlijk deel van de Tweede Kamer van mening is dat NS de totale exploitatie van de HSL-Zuid gegund moet worden. NS krijgt dus de kans van minister Netelenbos om een openbare aanbesteding af te wenden.

Mevrouw Netelenbos: «Wat relevant is in dezen, is het standpunt van de ministerraad. Al dit soort onderwerpen is immers in de ministerraad besproken. Het ondershands gunnen van het binnenlands vervoer aan NS was belangrijk voor NS vanuit mijn perspectief. Ik heb zeker van tevoren ook met Kok gesproken over dat ik dat wilde. Mijn voorganger, Annemarie Jorritsma, keek daar namelijk anders tegenaan. Ik weet me ook nog heel goed te herinneren dat ik naar het Torentje ben gegaan en heb gezegd: Wim, ik wil heel erg graag NS een stevige positie geven en ik wil niet te boek staan als iemand die NS geen kans heeft gegeven.»⁵⁶

De Ministeries van Financiën en Economische Zaken blijven primair voor openbare aanbesteding van het binnenlandse vervoer, waarbij NS mee mag doen. Ambtelijk Financiën geeft echter aan te kunnen instemmen met het voorstel van Verkeer en Waterstaat op voorwaarde dat op alle andere punten uit de nota De derde eeuw spoor tegemoet wordt gekomen aan de wensen van Financiën. NS had directe gunning van het binnenlandse HSL-vervoer nu juist als voorwaarde gesteld voor medewerking aan andere onderwerpen uit de nota De derde eeuw spoor. Zo ontstaat enige ruimte voor vooruitgang op alle spoordossiers.

De heer Zalm: «Ik denk dat er overwegend sympathie was voor een openbare aanbesteding. Bij de Tweede Kamer lag het anders en daarmee ook bij de Minister van Verkeer en Waterstaat. Dat geldt in ieder geval voor Minister Netelenbos, want in haar tijd speelde het. Zij wilde in ieder geval eerst de NS de kans gunnen om een bod te doen, zonder openbare aanbesteding. (...) Als de minister van Verkeer en Waterstaat iets wil in zijn of haar portefeuille, dan krijgt hij of zij wel het voordeel van de twijfel. Zo is het ook gegaan. Ik was van meet af aan voorstander van openbaar aanbesteden, maar uiteindelijk heeft het kabinet bewilligd in het eerst ondershands proberen aan te besteden aan NS.»⁵⁷

In de ministerraad van 19 maart 1999 legt minister Netelenbos haar plannen voor. Zij wordt vervolgens gemachtigd om de nota De derde eeuw spoor naar de Tweede Kamer te sturen, hetgeen op 23 maart 1999 gebeurt. In de begeleidende brief van de minister wordt speciale aandacht besteed aan beperking van de rol van NS in het internationale vervoer in het geval NS het binnenlandse vervoer gaat verzorgen. Dit is een aangelegen punt voor minister Jorritsma van Economische Zaken, daarin gesteund door haar collega Zalm van Financiën. Economische Zaken en Financiën staan erop dat voorkomen wordt dat NS het internationale vervoer te veel kan beïnvloeden. Afgesproken wordt verder dat een aan te stellen commissie van wijzen het bod van NS voor het binnenlandse vervoer op de HSL-Zuid gaat beoordelen. De toetsingscriteria zijn een operationalisering van de hoofddoelstellingen van het HSL-Zuidproject:

• substitutie van auto- en vliegverkeer door treinverkeer;

• versterking van de economische positie van Nederland als geheel en de Randstad in het bijzonder;

• financiële bijdrage aan de investering HSL-Zuid conform de PKB HSL-Zuid, zijnde minimaal voldoende voor rente en aflossing van ƒ 1,8 miljard voorfinanciering.

De voorgestelde route wordt door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat uitgewerkt in het document Tenderprocedure HSL-Zuid. Over het internationale vervoer bestaat in principe overeenstemming tussen de betrokken ministeries: aanbesteding in concurrentie. In april 1999 ontstaat echter een verschil van mening tussen de Ministeries van Verkeer en Waterstaat en Financiën over de interpretatie van de rol die NS mag gaan spelen in het internationale vervoer. In de nota De derde eeuw spoor staat dat als NS het binnenlandse vervoer op de HSL-Zuid krijgt, hij geen meerderheidsaandeel mag krijgen in een consortium dat het internationale vervoer gaat verzorgen. De Ministeries van Financiën en Economische Zaken vragen speciale aandacht voor de prijszetting op het binnenlandse deel van dat internationale traject. Als NS binnen een consortium de tarieven voor het binnenlandse traject van de internationale verbinding zal kunnen bepalen, zal NS alsnog een volledig monopolie krijgen op de tariefstelling voor vervoer over de HSL-Zuid en is er van enige concurrentie geen sprake. Financiën interpreteert de bewuste passage uit de nota De derde eeuw spoor dan ook als volgt: NS mag alleen een minderheidsaandeel hebben in het consortium dat rechten krijgt voor het Nederlandse deel van het internationale HSL-vervoer en dus niet in staat zijn om invloed uit te oefenen op de prijszetting van de internationale verbinding, waar het het Nederlandse deel van dat traject betreft. Verkeer en Waterstaat gaat uit van een ruimere interpretatie, met meer mogelijkheden voor NS. Het verschil van interpretatie komt aan de orde bij de besluitvorming over de tenderprocedure HSL-Zuid, in de ministerraad van 7 mei 1999. Uiteindelijk komt de interpretatie van Financiën in de brief terecht waarmee de Tweede Kamer op 19 mei 1999 geïnformeerd wordt over de tenderprocedure HSL-Zuid. Diezelfde dag ontvangt NS een gelijkluidende brief van minister Netelenbos.

Een punt van aandacht is de noodzaak van medewerking van NS aan een aanbesteding van het internationale vervoer en de noodzaak van afspraken met NMBS en SNCF. In ambtelijke stukken wordt hierover opgemerkt dat goedkeuring van de nota door de ministerraad impliceert dat NS in ruil voor het binnenlandse vervoer meewerkt aan de internationale aanbesteding.

De binnen de ministerraad afgesproken route komt terecht in het document Tenderprocedure HSL-Zuid. Dat document bevat verder de vervoersdoelstellingen (substitutie auto- en vliegverkeer en economische versterking Randstad) en de voorwaarden waar de aanbesteding aan moet voldoen:

• De HSL-Zuid moet in 2005 operationeel zijn. Daartoe moeten de contracten uiterlijk per december 2001 gesloten zijn.

• De investering in de aanleg mag maximaal ƒ 8,884 miljard bedragen.

• Een deel van de investering (minimaal ƒ 1,8 miljard aan voorfinanciering) moet worden terugverdiend door opbrengsten van de vervoersconcessies.

Ook worden er randvoorwaarden gesteld:

• De exploitatie moet financieel transparant zijn en gescheiden van ander spoorvervoer. Deze eis is opgenomen om kruissubsidiëring te voorkomen en transitie naar een andere vervoerder bij beëindiging van de concessie te vergemakkelijken.

• De promotie en positionering van hogesnelheidsvervoer als nieuw vervoermiddel dient gewaarborgd te zijn.

• Ongeacht de vorm van concurrentie, is gelijke behandeling (level playing field) voor alle partijen noodzakelijk, waarbij ook specifieke aandacht voor de machtspositie van buitenlandse staatsmaatschappijen bestaat.

De marsroute is nu dat in mei 1999 de procedure voor het binnenlandse vervoer start. In eerste instantie is die gericht op NS, maar parallel wordt een aanbesteding in concurrentie voorbereid voor het geval dat NS niet met een adequaat bod komt. In oktober 1999 zal het bod van NS voor het binnenlandse vervoer worden geëvalueerd. In december 1999 volgt contractering of indien noodzakelijk, een vervolg van de aanbestedingsprocedure. In alle gevallen is het de bedoeling dat er terugvalopties worden georganiseerd om sowieso in 2005 te kunnen starten. Daarbij wordt in het bijzonder gedacht aan een nog op te richten eigen ontwikkelingsmaatschappij van de Staat. Ook start het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een eigen materieelaanbesteding op.

Op 9 juni 1999 verstuurt het ministerie het zogeheten registratiedocument. Daarmee wordt een formele stap gezet in het proces van openbare aanbesteding. In reactie hierop kunnen geïnteresseerde partijen aangeven dat ze belangstelling hebben om vervoersrechten te verwerven, zowel voor het binnenlandse als het buitenlandse vervoer. Dertien partijen laten zich registreren. Uit het registratiedocument blijkt dat de Staat een markt ziet voor drie tot vier treinen per uur naar Brussel, waarvan er één per uur door zal rijden naar Parijs en één per twee uur door gaat naar Londen. Het document vermeldt ook dat voor internationaal vervoer de bijzondere rechten niet geheel uitsluiten dat andere gerechtigden, zoals internationale samenwerkingsverbanden, ook treinpaden krijgen toegewezen.

Het registratiedocument geeft NS de mogelijkheid om als eerste en enige een bod te doen op het binnenlandse vervoer. Dat bod moet dan voldoen aan de verschillende eisen. Indien de Staat uiterlijk eind 1999 geen overeenkomst heeft gesloten met NS, zal ook het binnenlandse vervoer aanbesteed worden.

4.4 IC Max-bod: het NS-bod op het binnenlandse vervoer

Vereisten voor een bod op het binnenlandse vervoer

Het bod van NS op het binnenlands vervoer moet voldoen aan alle eisen die ook zouden gelden in een openbare aanbesteding. Deze eisen zijn opgenomen in een bijlage bij het registratiedocument dat naar alle geïnteresseerde partijen is gezonden.

NS wordt gevraagd onderhands een bod te doen op de zogenoemde base case. In die variant moeten de trajecten Amsterdam-Rotterdam en Amsterdam-Breda beide één keer per uur gereden worden. In aanvulling daarop kan NS ook een bod doen waarin de binnenlandse HSL-Zuiddiensten en de treindiensten op het hoofdrailnet zijn geïntegreerd. NS moet verder voldoen aan de vereisten dat een concessieduur van vijf of vijftien jaar gehanteerd wordt. De uitvoering van het vervoer dient, met het oog op transparantie en continuïteit, ondergebracht te worden in een aparte onderneming, een zogenoemde special purpose vehicle (SPV). De contracten tussen de aparte vervoersentiteit voor de HSL-Zuid en NS Internationaal en/of NS Reizigers moeten expliciet beschreven worden.

Indien NS met een voorstel komt dat aan deze vereisten voldoet, kan het bedrijf daarnaast varianten voorstellen waarbij NS gebruik maakt van zijn unieke positie als exploitant van het hoofdrailnet. Dat kan voordelen opleveren, bijvoorbeeld door gebruik te maken van een gemeenschappelijke materieelvloot of omdat het resulteert in minder overstappen voor de reizigers. NS mag daarbij echter geen capaciteitsclaims voor het hoofdrailnet doen en moet de consequenties beschrijven voor het geval NS niet per 2010 de nieuwe concessie voor het hoofdrailnet krijgt. Een hogere HSL-frequentie mag, mits de effecten hiervan duidelijk worden gemaakt. Het NS-voorstel moet alle informatie bevatten om vergeleken te kunnen worden met het referentiemodel dat de overheid hanteert.

NS besluit bewust iets anders te bieden dan het gevraagde

Op 12 augustus 1999 vergadert de raad van commissarissen van NS in bijzijn van de directie over het in te dienen bod. Besloten wordt om geen bod uit brengen op hetgeen gevraagd is door de Staat. De belangrijkste reden hiervoor is dat de verbinding met Brussel volgens het registratiedocument beschouwd wordt als een buitenlandse verbinding. Daarmee valt die verbinding dus buiten de gevraagde base case. De lijn naar Brussel vervoert evenwel voor een groot deel binnenlandse reizigers en vormt daarmee een kernverbinding in het intercitynet. Bedrijfseconomisch is het niet interessant voor NS om een bod uit te brengen zonder dat de lucratieve verbinding naar Brussel daar deel van uitmaakt.

De heer Timmer. «Ik zal u eerlijk zeggen dat wij de vraag waarop wij moesten antwoorden erg onpraktisch vonden. Daar konden we niets mee.»⁵⁸

In plaats daarvan kiest NS voor een bod op al het vervoer – binnenlands én buitenlands, inclusief de lijn naar Brussel – dat gebaseerd is op integratie van de HSL-Zuid met het hoofdrailnet, waardoor zo veel mogelijk reizigers kunnen profiteren van de voordelen van de HSL-Zuid. NS kiest er bovendien voor geen bod uit te brengen voor de gevraagde concessieperiode van 5 of 15 jaar, maar voor een periode van 30 jaar. Dat daar risico's aan zitten wordt onderkend, maar volgens de eigen juridische adviezen kan NS ook bij afwijzing van het bod niet worden uitgesloten van een eventuele vervolgtender. Geprobeerd wordt om een zo gunstig mogelijk klimaat voor het geïntegreerde bod te creëren door in contact te treden met belangrijke stakeholders als de Tweede Kamer, gemeenten, provincies en belangenorganisaties.

NS probeert ook te peilen hoe het plan zal vallen bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. In dat kader vindt een gesprek plaats tussen NS-directeur Van Eeghen en de directeur van de projectorganisatie HSL-Zuid op het ministerie, de heer Korf. Over de uitkomst van dat gesprek bestaat onduidelijkheid. De heer Timmer, president-commissaris van NS, gaat er van uit dat de reactie van Verkeer en Waterstaat niet op voorhand negatief zal zijn:

De heer Timmer: «Ik moet in de eerste plaats zeggen dat in mijn herinnering de heer Van Eeghen, die destijds een belangrijke rol speelde bij NS, hierover overleg heeft gehad met de heer Korf. We hebben natuurlijk die vraag gesteld. Mijn indruk was dat de heer Korf het uitbreiden van het plan niet ontmoedigd heeft.»⁵⁹

De heer Korf heeft een heel andere lezing van het gesprek met de heer Van Eeghen:

De heer Korf: «De heer Van Eeghen wist daar niets van. We hadden daarover geen contact met de heer Timmer gehad, zo mocht ik hier verklaren namens de heer Van Eeghen. Daarom heb ik de heer Van Eeghen ook gebeld om na te gaan of mijn geheugen wel correct is. Ik heb de heer Van Eeghen gevraagd of het klopt wat ik gezegd heb. Ik heb in dat gesprek met de heer Van Eeghen ook gezegd – ik kan me heel goed voorstellen dat ik dat gezegd zou hebben, maar ik weet het echt niet – dat je per definitie op de basecase moet bieden, op de specificatie. Het staat iedereen natuurlijk vrij om daaromheen allerlei varianten te bieden, maar je moet minimaal bieden op datgene dat wordt uitgevraagd. Dat heeft NS niet gedaan met het IC Max-bod.»⁶⁰

Desgevraagd door de commissie antwoordt de heer Van Eeghen dat de heer Korf hem niet had aangemoedigd om een ruimer bod in te dienen dan gevraagd, maar dat hij dat ook niet heeft ontmoedigd. Korf wist volgens Van Eeghen wel dat NS een ruimer, geïntegreerd bod zou indienen. Dat NS een bod gaat doen dat afwijkt van de vraag van het ministerie, kan dus niet als een verrassing zijn gekomen voor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

Op 31 augustus 1999, daags voor indiening van het bod van NS, gaat de heer Timmer, op aanraden van minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat, op bezoek bij minister-president Kok.⁶¹ Timmer vertelt hem dat NS een integraal bod gaat indienen en legt de beweegredenen uit om niet te voldoen aan de vraag van de Staat. Het betoog van Timmer maakt indruk, maar de minister-president vertelt aan Timmer dat deze bewuste afwijking de zaak voor NS niet makkelijker zal maken. Kok suggereert nog ook een separaat bod voor het binnenlandse vervoer in te dienen. Daar heeft de raad van commissarissen van NS wel over gesproken, maar dat idee is uiteindelijk afgewezen.

Nog diezelfde dag stuurt de minister-president een brief aan minister Netelenbos over zijn gesprek met de heer Timmer. De boodschap is dat de opstelling van NS serieus door het kabinet moet worden beoordeeld, ondanks de bewuste vormfout die NS maakt. Diezelfde dag besluit de raad van commissarissen van NS in een extra ingelaste vergadering unaniem om een integraal bod uit te brengen van ƒ 2.8 miljard voor een concessieperiode van 30 jaar. De volgende dag, op 1 september 1999, overhandigt NS op Schiphol het bod met de naam A future without borders aan de directeur van de projectdirectie HSL-Zuid, compleet met champagne en een miniatuurmodel van het te gebruiken IC Max-dubbeldeksmaterieel.

Het bod van NS

Het plan van NS voorziet in een uitgebreid aanbod van treindiensten over de HSL-Zuid, zowel binnenlands als internationaal, waarbij de treinen vanaf de HSL-Zuid uitwaaieren over het conventionele net. Deze extra snelle en luxe intercity draagt de naam IC Max en zou een doorontwikkeling zijn van de dubbeldekkers die NS in de jaren negentig had ontworpen en laten bouwen. De trein zal maximaal 220 km/u kunnen rijden en wordt ingezet op de binnenlandse verbindingen en de lijn naar Brussel. Het vervoer naar Parijs zal plaatsvinden onder de vlag van Thalys, waar NS al in participeert.

Het plan bevat niet het uitdrukkelijk gevraagde aparte bod op de base case van twee treinen per uur over de HSL-Zuid. Daardoor wordt niet inzichtelijk hoe het uitgebreide plan van NS voordelen biedt boven de base case.

Niet alleen omvat het plan zowel het binnenlandse als het internationale vervoer, maar ook het hoofdrailnet. Tevens kent het bod een te lage concessievergoeding, een evident te lange concessieduur van 30 jaar, en veel randvoorwaarden, onder meer ten aanzien van diverse infrastructuurprojecten die moesten worden gerealiseerd op het hoofdrailnet. Enkele van die voorwaarden zijn:

• een alleenrecht op het geïntegreerde hoofdrailnet tot 2035, inclusief de toekomstige HSL-Oost en de Hanzelijn;

• geen substantiële wijzigingen van het bestaande wettelijke kader (dus ook niet als gevolg van invoering van voorstellen uit de nota De derde Eeuw Spoor, de nieuwe Spoorwegwet of de Wet Personenvervoer);

• een spoedige realisatie van nieuwe spoorinfrastructuurprojecten, alsmede enkele verbeteringen aan de huidige infrastructuur.

Ten slotte is NS van plan het vervoer zelf uit te voeren in plaats van daartoe een separaat bedrijf op te richten, zoals vereist in het registratiedocument.

Analyses IC Max-bod: een dikke onvoldoende

Het bod van NS doet direct de alarmbellen afgaan op het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. A future without borders wijkt op vrijwel alle punten af van hetgeen er gevraagd was door het ministerie en is die zin niet ontvankelijk. Het gaat dan niet alleen om het geïntegreerde karakter van het bod, maar ook om de concessieduur en het gebrek aan transparantie. Een concessieperiode van 30 jaar is zeer waarschijnlijk in strijd met het Europees recht. De eerste indruk van de kwaliteit van het voorstel is dat die vergelijkbaar is met het referentiebod. In financieel opzicht ligt de hoogte van de gebruiksvergoeding echter onder het niveau dat verwacht wordt. Ook dat is problematisch in het licht van staatssteunregels. Gezien alle voorwaarden die NS verbindt aan het bod, gaat het niet om een compleet bod maar om een voorstel tot onderhandelen, zo luidt de eerste analyse van 3 september 1999 op het departement.

Op 6 september 1999 volgt een nadere analyse die positiever is. NS wordt gevraagd om voor 18 september 1999 te komen met aanvullingen om het bod in lijn te brengen met hetgeen gevraagd was. Het gaat om de benodigde financiële informatie, het zichtbaar maken van de base case en daarmee de integratievoordelen van het voorstel, alsmede de concessie-duur (van respectievelijk de HSL-Zuid en het hoofdrailnet). NS gaat niet in op deze handreiking van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

Op 6 oktober 1999 stuurt de projectdirecteur HSL-Zuid, de heer Korf, een memo aan zijn secretaris-generaal, de heer Pans, over de vervolgroute voor de concessieverlening. Korf ziet twee hoofdroutes: openbaar aanbesteden van al het HSL-vervoer tot de grens of één-op-één onderhandelen met NS over een HSL-contract. Deze laatste route vergt echter zorgvuldige argumentatie en communicatie omdat het registratiedocument al uitgestuurd is. Naast de mededingings- en aanbestedingsrechtelijke hobbels en mogelijk imagoverlies voor de Nederlandse Staat, speelt ook een rol dat, als dergelijke onderhandelingen zouden stuklopen, NS mogelijk van het vervolg van de aanbesteding moet worden uitgesloten. Marktspanning blijft voor de heer Korf in alle varianten een vereiste. De projectdirectie wil vooralsnog alle wegen openhouden, mits aan die vereiste voldaan wordt.

De minister van Financiën wordt op 8 oktober 1999 bijgepraat door zijn ambtenaren. Kern van het advies aan minister Zalm is dat het NS-bod niet voldoet aan de criteria.

De heer Zalm: «Het was bij wijze van spreken alsof je een offerte vraagt voor het aan de buitenkant laten schilderen van je huis en je vervolgens een offerte krijgt voor niet alleen het schilderen van de buitenkant van je huis, maar ook het verbouwen van je keuken, wat nieuwe meubels en ook nog het schilderen van de binnenkant. Men bracht een heel ander bod uit dan waar om gevraagd was. Daarom is het ook afgewezen. Het voldeed niet aan wat wij gevraagd hadden als kabinet.»⁶²

De volgende stap is in de ogen van Financiën dan ook het verdergaan met de openbare aanbesteding. In het ambtelijk advies aan minister Zalm wordt de deur op een kiertje gelaten voor de mogelijkheid van het stopzetten van de aanbesteding om vervolgens een nieuwe procedure te starten met NS, mochten daar zwaarwegende politieke redenen voor zijn. De minister van Economische Zaken ontvangt op 11 oktober 1999 een soortgelijk advies van haar ambtenaren. Die dag is ook het langverwachte oordeel van de commissie van wijzen gereed. De commissie onder leiding van de heer Scheepbouwer stelt vast dat het voorstel van NS juridisch niet-ontvankelijk is omdat het strijdig is met een aantal eisen die het kabinet gesteld heeft. Ook verschilt het voorstel inhoudelijk op een aantal wezenlijke punten van genomen kabinetsbesluiten en biedt het geen meerwaarde ten opzichte van het kader dat geschapen is door die besluiten. Daarom adviseert de commissie van wijzen om openbare aanbesteding van zowel het binnenlandse als het internationale vervoer over de HSL-Zuid voor te bereiden, waarbij NS mee mag dingen. Volgens de secretaris-generaal van het departement van Algemene Zaken, wijlen de heer Geelhoed, zijn de conclusies van de commissie van wijzen ondubbelzinnig. Het voorstel van NS is formeel onjuist, procedureel onaanvaardbaar en inhoudelijk ver onder de maat. Het zou neerkomen op het gunnen van een privémonopolie aan NS «op een koopje».

Minister Netelenbos in het nauw: NS krijgt een herkansing

De minister van Verkeer en Waterstaat zit in een lastig parket. Naast het feit dat het bod niet het gevraagde is, wil het kabinet zich niet stoten aan de mogelijke juridische risico’s en reacties uit Brussel als toch onderhandeld zou worden over een bod dat zo evident niet-ontvankelijk is. Dat is tenslotte ook het oordeel van de commissie van wijzen en negeren van dat advies zou moeilijk en riskant zijn. In de Tweede Kamer bestaat echter sympathie voor de plannen van NS. Op 21 oktober 1999 stuurt minister Netelenbos wederom een brief aan de minister-president met bijgevoegd de beoordeling van de commissie van wijzen en een verzoek tot nader overleg. Dat gesprek vindt plaats op 28 oktober 1999. Minister Netelenbos zegt de mening van de commissie van wijzen te delen. Ook zegt zij dat het ministerraadsbesluit van 19 maart 1999 in principe moet worden uitgevoerd. Vanwege de druk vanuit de Tweede Kamer overweegt zij echter NS toch nog de kans te geven om in te stemmen met een deal voor het binnenlandse vervoer over de HSL-Zuid conform de wensen van Verkeer en Waterstaat. Opnieuw een herkansing voor NS dus. Maar daarvoor zal minister Netelenbos eerst in overleg moeten met haar collega's Zalm van Financiën en Jorritsma van Economische Zaken.

Een nieuwe kans zal gepaard moeten gaan met strikte voorwaarden. Koortsachtig overleg op hoogambtelijk niveau volgt tussen de hoogste ambtenaren van Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken, Financiën en Algemene Zaken. Ook de landsadvocaat wordt geconsulteerd. Er leven grote zorgen over de juridische risico’s van zo’n laatste kans voor NS en men is daarnaast bang voor gezichtsverlies voor de Nederlandse Staat. Het komt tot een akkoord tussen de meest betrokken bewindslieden: NS krijgt door middel van een spoedprocedure een laatste kans.

NS zal nu in alle opzichten, financieel en vervoerskundig, moeten voldoen aan de vraag van het kabinet. Daarnaast moet NS ook instemmen met afspraken over twee andere lastige onderhandelingsdossiers: het prestatiecontract voor het hoofdrailnet en de afsplitsing van de taakorganisaties. Dit keer is het dus het kabinet dat dossiers aan elkaar wil koppelen. Naast deze optie worden nog twee mogelijkheden aan NS voorgelegd. NS mag nu kiezen uit de volgende opties:

A) Concessie van tien jaar voor het binnenlandse vervoer en aanbesteding van het internationale vervoer met daarnaast te tekenen procedureafspraken over de afsplitsing van de taakorganisaties en over het prestatiecontract.

B) Aanbesteding binnenlands en internationaal vervoer. NS mag zelf niet meedoen maar moet uitgenodigd worden om een belang van 50% in het uitvoerende consortium te krijgen, waartegenover dan geen zeggenschap voor NS staat over de uitvoering.

C) Openbare aanbesteding van al het vervoer over de HSL-Zuid, waarbij NS ook mee mag doen.

Optie C is in feite de voortzetting van hetgeen al in gang is gezet. Op 12 november 1999 brengt minister Netelenbos haar conceptbesluit in de ministerraad. Die gaat akkoord met de voorgestelde procedure, zij het met enig gemor over de coulance jegens NS en de opstelling van de Tweede Kamer. Diezelfde dag hoort NS dat het een laatste kans krijgt. Er volgt bij NS in de dagen daarna overleg over de brief van de minister dienaangaande. NS heeft geen faire kans gehad, vinden de NS-bestuurders. Ze voelen zich geschoffeerd door de hele gang van zaken. Aangaande de afwijzing van het IC Max-bod moet vooral de commissie van wijzen het ontgelden. De aanpak van de commissie wordt gekarakteriseerd als «moord met voorbedachte rade». Ook de minister moet het ontgelden. Zij heeft zich niet aan de toezegging gehouden om met de raad van commissarissen te overleggen voordat besluiten definitief werden. Haar opstelling om NS een dictaat te willen opleggen in de vorm van «tekenen bij het kruisje» is volgens de NS-top onaanvaardbaar.

De heer Timmer: «Wij dachten toch echt dat we niet leefden in een land van Befehl ist Befehl. Wij dachten toch echt dat wij in een land leefden waarin we door verstandig met elkaar om te gaan tot de beste oplossingen kwamen. Ik constateer – ik was daar zelf bij – dat het werd afgehandeld in de sfeer van Befehl ist Befehl en dat hebben jullie niet opgevolgd. Dat heb ik als weinig elegant ervaren, maar mijn persoonlijke gevoelens doen er niet toe. Ik vind dat dat de eerste fatale fout is geweest in het proces, dat we niet de tijd hebben genomen om rustig en bedaard te overleggen. Er is daarna zo veel overleg geweest over veel minder belangrijke zaken. Dat is voor mij het eerste gemiste punt. Ik heb daar altijd een buitengewoon onplezierig gevoel aan overgehouden.»⁶³

Over de laatste kans is de raad van commissarissen ook weinig enthousiast. Al snel wordt optie B terzijde geschoven omdat NS dan onvoldoende zeggenschap zou hebben. Over optie A is de raad van commissarissen hoogst verbolgen: «een volstrekt onevenwichtig wurgcontract». Er wordt geopperd om die optie via de pers openbaar te maken. Optie C wordt gezien als de voorkeursoptie van het kabinet. Het is echter niet aan NS om die weg zelf te kiezen, vindt de raad. De stemming is bedrukt. De afgelopen maanden hebben geleerd dat NS weinig bondgenoten heeft binnen de rijksoverheid en het kabinet en de steun vanuit de Tweede Kamer is wisselend, aldus de commissarissen.

Op 16 november 1999 sturen de president-directeur, de heer Den Besten, en de president-commissaris van NS, de heer Timmer, een brief in antwoord aan de minister waarin de bovenstaande grieven vervat zijn. NS stelt dat zijn voorstel voor hogesnelheidsvervoer over de HSL-Zuid niet op een volledig juiste wijze is geïnterpreteerd. NS noemt vijf «meest in het oog springende onjuistheden». Daarnaast stelt NS dat de door de minister van Verkeer en Waterstaat voorgestelde keuzevarianten onaanvaardbaar en financieel niet haalbaar zijn. NS herhaalt dat exploitatie van alleen het binnenlandse vervoer op de HSL-Zuid gezien de hoge investeringen voor het benodigde materieel financieel geen haalbare kaart is.

Daaropvolgend informeert minister Netelenbos de ministerraad dat NS afziet van de keuzemogelijkheden. Het argument van NS dat de afwijzing van het IC Max-bod niet terecht was, overtuigt de minister in het geheel niet.

Mevrouw Netelenbos: «Daar begrijp ik niets van. Ik denk dat NS volkomen onderschat heeft in welke positie zij zat. Het was een verzelfstandigd bedrijf, sinds 1995. Met andere woorden: de onderlinge verhoudingen waren verschoven van een klassiek staatsbedrijf naar een verzelfstandigd bedrijf, waarbij de gedachte was dat dat bedrijf gewoon als bedrijf werd geleid en niet onder de vleugels zat van Moeder Staat. Of Vadertje Staat, hoe je het noemen wilt. Zij moest dus ook bedrijfsmatig handelen. Vervolgens komt er een overheid die een investering heeft gedaan in een hogesnelheidsnetwerk en die een uitvraag doet onder bepaalde condities. Dat verzelfstandigde bedrijf – dat wilde ook nog naar de beurs in mijn tijd, dus het had grote ambities om internationaal te gaan tenderen in het UK, in Frankrijk en in Polen – gaat zich dan niet houden aan hetgeen wordt gevraagd door de Staat. Dan loopt dat verkeerd af. De Staat zegt: het is niet goed gegaan, maar we geven jullie een herkansing. Men moet ook niet onderschatten wat dat betekent, dat ik dan weer in de ministerraad moet vragen om ze nog een kans te geven. Lang niet iedereen was er namelijk van overtuigd dat ze dat verdiend hadden.»⁶⁴

Derhalve wordt de aanbesteding van het vervoer over de HSL-Zuid conform kabinetsbesluit voortgezet. Minister Netelenbos brengt op 26 november 1999 het Tenderplan vervoer HSL-Zuid in de ministerraad, alwaar het wordt vastgesteld.

Verhoudingen op scherp

De gang van zaken rond het IC Max-bod leidt tot een verdere verslechtering van de toch al gecompliceerde verhoudingen tussen NS en het kabinet.

Mevrouw Netelenbos: «Er was in die tijd rond de NS van alles aan de hand. We hadden niet alleen zo’n bizarre discussie over de aanbesteding van het vervoer op de HSL-Zuid. Er was in die tijd ook een enorm arbeidsconflict in het bedrijf, met autonomen die niet meer luisterden naar de bedrijfsleiding. Later ontstonden stakingen. Er werd totaal niet op tijd gereden op het kernnet. De prestaties waren slecht. De stations waren vuil. We hebben vaak gevraagd waarom op Schiphol altijd alles zo netjes was en bij de NS alles een grote smeerboel was. Er was dus echt een complex van problemen. Dan doet het bedrijf niet wat wordt gevraagd en geef je het een herkansing. U kunt zich voorstellen dat allerlei collega’s zeiden: waarom zou dat nu moeten? Ik vond het belangrijk. Vervolgens wordt het totaal genegeerd. Dan kan het bedrijf zich wel geschoffeerd voelen, maar ik vind dat weinig professioneel, eerlijk gezegd.»⁶⁵

In november en in december 1999 blijft er veel discussie bestaan tussen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, NS en de Tweede Kamer. NS overweegt juridische stappen en het naar buiten brengen van de gang van zaken. Dit laatste gebeurt in december 1999 door een aantal artikelen in De Telegraaf.⁶⁶ Ook de Tweede Kamer laat zich niet onbetuigd en blijft uitdrukking geven aan haar verzet tegen aanbesteding en daarmee haar voorkeur voor NS. De discussie spitst zich toe op de Europese regelgeving voor spoorconcessies. Volgens NS is er geen Europese regelgeving die verplicht tot aanbesteding. Volgens minister Netelenbos zijn er echter wel degelijk juridische beperkingen. De Tweede Kamer blijft kritisch ten opzichte van het kabinetsbeleid. In een algemeen overleg op 14 december 1999 zegt minister Netelenbos⁶⁷: «De regering was niet in de gelegenheid de exploitatie van het internationale vervoer onderhands aan de NS te gunnen, enerzijds vanwege de Europese regelgeving en anderzijds vanwege de bepalingen in de PKB. De Europese regels brengen evenwel met zich mee dat een onderhandse gunning mogelijk blijft als een openbare aanbesteding geen resultaat heeft. Zou men deze regels niet in acht nemen, dan is het gevaar van claims aanwezig». Twee dagen later zegt minister Netelenbos bij de bespreking van het verslag van het algemeen overleg: «In het regeerakkoord wordt de NS tien jaar onderhands een concessie verleend met betrekking tot het kernnet. Je kunt internationaal vervoer niet tien jaar lang onderhands aan één vervoerder aanbesteden. Dat kan niet.»⁶⁸ Binnen het kabinet bestaat de zorg dat de Tweede Kamer onvoldoende rekening houdt met de wetgeving en de Europese richtlijn inzake openbare aanbestedingen.

Zorgen heeft het kabinet ook over de organisatievorm van NS en de zeggenschapsconstructie. Die structuur is onbevredigend en er zou een principiële keuze gemaakt moeten worden: ofwel verdergaan met privatiseren, ofwel sterkere overheidszeggenschap. Op dit moment doet noch de tucht van de markt, noch de tucht van de Staat voor NS opgeld, zo constateert het kabinet.

4.5 De Oranjecombinatie

Na de afwijzing door de Staat van het eerste bod van NS, onderneemt het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een nieuwe poging om NS een prominente rol te geven in het vervoer op de HSL-Zuid, ondanks het feit dat de aanbestedingsprocedure al in gang is gezet.

Begin 2000: voortzetting openbare aanbesteding, start marktdialoog

Nadat de gelegenheid voor NS om een eerste bod op de rechten voor het binnenlandse vervoer te doen definitief is afgeschreven, stuurt de projectdirectie HSL-Zuid op 22 december 1999 de zogenoemde invitation to registrered parties uit aan de partijen die zich naar aanleiding van het registratiedocument van juni 1999 als geïnteresseerde hebben aangemeld. Hiermee wordt de voorbereiding van een openbare aanbesteding voortgezet en start de zogenoemde nulfase van de aanbesteding. In die fase wordt een marktconsultatie uitgevoerd om gezamenlijk met de geregistreerde marktpartijen vast te stellen of voldaan kan worden aan de belangrijkste voorwaarden voor het organiseren van een succesvolle aanbestedingsprocedure. Op 16 februari 2000 vindt een kick-offmeeting plaats met alle geregistreerde partijen en houdt minister Netelenbos een welkomstwoord. Belangrijke voorwaarden zijn een voldoende gelijk speelveld – het bieden van gelijke kansen aan marktpartijen – en de eis van reciprociteit. Dat laatste houdt in dat buitenlandse partijen die mee willen doen in de aanbesteding hun eigen thuismarkt ook open moeten stellen. April 2000 wordt gekozen als beslismoment om, nadat de consultatiefase is afgerond, te beoordelen of aan de voorwaarden voor een succesvolle tender is voldaan en of de openbare aanbesteding kan worden voortgezet of niet. Indien bijvoorbeeld blijkt dat er onvoldoende interesse uit de markt is of het gelijke speelveld onvoldoende gewaarborgd kan worden, kan op basis van die constatering in april 2000 besloten worden de aanbestedingsprocedure geen doorgang te laten vinden. De eindrapportage daarover wordt opgesteld door de projectdirectie HSL-Zuid.

Oranjecombinatie: Verkeer en Waterstaat tovert een konijn uit de hoge hoed

Ondanks het feit dat de voorbereiding van de openbare aanbesteding doorgaat, is de politieke wens dat NS een groot deel van het vervoer over de HSL-Zuid gaat verzorgen nog steeds aanwezig. De secretaris-generaal van Verkeer en Waterstaat, de heer Pans, krijgt de opdracht van minister Netelenbos om te kijken naar een oplossing. Begin 2000 ontstaat bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat het idee om een combinatie van NS, KLM en Schiphol het vervoer over de HSL-Zuid te laten verzorgen. Intern wordt de combinatie aangeduid met de naam High Speed Alliance maar, mede geïnspireerd door de opwinding die ontstaan is door de organisatie van het Europees kampioenschap voetbal in Nederland, wordt er vooral gesproken over de Oranjecombinatie.

De heer Pans: «Wij hadden de sterke overtuiging dat zo'n combinatie het misschien wel zou redden. Het was overigens precies in de periode – u herinnert zich dat ongetwijfeld – dat het Europees kampioenschap voetbal gaande was. Iedereen was dus ook een beetje in oranjestemming.»⁶⁹

Achter de schermen past NS, in nauw overleg met medewerkers van de projectdirectie HSL-Zuid, het IC Max-voorstel aan tot een voor beide partijen aanvaardbaar voorstel. Op 22 maart 2000 bespreekt de raad van commissarissen van NS het plan. Het bod komt overeen met de gevraagde ƒ 100 miljoen per jaar en ook aan andere belangrijke voorwaarden, zoals de concessieduur en de inrichting van een apart HSL-bedrijf, wordt voldaan. De dienstregeling blijft identiek aan die uit het IC Max-voorstel. Daarmee zijn beide partijen kennelijk tevreden.

De heer Spaargaren: «De hoofdonderdelen van het voorstel – ik schets het even – was een vrij uitgebreide dienstregeling over de HSL-Zuid, waarbij zowel Den Haag zou worden aangesloten als Breda zou worden bediend. Er zat een trein naar Brussel in en een trein naar Parijs. Het tariefverschil tussen de hogesnelheidslijn en het hoofdrailnet zou gemiddeld 25% zijn. De contractlengte was vijftien jaar, zoals ik net al zei, en er zou een bijdrage van 100 miljoen euro gedaan worden gedurende die vijftien jaar. De hoofdlijnen van dat voorstel schetsende, konden wij ervan uitgaan dat dat was wat het ministerie zou accepteren.»⁷⁰

De leiding van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is nauwgezet geïnformeerd over de voorbereiding van de joint-venture en ook het ondernemingsplan is met de projectdirectie HSL-Zuid besproken. Voorwaarde om met de Oranjecombinatie in zee te gaan is dat de aanbestedingsprocedure geen doorgang zal vinden. Het ministerie onderzoekt op welke wijze dit kan. Naar verwachting zal het argument zijn dat de reciprociteit niet afdoende gegarandeerd kan worden.⁷¹ KLM, Schiphol en NS zullen op verzoek van het ministerie geen ruchtbaarheid geven aan de joint venture. Mocht minister Netelenbos de aanbestedingsprocedure toch door laten gaan, dan verdwijnt het ondernemingsplan van tafel en heeft het nooit bestaan, aldus een bijgevoegde notitie voor de raad van commissarissen van NS. De raad van commissarissen gaat akkoord met de plannen:

De heer Timmer: «Dat was een initiatief dat met veel geheimzinnigheid was omkleed. Het was zelfs zo dat wij als commissarissen maar heel beperkt geïnformeerd werden. We moesten vooral niet te veel vragen, want het was uiterst geheimzinnig. Ik begreep de juridische achtergrond daarvan wel. Als je in een procedure zit, moet je natuurlijk oppassen dat je niet wordt beschuldigd van unfaire praktijken. Het initiatief kwam van Verkeer en Waterstaat. Daar is een voorstel uit gerold. Toen wij als commissarissen daar toch een beetje meer in betrokken werden en het begrepen, vonden wij het eigenlijk wel een slim idee. We vonden het een slim idee om op een elegante manier een verschrikkelijke procedure af te kunnen sluiten. Dus wij hebben dat gesteund. Wij hebben gezegd: ja, dat is goed; het is ook iets waar niet zo veel mensen gezichtsverlies mee lijden en bovendien ligt oranje altijd goed; het was destijds een tijd van voetballen. Wij zeiden dus dat het voorstel het verdiende om doorgezet te worden.»⁷²

Kabinet verdeeld over Oranjecombinatie

Vanuit het Ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt vervolgens eind maart 2000 een eerste voorstel aan het kabinet voorbereid. Voorgesteld wordt om alsnog af te zien van een openbare aanbesteding en over te gaan tot onderhandse gunning van de vervoersconcessie aan de Oranjecombinatie. Al snel is voor andere ministeries duidelijk dat de motivering voor deze handelwijze politiek ingegeven is. Bij de Tweede Kamer bestaat nog steeds een sterke voorkeur om NS een belangrijke rol te laten vervullen bij de exploitatie van de HSL-Zuid en de minister laat dat gevoel leidend zijn. Op 4 april 2000 worden de Ministeries van Financiën, Economische Zaken en Algemene Zaken ingelicht over het voornemen van minister Netelenbos om niet door te gaan met de openbare aanbesteding. Ook de mogelijkheid van gunning aan de Oranjecombinatie komt op tafel. Het plan komt voor deze ministeries als een volslagen verrassing:

De heer Zalm: «Ik vond het verbazingwekkend, niet zozeer dat die combinatie er was, want die kan natuurlijk gewoon meebieden in het openbare aanbestedingstraject dat we in gang hadden gezet. Je wekt ook verwachtingen richting de markt. Als overheid moet je een betrouwbare partner zijn, dus als wij zeggen «we gaan openbaar aanbesteden en er zijn allerlei bedrijven die zich daarop aan het oriënteren zijn», dan ga je dat niet zonder enige aanleiding terugdraaien. Het was volstrekt onduidelijk waarom er nu plotseling niet meer openbaar aanbesteed zou moeten worden, terwijl we eerder het besluit hadden genomen om wel openbaar te gaan aanbesteden. Deze combinatie kon immers gewoon meedingen.»⁷³

Hoewel er enig begrip is voor de lastige positie van minister Netelenbos, bestaan er grote reserves binnen het kabinet. Er zitten belangrijke juridische risico’s aan het intensieve overleg tussen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS over een onderhands bod, terwijl de nulfase van de openbare aanbesteding al loopt. Een dergelijke handelwijze kan ook de reputatie van de Nederlandse Staat schaden.

De heer Elias: «Vond u de gang van zaken politiek niet deugdelijk of aanbestedingsrechtelijk niet deugdelijk of Europeesmededingingsrechtelijk niet deugdelijk of allemaal?»

De heer Zalm: «Vooral bestuurlijk niet. Als je het weer met één partij moet doen, dan ontbreekt het element van de competitie. Het werd eigenlijk een herhaling van zetten. Ik heb nooit begrepen waarom plotseling het openbare-aanbestedingstraject moest worden gestaakt ten gunste van een ondershandse gunning, want daar kwam het dan op neer, aan de Oranjecombinatie. Nog even los van de juridische kwetsbaarheid vond ik het inhoudelijk ook een slechte zaak.»⁷⁴

Secretaris-generaal Geelhoed van Algemene Zaken heeft het bij de beoordeling van het voorstel van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zelfs over «een Zuid-Europese sfeer die wij aan de Noordzee in de regel niet verkiezen». Op 7 april 2000 volgt een eerste bespreking van het plan van minister Netelenbos in de ministerraad. Het voorstel stuit met name op verzet van de ministers Zalm en Jorritsma en redt het niet. Een week later ligt een nieuw voorstel ter tafel. De minister-president volgt het proces nauwlettend en maakt zich zorgen. Besloten wordt om een juridische eindtoets uit te voeren en het voorstel aan te houden tot de vergadering van 28 april 2000.

Er volgt een hernieuwd advies van de landsadvocaat in samenwerking met professor Slot, die gespecialiseerd is in Europees recht. Dat advies wordt op de verschillende ministeries geanalyseerd. Secretaris-generaal Geelhoed is minder negatief geworden: er ligt nu in elk geval een gefundeerd voorstel over de mogelijkheden en risico's van de verschillende opties, dat het kabinet houvast zou moeten bieden bij eender welke beslissing. Uit het advies, dat een nadere toelichting is op een eerder omvangrijk juridisch advies, blijkt dat definitief niet aanbesteden en overgaan tot onderhandse gunning juridisch verdedigbaar is, maar dat daar allerlei risico's aan zijn verbonden. De ministerraad van 28 april 2000 is in eerste instantie grotendeels een herhaling van zetten. Dan schetst minister Netelenbos de spagaat waarin zij verkeert:

De heer Elias: «Op 28 april is die ministerraad. Hoe liep die?»

Mevrouw Netelenbos: «Toen zag het ernaar uit dat er geen steun was voor die gedachte. Toen heb ik mijn collega's erop aangesproken dat zij daar wel stevige standpunten konden innemen op het gebied van openbare aanbesteding, maar dat hun politieke fracties in de Tweede Kamer een andere mening waren toegedaan. Ik heb gezegd dat ik als Minister van Verkeer en Waterstaat natuurlijk niet kon werken met enerzijds een kabinet dat openbaar wil aanbesteden en anderzijds een Kamer die dat niet wil. Zelfs de coalitie liet het daar afweten. Ik heb toen gezegd: dames en heren, wilt u er dan wel voor zorgen dat uw politieke fracties ook uw mening gaan steunen, wilt u daar iets aan doen?»⁷⁵

Diezelfde dag spreken de topambtenaren van de vier meest betrokken ministeries in Brussel met de Permanente Vertegenwoordiger, de heer Bot, en met de heer Post, kabinetschef van Eurocommissaris Bolkestein, die over mededinging gaat. Over de uitkomst van dat gesprek en het overleg met de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa, tegenwoordig ACM) bestaan verschillende interpretaties. Minister Netelenbos en haar departement zijn aanmerkelijk positiever over de geschetste toelaatbaarheid van onderhandse gunning aan de Oranjecombinatie dan secretaris-generaal Geelhoed.

De minister handhaaft haar voorstel om definitief niet aan te besteden en over te gaan tot onderhandse gunning aan de Oranjecombinatie. De ingewonnen adviezen komen er volgens haar op neer dat onderhandse gunning grote risico's kent, maar wel verdedigbaar is. De weerstand binnen het kabinet zit vooral in het stoppen van de lopende procedure, meer dan dat men gekant is tegen de Oranjecombinatie als uitvoerder. De analyse luidt dat er volgens de landsadvocaat wel gestopt kan worden met de lopende procedure, maar dat dat een gecompliceerde route is met het risico van claims tegen de Staat. Vanuit Brussel is de boodschap dat openbaar aanbesteden niet verplicht is, maar dat een eenmaal ingezette procedure niet zomaar gestopt kan worden. Bovendien zijn er additionele risico's verbonden aan het uit de hand gunnen. De conclusie is dat de risico's vooral zitten in de combinatie van het stoppen van de lopende procedure zonder sterke argumenten en vervolgens onderhands gunnen aan de Oranjecombinatie, meer dan in één van beide acties afzonderlijk. De adviezen van de landsadvocaat, die in deze periode veelvuldig geraadpleegd wordt, worden door de belangrijkste betrokkenen verschillend geïnterpreteerd.

Dat al – behoudens een aantal voorwaarden – in het kabinet is afgesproken en naar buiten toe is gecommuniceerd dat er een openbare aanbesteding georganiseerd zal worden, blijkt uit de volgende verklaringen van toenmalig secretaris-generaal Pans:

De heer Pans: «Ik weet dat hij [minister-president Kok], al zijn knopen tellend, uiteindelijk tot de conclusie is gekomen dat we beter de route zouden kunnen voortzetten waartoe met mij elkaar hadden besloten.(...) Wat zij [ minister Netelenbos] met grote overtuiging had geprobeerd, namelijk om de ministerraad te overtuigen, had zij niet voor elkaar gekregen. Dan is het ook geen schande om terug te keren naar de procedure die al eerder afgesproken was, namelijk openbaar aanbesteden. De Oranjecombinatie was namelijk een afwijking van de afgesproken procedure.»

Een grote kwetsbaarheid is dat het bod van de Oranjecombinatie in samenwerking met de projectdirectie HSL-Zuid is geconstrueerd. Diezelfde projectdirectie is tegelijkertijd het orgaan dat verantwoordelijk is voor het organiseren van de aanbesteding. Hoewel er aparte teams zijn gevormd binnen de projectdirectie, is er dus sprake van communicatie tussen een van de gegadigden en de aanbestedende dienst die verder gaat dan toegestaan in de marktdialoog. Volgens de heer Pans is sprake geweest van intensieve samenwerking met de Oranjecombinatie⁷⁶:

De heer Pans: «Ik weet wel dat het kabinet op de hoogte was van het feit dat er intensief met de combinatie was gesproken, over de contouren van het bod.»⁷⁷

Juridisch cruciaal is in ieder geval de wijze waarop het voorgestelde besluit is geformuleerd, of de samenhang van besluiten. Er wordt namelijk niet eerst besloten om af te zien van openbaar aanbesteden omdat niet aan de voorwaarden is voldaan zoals voldoende marktspanning, gelijk speelveld of financiële haalbaarheid, om vervolgens op zoek te gaan naar een geschikte partij (consortium) om onderhands aan te gunnen. Dat minister Netelenbos zich bewust was van het feit dat haar voorstel om te gunnen aan de Oranjecombinatie inhoudelijk weinig sterk was beargumenteerd, blijkt ook uit de volgende verklaring van de heer Pans⁷⁸:

De heer Elias: «Wat de inhoud betreft, is ons bekend geworden dat in die brief stond dat haar voorgenomen besluit om te stoppen met de aanbesteding niet juridisch-bestuurlijk, maar politiek gemotiveerd was. Is dat correct?»

De heer Pans: «Dat weet ik niet, maar het was niet zo dat de keuze om niet openbaar aan te besteden, maar onderhands, om juridische redenen zou zijn gemaakt. Nee, dat niet. Maar de juridische onderzoeken hadden wel aangegeven dat het kon. Het was de nadrukkelijke, beleidsmatige wens van minister Netelenbos om het anders te doen dan via een openbare aanbesteding.»

Minister Netelenbos stelt voor om niet openbaar aan te besteden én over te gaan tot onderhandse gunning aan de Oranjecombinatie, op basis van het bod van dat consortium. Een voorstel tot onderhandse gunning impliceert immers dat er een bod moet zijn op basis waarvan gegund kan worden. Voor de Staat is de aanwezigheid van een bindend bod ook belangrijk, omdat de Staat het risico wil voorkomen dat NS zijn toezeggingen niet gestand doet. Alhoewel de gehoorde getuigen van de zijde van het kabinet ontkennen dat sprake is van een bod, is er volgens NS wel degelijk sprake van een bod:

De heer Elias: «Het mocht geen «bod» heten. Waarom niet?»

Mevrouw Netelenbos: «Dat zou juridisch natuurlijk heel kwetsbaar zijn, want we zaten in de nulfase van de openbare aanbesteding. Er is dus uitdrukkelijk geen bod gedaan. Er is alleen een voorstel gedaan. Dat onderscheid is juridisch van groot belang.»⁷⁹

De heer Van Gerven: «Mijnheer Spaargaren, ik wil toch nog even doorgaan op het ondernemingsplan van de HSL-Zuid dat er lag waar drie CEO's, van NS, KLM en Schiphol, hun handtekening onder hadden gezet. Als dat voorstel was aanvaard, was er een overeenkomst geweest. Zo mogen we dat toch wel concluderen?»

De heer Spaargaren: «Ja.»⁸⁰

De heer Elias: «Dus het was eigenlijk een telefonisch, virtueel bestaand, rondzingend bod?»

De heer Timmer: «Ja. Ik geef veel krediet aan de mensen die dat bod op heel korte termijn in elkaar hebben gezet. Daar kwam ook een cijfer uit. Dat cijfer was voor iedereen acceptabel.»⁸¹

Kok versnippert de laatste hoop van Netelenbos

In mei 2000 blijft intensief overleg plaatsvinden tussen de topambtenaren van de betrokken ministeries en de bewindslieden van die departementen. Verkeer en Waterstaat staat alleen tegenover de departementen van Financiën, Economische Zaken en Algemene Zaken. Afgezien van de direct betrokken ministers is onder de overige bewindslieden minister Brinkhorst van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij een uitgesproken tegenstander van het stoppen met de openbare aanbesteding om vervolgens te gunnen aan de Oranjecombinatie.

Mevrouw Netelenbos: «Dat was uiteraard geen makkelijk overleg. Ik denk dat ik nog vaker in de marge van de ministerraad heb gesproken, met name met de heer Brinkhorst, over dit dossier. Men wilde mij niet volgen. Er werd gezegd: we zijn nu in de fase van de openbare aanbesteding en we willen daarmee doorgaan.»⁸²

Het onderwerp wordt voor finale besluitvorming geagendeerd voor de ministerraad van 9 juni 2000. Minister Netelenbos voert de politieke druk stevig op, ondanks de grote weerstand in het kabinet. Voordat de besluitvorming zal plaats vinden doet zij nog een laatste poging ten gunste van de Oranjecombinatie. Op 30 mei 2000 stuurt minister Netelenbos een handgeschreven, «blauwe» (persoonlijke) brief aan minister-president Kok.

Mevrouw Netelenbos: «Die brief kwam er in grote lijnen op neer dat ik aan Wim Kok vroeg om mij te steunen. Het was een zeer dringend verzoek om mij te steunen, omdat het toch een ontzettend interessante optie was die daar werd voorgesteld. De ervaring in het kabinet-Kok II was dat als de minister-president je steunde, het er altijd wel doorheen kwam. Als de minister-president je niet steunde, was het een harde dobber. Ik had de hoop dat hij zou zeggen: oké, toch een goed idee.»⁸³

De heer Pans: «Ik heb de brief niet nagelezen, maar de boodschap kwam erop neer dat zij de argumenten herhaalde waarom zij het belangrijk vond om deze stap nu te zetten. Dat had te maken met de onzekerheid die er bestond over wat de marktwerking in dit dossier zou opleveren. Een verder argument was dat de tijd inmiddels was gaan dringen. Ook ging het om het belang dat de minister hechtte aan de verkenningen die hadden plaatsgevonden en die een redelijke mate van zekerheid opleverden dat dit tot een goed aanbod zou leiden. Zij heeft in de brief aan de minister-president ook aangegeven dat zij – laat ik het in mijn woorden zeggen – zich afvroeg of zij wel verantwoordelijkheid kon dragen als het een andere weg op zou gaan.»⁸⁴

Het advies van secretaris-generaal Geelhoed aan de minister-president luidt dat de betreffende brief het beste vernietigd kan worden vanwege de schadelijke inhoud. Volgens Geelhoed blijkt uit de brief dat de motieven van Netelenbos voor het plan met de Oranjecombinatie uitsluitend politiek zijn ingegeven, zijnde de wens van de meerderheid van de Tweede Kamer om aan NS en partners te gunnen. Verder bevestigt de brief dat er sprake is geweest van intensieve communicatie met NS over onderhandse gunning buiten de marktdialoog om, waarmee de objectiviteit van de Staat in het geding is gekomen. Juridisch is de brief «dodelijk» omdat de minister daarmee bewijst niet te goeder trouw te hebben gehandeld ten opzichte van andere belanghebbenden dan NS en partners.⁸⁵ Onbedoeld maakt de minister met haar brief de risico's glashelder: steekhoudende objectiveerbare argumenten die vereist zijn om de beslissing om niet aan te besteden te rechtvaardigen, zijn er blijkbaar niet, aldus Geelhoed.

Op 6 juni volgt een onderhoud tussen minister-president Kok en minister Netelenbos waarin zij nog eens uiteenzet waarom gunning uit de hand aan de Oranjecombinatie haar voorkeur heeft boven aanbesteden. Het pleit is echter definitief beslecht: minister Netelenbos haalt bakzeil en het doek valt voor de Oranjecombinatie.

De heer Pans: «Dit gesprek vond plaats in aanloop naar de ministerraad waarin een finaal besluit genomen moest worden. Ik herinner mij dat gesprek nog redelijk levendig. Het begon eigenlijk met de vraag van de heer Kok. Hij zei: voordat wij beginnen over dit onderwerp; ik heb een brief van je gekregen, maar die wil ik eigenlijk liever niet hebben. Daarop heeft minister Netelenbos geantwoord: ja, maar ik heb hem je geschreven, dus die brief is er. De minister-president heeft toen herhaald dat hij die brief liever niet had gekregen. Toen antwoordde minister Netelenbos dat ze die brief nu eenmaal geschreven had en dat hij hem moest verscheuren, als hij hem niet wilde hebben. En dat is toen ook gebeurd.»⁸⁶

Mevrouw Netelenbos: «Nou ja, Wim Kok kreeg het advies dat die brief eigenlijk niet had moeten worden geschreven en hij zei dat hij die brief liever niet had willen ontvangen. Toen heb ik tegen hem gezegd: nou, dan verscheur je hem maar. Toen heeft hij hem verscheurd, samen met zijn stukken. Dat was wel geestig eigenlijk.»⁸⁷

Tweede Kamer akkoord met aanbesteding

Het Ministerie van Algemene Zaken vervult een bemiddelende rol. Ambtelijk worden mogelijkheden verkend zoals een aangescherpte aanbesteding met een geselecteerd aantal gegadigden. Hiermee zou de kans dat NS met partners zal winnen vergroot worden en wordt mogelijk aldus tevens de wens van de Tweede Kamer vervuld.

Mevrouw Netelenbos: «Er zijn wel toevoegingen gedaan, maar daar moet u niets achter zoeken. Ik heb gemerkt in de verhoren dat u het idee hebt dat we daar toevoegingen hebben gedaan als kennis van de Nederlandse markt en kennis van de Nederlandse taal, om NS opnieuw een kans te geven ten koste van buitenlandse partners. Dat is op zichzelf niet juist. De eisen die in het document voor de openbare aanbesteding zijn gekomen, stonden ook al in dat registratiedocument. Dat is natuurlijk ook logisch. Als een buitenlandse partij treinen komt rijden in Nederland, moet die partij natuurlijk niet vanuit bijvoorbeeld Parijs – ik noem maar een voorbeeld – vanaf grote afstand hier het vervoer gaan organiseren. Die moet dan ook hier lokaal gevestigd zijn, die moet ervoor zorgen dat zij de cultuur van Nederland begrijpt, enzovoort. Dat stond ook al in eerdere documenten, dus dat is niet iets geheel nieuws geweest.»⁸⁸

Voordat formele besluitvorming in de ministerraad kan plaatsvinden, was het nodig om de Tweede Kamer mee te krijgen. Die is nog steeds bijzonder bezorgd over eventuele oneerlijke concurrentie voor NS vanuit Frankrijk en Duitsland.

Mevrouw Netelenbos: «Dat was, als ik uit mijn herinnering moet putten, allemaal gebeurd in de bewindsliedenoverleggen. Ik had natuurlijk wel tegen mijn collega's gezegd wat ik eerder zei: «Als jullie hier ferme standpunten innemen, maar jullie fracties het er vervolgens niet eens mee eens zijn, wat moet ik er dan mee? Moet ik dan in de Kamer weggestuurd worden, omdat ik met een standpunt kom waar ik eigenlijk zelf maar matig achter kan staan?» Dus zij hebben hun werk gedaan. Volgens mij leidde dat tot de gedachte dat zij in hun fracties gingen bepleiten om het voorstel van het kabinet te steunen.»⁸⁹

In een zogeheten Torentjesoverleg – informeel overleg met coalitiefracties in de werkkamer van de minister-president – op 8 juni 2000 verzekert het kabinet zich van voldoende steun van de regeringsfracties en daarmee van de Tweede Kamer om door te gaan met de openbare aanbesteding en niet onderhands te gunnen aan de Oranjecombinatie. De volgende dag komt de ministerraad overeen voornemens te zijn de ingezette procedure voort te zetten en de openbare aanbesteding te starten. Het kabinet buigt zich ook over de brief die naar de Tweede Kamer gestuurd zal worden. Daarin is bijzondere aandacht voor de Thalys-partners NMBS en SNCF. Zij mogen alleen meedoen in de aanbesteding als zij «volledig meewerken aan het speelveld, informatie overdragen en vooraf een goed samenwerkingscontract tekenen» en zij «dienen akkoord te gaan met de eisen aan eerlijk speelveld op straffe van uitsluiting van de tender».⁹⁰ Er lijkt dus een vorm van reciprociteit geëist te worden, zonder dat de term zelf wordt gebruikt:

De heer Elias: «In de Kamer werd wat huiselijker gezegd: als die Fransen moeten mogen rijden, moeten wij natuurlijk in Frankrijk kunnen rijden; dat willen ze daar niet, dus waarom zouden wij dat dan doen. Het was steeds een punt van aandacht. De Kamer wilde dat dat geregeld zou worden. Tegelijkertijd is het stellen van een reciprociteitseis formeel, zeker in een aanbestedingsprocedure, strijdig met het EG-verdrag. Hoe keek u daartegen aan?»

Mevrouw Netelenbos: «Het zijn twee dingen. Het formaliseren van de reciprociteitseis in de documenten is één. Dan is er strijdigheid. De waardeoordelen die je zelf hebt met betrekking tot het accepteren van een partij is echter twee. In de Kamer hebben wel heel vaak gesproken over het vraagstuk reciprociteit: als wij buitenlanders toestaan om bij ons op het spoor te rijden, zou dat omgekeerd dat ook moeten. Er waren landen die dat geregeld hadden, bijvoorbeeld Zweden, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Oostenrijk. Er waren landen die dat hadden geregeld, maar er waren ook landen die dat niet wilden.»⁹¹

SNCF, een door NS gevreesde concurrent, bevestigt op 27 juli 2000 schriftelijk geen bod te zullen uitbrengen, terwijl hij zich wel als geïnteresseerde partij had laten registreren, in april 2000 nog had laten weten mee te willen dingen en er in juni 2000 ook nog sprake is van deelname door de Fransen.

Op 14 juni 2000 volgt nog eens Torentjesoverleg met de regeringsfracties over openbare aanbesteding van de vervoersconcessie HSL-Zuid. De coalitiefracties zijn akkoord met de aanbesteding zoals die georganiseerd gaat worden met NS in een goede uitgangspositie.⁹² In de ministerraad van 16 juni 2000 wordt formeel het besluit genomen de openbare aanbesteding voort te zetten. Direct hierna stuurt minister Netelenbos de brief met het kabinetsbesluit en de verdere procedure naar de Tweede Kamer. Met NS wordt afgesproken dat er bescheiden zal worden gereageerd op het besluit.

De heer Pans: «Het belangrijkste waren eigenlijk de doorslaggevende argumenten waarmee de minister-president deze kwestie in het kabinet tot een goed einde kon brengen. Want het was toen ook echt aan hem om daar een inschatting van te maken. Hij bleef zijn twijfels houden over de juridische mogelijkheden. Dat was iedere keer wel gebleken in de eerdere gesprekken. Hoeveel adviezen je van de landsadvocaat ook zou krijgen over een manier waarop het zou kunnen, de minister-president bleef daar toch twijfels over houden. Hij zag bovendien het verzet van een aantal bewindslieden in het kabinet tegen het onderhands in zee gaan met de Nederlandse Spoorwegen. Die spelers heb ik zo-even al genoemd. Dat waren ministers in de coalitie die niet behoorden tot de partij van minister Netelenbos. In het kabinet was er dat moment, denk ik, ook geen grote liefde voor de Nederlandse Spoorwegen. Alles bij elkaar genomen was de inschatting van de minister-president dat de ministerraad dit niet zou gaan volgen. Hij stelde daarom voor om de afgesproken route weer op te pakken, namelijk openbare aanbesteding, en om de afwijking van die procedure niet in gang te zetten.»⁹³

4.6 Inrichting van de aanbesteding

Bijna een jaar na het starten van de nulfase van de openbare aanbesteding met het uitzenden van het registratiedocument in juni 1999 besluit het kabinet in juni 2000 de aanbesteding definitief voort te zetten. De projectorganisatie HSL-Zuid verzorgt de verdere uitvoering van de aanbesteding. In het zogenoemde kwalificatiedocument (qualification document) beschrijft de Staat aan welke eisen de biedende partijen moeten voldoen om mee te mogen doen. Daarnaast bevat de invitation to tender (ITT) de inhoudelijke eisen die aan het bod gesteld worden. De Staat sluit tevens een overeenkomst met NMBS. Uit die overeenkomst volgt dat met de ITT een concept samenwerkingsovereenkomst tussen NMBS en de toekomstige vervoerder wordt verzonden.

Qualification document

Op 17 juli 2000 wordt het kwalificatiedocument gestuurd aan de geregistreerde partijen. Geregistreerde partijen die een bod willen uitbrengen, dienen te voldoen aan de eisen die in dit document gesteld worden. Ook beschrijft het document het verloop van de aanbestedingsprocedure en geeft het een globale omschrijving van de binnenlandse en internationale diensten die gecontracteerd zullen worden. In het kwalificatiedocument worden enkele gebruikelijke uitsluitingsgronden genoemd, zoals het voldoen aan belastingverplichtingen, en een aantal minimumeisen. Die minimumeisen zien voornamelijk toe op het garanderen van het level playing field (gelijk speelveld). Zo is het bijvoorbeeld niet toegestaan om als vervoerder in een consortium met een treinenfabrikant of met een van de Thalys-partners in te schrijven voor het vervoer binnen Nederland en naar Brussel. Ook worden enkele minimale geschiktheidseisen gesteld: minimale eisen aan de kwaliteit van de gegadigde. Zo moet een gegadigde aantonen dat deze in staat is om € 50 miljoen aan investeringskapitaal op te brengen en een performance bond van € 100 miljoen te bemachtigen. Ook moet een gegadigde adequaat inzicht in de Nederlandse passagiersvervoersmarkt hebben en adequate ervaring met treinvervoer met een minimale omzet van € 100 miljoen per jaar.⁹⁴ Wie hieraan niet voldoet, kan niet aan de aanbesteding deelnemen. Op die manier beoogt de Staat een waarborg in te bouwen dat hij biedingen ontvangt van partijen die de kerncompetenties bezitten die noodzakelijk zijn om de te sluiten concessieovereenkomst uit te voeren. Ook wordt in het kwalificatiedocument vermeld dat biedingen minimaal € 100 miljoen per jaar moeten bedragen.

Het kwalificatiedocument vermeldt ten slotte ook een aantal selectiecriteria die gehanteerd kunnen worden indien er te veel aanmeldingen voor deelname aan de biedingenfase worden ontvangen. Het gaat dan bijvoorbeeld om ervaring met multimodaal vervoer en met yield management, het optimaliseren van de opbrengsten door prijs- en productdifferentiatie⁹⁵.

De situatie dat er te veel biedingen worden ontvangen en deze criteria zouden moeten worden toegepast, doet zich in de praktijk niet voor. De consortia die uiteindelijk een bod indienen, hebben in hun samenstelling wel rekening gehouden met deze aanvullende criteria.

Invitation to tender

Op 15 december 2000 wordt de ITT, het kerndocument van de aanbestedingsprocedure, aan de gekwalificeerde partijen gestuurd. Met dit document worden deze partijen uitgenodigd om een bod uit te brengen op de «base case» (basisscenario) en op zes varianten daarop. Het basisscenario bestaat uit per uur per richting twee binnenlandse treinen (Amsterdam-Rotterdam) en twee internationale treinen (Amsterdam-Brussel, waarvan één doorgaat naar Parijs). In het basisscenario zijn dus geen treindiensten opgenomen naar Den Haag of Breda. In sommige varianten is dat wel het geval.

Het basisscenario bevat daarmee ongeveer dezelfde treinfrequenties als in 1994 worden voorzien in het exploitatieplan van NS-dochter HST-VEM, dat ook in de planologische kernbeslissing is opgenomen (zie hoofdstuk 3). Ook op het hoofdrailnet zijn in het jaar dat de ITT wordt uitgebracht vier intercitytreinen per uur gangbaar. Het basisscenario is daarmee in lijn.

De ITT bevat ook alle inhoudelijke eisen waaraan een bod moet voldoen. Zo moet het HSL-Zuid-vervoer worden vormgegeven in een apart hiertoe opgezet bedrijf. De ITT bevat eisen aan het in te zetten materieel, en ook gelden er maximale reistijden: bijvoorbeeld een maximale reistijd tussen Amsterdam en Brussel Zuid van 1 uur en 33 minuten, oftewel 93 minuten. Deze eisen zullen in het vervolg nog belangrijk worden. Met kwaliteitsaspecten, zoals de zitplaatskans of de tariefstructuur, zijn nauwelijks punten te behalen. «Extraatjes», zoals de doorgaande treinen op het hoofdrailnet uit de eerdere NS-voorstellen, vallen geheel buiten de beoordeling.

Ook bevat de invitation to tender een beschrijving van het verdere verloop van de aanbestedingsprocedure. Deze bestaat op hoofdlijnen uit de biedingenfase en de onderhandelingsfase.

In de biedingenfase wordt geboden op het vastgestelde basisscenario en de zes varianten. De beoordeling van de biedingen vindt voornamelijk plaats op financiële criteria. Er kunnen 142 punten worden gescoord op financiële aspecten: 100 voor het basisscenario en 42 punten voor de zes varianten (7 punten per variant). Met een aantal kwaliteitsaspecten kunnen maximaal 10 punten worden verdiend, wat het totaal op 152 punten brengt.

De scoringsmethodiek is gebaseerd op een relatieve beoordeling. Dat wil zeggen dat het financieel hoogste bod 100 punten krijgt en de overige biedingen gewaardeerd worden in verhouding tot het hoogste bod. Vervoerders worden zo vooral geprikkeld een financieel maximaal bod in te dienen, zowel doordat de meeste punten worden toegekend aan de hoogte van het bod, als door de rigide financiële minimumeis dat een bod minimaal € 100 miljoen per jaar moet bedragen. Door een relatief klein aantal punten toe te kennen aan kwaliteit wordt het bij de beoordeling van de biedingen lastig om eventuele inhoudelijke tekortkomingen een grote rol te laten spelen in de beoordeling. Deze aspecten maken immers qua puntenverdeling maar een zeer beperkt deel uit van de beoordeling.

Omdat het basisscenario de minimale kwaliteitseisen bevat, menen zowel Minister Netelenbos als haar ambtenaar Korf dat daarmee de kwaliteit voldoende is gewaarborgd:

De heer Van Gerven: «Dat wordt vaak gezegd, dat het een financieel geïnspireerde tender was.»

Mevrouw Netelenbos: «Ja, maar dat is onzin. Dat is echt grote onzin.»

De heer Van Gerven: «U zegt dat er een evenwicht was tussen financiën en het belang van de reiziger, laat ik het zo formuleren.»

Mevrouw Netelenbos: «Ja, zeker. Als er een bieding wordt gedaan die financieel goed is, maar materieel niet goed omdat het reizigersbelang daarin niet goed is uitgewerkt dan geldt dat natuurlijk ook als een minpunt.»⁹⁶

De heer Korf: «Wij hadden de kwaliteit gedefinieerd in de achterliggende stukken. In wezen was dat wat ons betreft de minimumkwaliteit die wij wilden hebben en die stond in de stukken. Dan kun je het verhaal natuurlijk verder proberen af te ronden op basis van de prijs.»⁹⁷

Later in dit hoofdstuk blijkt dat er wel degelijk kwaliteitsaspecten sneuvelen, bijvoorbeeld omdat hiermee geen punten zijn te behalen of omdat deze geld kosten, waarmee punten verloren gaan. Door de minimumkwaliteit vast te leggen in de randvoorwaarden, worden vervoerders niet geprikkeld om meer dan deze minimumkwaliteit te leveren.

Dat de financiële aspecten prevaleren, komt ook nadrukkelijk tot uiting in de besluitvormingsdocumenten. In de besluitvormingsnota voor de minister voor het uitbrengen van de ITT wordt uitdrukkelijk vermeld dat het bedrag van € 100 miljoen per jaar conform de PKB HSL-Zuid is: ƒ 1,8 miljard. Daaruit blijkt dat bewust is gekozen voor een beoordeling voornamelijk op de (financiële) hoogte van de biedingen vanwege het grote belang van de bijdrage voor de aanleg van de infrastructuur.

De heer Pans: «Als minimum was in de invitation to tender opgenomen dat het 100 miljoen moest zijn omdat je je anders niet kwalificeerde voor onderhandeling en moest wachten tot de winnaar was afgevallen. Die 100 miljoen was een redelijke constante vanuit de PKB en werd oorspronkelijk geacht 50% van de investering op te brengen.»⁹⁸

Een overweging die voorts nog een rol speelde bij het opnemen van een financieel criterium, zoals op deze wijze vormgegeven, is dat een dergelijk criterium het makkelijkst transparant en eerlijk gewogen kan worden.

Na de biedingenfase volgt de onderhandelingsfase, die is vormgegeven in twee ronden. In de eerste onderhandelingsronde zouden de bieders die door zouden gaan naar de volgende ronde, de mogelijkheid krijgen om met NMBS en SNCF te onderhandelen, alsmede met de infrastructuurprovider, om zo de biedingen te verbeteren. Voor die tijd moesten de bieders hun bod baseren op hetgeen de ITT vermeldt over deze partijen. De verbeterde bieding zou vervolgens ook gebaseerd moeten zijn op een complete conceptconcessieovereenkomst, verbeterde of aangescherpte kwaliteitseisen en een vastgestelde variant. In de tweede onderhandelingsronde, de directe onderhandelingen, zou vervolgens op basis van het verbeterde bod met een «preferred bidder» onderhandeld worden. Die tweede ronde resulteert uiteindelijk in een concessieovereenkomst tussen de Staat en de winnende bieder. Op de specifieke voorwaarden voor het doorgang laten vinden van deze onderhandelingsfase wordt in §4.10 uitgebreider ingegaan.

De ITT vermeldt tevens een terugvaloptie. Die optie houdt in dat indien de aanbesteding niet succesvol blijkt te zijn, de Staat zelf een ontwikkelingsmaatschappij opricht die in de eerste jaren het vervoer zal verzorgen. Als op een later moment de marktomstandigheden verbeterd zijn, zal vervolgens opnieuw een aanbesteding uitgeschreven worden.

Een van de doelen van de HSL-Zuid is substitutie van auto- en luchtverkeer (zie §3.3). Eerder, in het registratiedocument uit 1999, was nog opgenomen dat er ook evaluatiecriteria zouden worden opgesteld om de biedingen te beoordelen op de substitutie van lucht- en autoverkeer, als ook een methode om de biedingen op deze aspecten te wegen. Doordat in de ITT vrijwel alleen punten worden toegekend aan financiële aspecten, zijn deze substitutieaspecten uit de beoordeling van de biedingen verdwenen.

Met het uitsturen van de ITT is de biedingenfase formeel gestart, maar intern is er bij de projectdirectie nog veel onduidelijkheid over het verloop en het gewenste resultaat van de aanbestedingsprocedure. Er is een groot aantal punten waarover onenigheid en onduidelijkheid bestaat. Die hebben met name betrekking op de juridische status van de concessieovereenkomst, bijvoorbeeld in relatie tot de aanstaande wijziging van de Wet personenvervoer, en de inbedding van de concessieovereenkomst in de toekomstige Spoorwegwet en het toekomstig Europees recht (infrastructuurpakket en wijziging van Verordening 1191/69⁹⁹).

Bij het uitsturen van de ITT is er zo nog geen overeenstemming over de definitieve conceptconcessieovereenkomst. Die zou onderdeel moeten zijn van de ITT zodat alle bieders zicht hebben op de opzet van de concessieovereenkomst zoals de Staat die wil sluiten, en hiermee rekening kunnen houden in de voorbereiding van het bod. In de ITT is slechts een samenvatting van de hoofdpunten uit de conceptconcessieovereenkomst meegestuurd.

4.7 De biedingen van de concurrenten

Op basis van het kwalificatiedocument dienen vier consortia een verzoek tot deelname in. Zij worden allen gekwalificeerd op 26 oktober 2000:

• Compagnie Générale d'Entreprises Automobiles (Frankrijk) / SJ International (Zweden) / Connexxion (Nederland);

• Stagecoach Holdings (Verenigd Koninkrijk);

• Nederlandse Spoorwegen (Nederland) / Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (Nederland);

• Deutsche Bahn (Duitsland) / Arriva (Verenigd Koninkrijk).

De gekwalificeerde partijen die de ITT hebben ontvangen, hebben vervolgens enkele maanden de tijd om een bod in te dienen. Van de vier gekwalificeerde partijen dienen er drie een bod in. Stagecoach ziet daarvan af. Hierna worden kort de biedingen van DB/Arriva en van CGEA/Connexxion beschreven, waarna in de volgende paragraaf uitgebreider wordt ingegaan op de totstandkoming van het winnende bod van NS en KLM.

DB/Arriva

In februari 2001 (dit is nog voor de gekwalificeerde partijen hun bod indienen) doet zich een incident voor met DB/Arriva. Op 3 februari 2001 verschijnt namelijk een artikel in de Volkskrant waaruit blijkt dat DB/Arriva grote moeite heeft met de minimale financiële eis van € 100 miljoen per jaar.¹⁰⁰ Daarmee schendt DB/Arriva de door alle gekwalificeerde partijen ondertekende procesafspraken. Dat is een ernstige overtreding van de regels en de projectdirectie besluit om DB/Arriva te schorsen. Uitsluiting van DB/Arriva wordt genoemd als een van de mogelijke sancties. De projectdirectie ziet zich voor een dilemma gesteld. De uitlatingen van DB/Arriva doen op zichzelf al afbreuk aan de zo gewenste marktspanning, maar met uitsluiting gaat echter nog meer marktspanning verloren. Daarnaast moet de projectdirectie aan haar geloofwaardigheid denken. Uiteindelijk wordt beslist om DB/Arriva weer toe te laten tot de aanbesteding nadat excuses aangeboden zijn en DB/Arriva zich eraan committeert een bod in te dienen.

Dat DB/Arriva inderdaad grote moeite heeft het vereiste minimumbedrag te halen, illustreert de heer Hettinga, directeur van Arriva:

De heer Hettinga: «Eigenlijk bestond ons bod uit twee gedeeltes. Het eerste gedeelte was [€]50 miljoen, waarbij we nog een aantal voorwaarden stelden. Daarnaast hebben we gezegd: als u toch 100 miljoen wilt, dan zijn we alleen bereid om dat te bieden op basis van risicoverdeling. Wij hadden met name grote twijfel bij het aantal reizigers dat werd voorgespiegeld. Die 17 miljoen [aan reizigers] die in het bestek stond, was volgens onze modellen volkomen onhaalbaar. (...) Daarmee zou dus ook de 100 miljoen volkomen onhaalbaar zijn. (...) Wij hebben gezegd: onder bepaalde voorwaarden zou 12 miljoen [reizigers] wellicht wel haalbaar zijn. Maar dan moet u zich wel realiseren dat we ook nog zouden concurreren met de Nederlandse Spoorwegen, die het hoofdrailnet zouden houden. Bepaalde delen van het traject liepen parallel met het traject van de hsl. Dan zou je elkaar beconcurreren. Zelfs die 12 miljoen zou nog lastig worden.»¹⁰¹

Arriva geeft aan daarbij tarieven te hanteren van ongeveer 30% boven die van een treinkaartje via de oude lijn van NS. Bij hogere prijsverschillen acht het bedrijf de kans te groot dat reizigers niet via de HSL-Zuid zullen reizen. Ook inhoudelijk zag DB/Arriva risico's:

De heer Hettinga: «Bepaalde onderdelen moesten nog worden uitgewerkt. We hadden slechts budgetprijzen van de leveranciers. Daarnaast hadden we onvoldoende zekerheid over het verkrijgen van de zogenoemde treinpaden in België en Frankrijk. Dat moest nog worden uitonderhandeld.»

De heer Van Gerven: «Het feit dat er geen afspraken waren met de Belgen en de Fransen, was dus een risico. Mag ik hieruit concluderen dat in uw analyse de werkelijke waarde, de reële opbrengst, substantieel onder de 50 miljoen ligt?»

De heer Hettinga: «Ja. Ik denk dat het eerder in de buurt van 20 miljoen ligt.»¹⁰²

Na wikken en wegen besluit het consortium uiteindelijk een bod onder voorwaarden in te dienen. In de aanbiedingsbrief schrijven de consortiumpartners dat ze een aanmerkelijke hoeveelheid manuren hebben gestoken in de ontwikkeling van hun voorstel, maar dat zij tot hun spijt geen geldige aanbieding kunnen doen. De heer Hettinga verklaart waarom:

De heer Hettinga: «Soms moet je een signaal afgeven in de richting van de opdrachtgever. Dat signaal is tweeërlei. Ten eerste hebben we ontzettend serieus gerekend en hebben we bezien of het mogelijk was om toch iets neer te leggen waar de opdrachtgever mee uit de voeten kon. Wij wisten natuurlijk ook niet of er een compliant bid zou komen. We hebben dus iets neergelegd waarvan we dachten dat we daarmee een kans zouden maken, mits alle overige aanbiedingen ook non-compliant zouden zijn. Ten tweede is er de mogelijkheid om een en ander aan te geven aan de opdrachtgever. Als het compleet mislukt, weet je wel waar je het moet zoeken en welke onderdelen wellicht in een volgende fase bij een eventuele heraanbesteding anders zouden moeten om het wel haalbaar en realistisch te laten worden.»¹⁰³

CGEA/Connexxion

Het Zweeds-Nederlandse consortium, bestaande uit de Zweedse tak van CGEA (een Franse multinational), de Zweedse spoorwegen SJ International en het Nederlandse busbedrijf Connexxion, heeft eveneens grote moeite om een passend bod uit te brengen.¹⁰⁴

Ook voor CGEA/Connexxion vormt het grootste probleem de verplicht gestelde minimumopbrengst van € 100 miljoen per jaar. Daarnaast ziet het consortium risico's met betrekking tot de onderhandelingen met NMBS en SNCF en in de korte periode die beschikbaar is om treinen aan te schaffen.

Enkele weken voor de indiening van het bod verlaat SJ International het consortium. Het bedrijf doet slechts nog mee als partner.

Na ampele overwegingen besluit het consortium uiteindelijk een, in zijn ogen, «non-compliant» (ongeldig) bod in te dienen omdat dit de vereiste € 100 miljoen per jaar niet haalt. Het consortium biedt een bedrag van € 65,1 miljoen per jaar.

4.8 Het bod van NS en KLM

Naast DB/Arriva en CGEA/Connexxion dient het consortium van NS en KLM een bod in. Dit bod zal de basis vormen voor de concessieovereenkomst die uiteindelijk gesloten wordt in december 2001.

De rol van KLM in het consortium

Het bod in 2001 wordt uitgebracht door een consortium van NS (90%) en KLM (10%). In de jaren daarvoor werken beide bedrijven al samen op commercieel vlak. Gedacht kan worden aan activiteiten als geïntegreerde trein- en vliegtickets of het inchecken van bagage op treinstations.

NS denkt in principe zelfstandig een volwaardig bod op de HSL-Zuid uit te kunnen brengen, maar wil om publicitaire en politieke redenen KLM wel aan boord hebben. KLM brengt in het consortium met name expertise in op het gebied van yield management; dat is het principe waarbij de prijs van tickets varieert al naar gelang de beschikbaarheid van zitplaatsen en van de doelgroep, hetgeen in de luchtvaart gebruikelijk is.

KLM ziet belang in dit consortium omdat het relatief dure en milieuonvriendelijke vluchten naar Brussel en Antwerpen wil vervangen door vervoer over de HSL-Zuid. Het bedrijf wil de vrijgekomen ruimte op Schiphol gebruiken voor lucratievere vluchten.

In de afspraken tussen KLM en NS zijn zowel de maximale winst als de maximale risico's voor KLM ingeperkt. Als het project mislukt, is KLM maximaal € 7 miljoen kwijt; de rest komt voor rekening van hoofdaandeelhouder NS. Evenzo is het maximale rendement voor KLM begrensd.

In het verdere bestaan van HSA, het separate bedrijf dat is opgericht om het vervoer daadwerkelijk te gaan verzorgen, is de rol van KLM zeer beperkt. Het HSA-dossier kent twee hoofdonderwerpen, die KLM geen van beide zeer raken:

• Het oplossen van de financiële problematiek (verder beschreven in hoofdstuk 5); deze problemen raken KLM niet meer vanaf 2007, wanneer het maximumbedrag van € 7 miljoen wordt bereikt en HSA in de boeken van KLM wordt afgeschreven. Ook wijzigt in dat jaar de eigendomsverhouding van HSA naar 95% NS en 5% KLM.

• De bouw van de trein (verder beschreven in hoofdstuk 6); deze rekent KLM tot het expertisegebied van NS.

Financiële aspecten gaan boven goed vervoersaanbod

Al direct op de dag dat de ITT wordt uitgebracht, is NS er goed van doordrongen dat 142 van de 152 punten die met het bod verdiend kunnen worden van financiële aard zijn. NS zet daarom in op een zo hoog mogelijk financieel bod, overigens met enige tegenzin:

De heer Spaargaren: «Op basis van gesprekken die we met consumentenorganisaties, politici et cetera hadden gehad, hadden wij de indruk dat een tariefverschil van 25% tot 30% – het was 30% bij IC Max en 25% bij het Oranjeconsortium – acceptabel zou zijn voor de overheid, de maatschappij en de reiziger en dat dat ertoe zou leiden dat zo veel mogelijk reizigers van die HSL-Zuid gebruik zouden maken. We waren dan ook wat verrast toen bleek dat in de aanbesteding puur naar de financiële opbrengst werd gekeken en de tarieven volledig vrij werden gelaten. Daarmee werden immers biedingen uitgelokt met tarieven die veel meer verschilden van de tarieven voor het hoofdrailnet dan 25% of 30%. Omdat NS in de eerste fase een puur financieel gedreven bod moest doen, ontstond er een tariefverschil van 60%. (...) We waren wel ernstig bezorgd over dat tariefniveau, omdat we wisten wat de consternatie zou kunnen zijn in de samenleving als dat in de praktijk gerealiseerd zou moeten worden. Vandaar dat wij op de eerste pagina van het bod in het Engels iets hebben geschreven wat er in het Nederlands feitelijk op neer komt dat wij constateerden dat er puur financieel geoptimaliseerd werd in de aanbesteding en dat we ernaar uitzagen om in fase twee, waarin tariefrestrictie een van de onderwerpen zou zijn, met de overheid te spreken over een voorstel dat een veel acceptabeler tariefniveau voor de reizigers met zich zou meebrengen, waardoor ook meer mensen gebruik zouden maken van de HSL-Zuid.»¹⁰⁵

NS gaat ervan uit dat beperkingen aan de tarieven in de tweede ronde van de aanbesteding nog aan bod zullen komen. De aanbestedingsprocedure voorziet immers in een dergelijke tweede ronde, waarin maatschappelijke aspecten «enhanced specifications» aan bod komen, al zijn tariefbeperkingen daarin niet expliciet vermeld. De samenvatting van de conceptconcessieovereenkomst vermeldt wel iets hierover, namelijk dat deze niet aan internationale reizigers zullen worden opgelegd, maar wel voor sommige binnenlandse reizigers kunnen gelden. In de ITT is niet opgenomen wanneer dergelijke beperkingen worden ingebracht.

De focus op financiële aspecten leidt ertoe dat NS het aanbod aan de reiziger uitkleedt. NS neemt hoge tarieven in zijn bod op, omdat de punten in de aanbesteding nu eenmaal met financiële criteria kunnen worden behaald. Ook het doorrijden van HSL-treinen over het hoofdrailnet verdwijnt uit de plannen. Dit was eerder nog een belangrijk integratievoordeel van het IC Max-bod en de Oranjecombinatie. Het aanbieden van doorgaande treinen is weliswaar toegestaan volgens de aanbestedingsdocumentatie, maar hiermee zijn geen punten te verdienen. Doorrijden levert NS geen geld op en NS heeft niet de zekerheid van de concessie voor het hoofdrailnet na 2010, waardoor het bedrijf een dergelijk aanbod op de lange termijn niet kan garanderen.

De trein naar Londen – nog wel opgenomen in de planologische kernbeslissing en in eerdere biedingen van NS – verdwijnt eveneens uit de plannen. De voordelen van een rechtstreekse trein zijn beperkt ten opzichte van een verbinding met overstap in Brussel, terwijl het benodigde materieel grote en dure eenheden betreft.

In de ITT wordt, behalve om een bod op een basisscenario (base case), ook gevraagd om biedingen op verschillende varianten. NS biedt in de door de vervoerder vrij in te vullen variant 6 aan om aan het basisscenario twee treinen per uur toe te voegen van Amsterdam naar Breda, waarvan er één in Breda zal keren en zal doorrijden naar Brussel. In variant 4 is er sprake van een treindienst Den Haag-Brussel, die in het NS-voorstel in Rotterdam wordt gekoppeld aan de trein Amsterdam-Brussel.

Materieelconcepten: goedkoper rijden met lagere snelheid

In de biedingen die NS in 1999 en 2000 voorbereidt, gaat NS er steeds van uit dat de treinen naar Parijs onder het Thalys-merk rijden. In het bod uit 2001 is dit niet letterlijk zo benoemd, al is er ook geen indicatie dat dit nu niet langer het geval zal zijn.

NS meent dat de reistijd naar Brussel – over de HSL-Zuid in maximaal 1 uur en 33 minuten vanaf Amsterdam – niet wezenlijk anders is dan voor veel binnenlandse bestemmingen. Een dergelijke reis kan dan ook worden gemaakt met treinen die hetzelfde serviceniveau bieden dat ook voor het binnenland wordt geboden. NS hanteert daarom twee materieelconcepten:

• voor de trein naar Parijs: relatief luxe treinen (bijvoorbeeld met bar), geschikt voor 300 km/u;

• voor de binnenlandse treinen en de trein naar Brussel: treinen met een minder uitgebreide service, geschikt voor 220 km/u.

Beide materieelconcepten worden ook wel kortweg aangeduid als V220 en V300.¹⁰⁶

Een gevaarlijk optimum

Om door de eerste ronde van de aanbesteding te komen, moet NS in elk geval financieel het beste bod doen.

De heer Spaargaren: «Zoals ik al zei, was de eerste fase van de aanbesteding puur financieel gedreven, met een tariefvrijheid voor de vervoerder. Die vervoerder moet dan dus proberen om zo veel mogelijk winst te maken. Van die winst kun je de concessievergoeding zo hoog mogelijk maken. Dat doe je door relatief weinig treinen aan te bieden en die zo vol mogelijk te stoppen met reizigers die een heel hoge betalingsbereidheid hebben, zodat je zo min mogelijk kosten maakt en zo hoog mogelijke opbrengsten genereert, een zo hoog mogelijke winstgevendheid. Daardoor kun je een hoge concessievergoeding aanbieden.»¹⁰⁷

De maximale opbrengst die NS heeft berekend is echter een gevaarlijk optimum. Wanneer je op het hoogste punt staat, kan het immers alleen maar bergafwaarts gaan. Dat geldt ook voor de opbrengsten van vervoersdochter HSA. Als er financiële tegenvallers optreden, kan het bedrijf de opbrengsten niet verder verhogen: als HSA hogere prijzen zou hanteren, dan gaan er minder mensen met de trein, waardoor HSA uiteindelijk minder inkomsten heeft. Zou HSA daarentegen de prijs lager maken, dan ontvangt het bedrijf eveneens minder inkomsten. Er komen weliswaar meer reizigers, maar door de lagere prijs per kaartje dalen de netto opbrengsten. Door het optimum op te zoeken, vervallen voor HSA alle mogelijkheden om de tarieven aan te passen en daarmee de opbrengsten te verbeteren.

Niet alleen de opbrengsten van het bedrijf bieden weinig speelruimte. Ook aan de kostenkant is het bedrijf vastgenageld:

De heer Van Gerven: «Eén ding wat opvalt in uw berekeningen, is dat de reizigersprognoses heel cruciaal zijn. Als die reizigersprognoses maar 10% lager zijn, verdampt eigenlijk de hele businesscase. Dan verdampt eigenlijk de winst, laten we het zo formuleren. Klopt dat?»

De heer Spaargaren: «Ja. Meer precies gezegd heeft een exploitant op de HSL-Zuid, of dat nu NS of een ander was geweest, te maken met heel hoge vaste kosten. Ten eerste is er een concessiebetaling. Of die nu 100 miljoen of 120 miljoen is, ze vormt een heel fors deel van de kosten die zo'n exploitant maakt. Van de treinen die je koopt voor de dienstregeling, heb je ook de vaste kosten. Die leasekosten komen elke maand weer terug en er zijn weinig mogelijkheden om die aan te passen. Dat betekent dat als je in de reizigersprognose een tegenvaller hebt, je maar heel weinig kosten hebt waar je nog aan kunt sleutelen. Je kunt ook niet van de ene dag op de andere zeggen dat je je machinisten en conducteurs niet meer nodig hebt. Het is een bedrijfsvoering die zich kenmerkt door heel hoge vaste kosten, waardoor dus een tegenvaller in de reizigersprognose direct invloed heeft op de winst die je kunt maken.»¹⁰⁸

Het bod is dus zeer gevoelig voor schommelingen in de reizigersaantallen en de tarieven. Ook de NS-directie wordt over dit risico geïnformeerd. Dit risico maakt de juistheid van de vervoersprognoses essentieel om financieel te overleven. Het is voor NS echter moeilijk om in 2001 accurate prognoses te maken voor een periode die zich uitstrekt tot 2021:

De heer Spaargaren: «Dat is in het algemeen lastig, vanwege elementen als economische groei, ontwikkeling van het vliegverkeer en onzekere factoren in de toekomst die van belang zijn voor reizigersaantallen. Bij de HSL-Zuid kwam daar nog als complicerende factor bij dat een schatting moest worden gemaakt van de betalingsbereidheid van reizigers voor een dienst die nog nooit in Nederland was aangeboden, een treindienst tussen Amsterdam en Rotterdam van een halfuur in plaats van een uur. Dat is inderdaad heel ingewikkeld. (...) De vervoerskundige modellen geven je dan een reizigersprognose, om het maar even simpel te zeggen. Wat je eruit krijgt, hangt in feite af van wat je er als aannames in stopt. Daar zit inderdaad de complexiteit, dat je gewoon bezig bent om de toekomst te voorspellen voor vijf, tien of vijftien jaar. Dat is altijd heel ingewikkeld. (...) Nogmaals, we hadden geen Nederlandse voorbeelden, dus dat was lastig. Er is wel iets bekend over kleine reistijdverbeteringen en wat daarbij de betalingsbereidheid van reizigers is. Dit was echter een zodanig grote verbetering dat die modellen niet goed bruikbaar waren. We hebben gezocht naar voorbeelden in het buitenland, van gevallen waarin een grote snelheidsverbetering werd geïntroduceerd en ook nog een langzamer alternatief beschikbaar was. Dat maakt het namelijk extra complex, omdat je mensen ook nog over een langzamere verbinding zou kunnen sturen. Daar waren maar heel weinig voorbeelden van. We hebben gekeken naar Frankrijk en Japan. Het zijn overigens vaak bedrijfsvertrouwelijke gegevens die je niet altijd zo krijgt, over wat er precies met de reizigersaantallen is gebeurd na introductie van zo'n lijn. Je moet dan ook kijken naar theorieën over «value of time», zoals heet: wat voor waarde geven mensen aan hun tijd? Een zakenreiziger die reist tussen Amsterdam en Rotterdam, een advocaat die € 300 per uur kan declareren, geeft een andere waarde aan een uur of een halfuur gewonnen tijd dan een student, bij wijze van spreken. We hebben geprobeerd om al die elementen mee te nemen om een schatting te maken van de uiteindelijke betalingsbereidheid van reizigers op die HSL-Zuid.»¹⁰⁹

Hoewel de bronnen die NS raadpleegt nogal verschillen, denkt NS uiteindelijk een conservatieve hoogte van de toeslagen te hebben bepaald. In de aanbiedingsbrief bij het bod schrijft NS desondanks:

«The most important risk left with us is revenue risk. It is caused by two factors: (1) uncertainty in the volume predictions; and (2) uncertainty in the response of passengers to fare increases.»

Vervoersprognoses door de jaren heen

De prognoses voor het aantal reizigers dat van de HSL-Zuid gebruik zal maken, laten door de jaren heen een opmerkelijke stijging zien (zie tabel 4.1 en afbeelding 4.1): In de eerste versie van deel 1 van de PKB uit 1991 wordt er nog van uitgegaan dat in 2000 iets meer dan 6 miljoen reizigers van de HSL-Zuid gebruik zullen maken, maar in de Nieuwe HSL-nota uit 1994 is dat aantal grofweg verdubbeld tot een kleine 13 miljoen.

In het registratiedocument, dat de Staat in 1999 verstuurt, is sprake van een prognose van circa 19 miljoen reizigers. In het document wordt gesteld dat NS 11,6 miljoen binnenlandse reizigers verwacht. Tevens verwacht de Staat dat het aantal internationale reizigers ongeveer zal verdrievoudigen: van 2,5 miljoen daadwerkelijk gemaakte reizen in 1996 tot 6,7 miljoen (of zelfs nog meer) in 2006.

In de jaren 1999-2001 berekent NS dat in 2010 in totaal ongeveer 27 à 28 miljoen reizigers per jaar de HSL-Zuid zullen gebruiken.

Tabel 4.1: Oplopende vervoersprognoses

Jaar	Bron	Prognosejaar	Totaal aantal reizigers (x1 mln)
1991	PKB deel 1 (eerste versie)	2000	6,3
1994	PKB deel 1 (tweede versie)	2003	12,9 / 14,6[1]
1996	PKB deel 3	2005	12,9 / 14,6 [1]
1999	Registration document[2]	2010	16,6 / 19,0 [1]
1999	Bod NS (IC Max)	2010	26,9 [1]
2000	Bod NS/KLM/Schiphol	2010	28,5 [1]
2001	Bod NS/KLM (HSA) variant 6	2010	27,7 [1]
2001	Bod NS/KLM (HSA) – base case	2010	21,0
2001	Bod concurrenten – base case	2010	12 á 17
2014	R ealiteit conform HSL-Zuid Voortgangsrapportage 36[3]	2014	5,5[1]

1 Inclusief reizigers naar Breda

2 Het registratiedocument vermeldt 6,7 miljoen internationale reizigers in prognosejaar 2006. Dit cijfer is omgerekend met het groeicijfer van 2,5% per jaar zoals in de PKB genoemd om de reizigersaantallen vergelijkbaar te maken met latere documenten met prognosejaar 2010.

3 Niet alle voorziene verbindingen zijn gerealiseerd, waardoor het aantal reizigers nog zal kunnen toenemen.

Afbeelding 4.1: Oplopende vervoersprognoses

Ten aanzien van het aantal reizigers in het bod van NS en KLM vallen twee zaken op, hetgeen ook met de kennis van toen kon worden afgeleid:

• Het NS-bod van 2001 past niet bij het NS-bod van 1999.

  In het NS-bod van 2001 rekent men met meer reizigers dan in het eerdere bod van 1999. Ten opzichte van het bod uit 1999 zijn er juist twee factoren waardoor het in de rede ligt dat er minder reizigers zouden zijn: de tarieven zijn duidelijk hoger (toeslag circa 60% in plaats van 30%) en er zijn geen doorgaande treinen meer van de HSL-Zuid naar het hoofdrailnet. Alle reizigers die hun reis niet op een HSL-Zuidstation beginnen of eindigen, moeten daardoor overstappen. Met die overstaptijd en dat ervaren ongemak vervalt voor de betreffende reizigers het voordeel van de HSL-Zuid gedeeltelijk of zelfs geheel.

• Het NS-bod van 2001 wijkt sterk af van de biedingen van de twee concurrenten.

  Waar de andere bieders uitgaan van ofwel veel reizigers tegen een gematigd kilometertarief ofwel van weinig reizigers tegen een hoog tarief, gaat NS uit van beide: veel reizigers tegen een hoog tarief.

  Ook gaan de andere twee bieders uit van enkele miljoenen reizigers per jaar minder dan in het registratiedocument, NS van enkele miljoenen meer.

Strategische waarde: het bod verder opgerekt

Het aanbestedingsteam van NS en KLM heeft, met de hiervoor beschreven optimalisatie, berekend dat er voor het basisscenario een bedrag van circa € 117 miljoen per jaar kan worden geboden. Dat bedrag heeft NS nog wat verhoogd.

De heer Spaargaren: «In mijn herinnering was dat een bedrag van 125 miljoen inclusief een strategische waarde, omdat die 100 miljoen voor de basecase, weliswaar met onbeperkte tariefvrijheid, al een behoorlijk hoge drempel was. Wij wilden een bod doen waarmee we in de tweede fase zouden komen. Daarbij hebben we naar alle elementen gekeken die voor NS van belang waren, inclusief de strategische waarde. (....) Wij waren van mening dat een bod van 125 miljoen ons in de volgende fase zou helpen. Dat is het enige waar het ons om ging. (...) Dat bedrag is doorvertaald in aannames over betalingsbereidheid, reizigersprognoses, et cetera. In de aanbieding aan de Staat, konden we niet zetten: eigenlijk willen we dit ervoor bieden, maar we doen er nog een stukje bovenop en dat noemen we strategische waarde. Dat was gewoon een onderdeel van ons bod.»¹¹⁰

Tegelijkertijd beraden ook de directies van Connexxion en Arriva zich op hun biedingen. De consortia waarvan deze bedrijven deel uitmaken, kunnen het minimumbedrag van € 100 miljoen bij lange na niet halen en worstelen met de vraag wat te doen: een lager bedrag bieden of toch € 100 miljoen bieden, maar onder voorwaarden waardoor ze niet aan het bod gehouden kunnen worden.

De gang van zaken bij NS staat hiermee in schril contrast. NS tast volledig in het duister over hetgeen de concurrenten kunnen bieden. Na het eerdere mislukken van het IC Max-bod en het bod van de Oranjecombinatie, wil het bedrijf niet een derde keer afgewezen worden. Bovendien acht NS de HSL-Zuid nog steeds van vitaal belang voor NS. Als het bod te laag is, is het «einde oefening» voor NS. Op 6 april 2001 – ongeveer drie weken voordat de biedingen moeten worden ingediend – bespreekt de raad van commissarissen van NS het bod.

De heer Timmer: «Wij hebben daar als raad van commissarissen naar gekeken en gezegd: het gaat niet alleen om de exploitatie van die lijn; we moeten ook de positieve effecten op ons andere net in Nederland inschatten evenals de negatieve effecten als we de concessie niet winnen en dus de lijn niet krijgen. Daarom hebben we toen als raad van commissarissen gezegd dat we de kans wilden vergroten dat we het zouden winnen. Noem het maar een ondernemerspremie of wat dan ook. Wij hebben toen het kolossale bedrag van 28 miljoen aan het bod toegevoegd. (...) Kijk, je kunt vermoedens hebben dat er heel weinig buitenlandse belangstelling is. Die vermoedens kun je hebben, maar wij waren niet op de hoogte van wat er binnen het projectteam gebeurde.¹¹¹ Dat werd afgeschermd en dat moet ook. We hadden het gevoel, maar we wisten het niet zeker. En gezien het enorme belang van die lijn, wilden we niet het risico lopen om op 25 miljoen of 30 miljoen de zaak te verliezen.»¹¹²

NS en KLM bieden uiteindelijk niet € 125 miljoen, maar € 151 miljoen voor het basisscenario: twee tot drie maal zoveel als de concurrenten. NS wil de HSL-Zuidconcessie hebben, koste wat kost.

De interne auditdienst van NS en KPMG lichten het bod nog eens door – overigens zonder de werking van de gebruikte vervoersmodellen te analyseren, terwijl NS juist de correcte berekening van de vervoersprognoses als grootste risicofactor onderkent – en concluderen dat er sprake is van «een zeer solide, realistische, zelfs conservatieve business case». Ook HSBC, de Britse zakenbank die NS in de arm heeft genomen, heeft er vertrouwen in dat het financiële voorstel «robuust, realistisch en implementeerbaar» is.

Om het bod verder te kunnen verhogen, telt NS ook een deel van de strategische waarde bij het bod op. Het betreft een verzameling van aspecten die niet rechtstreeks voortvloeien uit de commerciële uitbating van de HSL-Zuid. Het is NS een bepaald bedrag waard om aantoonbare ervaring met de exploitatie van een hogesnelheidslijn te hebben - dat kan nog van pas komen bij toekomstige aanbestedingen – maar vooral om concurrentie te voorkomen. Tien dagen voordat het bod wordt ingeleverd, wordt bij NS op directieniveau gedacht over de manier waarop deze strategische waarde in het bod kan worden verstopt. Overwogen wordt de post «onvoorzien» te verminderen, maar het bod kan ook worden verhoogd door uit te gaan van andere prijselasticiteiten (hier is volgens NS «veel mogelijk») of door de modeluitkomsten voor de vervoervolumes aan te passen.

De heer Spaargaren: «I k zal een voorbeeld geven. Je neemt dan CPB-scenario's over de economische groei in ogenschouw. Je kunt ervoor kiezen om een laag, een midden of een hoog scenario te nemen. Om dat bod hoger te krijgen, hebben we er toen voor moeten kiezen om de aannames maximaal positief te maken. Dat gebeurde nog steeds binnen het realistische. We hebben geen economische groei verondersteld die in geen enkel CPB-scenario voorkwam.»¹¹³

De enquêtecommissie heeft niet de beschikking gekregen over stukken waaruit blijkt op welke manier de strategische waarde uiteindelijk in het bod is verwerkt. De commissie constateert dat in de jaren nadat het bod is ingediend veel discussie ontstaat over de onderliggende cijfers van het bod. Waarschijnlijk hebben documenten waarin die onderliggende cijfers zijn vastgelegd nooit bestaan:

De heer Spaargaren: «Ik kan me niet herinneren dat er documenten zijn geproduceerd waarin exact werd aangegeven welke aanname met hoeveel is vermeerderd, toegenomen, en welke scenario's van het CPB wel of niet zijn gekozen, om maar even in die analogie te blijven.»¹¹⁴

Wel zijn volgens de heer Spaargaren de belangrijkste aannames in het bod opgeschreven.

Het gevolg van dergelijke steeds optimistischere aannames is dat het bod steeds riskanter wordt. Immers – om in het voorbeeld van de heer Spaargaren te blijven – als het concessiebedrag haalbaar is in een CPB-scenario met lage economische groei, zal het ook haalbaar zijn bij hoge economische groei. Andersom is dat echter niet het geval. Hoe optimistischer de aanname, hoe groter de kans dat in de praktijk deze aanname zich niet op deze manier voordoet, met als gevolg dat het bod van NS en KLM financieel niet uit kan.

NS heeft in de puntenverdeling van de aanbesteding nog een slimmigheid gevonden: de meeste punten – 100 van de 152 – zijn te behalen met het basisscenario, terwijl NS sterke indicaties heeft dat de Staat dit scenario helemaal niet wil contracteren. Daarom telt het bedrijf vooral bij dit basisscenario veel strategische waarde op, meer dan bij de varianten die waarschijnlijker worden geacht, met name variant 6 (met bediening van Breda).¹¹⁵ Zo kan NS – maar de concurrentie eveneens – punten scoren in de aanbesteding, zonder dat het hiervoor zou moeten betalen.

Op variant 6 biedt NS ruim € 178 miljoen per jaar. Uiteindelijk bevat het bod van NS € 28 miljoen aan strategische waarde boven op de berekeningen die al met optimistische aannames zijn gemaakt.

De heer Timmer: «Het was een slag in de lucht en tot op grote hoogte is het bod zelf een slag in de lucht, in de zin dat de veronderstellingen waarop de berekeningen waren gebaseerd, voortdurend aan verandering onderhevig waren.»¹¹⁶

De heer Spaargaren: «De businesscase van HSA was heel uitdagend, niet alleen omdat daar de strategische waarde in verdisconteerd was, maar ook omdat er, zoals ik net beschreef, een aantal aannames in was gedaan dat aan de heel optimistische kant zat. Dat het een hele uitdaging zou worden voor HSA om de businesscase te realiseren, was dus vanaf het eerste moment bekend.»¹¹⁷

NS maakt zich klaarblijkelijk vooral zorgen of het geboden bedrag wel hoog genoeg is. Te laag bieden heeft immers voor NS het risico in zich de HSL-Zuidconcessie mis te lopen, maar het risico van een te hoog bod lijkt voor NS beperkt. De heer Timmer geeft daarvoor twee verklaringen. De eerste verklaring is dat het bedrag nog onderhandelbaar zou zijn:

De heer Timmer: «Heel gewoon: bij elke grote tender die ik ben tegengekomen blijven zaken open. En het is nooit zo dat een bedrag heilig is; daar wordt nog verstandig naar gekeken. De tenderdocumenten lieten zelfs een opening om daar nog iets aan te doen. Het was dus helemaal niet zo bijzonder. (...) NS had natuurlijk de ervaring (...) dat je met heel hoge tarieven niet wegkomt. Je komt er niet mee weg bij het publiek, want dat zegt: ja, fijn dan. Je komt er niet mee weg bij de Tweede Kamer, want die zegt: ja, wat is dat nou? Ik wil erop wijzen dat het bedrag tot stand kwam door de spelregels te volgen van het tenderdocument. Dan is het logisch dat je daarna zegt: dan krijg je die afweging tussen reizigersaantallen en prijzen enzovoort.»¹¹⁸

Vestzak-broekzak

De tweede verklaring waarom het risico van een te hoog bod voor NS beperkt is, is dat NS een staatsdeelneming is en dat daardoor de rekening van wat NS doet uiteindelijk altijd bij de Staat komt te liggen.

De heer Van Gerven: «Als NS een gewoon commercieel bedrijf was geweest, had u dan 178 miljoen kunnen bieden?»

De heer Timmer: «Niemand had dat kunnen bieden ...»

De heer Van Gerven: «Niemand?»

De heer Timmer: «... omdat de eisen volstrekt onredelijk waren.»

De heer Van Gerven: «Ja. Maar u hebt dat kunnen bieden omdat u 100% staatsdeelneming was en de rekening daar linksom of rechtsom toch terecht zou komen.»

De heer Timmer: «We hebben het geboden om een einde te maken aan een heilloze exercitie. (...) Uiteindelijk is NS een staatsbedrijf en was de rekening dus voor ons allemaal.»¹¹⁹

NS maakt zo het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, op dat moment zowel de aandeelhouder van NS als de ontvanger van de concessievergoeding, deelgenoot van het probleem van een excessieve concessiebetaling. De raad van commissarissen heeft hierin een zelfstandige beslissing genomen. Er heeft vooraf geen afstemming met de aandeelhouder (toen eveneens het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) over de hoogte van het bod plaatsgevonden.

NS in het voordeel bij het uitbrengen van een bod

Verschillende factoren leiden ertoe dat NS een hoger bod kan uitbrengen dan de concurrenten. Ten eerste beschikt NS als exploitant van het hoofdrailnet – en daarmee exploitant van de conventionele verbinding tussen Amsterdam en Rotterdam – over mogelijkheden om invloed uit te oefenen op het aantal reizigers dat over de HSL-Zuid reist. Als een derde partij de HSL-Zuid exploiteert, kan NS ervoor kiezen goedkope treinen met weinig tussenstops aan te bieden op routes parallel aan het HSL-Zuidtraject (bijvoorbeeld Rotterdam–Schiphol) en daarmee marktaandeel van de hsl-concurrent af te snoepen. Andersom, als NS zelf de HSL-Zuid exploiteert, kan NS ervoor kiezen om het aanbod op het conventionele net zodanig vorm te geven dat een reis Rotterdam–Amsterdam via de bestaande route een minder aantrekkelijke optie is. De potentiële hsl-concurrenten moeten dit voor hen onbekende gedrag van NS als risico incalculeren en de hoogte van hun bod hiermee verlagen. Voor NS bestaat dit risico niet.

Een tweede factor die NS in het voordeel brengt bij de aanbesteding, is dat NS kennis heeft over het bedieningspatroon dat de Staat wil contracteren; dus welke variant of combinatie van varianten bovenop het basisscenario waarschijnlijk zijn. NS heeft immers een bedieningspatroon aangeboden in het IC Max-voorstel uit 1999 en daarna in het kader van de Oranjecombinatie met de Staat in 2000 een voorstel uitgewerkt dat dichter bij de wensen van de Staat ligt. De aanpassingen betreffen vooral financieel-juridische zaken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de hoogte van de concessiebetaling en daarmee samenhangend de tarieven, om de concessieduur en daarmee samenhangend een regeling voor de restwaarde van het materieel bij het einde van de concessieperiode en om de vormgeving van het hsl-vervoer in een apart bedrijf. Eén ding blijft echter in alle aanpassingen ongewijzigd: het onderliggende dienstregelingmodel. NS kan hieruit afleiden dat de Staat hierover niet ontevreden is en niet de base case wil contracteren, maar waarschijnlijk ook verbindingen met Breda en Den Haag.

De laatste en belangrijkste factor is het feit dat NS een staatsdeelneming is, terwijl de concessie eveneens door de Staat wordt verleend. Een hoog bod vertaalt zich zo in een lagere winstgevendheid en daarmee in minder dividend voor de Staat als aandeelhouder. Bestaat bij een te laag bod het risico dat een concurrent de HSL-Zuid krijgt, bij een te hoog bod komt de rekening hoe dan ook bij de Staat te liggen. Voor de andere bieders geldt dat niet; een te hoog bod kan voor hen financieel catastrofaal uitpakken. NS kan een dergelijk hoog bod alleen doen omdat het bedrijf in handen is van de Staat, die tegelijk ook als concessieverlener optreedt.

Verschuiven van vervoersstromen tussen conventionele lijn en HSL-Zuid

Dat NS als exploitant van het hoofdrailnet kan beïnvloeden hoe het vervoer over de HSL-Zuid zich ontwikkelt, is niet alleen een theoretisch voordeel. Later in de tijd – in 2003 – voert NS inderdaad een studie uitgevoerd om inzichtelijk te maken in hoeverre snelle of langzame treindiensten over de oude lijn een verschuiving van vervoersstromen ten gunste van HSA bewerkstelligen: «Voor NS laten beide richtingen slechts een beperkt financieel verschil zien, maar voor HSA leidt concurrentie [van het hoofdrailnet] tot een vermindering van het aantal reizigerskilometers met ruim 5%. Het succes van de HSL is derhalve in grote mate afhankelijk van het product dat NS op de Oude Lijn biedt (...) Het combimodel streeft naar een NS-breed optimaal resultaat, dus inclusief de HSA. Om dit te bewerkstelligen wordt getracht het merendeel van de doorgaande reizigers Amsterdam–Rotterdam via de HSL te leiden. Hiertoe is slechts één directe verbinding Rotterdam–Amsterdam via Haarlem ingelegd. Deze trein krijgt verschillende extra halteringen. Het model richt zich op de Oude Lijn vooral op de stoptreinmarkt en de feederfunctie voor de HSL.»

In deze rekenexercitie staat dus het financieel resultaat voor NS voorop. Het aanbod aan de klant wordt hierop aangepast, of althans wordt dit zo overwogen. Een dergelijke dienstregeling wordt op dat moment nog niet ingevoerd; de HSL-Zuid is immers nog niet geopend. Met ingang van dienstregeling jaar 2012 (december 2011) komt een dergelijke lijnvoering echter alsnog: alle intercity's Rotterdam-Amsterdam gaan rijden via Haarlem en stoppen extra op de stations Schiedam Centrum, Delft, Den Haag Laan van NOI, Heemstede Aerdenhout en Amsterdam Sloterdijk. NS benadrukt dat dit een verbetering betreft van het regionale vervoersaanbod en dat een dergelijke lijnvoering ook noodzakelijk is in verband met de beperkte capaciteit van de lijn Schiphol-Amsterdam Centraal. Beide argumenten zijn niet onwaar. Evenwel verwacht NS ook dat er door deze dienstregeling reizigers naar de HSL-Zuid zullen overgaan. Zo wordt de raad van commissarissen geïnformeerd over de tegenvallende resultaten van de aldus aangepaste dienstregeling:

«De vervoersomvang HSL groeit minder snel dan verwacht doordat de verwachte verschuiving van reizigers van NSR naar de Fyra als gevolg van de NSR-omklap (Rotterdam via Haarlem en daarmee extra reistijd) nog niet zichtbaar is. (...) De vervoersomvang Fyra binnenland is (...) lager dan budget. Dit wordt vooral veroorzaakt doordat de verwachte reizigersgroei door omklap NSR nog onvoldoende optreedt.»

4.9 Beoordeling biedingen

De ontvangen biedingen

De Staat ontvangt, zoals eerder beschreven, begin 2001 biedingen van NS en KLM, van CGEA en Connexxion en van DB en Arriva:

Tabel 4.2: Biedingen van drie partijen

	CGEA Connexxion	DB Arriva	NS KLM
Gebruiksvergoeding (mln €/jaar)	65,1	101,0 (onder voorwaarden)	151,2
Reizigersprognose (mln/jaar in 2010)	13,9	17	21,1[1]

1 De verschillen zitten met name in de prognoses voor het aantal binnenlandse reizigers: 6,8 miljoen bij CGEA/Connexxion, 11 miljoen bij DB/Arriva, 21,1 miljoen bij NS/KLM.

CGEA/Connexxion biedt op de base case € 65,1 miljoen en DB/Arriva € 101 miljoen. Het bod van CGEA/Connexxion ligt ver onder de minimale grens van € 100 miljoen. Het bod van DB/Arriva voldoet weliswaar aan die minimale grens, maar het is expliciet onder voorwaarden ingediend en daarmee niet bindend. Het indienen van een onvoorwaardelijk bindend bod is een eis uit de invitation to tender. De biedingen van CGEA/Connexxion en DB/Arriva zijn naar de letter van de ITT duidelijk ongeldig.

De consequenties daarvan zijn groot, aangezien er hooguit één geldige aanbieding overblijft, namelijk het bod van NS en KLM.

De drie biedingen zijn binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat tussen begin mei en 6 juni 2001 beoordeeld door twee beoordelingsteams (assessmentteams). Op basis van de rapporten van die twee teams heeft een reviewteam een overkoepelende beoordeling gegeven. Die overkoepelende beoordeling is voorgelegd aan de tenderboard en de landsadvocaat.¹²⁰ Gezamenlijk met de adviezen van de laatste twee stelt de projectdirectie op 11 juni 2001 aan de ministers Netelenbos en Zalm voor om over te gaan tot directe onderhandelingen met NS en KLM en CGEA/Connexxion in de wachtkamer te plaatsen. Hierna wordt uiteengezet hoe dit besluit tot stand is gekomen.

Onduidelijkheid: wanneer voldoet een bod aan de gestelde eisen?

De ITT is hoogst onduidelijk over de vraag of een bod lager dan € 100 miljoen als ongeldig (non-compliant) moet worden beschouwd.

In de ITT (blz. 33) is hierover opgenomen dat het bod eerst wordt beoordeeld op compleetheid en conform specificaties (compliancy). Onderdeel van dat laatste is de haalbaarheid van het bod (feasibility). Een bod moet kwalitatief goed zijn en daarnaast ook financieel goed zijn (minimaal € 100 miljoen per jaar). Volgens deze definitie valt de financiële minimumeis dus buiten de criteria voor een geldig bod. Zo zou een bod dat niet de € 100 miljoen per jaar haalt, wel geldig (compliant) zijn.

Elders in de ITT (blz. 50) wordt echter ook opgesomd dat een bod ongeldig (non-compliant) is als het voorwaardelijk is ingediend, als het financieel onvoldoende is, als er misbruik wordt gemaakt van een dominante positie of als de procesafspraken zijn geschonden. Op grond van deze definitie zou een bod lager dan € 100 miljoen dus ongeldig zijn.

Het bod van DB/Arriva is voorwaardelijk ingediend en daarmee ongeldig. Het bod van CGEA/Connexxion is financieel onvoldoende omdat de waarde van het bod onder de grens van € 100 miljoen per jaar ligt. Hoewel het daarmee niet voldoet aan de gestelde eisen, wordt het later «potentially compliant» (potentieel geldig) genoemd, een term die de ITT niet kent en die het ministerie later geïntroduceerd heeft.

Opmerkelijk is het feit dat het reviewteam op 6 juni 2001 aan de projectdirectie HSL-Zuid meldt dat er feitelijk geen biedingen zijn ontvangen die geheel conform specifiaties (compliant) zijn:

«After analyses of the bids, the potentials of the Bids of Mississippi and Amazon are considered reasonable. The impression of the Review Team were as follows:

• The bid of Nile is non-compliant¹²¹

• The bid of Amazon is only potentially compliant¹²²

• The bid of Mississippi is sufficiently compliant.¹²³

The non-compliance items as pointed out by the AT are of minor importance and could not justify a non-compliant decision.»

Niet duidelijk is hoe deze beoordeling en overweging van het reviewteam (op basis van de beoordelingen van de assessmentteams) begrepen moet worden. Een bieding is immers ofwel geldig, ofwel ongeldig. Een andere smaak lijkt er op basis van de ITT niet te zijn en ligt overigens ook niet voor de hand gelet op de aard van een ontvankelijkheidstoets. Het is ongebruikelijk om een bieding te kwalificeren als «potentieel ontvankelijk».

De beoordeling van de bieding van NS en KLM

Het bod van NS voldoet volgens het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in voldoende mate aan de minimale eisen en is daarmee geldig. Wel zijn er binnen het ministerie twijfels of het bod van NS en KLM realistisch (feasible) is, hetgeen eveneens een eis is voor een geldig bod. Het is namelijk een wel erg afwijkend bod, zowel ten opzichte van hetgeen de Staat verwacht als ten opzichte van de andere biedingen. Een abnormaal hoog bod kan door de aanbestedende dienst afgewezen worden, net zoals ook een abnormaal laag bod afgewezen kan worden. Toenmalig secretaris-generaal van Verkeer en Waterstaat, de heer Pans, zegt hierover:

De heer Pans: «Helaas komt het bij aanbestedingen nogal eens voor dat partijen veel lager inschrijven dat het feitelijk kost; dan gaan ze failliet. Er zijn ook bedrijven die, als het om de opbrengst gaat, veel te hoog inschrijven; dan gaan ze ook failliet.»¹²⁴

De gehoorde getuigen aan de zijde van de Staat zijn stuk voor stuk verrast over het hoge bedrag dat NS biedt:

De heer Korf: «Nee, de Staat had gewoon als minimum 100 miljoen gevraagd. Wij wisten echt niet wat daarboven zou worden geboden. Dat kon meer zijn of minder. Dat wisten we natuurlijk niet, maar het verschil tussen 100 miljoen en 178 miljoen is heel groot. Dat komt natuurlijk niet zo vaak voor.»¹²⁵

De heer Pans: «Het was niet zozeer dat er twijfels waren over de vraag of het een reëel bod was. Wij vonden het erg veel geld in verhouding tot wat wij dachten dat een redelijke prijs zou zijn.»¹²⁶

Mevrouw Netelenbos: «Wat ik had verwacht, was in elk geval ten minste 100 miljoen. In een competitie met anderen doet een partij natuurlijk haar best om die te winnen, dus dat men boven die 100 miljoen gaat bieden, is te begrijpen. Dat het zo veel meer zou zijn, hadden wij natuurlijk niet verwacht. De vraag is natuurlijk: had je daarmee akkoord moeten gaan? Ja, want het zat nog wel binnen een bandbreedte, maar wel heel erg aan de top. Wij droegen echter ook geen kennis van het bedrijfsplan van de NS. Misschien hadden ze wel, met alle knowhow die ze hadden in het kantoor en in het bedrijf, een masterplan ontwikkeld. Dat wisten wij natuurlijk niet.»¹²⁷

De heer Zalm: «Toen ik hoorde «178 miljoen», dacht ik: tjonge, jonge, jonge, ze moeten wel erg goed zijn. Het is wel veel geld.»¹²⁸

Voor de hoogte van de biedingen is geen bandbreedte gedefinieerd, maar alleen een ondergrens gesteld.

De heer Korf: «Nee, we hebben het minimum gedefinieerd. (...) Als je onze financiële mensen vroeg wat een redelijke bieding zou zijn, kwam je op bedragen zoals 125 miljoen; ook 128 miljoen is wel eens genoemd. Wij hebben echter nooit een bandbreedte gedefinieerd waarbinnen het bod aanvaardbaar zou zijn. Dat hebben we niet gedaan. Het was dus ook niet opportuun om dat te vinden.»¹²⁹

Als de Staat het bod van NS en KLM zou willen afwijzen op basis van de hoogte van het bod, ligt de bewijslast daarvoor bij de Staat. Het zou niet gemakkelijk zijn dit hard te maken. In opdracht van NS hebben externe deskundigen van KPMG en HSBC het bod voor indiening beoordeeld als robuust en zelfs conservatief. Een complicerende factor is ook dat het Ministerie van Financiën herhaaldelijk aangeeft dat de financiële waarde van de concessie zelfs hoger kan zijn dan het door NS en KLM geboden bedrag. Bij afwijzing van het bod van NS en KLM, omdat het een onrealistische of abnormaal hoge bieding zou zijn, is het waarschijnlijk dat NS en KLM een juridische procedure tegen de Staat zouden starten. Het risico is te groot dat de Staat in een dergelijke procedure niet zou kunnen aantonen dat de hoogte van het bod van NS en KLM inderdaad onrealistisch is. Vaststaat dat de berekeningen van NS uitgaan van zeer optimistische aannames om tot het bedrag van € 178 miljoen per jaar te komen en dat daardoor de kans klein is dat dit bedrag daadwerkelijk door NS verdiend en aan de Staat betaald kan worden. Bovendien is niet altijd aangegeven hoe de aannames zijn onderbouwd. Tezamen roept dit de vraag op of een realistische onderbouwing van het uiteindelijke bod, inclusief de ophogingen, van NS en KLM ooit heeft bestaan.

Naar Brussel in 93 minuten?

Behalve over de hoogte van het bod en de bijbehorende vervoersprognoses bestaan er binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat ook twijfels over de technische realiseerbaarheid van het bod, zoals het aantal benodigde treinen en de reistijd naar Brussel. Zo heeft een van de beoordelingsteams grote twijfels bij de haalbaarheid van de opbrengsten van NS en KLM en beoordeelt deze als zeer risicovol.

De heer Van Krieken: «In het laatste hoofdstuk van het bod, de risico-inschatting, gaf de bieder aan dat er 5% kans was dat de opbrengsten 30% lager zouden worden.»

De heer Van Gerven: «5% kans dat de opbrengst 30% lager zou worden?»

De heer Van Krieken: «Ja. Ik dacht toen eerst dat ze een nul waren vergeten. Mijn inschatting was dat er 50% kans was dat het 30% lager zou worden.»

De heer Van Gerven: «U vond het dus een erg optimistische inschatting. Wat waren naast het punt van de reizigers nog meer risico's in het bod?»

De heer Van Krieken: «Er zaten heel krappe materieelaantallen in. Krap in die zin dat ze een zitplaatsgarantie moesten geven. Als je het aantal reizigers projecteerde op het aantal zitplaatsen, moesten er toch echt bijna elke morgen reizigers staan. Dat klopte niet met de tekst van de aanbieding. Er zat ook te weinig reservematerieel in om een betrouwbare dienstuitvoering te krijgen. Dat was gedaan om de kosten laag te houden.»¹³⁰

Er was ook een niet-ontvankelijk onderdeel van het bod van NS en KLM geconstateerd door de beoordelingteams. Op basis van de ITT moesten de treinen in 93 minuten naar Brussel kunnen rijden. Het bod van NS en KLM ging uit van treinen met een maximumsnelheid van 220 km/u, terwijl de reistijd in de ITT was berekend op basis van een snelheid van 300 km/u. Hoewel NS aangeeft dat het wel in 93 minuten haalbaar zou zijn, is het ministerie daarvan niet overtuigd geraakt, integendeel:

Mevrouw Vos: «U bedoelt dat ze die 93 minuten niet konden halen met het 220-materieel?»

De heer Van Krieken: «Technisch wel. Als er verder geen andere treinen zijn, er geen tegenwind is en dergelijke, kan het misschien net. Er zaten wat fouten in de aannames. Er zat zeker geen speling in om een fatsoenlijke dienstregeling te kunnen rijden.»¹³¹

De heer Korf: «Nou, we wisten dat het met 220 km/u niet haalbaar was. Of het met 250 km/u of 300 km/u moest, weet ik niet. Ik neem aan dat het met 250 km/u wel haalbaar was.»¹³²

Ook al verklaren NS en KLM te zullen voldoen aan alle gestelde kwaliteitseisen, zoals het voorgeschreven bedieningspatroon en de reistijden, de voorgestelde oplossing in het bod van NS en KLM voldoet volgens de beoordelingsteams van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat niet aan de reistijdeis van 93 minuten. Het ene beoordelingsteam benoemt deze niet-ontvankelijkheid als zodanig, het andere beoordelingsteam kwalificeert de niet-ontvankelijkheid op dit punt als een punt van ondergeschikt belang.¹³³

De redenering van de projectdirectie is vervolgens dat NS en KLM met het ingediende bod hebben verklaard aan alle kwaliteitseisen te voldoen en dat het dus ook de verantwoordelijkheid van NS en KLM is om ervoor te zorgen dat de gevraagde rijtijden en opbrengst worden gerealiseerd. Deze redenering is twijfelachtig qua logica en consistentie. De onderbouwing van de wijze waarop een biedende partij aan een eis beweert te voldoen, is bij uitstek bepalend voor de vraag of aan de betreffende eis voldaan wordt. Die inconsistentie blijkt ook uit hetgeen de heer Korf verklaart:

De heer Elias: «Tot slot op dit punt: ik vind het toch moeilijk om te snappen dat u wist dat iets wat in het bod stond, niet kon – namelijk in 93 minuten daarnaartoe rijden – maar dat u dat toch accepteerde, met het idee: NS heeft het gezegd en moet dat dus maar waarmaken. Als NS bij wijze van spreken had gezegd dat zij er met de paardentram naartoe zou gaan en dat zij dat in 93 minuten zou redden, had u dat dan ook gepikt?»

De heer Korf: «Dat zouden dan Arabische volbloeds moeten zijn, maar even serieus: ik ging er toen van uit dat die 93 minuten haalbaar was.»

De voorzitter: «Maar dat onderdeel, die 93 minuten, werd niet gehaald in het bod. Dat stellen we toch met elkaar vast?»

De heer Korf: «93 minuten werd wel gehaald, maar de onderbouwing met de treinen klopte niet met de eis waaraan voldaan moest worden. De eis is gewoon gehandhaafd. Dat was natuurlijk het issue. Ze zouden dus met andere treinen moeten komen om te voldoen aan de eis. Dat punt van «we moeten ze wel verplichten om met andere treinen te komen, dus materieel dat het wel haalt» is naar de volgende fase van de onderhandelingen verplaatst.»¹³⁴

In de volgende fase van onderhandelingen wordt echter niet onderhandeld over de inzet van treinen waarmee de voorgeschreven reistijd wel gehaald zou kunnen worden. Daarmee is een cruciale eis voor het vervoer over een hogesnelheidslijn, namelijk de te realiseren reistijd, van ondergeschikt belang geworden.

Onduidelijkheid: kan de tweede fase wel doorgaan?

Op basis van de tekst van de invitation to tender zou de tweede fase van de aanbesteding in de ontstane situatie, waarin slechts één geldig bod is ontvangen, geen doorgang kunnen vinden. In de ITT staat dat de tweede fase (negotiation phase) aanvangt indien ten minste twee partijen een kwalitatief en financieel voldoende bieding hebben gedaan:

«The tender will proceed into the next phase, if at least two Tenderers have submitted a qualitative and financially sufficient Bid and the State is convinced that there be sufficient competitive tension during the Negotiation Phase. A bid will be found sufficient in terms of:

• Quality, if it has passed the completeness and compliance check (including the feasibility).

• Finance, if the Financial Bid for the Base case amounts to at least 100 million Euro per year (with discounts in the first four years)»

Naar de letter van de ITT kan de de tweede ronde zodoende alleen aanvangen indien minimaal twee partijen ten minste € 100 miljoen per jaar bieden en die biedingen ontvankelijk zijn. De projectdirectie besluit echter de aanbesteding wel voort te zetten op basis van de volgende bepaling in het kwalificatiedocument: «The tender of the contracts will proceed if at least two qualitative and financially sufficient bids are received and the State is convinced that there will be sufficient competitive tension during the Negotiation Phase. However the State may decide to proceed when only one acceptable bid is received, if it is comparable to the reference position made by the State's advisor.»¹³⁵

De argumentatie die de projectdirectie gebruikt om deze bepaling uit een ander document dan de ITT zelf in te roepen is dat nergens zou staan dat de ITT prevaleert boven het kwalificatiedocument. Daarbij is echter een kanttekening op zijn plaats. De ITT bepaalt immers wel degelijk dat:

«In case of conflicts or contradictions between the contents of the various documents and provisions, the following order of ranking will be applicable: (...) c. the ITT will prevail over the Tender documents that were issued before the ITT.»

Uit deze passage blijkt duidelijk dat de ITT prevaleert boven eerder verstuurde aanbestedingsdocumentatie indien er sprake is van conflicten of tegenstrijdigheden tussen de documenten. Die tegenstrijdigheid is aanwezig, aangezien de ITT uitdrukkelijk bepaalt dat de negotiation phase slechts kan aanvangen indien er twee geldige en financieel voldoende biedingen zijn ingediend. De ITT maakt op geen enkele plek melding van de mogelijkheid om met slechts één aanbieder door te gaan. De heer Korf verklaart hierover:

De heer Korf: «Dat zou kunnen, maar er is ook een ander stuk, waarin staat dat, als er een volwaardig bod zou zijn, dat bod door zou mogen naar de volgende ronde. Er zijn twee stukken, eentje in het kwalificatiedocument en het andere in het ITT-document. Beide documenten zijn geldig. Bij niet-tegenstrijdigheid moet je een van die twee documenten toepassen.»¹³⁶

Zonder twijfel staat vast dat de inivitation to tender, het kerndocument van deze aanbestedingsprocedure, leidend dient te zijn. Op basis van dat document worden immers de biedingen ingediend en wordt de aanbestedingsprocedure uitgevoerd tot aan het moment van contractering.

Wachtkamerconstructie

Een andere vraag die op dat moment speelt, is welke rol de bieding van CGEA/Connexxion nog kan spelen. De projectdirectie wil deze bieding achter de hand houden, primair om druk op de onderhandelingen met NS en KLM te houden en daarnaast voor het geval de onderhandelingen met NS en KLM niet zouden slagen. Oorspronkelijk was dat ook de logische reden om met minimaal twee aanbieders de onderhandelingsfase in te gaan. De projectdirectie besluit daarom CGEA/Connexxion in een «wachtkamer» te plaatsen:

De heer Korf: «Op mijn niveau speelde een rol dat wij ontzettend graag nog een tweede bieder bij ons wilden houden om de marktspanning op niveau te houden (...).»¹³⁷

De wachtkamerconstructie is juridisch mogelijk omdat de ITT, opmerkelijk genoeg, niet voorziet in de mogelijkheid om partijen uit te sluiten indien zij een ongeldig bod indienen, terwijl dat in de regel wel de sanctie op ongeldigheid is. Dit wordt ook door de landsadvocaat opgemerkt. Daardoor ontstaat de vreemde situatie dat een partij niet door kan naar de volgende fase van de aanbesteding, maar ook niet van de aanbesteding kan worden uitgesloten. De partij kan echter ook niet uit die wachtkamer gehaald worden, omdat de bieding immers niet voldoet aan de minimale eis van € 100 miljoen per jaar.

Om druk op de onderhandelingen te houden, moet ook worden medegedeeld dat er een partij in de wachtkamer zit. NS (en ook NMBS) is verrast over de wachtkamerconstructie en over het bericht dat de Staat met slechts één partij gaat onderhandelen:

De heer Spaargaren: «Dat vonden wij een toch wel wat bijzonder fenomeen. In de aanbestedingsregels, die vrij strak en streng waren opgeschreven in de inventation to tender, was niet voorzien in een situatie waarin een partij in de wachtkamer geplaatst zou worden. Er was in voorzien dat met twee partijen in een best-and-final-offerfase – dat gaat dus over het laatste en beste aanbod – dooronderhandeld zou worden. Dat bleek opeens niet zo te zijn.»¹³⁸

NMBS is er niet van gecharmeerd dat er maar één partij door gaat naar de onderhandelingen. Op 5 september 2001 laat NMBS de projectdirectie HSL-Zuid weten dat de gang van zaken leidt tot een drastische en eenzijdige inkorting van de onderhandelingstermijn en impact heeft op de onderhandelingspositie van NMBS.

Geen staatsontwikkelingsmaatschappij

Het afwijzen van het bod van NS en KLM zou grote gevolgen hebben voor de Staat. Omdat er dan geen enkele geldige bieding meer zou overblijven, zou de aanbesteding dan mislukt zijn. De Staat zou dan, conform de aanbestedingsdocumentatie, overgaan tot het zelf verzorgen van het vervoer door middel van een ontwikkelingsmaatschappij en zou het vervoer vervolgens vijf jaar later opnieuw aanbesteden.

4.10 Onderhandelingen en ondertekening

De Staat stuurt NS en KLM op 15 juni 2001 de zogenoemde invitation to direct negotiations, de uitnodiging tot directe onderhandelingen, uit. Daarin is een aantal regels vastgelegd over het onderhandelingsproces. In de dagen daarna spreken de partijen over een memorandum van overeenstemming gebaseerd op een conceptconcessieovereenkomst. Daarin staan de belangrijkste punten waarover al overeenstemming bestaat of gemakkelijk overeenstemming bereikt kan worden. Tevens wordt er een onderhandelingsprotocol overeengekomen. Het memorandum van overeenstemming wordt op 6 juli 2001 ondertekend door NS en KLM en de Staat, met goedkeuring van de ministers Netelenbos en Zalm. Het ondertekenen van het memorandum wordt ook aan de Tweede Kamer gemeld. De hoogte van het bod van NS en KLM wordt daarbij niet vermeld.

Namens de Staat worden de onderhandelingen ambtelijk gevoerd door de heer Korf, projectdirecteur HSL-Zuid. Namens NS worden de onderhandelingen geleid door de heer Lantain, directielid van NS.

In de onderhandelingen spelen met name vier majeure kwesties: het bereiken van overeenstemming met SNCF, het bereiken van overeenstemming met NMBS, het garantievermogen en een tariefrestrictiebepaling.

SNCF

Een belangrijk punt is het bereiken van overeenstemming met SNCF. Hoewel de projectdirectie van plan was met SNCF een concept-overeenkomst te sluiten, zoals ook met NMBS was gedaan, is dit nog niet gebeurd. Dit brengt enkele risico’s met zich mee, onder meer het daadwerkelijk beschikbaar komen van voldoende treinpaden naar Parijs en overeenstemming over de internationale tarieven en het te gebruiken materieel. Het consortium van NS en KLM neemt deze risico’s van de Staat over in ruil voor een verlaging van de concessievergoeding met € 18,4 miljoen. Het overnemen van dit risico wordt al in het memorandum van overeenstemming overeengekomen.

De heer Spaargaren: «We hebben met de overheid in die tweede fase gesproken over wat er nog geregeld moest worden met de NMBS en de SNCF, bovenop wat er in vrij rudimentaire vorm al door de Staat was afgesproken met deze partijen in het conceptcontract en de afspraken met de SNCF. Op basis van de relatie en de gesprekken met de partijen voordat de aanbesteding begon - voor alle duidelijkheid: we mochten niet met deze partijen spreken tussen het moment van het ontvangen van de ITT in december en ik meen oktober of misschien juli bij het ondertekenen van het memorandum of understanding (...) We hebben dus minimaal een halfjaar niet met de partijen mogen spreken. Op basis van de ervaringen voor die periode dachten we dat we die risico's konden overnemen van de Staat, ook omdat wij de beoogde vervoerder zouden zijn. Dan kun je beter vervoerders met elkaar die afspraken laten maken. Dat was ook de gedachte van de Staat op dat moment. Omdat het een zekere risicovermindering voor de Staat met zich meebracht en een zekere risicotoename voor de NS, is toen die 18,4 miljoen afgesproken, als verlaging van de concessievergoeding.»¹³⁹

Garantievermogen

Oorspronkelijk is in de ITT een nakomingsgarantie (performance bond) ter waarde van € 100 miljoen geëist. Dat bedrag zal bij niet-nakoming door de vervoerder opeisbaar worden. In de onderhandelingsfase wordt dit omgezet van een nakomingsgarantie in een garantievermogen van de moedermaatschappijen. Een garantievermogen van de moedermaatschappijen is goedkoper dan een nakomingsgarantie van de bank (omdat dit garantievermogen, anders dan de nakomingsgarantie, niet op de kapitaalmarkt geleend hoeft te worden). Tevens komt het garantievermogen aan HSA toe, om verliezen te financieren en daarmee de kans op een faillissement te verkleinen, terwijl de nakomingsgarantie zou toekomen aan de Staat op het moment dat HSA niet aan zijn verplichtingen zou voldoen. Het bedrag wordt verhoogd van € 100 miljoen naar € 200 miljoen. Tegenover de omzetting en verhoging van de nakomingsgarantie naar het garantievermogen staat een verlaging van de jaarlijkse concessievergoeding van € 12 miljoen per jaar.

Tevens zou HSA worden opgestart met € 44 miljoen werkkapitaal. Zo heeft HSA maximaal € 244 miljoen ter beschikking, boven op de toekomstige opbrengsten uit kaartverkoop. Deze totale garantie van € 244 miljoen wordt de inzet van een jarenlange discussie tussen de Staat en NS:

De heer Elias: «Als u het terugrekent, komt het ongeveer op hetzelfde neer. Er moest ruim 2 miljard worden terugverdiend in vijftien jaar; het ging om 100 miljoen per jaar. Er werd voor 200 miljoen een soort comfort geboden. Was dat niet veel en veel en veel te weinig?»

De heer Korf: «Het is maar hoe je het bekijkt. Er stonden twee grote ondernemingen achter die zich samen garant stelden voor het feit dat die hogesnelheidstrein zou gaan rijden. Die moeders stonden er ook achter. De vraag dus wat er in de onderneming moest worden gepompt en wat er bij de moeders moest worden gereserveerd. Als NS echt wilde scoren met dit verhaal, had zij in het eigen vermogen natuurlijk voldoende gereserveerd daarvoor.»¹⁴⁰

Tariefrestrictie

NS en KLM maken zich zorgen over de hoge tarieven. Het consortium heeft tarieven van gemiddeld 60% boven de normale prijs van een treinkaartje als optimum berekend, met uitschieters tot 100% in de spits. In het perspectief van NS volgt dit uit de inrichting van de aanbesteding, waarbij in de eerste ronde is ingezet op een financieel optimaal bod. NS heeft hoge tarieven gehanteerd en geen maatschappelijk gewenste tarieven. In het perspectief van NS zou daar in de tweede ronde of in de onderhandelingen ruimte voor zijn.

Bij het begin van de onderhandelingen geeft NS direct aan dat NS en KLM graag een tariefrestrictiebepaling opgenomen zien worden, in ruil voor een verlaging van de concessievergoeding. Het uitgangspunt voor het kabinet is echter tariefvrijheid.

In het memorandum van overeenstemming wordt geen overeenstemming bereikt over een tariefrestrictie, vandaar dat het later in de onderhandelingen terugkomt. Om een oordeel te kunnen vellen over de vraag van NS en KLM, vraagt de projectdirectie NS en KLM om een onderbouwing van de effecten van een tariefrestrictie op de businesscase en de hoogte van de concessievergoeding. Het bedrag waar NS en KLM aanvankelijk op uitkomen, € 55 miljoen per jaar, acht de projectorganisatie te mager onderbouwd. Intern houdt NS eind september rekening met het scenario dat het kabinet de tariefrestrictie niet zal accepteren, zo blijkt uit een terugkoppeling aan de raad van commissarissen. Tegelijkertijd wordt aan de Staat een nieuwe berekening overhandigd, ter onderbouwing van de effecten van een tariefrestrictie. In die nieuwe onderbouwing komen NS en KLM uit op een effect van € 47 miljoen per jaar op de concessievergoeding. Intern wordt hier door de projectorganisatie naar gekeken. Hoewel er vraagtekens bij geplaatst worden, wordt het bedrag van € 47 miljoen in ruil voor de tariefrestrictiebepaling uiteindelijk door de heer Korf geaccepteerd:

De heer Van Gerven: «U hebt daar ja tegen gezegd.»

De heer Korf: «Jazeker, met het uitdrukkelijke advies om het artikel niet te gebruiken. In die zin dus: ja.»¹⁴¹

De Staat is niet van plan van de tariefrestrictiebepaling gebruik te maken, en heeft daarom ook niet verder onderhandeld over de hoogte van het bedrag.

De heer Korf: «Even heel simpel: als de politiek dit artikel had ingeroepen voor 1 september, hadden wij te veel teruggegeven aan NS en had NS daarvan geprofiteerd.»¹⁴²

De planning is om op 12 oktober 2001 tot een definitieve concessieovereenkomst te komen. Doordat verschillende punten in de onderhandelingen langer duren dan voorzien, zijn beide partijen op die datum nog niet zover dat dan al een definitieve overeenkomst kan worden getekend. Er wordt gestreefd naar overeenstemming, zodat het besluitvormingsproces kan worden afgerond.

Voorafgaand aan 12 oktober wordt aan de twee betrokken bewindspersonen, minister Netelenbos en minister Zalm, mandaat gevraagd om de onderhandelingen af te ronden. In het memo dat beide ministers ontvangen, wordt de tariefrestrictiebepaling opgenomen als beslispunt. Het ambtelijke voorstel is om de tariefrestrictiebepaling niet op te nemen, gezien de hoge kosten. Mocht de Tweede Kamer toch een tariefrestrictie wensen, dan ontstaat de situatie dat opnieuw onderhandeld zal moeten worden. De ministers Zalm en Netelenbos gaan met deze inzet voor de onderhandelingen akkoord.¹⁴³

De onderhandelingen op 12 oktober 2001 worden echter nog stevige onderhandelingen. Met name het punt van de tariefrestrictiebepaling blijkt voor NS en KLM een zeer aangelegen punt. Nadat NS gedreigd heeft met weglopen, besluit het onderhandelteam van de Staat toch maar te overwegen de tariefrestrictiebepaling in de overeenkomst op te nemen. In het holst van de nacht belt de heer Korf vervolgens minister Netelenbos op om toestemming te vragen om de tariefrestrictiebepaling op te nemen in de concessieovereenkomst.¹⁴⁴ Minister Netelenbos gaat akkoord met de tariefrestrictiebepaling omdat de bepaling alleen ingeroepen kan worden door de minister van Verkeer en Waterstaat. Later gaat ook minister Zalm akkoord. Het artikel roept geen verplichting in het leven om daadwerkelijk de tariefrestrictie op te leggen. Het (financiële) risico van de bepaling is zodoende beperkt. Bovendien wil de Staat nu echt tot een overeenkomst komen met NS:

De heer Van Gerven: «Ja, maar minister Zalm was dus not amused. Is hij het geweest die de tariefrestrictie heeft geblokkeerd, of was dat minister Netelenbos?»

De heer Pans: «Nee. Minister Netelenbos zat exact op dezelfde lijn. Zij was ertegen, maar wij wilden de zaak nu eens afronden. Als de spoorwegen er nou per se aan hechten dat dit in het contract wordt opgenomen, willen wij het best in het contract opnemen, maar het is van beperkte duur. Je moet die restrictie voor een bepaald moment hebben uitgeoefend, maar wij zouden die niet gaan uitoefenen. Probleem opgelost, contract rond.»¹⁴⁵

De heer Zalm: «Ik was daar geen voorstander van. Aan de andere kant zag ik er ook wel de voordelen van. Los van het feit dat men bij de NS ongetwijfeld dacht «als het op die manier gaat, scheelt ons dat weer in de afdracht», kon ik mij vanuit de NS ook wel voorstellen dat ze dachten: nu hebben wij een contract zonder tariefrestrictie en vervolgens krijgen we de Tweede Kamer, die dan toch een tariefrestrictie gaat opleggen; dat gaat ons geld kosten en dan kunnen we het ook niet meer betalen. Dan is het ook niet onverstandig om van tevoren te zeggen: als dit of dat gebeurt, dan heeft dat het volgende effect op de afdracht. Anders moet je alle onderhandelingen weer opnieuw beginnen. Dus ik kon er uiteindelijk wel mee leven, zij het dat zowel minister Netelenbos als ook ik van mening was dat het ongewenst is om een tariefrestrictie toe te passen.»¹⁴⁶

Vage afspraken met NMBS

Een ander punt waar in de onderhandelingen over gesproken wordt, is de overeenkomst met NMBS. Onderdeel van de ITT is een conceptcontract met NMBS, te ondertekenen door de uiteindelijke vervoerder. Het conceptcontract bevat een aantal afspraken over de verbinding Amsterdam-Brussel, maar bevat op een aantal onderdelen ook geen afspraken. Zo gaat het conceptcontract niet in op de verbindingen Den Haag-Brussel en Breda-Brussel, verbindingen die de Staat wel met NS en KLM wil contracteren. Gelijktijdig aan de onderhandelingen tussen Staat en NS en KLM, worden NS en KLM geacht ook onderhandelingen te voeren met NMBS. NS en KLM en NMBS komen hier echter niet uit. NMBS wenst geen verlieslatende verbindingen te exploiteren en is bovendien niet te spreken over het feit dat de onderhandelingsronde korter duurt en met slechts één partij plaatsvindt. Zodoende zijn er dus geen bindende afspraken met NMBS over alle gewenste verbindingen.

Ondertekening van de concessieovereenkomst

Kort voor de geplande datum van ondertekening van de concessieovereenkomst ziet NS nog te veel risico's om de overeenkomst daadwerkelijk te tekenen. Begin december 2001 circuleert er binnen NS een memo met bezwaren, geuit door een van de hoofdrolspelers in de totstandkoming van het bod. NS wil nogmaals met het ministerie onderhandelen, bijvoorbeeld op de datum die reeds gepland stond voor de contractondertekening. Het advies luidt: «Pennen thuis laten zodat er niet in de gauwigheid tóch getekend wordt!»

NS besluit zijn bezwaren ook in een tweetal brieven, van 3 en 5 december 2001, kenbaar te maken aan de heer Korf.

De heer Spaargaren: «[Die brief sturen] deden we omdat we op dat moment (...) een aantal dingen zagen gebeuren die ons grote zorgen baarden. Ik heb net al drie zorgpunten genoemd ten aanzien van de NMBS, namelijk het feit dat men niet aan Den Haag-Brussel wilde meewerken en ook niet aan Breda-Brussel en dat men wilde delen in de binnenlandse opbrengsten. Verder zagen we dat de technische specificaties van de lijn, van de infrastructuur, nog steeds in beweging waren. We vermoedden dat het weleens heel lastig zou kunnen zijn om een trein te kopen die paste bij technische specificaties die nog niet bekend waren. Een vijfde zorgpunt betrof de tariefrestrictie. Er was alleen een kan-bepaling afgesproken met het Ministerie. We kregen het vermoeden dat de Minister of in ieder geval de ambtenaren die niet zouden willen inroepen. Bovendien wisten we dat de Minister eerst wilde tekenen en dan pas het parlement wilde informeren. Op basis van onze gesprekken met Tweede Kamerleden in eerdere fases over IC Max et cetera waren we bezorgd dat de Kamer op dat moment voor een voldongen feit zou worden gesteld. We hadden dus een hele set van argumenten op grond waarvan we tegen de directie zeiden: we adviseren het tekenen nog maar even uit te stellen; we hebben nog tijd om dat te doen en we hebben de afgelopen maanden een aantal dingen gemerkt die ons echt zorgen baren.»¹⁴⁷

In de brief van 5 december schrijft NS onder meer:

«U kiest er nu nadrukkelijk voor de aanbestedingsrechtelijke constructie, die door u is gevolgd, geheel volgens plan te continueren. Ons consortium rest, na de tot nu toe gezette stappen, niets anders dan ook de volgende stap te zetten door ondertekening van de Concessieovereenkomst, het contract met de NMBS en de verdere bijlagen. Geen enkel ander Consortium zou zich, onder de gegeven risico’s en omstandigheden, kunnen veroorloven dergelijke overeenkomsten zonder nadere afspraken of garanties te tekenen.»

Daarmee heeft NS gelijk: er was ook geen ander consortium dat deze risico’s op zich wilde nemen. Zo had DB/Arriva onder meer om die reden een voorwaardelijk bod ingediend.

Aan de andere kant heeft men aan de kant van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat juist haast. De ondertekening was oorspronkelijk gepland voor 12 december 2001, maar wordt vervroegd naar 5 december. Daarmee valt de geplande ondertekening een dag voor een algemeen overleg met de vaste Kamercommissie en wordt de Tweede Kamer geconfronteerd met een getekend contract. Projectdirecteur Korf is ontstemd over de brief van NS:

De heer Korf: «Je had gedeald over een risico dat je overnam; dan moet je twee weken later niet gaan huilen.»

De heer Elias: «U vond dat NS ten onrechte piepte?»

De heer Korf: «Ja. Je had gewoon een heel duidelijke deal gemaakt. NS nam de aanlanding met België, Brussel en Parijs van ons over en wij gaven aan hoe wij daarbij behulpzaam zouden zijn en dat wij zouden proberen om alle deuren voor NS te openen. En toen kwam één minuut voor twaalf terug: misschien lukt het ons wel niet. Dat was geen reden om niet te ondertekenen.»

De heer Elias: «Vanuit de optiek van NS was ondertekenen natuurlijk een groot risico. Dat beschreef NS ook.»

De heer Korf: «Dan had ze het niet moeten doen.»¹⁴⁸

NS neemt de risico’s echter, door de concessieovereenkomst te ondertekenen, wel op zich.

De heer Timmer: «W ij hebben het gedaan en dat was maar goed ook, omdat anders de conclusie zou zijn geweest dat de tender was mislukt.(...). Ik zag het bod als de afsluiting van een uiterst ongelukkige periode. Ik heb misschien de misrekening gemaakt dat als het stof zou zijn opgetrokken, we alsnog tot redelijke afspraken konden komen.»

De heer Van Gerven: «Dan was dat bedrag van 178 miljoen van tafel gegaan.»

De heer Timmer: «Dat was in ieder geval aangepast; daar ben ik zeker van. Immers, wat voor situatie was er toen ontstaan? Het staatsbedrijf NS had de deal gewonnen. Toch? En alle financiële plussen en minussen die daarbij horen, zijn voor rekening van de schatkist. Dus het had geen zin meer om over dat hoge bod ... Ik wil best kwijt dat het mij enorm irriteert dat dat hoge bod het hoofdprobleem van dit dossier is geworden. Dat is onzin. (...) Met dat bod hebben wij ons de ellende bespaard van het openlijk mislukken van de tender. Dat wil ik benadrukken. Dat bod was bedoeld om een punt te zetten achter een volstrekt idiote exercitie.»

De heer Van Gerven: «(...) als ik u zo hoor, zegt u: luister eens, wij hadden ook 178 geboden als de HSA niet had bestaan, dus als de dochteronderneming er niet was geweest. Dan had u gewoon keurig elk jaar die 178 miljoen betaald als NS.»

De heer Timmer: «En dan had er in het jaarverslag van de Nederlandse Spoorwegen een aftrekpost van de winst gestaan: afdracht vergoeding concessie.»

De heer Van Gerven: «Dat klopt. Maar dat had u dan ook gerealiseerd. Of dat hadden ze moeten realiseren.»

De heer Timmer: «Dat was onvermijdelijk, want er was een contract.»¹⁴⁹

Voor ondertekening van de concessieovereenkomst lukt het noch de Staat, noch NS sluitende afspraken met NMBS te maken over de uit te voeren verbindingen, de daartoe aan te schaffen treinen en de verdeling van de opbrengsten. Met het ondertekenen van de concessieovereenkomst wordt de vervoerder verantwoordelijk voor het alsnog tot stand brengen van die afspraken. De Staat signaleert dus de risico’s en schuift de verantwoordelijkheid hiervoor door naar de vervoerder.

Een moeizaam proces tussen de Staat en NS resulteert zo in een concessieovereenkomst waarvan over de uitvoerbaarheid bij beide partijen twijfels bestaan. Op 5 december 2001 wordt zo, in een niet al te feestelijke stemming, de concessieovereenkomst¹⁵⁰ ondertekend in Madurodam. Op dezelfde dag wordt ook High Speed Alliance Beheer BV (HSA) opgericht, het vereiste aparte hsl-bedrijf waarin NS (90%) en KLM (10%) participeren. De oprichting van het bedrijf en de concessieovereenkomst betekenen niet alleen een begin van de activiteiten voor de realisatie van het vervoer over de HSL-Zuid, maar ook een voortzetting van de strijd tussen NS en de Staat over dit vervoer.

4.11 De concessieovereenkomst

Gecontracteerde vervoersaanbod

In de concessieovereenkomst is afgesproken dat HSA de in tabel 4.3 opgesomde verbindingen zal verzorgen. Hierbij zij vermeld dat 16 treinen per dag corresponderen met een uursdienst en 32 treinen per dag met een halfuursdienst.

Tabel 4.3: Frequenties en reistijden HSL-Zuid

(treinen per dag, reistijd in minuten)	PKB 1996	Concessie 2001
Internationale hogesnelheidstrein
Amsterdam–Parijs	Ja – 185 min	16 x 183 min
Amsterdam–Brussel	Ja – 100 min	16 x 93 min
Den Haag–Brussel	Ja – 79 min	4x
Breda–Antwerpen–Brussel	Ja[1]	16x
Amsterdam–Londen	Ja – 226 min	–
Binnenlandse intercity
Amsterdam–Rotterdam	Ja	32 x 38 min
Amsterdam–Rotterdam–Breda	Ja	32 x 62 min
Den Haag–Rotterdam–Breda–Eindhoven	Ja[2]	–

1 uit Arnhem

2 door naar Maastricht

Ten opzichte van de verbindingen die als mogelijkheid in de PKB werden genoemd, zijn in het gecontracteerde vervoer geen treinen opgenomen naar Londen en evenmin treinen die na Breda doorrijden over het hoofdrailnet.

Een concrete aanvangsdatum voor het vervoer is nog niet afgesproken, maar voor 1 oktober 2006 zal deze niet zijn. De concessieovereenkomst kent diverse bepalingen om deze in de toekomst vast te kunnen leggen en te kunnen verschuiven. Tussen de oplevering van de infrastructuur en de aanvang van het vervoer zal HSA twintig weken onbelemmerd toegang hebben tot de HSL-Zuidinfrastructuur om een proefbedrijf uit te kunnen voeren.

Vanaf de startdatum van het vervoer betaalt NS jaarlijks € 148 miljoen om over de HSL-Zuid te mogen rijden. De eerste 4 jaar geldt een ingroeikorting, waardoor NS effectief moet betalen voor 13,5 volle jaren.

In de concessieovereenkomst is opgenomen dat internationale reizigers én binnenlandse reizigers «businessclass» verzekerd zullen zijn van een zitplaats, door middel van een verplichte reservering. Voor reizigers «economyclass» in binnenlandse treinen geldt een zitplaatskans van 98% in de drukste trein.

Tevens is de mogelijkheid opgenomen dat de Staat voor 1 september 2002 de opslag op tarieven voor binnenlands vervoer tot gemiddeld 25% beperkt. In dat geval krijgt NS een korting van € 47 miljoen per jaar op de gebruiksvergoeding.

Hoogte van de gebruiksvergoeding

De uiteindelijke overeengekomen gebruiksvergoeding van € 148 miljoen per jaar is hoog, maar wat wil dit bedrag nu in concreet voorstelbare termen zeggen? Het betekent dat HSA circa € 400.000 per dag moet afdragen. Omgerekend naar één enkele treinrit, van bijvoorbeeld Amsterdam naar Rotterdam, moet HSA gemiddeld circa € 1.300 afdragen. Dit bedrag moet worden opgebracht door de inzittenden van die trein.¹⁵¹ Het bedrag komt nog boven op de normale exploitatiekosten van de treinrit, die HSA eveneens moet terugverdienen uit kaartverkoop.

Als het aantal reizigers tegenvalt, ontstaat zo al snel een probleem, omdat dit bedrag dan door minder reizigers opgehoest moet worden.

Risicovolle elementen

De concessieovereenkomst bevat, al naar gelang het gehanteerde perspectief, verschillende ambitieuze of problematische elementen:

• Een combinatie van drie factoren leidt tot een hoog faillissementsrisico voor HSA. Die drie factoren betreffen het geëiste aparte bedrijf, met daarbij een in hoogte beperkt garantievermogen én een hoge concessiebetaling. Een bieder met een riskant bod heeft daardoor lagere risico’s dan wanneer bijvoorbeeld geëist zou zijn dat het moederbedrijf zelf eventuele verliezen zou moeten bijpassen.

• Er worden hoge eisen gesteld aan de treinen, die aan diverse nieuwe eisen moeten voldoen. Er is echter ook weinig tijd tot de beoogde startdatum van het vervoer en daarmee weinig tijd om deze nieuwe treinen te realiseren (zie verder hoofdstuk 6).

• De treinen tussen Amsterdam-Brussel moeten dit traject in 1 uur en 33 minuten (93 minuten) kunnen afleggen. Deze maximale reistijd is berekend aan de hand van materieel met een maximumsnelheid van 300 km/u, maar het bod van NS en KLM gaat voor 16 van de 32 treinen uit van materieel dat maximaal 220 km/u kan rijden.

• Er worden 16 treinen per dag naar Parijs gecontracteerd, terwijl er op dat moment zo'n 6 per dag rijden. Er wordt dus een ruime verdubbeling van het vervoer verwacht.

• Over een deel van het vervoer – de lijnen van Brussel naar Breda en Den Haag – zijn nog geen sluitende afspraken met NMBS. Dit was voor het bid-team van NS reden om de concessieovereenkomst nog niet te willen tekenen.

• De concessieovereenkomst voorziet in onvoldoende gronden voor de Staat om voortijdig de overeenkomst te kunnen ontbinden en in onvoldoende mogelijkheden om de continuïteit van het vervoer in zo'n geval te verzekeren.¹⁵²

Elk van deze elementen zorgt later nog voor problemen, die in de komende hoofdstukken aan bod komen. Geen van die hoge ambities zijn uiteindelijk gerealiseerd:

• HSA gaat bijna failliet en de uiteindelijke concessiebetaling is duidelijk lager.

• Het lukt niet om op de beoogde aanvangsdatum treinen gereed te hebben en uiteindelijk komen er andere treinen, met ontheffing voor een aantal technische eisen.

• Brussel wordt niet in 93 minuten bereikt.

• Parijs wordt niet zestien keer per dag bereikt.

• De verbindingen van Breda en Den Haag naar België zorgen voor jarenlange discussie met de Belgische Staat en NMBS en resulteren uiteindelijk in een trein die er langer over doet dan voor de opening van de HSL-Zuid.

• Als het hsl-vervoer niet tot stand komt, is het niet in het belang van de Staat de concessieovereenkomst te onbinden. De Staat zou dan slechter af zijn dan door met HSA door te gaan. Heraanbesteding is niet goed mogelijk omdat dit langer duurt dan een jaar, terwijl HSA slechts een jaar verplicht is te blijven rijden.

4.12 Conclusies

Algemeen: rommelige, inconsequente en gebrekkige concessieverlening door stapeling van doelstellingen

Het hele traject van de verstrekking van de vervoersconcessie overziend, stelt de commissie vast dat het doel dat ooit met de aanleg van de HSL-Zuid beoogd werd, is ondergesneeuwd onder andere doelstellingen en belangen. Ooit was er een vervoersdoelstelling en de visie van snelle treinverbindingen tussen Europese hoofdsteden. In de jaren negentig komen daar andere doelen bij. De ambitie om een deel van de aanlegkosten door middel van publiek-private samenwerking terug te verdienen wordt expliciet vastgelegd in de planologische kernbeslissing. De strategische en meer impliciete beleidsdoelstelling om door middel van marktwerking te komen tot een andere ordening binnen de spoorsector, dan wel marktprikkels te gebruiken voor een betere aansturing van NS, komen erbij. In een tijdsgewricht van liberalisering en marktwerking is het onder het tweede kabinet Kok gekomen tot een aanbesteding van de vervoersconcessie, terwijl er, zo stelt de commissie vast, tegelijkertijd een wens bestaat om het vervoer over de HSL-Zuid door NS te laten uitvoeren. Dat heeft het verloop van de aanbestedingsprocedure sterk beïnvloed en ertoe geleid dat het kabinet het zelfgekozen instrumentarium van een aanbesteding niet consequent heeft gehanteerd. Vandaag de dag kan vastgesteld worden dat aan geen van de voorwaarden van de tenderprocedure HSL-Zuid is voldaan. Het gecontracteerde vervoersaanbod in de concessieovereenkomst wijkt af van de verwachtingen die zijn gewekt ten tijde van de planologische kernbeslissing. Afgezien van de Thalys is de reistijd naar Brussel langer dan voor de aanleg van de HSL-Zuid. Er zijn geen doorgaande treinen vanuit de Randstad of Brussel naar de Brabantse stedenrij, geen doorgaande treinen van Nederland naar Zuid-Frankrijk of Londen. De commissie is van oordeel dat het belang van de reiziger is ondergesneeuwd te midden van een kluwen van financiële, strategische en politiek-bestuurlijke belangen.

Conclusies over het handelen van de Staat: kabinet zwalkt in keuze voor marktwerking en de belangen van de eigen staatsdeelneming NS

Eerste kabinet Kok zet in op openbare aanbesteding

Het eerste kabinet Kok maakt halverwege de jaren negentig van de vorige eeuw bewust de keuze om in te zetten op een openbare aanbesteding van de vervoersrechten voor de HSL-Zuid. Die keuze past in het toen bestaande tijdsgewricht van economische groei en liberalisering. In lijn met dat tijdsgewricht bestaat de wens om meer marktprikkels aan te brengen in de spoorsector en met private financiering een deel van de hoge aanlegkosten van de HSL-Zuid terug te verdienen. De keuze voor een openbare aanbesteding voor het internationale vervoer in 1999 vloeit daaruit voort.

Getroebleerde verhoudingen tussen Staat en NS

De vervoersrechten voor de HSL-Zuid maken deel uit van een reeks dossiers waarop de Staat en NS in deze periode botsen. NS is weliswaar verzelfstandigd, maar is nog steeds voor 100% een staatsdeelneming. Lange tijd heeft het ontbroken aan een expliciet kader voor de sturing van NS door de Staat. De nieuwe spoorwegwet was immers nog niet in werking getreden. De commissie is van oordeel dat de moeizame verhoudingen tussen de Staat en NS de besluitvorming over de invulling van het vervoer over de HSL-Zuid gecompliceerd en vertraagd hebben. De beroerde betrekkingen zijn zowel de Staat als NS aan te rekenen. Beide hebben zich verloren in een destructief onderhandelingsspel. De commissie merkt daarbij op dat deze situatie in de eerste plaats is ontstaan door de beleidswensen van het kabinet, die strategisch gedrag van de kant van NS hebben uitgelokt. De commissie vindt het teleurstellend dat beide partijen, in het bijzonder de Staat als hoeder van het algemeen belang, niet in staat zijn geweest om de gezamenlijkheid te bereiken waarmee het algemeen belang het best gediend zou zijn geweest.

Tweede kabinet Kok kiest voor openbaar aanbesteden internationaal vervoer

De commissie stelt vast dat na een periode van twee jaar, waarin twee opeenvolgende kabinetten zich met het vervoer over de HSL-Zuid hebben beziggehouden, de ministerraad in het voorjaar van 1999 een definitief besluit neemt over de wijze waarop zij via publiek-private samenwerking een bijdrage uit de exploitatie van de HSL-Zuid wil ontvangen. De commissie constateert daarbij dat minister Netelenbos, vanaf de zomer van 1998 de verantwoordelijke bewindspersoon, de ruimte neemt zich te bezinnen op de mogelijkheden en de gedachten zoals die hierover binnen het eerste kabinet-Kok leven. Minister Netelenbos neemt daarbij de positie van NS nadrukkelijk in ogenschouw en maakt de keuze om niet ál het vervoer over de HSL-Zuid aan te besteden, maar alleen het internationale vervoer. Met het uitsturen van het registration document, waarin deze keuzes zijn vastgelegd, wordt een eerste stap gezet in de richting van de aanbesteding van de vervoersconcessie voor de HSL-Zuid.

Tweede kabinet Kok kiest voor een eerste kans voor NS voor het binnenlandse vervoer

De voorbereiding van de aanbesteding van de vervoersrechten voor de HSL-Zuid vindt plaats onder het eerste kabinet Kok. De besluitvorming over de vormgeving van het vervoer over de HSL-Zuid is aan het tweede kabinet Kok. Het kabinet wil enerzijds NS de tucht van de markt laten voelen, anderzijds zijn eigen staatsdeelneming niet te veel beschadigen. Minister Netelenbos, op dat moment verantwoordelijk voor het spoor en NS, is van mening dat NS een belangrijke rol zou moeten spelen bij het vervoer op de HSL-Zuid. NS en de Tweede Kamer zijn van mening dat NS een dominante rol zou moeten spelen in het vervoer over de HSL-Zuid. In die context besluit het kabinet in 1999 op voorstel van minister Netelenbos om NS de kans te geven om een eerste exclusief bod uit te brengen op de rechten voor het binnenlandse vervoer op de HSL-Zuid.

Verkeer en Waterstaat onderneemt met de Oranjecombinatie een risicovolle poging om alsnog onderhands aan NS en zijn partners te gunnen

Vervolgens wordt op initiatief van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat begin 2000 alsnog geprobeerd om alle vervoersrechten voor de HSL-Zuid onderhands te gunnen aan een combinatie van NS, KLM en Schiphol. De eerste fase van de openbare aanbesteding, de marktdialoog, is dan al in gang gezet. Om onderhands te kunnen gunnen zou de al in gang gezette procedure voor de openbare aanbesteding stopgezet moeten worden. Dat was in beginsel mogelijk geweest. De uitkomst van de marktdialoog zou aanleiding kunnen geven te besluiten dat de aanbesteding niet moet worden voortgezet indien aan specifiek benoemde voorwaarden voor het succesvol organiseren van een aanbesteding niet voldaan zou zijn. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat bewandelt echter twee routes tegelijk: die van de marktdialoog én die van vergaande communicatie met de Oranjecombinatie over een bod. Minister Netelenbos verbindt vervolgens beide routes in één voorstel: niet voortzetten van de aanbesteding en overgaan tot onderhandse gunning aan de Oranjecombinatie. Juist door die combinatie waren grote risico’s aan dit voorstel verbonden. Het voorstel is dan niet meer alleen gebaseerd op objectiveerbare argumenten volgend uit de marktdialoog, maar kan ook de indruk wekken van een voorkeur voor de Oranjecombinatie. De commissie constateert dat het stoppen van de gestarte procedure en het gunnen aan de Oranjecombinatie juridisch mogelijk was, mits daar voldoende objectiveerbare redenen voor waren. De commissie acht het onbetamelijk dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat aan NS, KLM en Schiphol gevraagd heeft een bod in te dienen, terwijl op dat moment de marktdialoog met de geregistreerde partijen al liep. De commissie is van oordeel dat dit getuigt van inconsequent beleid met navenante risico’s. Het heimelijk acteren door het ministerie wordt geïllustreerd door het feit dat andere departementen pas zeer laat op de hoogte werden gesteld.

Uiteindelijk toch openbare aanbesteding van al het vervoer met NS in een gunstige positie

Na interne strijd besluit het kabinet medio 2000 de openbare aanbesteding door te zetten. Het kabinet neemt die beslissing in de wetenschap dat NS met zijn partner KLM in een gunstige uitgangspositie zit om de aanbesteding te winnen. De commissie is van oordeel dat de keuze voor een openbare aanbesteding niet consequent is uitgevoerd. Het kabinet heeft, mede ingegeven door de opstelling van de Tweede Kamer ten faveure van NS, een zwalkende koers gevaren en zich daarmee geen betrouwbare partner getoond voor de belanghebbende partijen, NS inbegrepen.

Financiële belangen overheersen vervoersdoelstellingen

Het kabinet heeft bij de inrichting van de openbare aanbesteding veel belang gehecht aan de hoogte van de biedingen. Dat heeft ertoe geleid dat de hoogte van het bod doorslaggevend werd. De hoogte van de concessieopbrengst was het belangrijkste beoordelingscriterium in de eerste ronde. Een tweede ronde, waar eerder sprake van was en waarin meer aandacht aan kwalitatief vervoerskundige criteria zou kunnen zijn gegeven, vindt niet plaats. Het realiseren van vervoersdoelstellingen is daardoor op de achtergrond geraakt. Hierdoor kan het gebeuren dat het niet halen van de beoogde vervoersdoelstelling – een reistijd van 93 minuten van Amsterdam naar Brussel - door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt gezien als een punt van ondergeschikt belang.

Stoppen met de aanbesteding is geen optie

Het realiteitsgehalte van het bod van NS en KLM is bijzonder twijfelachtig, zowel financieel als vervoerskundig. De twijfels over de reizigersaantallen en de realiseerbaarheid van het bod lijken minder zwaar te wegen dan de hoogte van het bod, de mogelijkheid om aan NS te gunnen en het geloof dat het wel goed zou komen indien dit alles als harde verplichting in het contract met NS en KLM zou komen te staan. Vanuit de markt waren er duidelijke signalen dat de ondergrens van € 100 miljoen voor het gevraagde niet haalbaar was. De Staat heeft de ogen gesloten voor die signalen en gekozen voor een wachtkamerconstructie om nog enige vorm van spanning op de uitonderhandeling te houden. Op zijn beurt heeft de Staat de handelwijze van NS en KLM gedoogd en het bod van NS geaccepteerd, ondanks ook toen al bestaande twijfels over het realiteitsgehalte. De commissie constateert dat nooit daadwerkelijk is overwogen het bod van NS en KLM niet-ontvankelijk te verklaren. Het kabinet heeft vertrouwd op de onvoorwaardelijke toezegging van NS en KLM om te voldoen aan de eisen en ook volledig uitvoering te geven aan hun bod. Ook heeft de Staat, om maar tot afronding van de onderhandelingen te komen, ingestemd met een tariefrestrictiebepaling waar men ten principale op tegen was en die men niet van plan was om uit te voeren.

De commissie heeft de stellige indruk dat de aanbesteding simpelweg niet mocht mislukken, vanwege prestige, vanwege tijdsdruk en vanwege de complexe weg die was afgelegd om tot de aanbesteding te komen. De logische consequentie van het uitblijven van een vertrouwenwekkend antwoord vanuit de markt, zijnde het stopzetten van de aanbesteding, is nooit serieus overwogen. Er was op basis van de door de Staat zelf opgestelde aanbestedingsdocumentatie voldoende reden om de aanbesteding te stoppen, aangezien er hooguit maar één potentieel geldig bod was.

Conclusies over het handelen van NS: wel de lusten, niet de lasten: NS wil private monopolist zijn.

NS sterk gekant tegen elke vorm van aanbesteden

De keuze voor een openbare aanbesteding, in elke vorm en ongeacht voor welk deel van het vervoer, roept weerstand op bij NS. NS zegt niet te geloven in deze vorm van marktwerking. NS is beducht voor concurrentie omdat gevreesd wordt voor de eigen positie. NS heeft alles in het werk gesteld om een openbare aanbesteding te voorkomen en daarbij de grenzen van het betamelijke opgezocht en soms overschreden naar het oordeel van de commissie.

Gang van zaken IC Max-bod leidt tot aanbesteding van al het vervoer

NS wordt in 1999 in de gelegenheid gesteld om een eerste exclusief bod te doen op de rechten voor het binnenlandse vervoer op de HSL-Zuid. NS besluit willens en wetens om een bod te doen op de rechten voor al het vervoer op de HSL-Zuid, binnenlands en internationaal, en daarmee niet te voldoen aan de vraag van de Staat. NS legt met het IC Max-voorstel een bod op tafel dat niet voldoet aan hetgeen gevraagd is. Dat bod is naar het oordeel van de commissie terecht door het kabinet afgewezen omdat het geen antwoord bood op de vraag die was gesteld aan NS door de Staat. Het bod was inhoudelijk onder de maat. Zo was de voorgestelde duur van de concessie evident te lang en was het bod ook financieel onvoldoende. Het kabinet heeft NS nog de mogelijkheid geboden om het bod aan te passen zodat het alsnog ontvankelijk zou zijn. Vervolgens krijgt NS nog een «laatste kans» om, op stringente voorwaarden van de Staat op twee andere spoordossiers, zelf te kiezen voor een rol in het vervoer op de HSL-Zuid. Zelfs deze laatste kans wijst NS evenwel verontwaardigd af. De commissie is van oordeel dat de NS-bestuurders een onverstandige beslissing hebben genomen door bewust niet te bieden op het gevraagde.

De «laatste kans» is een illustratie van de wijze waarop in die periode verschillende spoordossiers met elkaar verknoopt raakten. Dit gebeurt zowel door NS als door de Staat, zo stelt de commissie vast. Nadat het IC Max-bod definitief is afgewezen, besluit het kabinet in december 1999 conform de vastgestelde procedure de voorbereiding van het aanbesteden van al het vervoer te starten.

Handelwijze NS en Staat in aanbesteding onverstandig en onverantwoord

Met tegenzin, maar in een gunstige uitgangspositie, doet NS uiteindelijk mee aan de openbare aanbesteding. Het bod van NS en KLM is niet gericht op het vervoeren van zo veel mogelijk reizigers tegen een redelijke prijs, maar op een maximale financiële opbrengst voor de Staat. NS doet een strategisch extreem hoog bod om koste wat kost de aanbesteding te winnen en de concessie te bemachtigen. De commissie is van oordeel dat een dergelijke cynische wijze van opereren een 100% staatsdeelneming, die uitvoering geeft aan een publieke nutsfunctie, niet past en dat de bestuurders van NS daarin onverantwoordelijk hebben gehandeld.

Het bod van NS en KLM is niet alleen onverantwoord hoog, maar is ook los van de hoogte riskant. Zo is de tijdige beschikbaarheid van treinen een risico dat zich daadwerkelijk zal manifesteren.¹⁵³ NS onderkent dat alle winst verdwijnt als de werkelijke reizigersaantallen 10% lager uitvallen dan de prognoses, maar dient desondanks een bod in met zeer optimistische aannames over de ontwikkeling van het aantal reizigers. Bij NS was de gewenste hoogte van het te bieden bedrag leidend voor de aannames die werden gedaan.

De commissie acht het geschatte aantal reizigers in het NS-bod uit 2001 onrealistisch hoog. Het aantal ligt veel hoger dan bij de concurrenten, terwijl ook nog eens met hogere tarieven wordt gerekend. Vaststaat dat het bod ook naar maatstaven van toen onrealistisch en onhaalbaar was. Dat heeft de Staat zich als concessieverlener onvoldoende gerealiseerd of willen realiseren.

Conclusies over de concessieovereenkomst: Staat en NS sluiten onwerkbare concessieovereenkomst met grote risico’s

De commissie is van oordeel dat de Staat er niet in is geslaagd om in de onderhandelingsfase een aantal belangrijke kwesties goed af te hechten. Ondanks signalen vanuit NS en NMBS en zorgen binnen de projectdirectie HSL-Zuid over de rijtijden en de haalbaarheid van de businesscase, is de concessieovereenkomst getekend. Grote, nog openstaande risico’s blijven aanwezig. Belangrijk element hierin is dat het faillissementsrisico van HSA, dat zich al snel prominent aandient, onvoldoende is onderkend.¹⁵⁴ De commissie is van oordeel dat hier onvoldoende waarborgen voor zijn getroffen. Ook risico’s met betrekking tot de Belgische spoorwegmaatschappij NMBS zijn onvoldoende afgehecht. Er zijn geen sluitende afspraken gemaakt met NMBS. De commissie is van oordeel dat de Nederlandse Staat betere afspraken had moeten maken met de Belgische Staat en NMBS vóór de aanbesteding van de vervoersconcessie en in principe al voor de aanleg van de HSL-Zuid zelf. Ook aan de maatschappelijke acceptatie van hoge tarieven en beperkte vervoersaantallen is te weinig aandacht besteed.

De Staat heeft de keuze gemaakt de verantwoordelijkheid voor elk van die risico’s zo veel als mogelijk te beleggen bij de vervoerder. Daardoor werd de rol van de Staat bij het oplossen van problemen beperkt. Risico’s verdwijnen echter niet door zo’n verschuiving en worden daardoor niet per definitie kleiner of beter beheersbaar. De commissie concludeert dat er een onwerkbare concessieovereenkomst tot stand is gekomen. De commissie is van oordeel dat een meer vooruitziende blik op zijn plaats was geweest, waarbij niet alleen aandacht had moeten worden geschonken aan wie de risico’s zou dragen, maar ook aan hoe die risico’s beheerst hadden kunnen worden.

De concessieovereenkomst die gesloten is, lokt strategisch gedrag van twee kanten uit. NS wil in de eerste plaats de concessievergoeding omlaag hebben en is pas in de tweede plaats bezorgd over het realiseren van vervoer. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat wil enerzijds vanwege budgettaire consequenties vasthouden aan de exorbitante concessievergoeding, maar maakt zich anderzijds zorgen over de totstandkoming van het vervoer: een «HSL zonder vervoer» is immers politiek niet aanvaardbaar.

5. Continuïteitsproblemen vervoerder HSA

5.1 Inleiding

De risico's die besloten liggen in de concessieovereenkomst betekenen vanaf de dag van de oprichting van HSA een grote bedreiging voor het voortbestaan van de vervoerder HSA. Een faillissement van de vervoerder zou grote consequenties gehad hebben. Het realiseren van vervoer over de HSL-Zuid zou in dat geval hoogstwaarschijnlijk niet of in ieder geval later tot stand komen. In de periode 2002–2011 gaat er dan ook veel aandacht uit naar het voorkomen van een faillissement van de vervoerder.

Na verschillende pogingen van NS en HSA om de concessievergoeding naar beneden bijgesteld te krijgen, komen de Staat en NS in de zomer van 2004 tot de conclusie dat de Staat op dat moment, louter op basis van prognoses, HSA niet tegemoet kan komen. Een oplossing wordt op de lange baan geschoven. In 2008 wordt een oplossing voor de korte termijn gevonden. Een structurele oplossing volgt in 2011.

De weinig rooskleurige financiële vooruitzichten van HSA beïnvloeden in sterke mate de relatie tussen Staat en NS en HSA en het handelen van de partijen. De financiële vooruitzichten beïnvloeden logischerwijs echter ook de bedrijfsvoering van HSA en de keuzes die er binnen HSA en NS gemaakt worden. In die zin vormt dit hoofdstuk ook een belangrijke achtergrond waartegen de keuzes over de aanbesteding en bouw van de Fyra’s (hoofdstuk 6 en 7) en de keuzes over het tot stand brengen van vervoer over de HSL-Zuid (hoofdstuk 9) begrepen moeten worden.

5.2 HSA gaat van start

Op 5 december 2001 gaat High Speed Alliance Beheer NV (HSA), het aparte bedrijf dat moest worden opgericht voor het HSL-vervoer, van start (zie ook §4.10). HSA kent twee aandeelhouders: NS Groep en KLM. Bij oprichting heeft NS Groep 90% van de aandelen van HSA in handen en KLM 10%.¹⁵⁵ HSA gaat van start met een eigen vermogen van € 44 miljoen. Daarnaast hebben de aandeelhouders een garantievermogen toegezegd van € 200 miljoen. Het risico voor KLM is gemaximeerd op een kapitaalinbreng van € 7 miljoen.

De heer Döbken wordt statutair directeur van HSA. Döbken was al lang werkzaam in de spoorsector. Hij was in de periode 1999-2001 en de aanloop daarnaartoe niet betrokken bij het verkrijgen van de vervoersconcessie HSL-Zuid. Overigens gaat er niemand uit het bid-team van NS en KLM bij HSA aan de slag. Desgevraagd schetst heer Döbken hoe hij zijn opdracht kreeg:

De heer Döbken : «De toenmalige president-directeur Hans Huisinga heeft mij gevraagd of ik op het moment dat HSA (...) van start zou gaan, de leiding ervan op mij wilde nemen. Ik had natuurlijk wel een beeld bij wat een vervoersonderneming was, want ik werkte al heel lang bij een spoorbedrijf. Ik heb daar eigenlijk onmiddellijk ja op gezegd; ik vond het eervol. Alle clichés die daarvoor gelden, zoals uitdagend, zijn echt van toepassing. Dat blijkt maar weer na verloop van tijd.»

De voorzitter : «Dus u had echt het idee: ik krijg hier een mooie klus, hier ga ik mijn schouders onder zetten, een eervolle opdracht. Kunt u dan iets meer vertellen over welke opdracht u precies meekreeg?»

De heer Döbken : « Zorg dat die trein rijdt en dat de klanten krijgen waar ze recht op hebben. Zo simpel is dat. Met alles wat daarbij hoort op het gebied van commercie, marketing en branding, het in de markt zetten van een nieuwe trein, en uiteraard ook inclusief het hele vervoer, de exploitatie, zoals dat genoemd wordt bij een spoorbedrijf.»¹⁵⁶

De heer Niggebrugge, financieel directeur van NS, vervult vanuit de NS-directie de rol van aandeelhouder. Daarnaast wordt er een stuurgroep opgericht. De stuurgroep is belast met de afstemming met de andere bedrijfsonderdelen van NS. De heer Meerstadt zit vanuit de NS-directie de Stuurgroep HSA voor. Daarnaast hebben ook de heren Spaargaren en Marckmann, beiden nauw betrokken bij het bod van NS en KLM en de onderhandelingen met de Staat, zitting in de stuurgroep.

De directie van de NS Groep vervult een overkoepelende rol. Die rol bestaat er onder meer uit dat de NS-directie betrokken is bij besluiten over het garantiekapitaal of investeringen die ook de goedkeuring vereisen van de raad van commissarissen van HSA.¹⁵⁷

Focus op omzetmaximalisatie

Na oprichting stelt HSA een ondernemingsplan op. Het opstellen en uitvoeren van het plan is de verantwoordelijkheid van HSA. Vanuit de NS-directie is er geen apart plan voor HSA.¹⁵⁸ Het startpunt voor het ondernemingsplan is de overeengekomen concessievergoeding van € 148 miljoen per jaar, zo verklaart de heer Döbken tijdens zijn openbare verhoor.¹⁵⁹ Döbken geeft daarbij aan dat er nooit sprake van is geweest dat de strategische waarde, die ten tijde van de aanbesteding door de raad van commissarissen van NS aan het bod is toegevoegd (zie ook hoofdstuk 4), niet door HSA maar door NS zou worden gedragen:

De heer Van Gerven : «Het bod was 178 miljoen en is teruggebracht naar 148. (...) Er stond ook tegenover dat [NS] extra kapitaal moest inbrengen, een verdubbeling, van 100 miljoen naar 200 miljoen. Dus daar stonden weer andere risico's en verplichtingen tegenover, wat de businesscase niet wezenlijk veranderde. Dus het ging om de vraag of met die 148 miljoen die businesscase was te realiseren. Er zat ook nog steeds de strategische waarde in versleuteld. Het moederbedrijf NS vond dat belangrijk om het vervoer over de hsl te verwerven, maar er stonden geen reële inkomsten tegenover vanuit de aannames die in het bod zijn gedaan.»

De heer Döbken : «Ik ben echt vanuit de andere kant gaan werken en heb mij de vraag gesteld: hoe krijg ik met een zo goed mogelijk product 148 miljoen op tafel?»

De heer Van Gerven : «(...) Maar bent u het eens met mijn conclusie dat in die 148 miljoen de strategische waarde was versleuteld en dat er eigenlijk geen reële aannames tegenover stonden? Het belang van het bedrijf was om de HSL-Zuid te verwerven.»

De heer Döbken : «Je kunt toch ook zeggen: ik haal de strategische waarde eruit en ik probeer de risico's die we op onze schouders genomen hebben tot nul te reduceren? Dan kom je toch ook op 148 miljoen uit? Dat is een beetje mijn gedachtegang geweest. Dan weet u hoe ik gerekend heb.»¹⁶⁰

De heer Döbken licht daarbij ook de complexiteit van de opdracht toe:

De heer Döbken : « Als je na enige tijd een analyse maakt van de spelregels en van waar we naartoe moeten met dat bedrijf, dan kom je toch al gauw tot een paar ontdekkingen. Ten eerste dat het allemaal nieuw is. Er is een nieuwe lijn, een nieuwe beveiliging, een grensoverschrijdende hogesnelheidslijn met nieuwe verhoudingen. De overheid heeft gevraagd om er een speciaal bedrijf van te maken. Dat betekent ook dat er tussen HSA en de buitenwereld heel nieuwe verhoudingen ontstonden, anders dan bij het klassieke spoorbedrijf. Kortom, niets was zoals het 150 of 160 jaar geweest was. Vooral door de aanbesteding en de contractering is het door de overheid neergezet als allemaal nieuw. Het tweede is dat het buitengewoon complex bleek te zijn. (...) Het bleek dat er geweldige dwarsverbanden liepen naar de politiek, naar de regering, naar de Belgen, naar de Duitsers en naar de Fransen. Die complexiteit heeft later een belangrijke rol gespeeld. Het belangrijkste punt was dat we verschrikkelijke haast hebben gehad vanaf dag één om de zaak voor elkaar te krijgen. Dus als u mij vraagt waar ik voor stond begin 2002, waren het deze drie belangrijke elementen.»¹⁶¹

Een aangelegen punt in de opdracht van HSA is de focus op omzetmaximalisatie.

De heer Döbken : «Ik denk niet dat de gedachte was dat er heel veel reizigers met die trein zouden reizen. De gedachte was dat er een opbrengstmaximalisatie zou zijn. Dat wil zeggen dat er heel erg gestuurd zou worden op de aantallen zitplaatsen die bezet zouden zijn door reizigers en de prijs die ze bereid zouden zijn te betalen. Er is heel erg gestuurd – ik vermoed dat dit al diverse keren hier ter sprake is geweest – op omzetmaximalisatie. Die omzetmaximalisatie is bereikt door heel hoge prijzen in rekening te brengen. Daardoor kon het bod zo hoog worden zoals het geworden is.»¹⁶²

Duidelijk is dat HSA met een complexe opdracht op pad wordt gestuurd, onder meer door de hoge concessievergoeding die het gevolg is van het zeer hoge bod dat NS en KLM hebben ingediend, door technische aspecten (een nieuwe infrastructuur en een nieuw beveiligingssysteem) en door de verschillende niet afgehechte onderdelen in de concessieovereenkomst (zie hoofdstuk 4). Hoewel betrokkenen aangeven de opdracht voor HSA weliswaar als moeilijk te beschouwen, maar niet als onmogelijk¹⁶³, zal in de jaren daarna blijken dat voor de uitvoering van de concessie met grote regelmaat de Staat om hulp wordt gevraagd om bij te dragen aan een oplossing voor gerezen problemen. In de volgende paragrafen komt dit verder aan bod.

5.3 Staat twijfelt over tegemoetkomen HSA

Al snel na oprichting van HSA wenden NS en HSA zich tot de Staat vanwege de slechte financiële vooruitzichten van HSA. Ze proberen de Staat mede verantwoordelijk te maken voor het vinden van een oplossing.

2002–2003: NS wil tariefrestrictie vooral om bedrijfseconomische redenen

Een van de pijlers waar NS en HSA zich direct na ondertekening van de concessieovereenkomst op richten om de financiële vooruitzichten van HSA te verbeteren, is het ingevoerd krijgen van de tariefrestrictie. Een tariefrestrictie heeft tot doel dat de prijs van een treinkaartje wordt begrensd. Tijdens de onderhandelingen over de concessieovereenkomst is uiteindelijk een bepaling in de concessieovereenkomst opgenomen waarin staat dat de minister de mogelijkheid heeft een tariefrestrictie in te roepen. Als de minister deze restrictie vóór 1 september 2002 inroept, zal de concessievergoeding met € 47 miljoen verlaagd worden. Als de minister na 1 september 2002 een tariefrestrictie oplegt, is de minister verplicht om met HSA te onderhandelen over verlaging van de concessievergoeding.¹⁶⁴ Ten tijde van de onderhandelingen lijkt er vanuit de zijde van de Staat geen enkele intentie om daadwerkelijk van de bepaling gebruik te maken (zie ook § 4.10 en § 4.11). De brief waarin dit aan HSA wordt aangegeven, is begin 2002 niet verstuurd.¹⁶⁵ HSA maakt gebruik van de ruimte die hierdoor is ontstaan: van 2002 tot begin 2003 probeert HSA via de tariefrestrictie de concessievergoeding alsnog te verlagen. NS lobbyt daarvoor volop bij de Tweede Kamer:

De heer Döbken : « Ik had al vrij snel in de gaten dat dat artikel wel in de concessieovereenkomst stond maar dat in ieder geval de minister niet van plan was om daar iets aan te doen. (...) Op zich vind ik het merkwaardig dat je dat doet, want je wekt toch verwachtingen en je gaat ook voorbij aan de achtergronden van zo'n artikel, namelijk dat je je tarieven voor de klanten wilt aanpassen. Toen heb ik mijn kompas wat gericht op de politiek, want ik wist uiteraard dat de Tweede Kamer er op enig moment iets over zou kunnen of willen zeggen. Er is uitgebreid overleg geweest met de vaste Kamercommissie van de Tweede Kamer. Er zijn stukken over gewisseld.»¹⁶⁶

Minister Zalm is duidelijk tegenstander van het inroepen van de tariefrestrictie en is niet gediend van die lobby van NS en HSA:

De heer Zalm : «Men heeft daarvoor extreem gelobbyd. Er is nog een brief geschreven door HSA aan de Tweede Kamer, buiten het ministerie om, wat ook wel een beetje bijzonder is. Er zijn weinig bedrijven die zeggen: doe ons alsjeblieft een tariefrestrictie. Dat is toch wel bijzonder. Ik vond dat ook eigenlijk niet erg loyaal. Het was een soort vangnet. Mocht de Tweede Kamer dat per se willen, dan weten jullie van tevoren waar je financieel aan toe bent. Dat is toch weer wat anders dan dat je als organisatie daarvoor actief gaat lobbyen. (...) Toen ik dat hoorde, schreef ik mijn ambtenaren: deel ze maar eens mee dat ik niet houd van dit soort deloyaal gelobby.»¹⁶⁷

Ook minister Netelenbos verklaart in het openbaar dat zij geen aanleiding zag de tariefrestrictiebepaling in te roepen.¹⁶⁸ Uit een ambtelijk advies van Financiën uit maart 2002 wordt duidelijk dat het Ministerie van Financiën denkt dat minister Netelenbos niet zo expliciet afstand zou willen nemen van de tariefrestrictie om geen olie op het vuur te gooien. De Tweede Kamer maakt zich zorgen over de dure kaartjes voor de Fyra. Een meerderheid van de Tweede Kamer uit in het algemeen overleg op 19 maart 2002, waarin over de tariefrestrictie wordt gesproken, haar zorgen over de hoogte van het tarief in relatie tot de omvang van het vervoer.¹⁶⁹ In het Tweede Kamerdebat op 27 maart 2002 wordt de motie-Feenstra ingediend. Met die motie verzoekt de Tweede Kamer de regering: «maximale reizigersaantallen op de HSL mogelijk te maken door de tariefrestrictie te hanteren in die mate dat sprake is van ten minste een level playing field ten opzichte van weg- en luchtverkeer, daarover met het consortium NS/KLM overleg te voeren en de Kamer over de uitkomsten daarvan te informeren.»¹⁷⁰ De motie-Feenstra wordt aangenomen. Een motie van lid Halsema om te komen het onverkort invoeren van een tariefrestrictie van maximaal 25% boven de tarieven voor het gewone spoor, haalt het niet.¹⁷¹

In datzelfde debat van 27 maart 2002 zegt minister Netelenbos over de tariefrestrictie: «De periode tussen nu en 1 september staat uitsluitend in het teken van die 47 miljoen euro. Ik ben van mening dat dit onverantwoord is. (...) Die discussie staat mij niet aan. Ook de lobby van de NS staat mij niet aan. Daar heb ik echt mijn buik van vol. Het is iedere keer hetzelfde patroon. NS moet maar eens een keer een bedrijf willen zijn. Daarom praten wij vanaf 1 september over de vraag hoe een en ander er in 2006 uitziet.»¹⁷²

Later verklaart minister Netelenbos over de motie-Feenstra:

Mevrouw Netelenbos: «Die kun je lezen als: u moet er nog een keer over spreken. Er staat niet dat het artikel hoe dan ook moet worden geactiveerd. Dat staat er niet, dus het was een slimme motie.»¹⁷³

Op 25 april 2002 laat minister Netelenbos HSA weten geen gebruik te zullen maken van de tariefrestrictiebepaling, waarbij tegenover de bepaling een verlaging van de concessievergoeding met € 47 miljoen staat, maar wel in gesprek te willen gaan over tarifering en de aantrekkelijkheid van het product. Op 31 mei 2002 meldt de minister dit ook aan de Tweede Kamer.¹⁷⁴

Doel tariefrestrictie is verbeteren eigen businesscase HSA

In september 2002 zet de Stuurgroep HSA uiteen waarom de tariefrestrictie voor HSA zo belangrijk is: er moet, aldus een intern memo gericht aan de stuurgroep, «lucht uit het bod gehaald worden». Hiermee wordt bedoeld de hoge concessievergoeding, die voortkomt uit het opgerekte bod, weer tot normale proporties terug te brengen. Duidelijk is dat het bod te optimistisch was en dat invoering van tariefrestricties voor € 47 miljoen een van de weinige mogelijkheden is om de winstgevendheid van de businesscase en daarmee van HSA te verhogen:

• «De omzet zal na invoering van tariefrestricties mogelijk enigszins dalen, maar niet in de mate waarin we compensatie krijgen van de Staat. Immers, onze omzet is (veel) te hoog ingeschat. (Het prijsniveau uit het bod van +60% past niet bij de reizigersomvang uit het bod.)

• De kosten zullen na invoering van tariefrestricties vergeleken met het bod van +60% niet substantieel stijgen, omdat de huidige zitplaatscapaciteit mogelijk al (bijna) voldoende is uitgaande van realistische vraagprognoses.»

Invoering van de tariefrestrictie zou dus niet budgetneutraal zijn, zoals NS en HSA het ministerie voorhouden, maar zou HSA per saldo miljoenen opleveren.

Uit het memo wordt ook duidelijk dat NS en HSA deze argumenten richting Verkeer en Waterstaat nooit mogen gebruiken. Richting de Staat is het argument altijd dat de maatschappelijke haalbaarheid verhoogd moet worden. Hetzelfde beeld ontstaat overigens ook uit andere interne documenten van HSA. NS en HSA gebruiken dus slechts het maatschappelijke argument en niet het bedrijfseconomische argument. HSA gebruikt de bewuste tariefrestrictiebepaling immers niet om gecompenseerd te worden voor de nadelige effecten van een tariefrestrictie, maar om de winstgevendheid van de businesscase te verhogen. Daarmee geven zij bewust een verkeerde voorstelling van zaken, zowel richting het Ministerie van Verkeer en Waterstaat als richting de Tweede Kamer, die in de lobby om het invoeren van een tariefrestrictie nadrukkelijk wordt betrokken.

HSA dreigt met opschorting bestelling van de treinen

Een van de argumenten die HSA inzet om een tariefrestrictie te bewerkstelligen, is dat HSA geen treinen kan bestellen zolang er geen duidelijkheid is over de tariefrestrictie. Dit omdat in de visie zoals HSA die de Staat voorhoudt, een tariefrestrictie meer passagiers tot gevolg heeft, waardoor er ook meer treinen nodig zijn. HSA schrijft dit onder meer op 28 augustus 2002 in een brief aan de vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat.¹⁷⁵ Het is een bewuste manier om de Staat onder druk te zetten. HSA dreigt met het niet kunnen bestellen van het juiste aantal treinen. Intern weet HSA echter dat de «extra» reizigers die de tariefrestrictie oplevert waarschijnlijk ook in het reeds voorziene aantal treinen vervoerd kan worden, zo blijkt uit een bespreking in de Stuurgroep HSA van september 2002. Overigens blijkt niet dat de bestelling van de treinen daadwerkelijk is vertraagd; het lijkt slechts als drukmiddel richting de Staat te zijn gebruikt (zie ook hoofdstuk 6).

Ministerie van Verkeer en Waterstaat wijst tariefrestrictie af vanwege gebrek aan onderbouwing

Voor de uitvoering van de motie-Feenstra is de nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat, minister De Boer, aan zet. Hij is minister namens de LPF in het eerste kabinet-Balkenende, dat op 22 juli 2002 aantreedt. Het belangrijkste argument voor minister De Boer om de tariefrestrictie uiteindelijk niet in te roepen, is dat de minister op dat het moment het idee heeft dat HSA de tariefrestrictie vooral om bedrijfseconomische redenen wil. Overigens hebben de ministers Netelenbos en Zalm, en ook projectdirecteur Korf en secretaris-generaal Pans, verklaard nooit de intentie gehad te hebben de bepaling in te roepen (zie ook §4.10). Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat wenst niet mee te werken aan zo’n «oplossing» zolang het niet de bedrijfseconomische consequenties bij HSA kan overzien. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat wil daarom de businesscase zien.¹⁷⁶ HSA beroept zich op bedrijfsvertrouwelijkheid en meent dat het in voldoende detail een businesscase aan het ministerie heeft verstrekt. Omdat HSA in de optiek van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat niet bereid is betrouwbare cijfers over kosten, vervoersprognoses en effecten van de tariefrestrictie te overhandigen, wordt de discussie in februari 2003 vooralsnog gesloten.¹⁷⁷ Het memo aan de Stuurgroep HSA van september 2002 laat zien dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat gelijk heeft in de veronderstelling dat HSA de tariefrestrictie vooral om bedrijfseconomische redenen wil.

2003–2004: NS dreigt met faillissement HSA

Nu het HSA niet gelukt is om de concessievergoeding door middel van de tariefrestrictie omlaag te krijgen, brengt HSA andere opties in kaart. HSA ziet immers nog altijd grote risico's in de financiële haalbaarheid van de vervoersoperatie, onder meer vanwege verslechterende prognoses voor de reizigersaantallen en daardoor afnemende vervoersopbrengsten, toenemende materieelkosten en een aantal problemen met NMBS en de Belgische Staat (onder meer rijtijdverlenging en de opbrengstverdeling van binnenlandse treinen. Zie kader over de onenigheid met NMBS en de Belgische Staat).

In de periode mei–juni 2003 bespreekt de Stuurgroep HSA de strategie richting het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Een intern memo maakt duidelijk dat de strategie zich allereerst richt op het zetten van maximale druk op het Ministerie van Verkeer en Waterstaat om tot een wijziging van de concessieovereenkomst te komen. Daarbij ziet HSA dreigen met opschorting van de bestelling van de treinen als belangrijk drukmiddel om de Staat tot een wijziging van de concessieovereenkomst aan te zetten.

HSA wil de concessieovereenkomst wijzigen door de wijzigingsprocedure, artikel 15 van de concessieovereenkomst, in te roepen. De belangrijkste elementen uit artikel 15 zijn lid 2 sub (v) en lid 3 (zie kader Wijzigingsprocedure concessieovereenkomst voor de exacte formulering van deze twee bepalingen). Het eerste element ziet op de onvoorziene externe omstandigheden die grond kunnen zijn voor een wijziging van de overeenkomst. Het tweede element stelt dat wijzigen van de overeenkomst alleen kan ter voorkoming van discontinuïteit van HSA. Het vergroten van de winstgevendheid van HSA kan nooit een grond zijn.

Wijzigingsprocedure concessieovereenkomst

Artikel 15 van de concessieovereenkomst bepaalt op welke wijze de concessieovereenkomst gewijzigd kan worden. De belangrijkste bepalingen daarin zijn:

Artikel 15.2 sub v: «[Deze procedure kan worden ingeroepen in de volgende gevallen:] Door HSA Beheer inzake het Bedieningspatroon en de hoogte van de Gebruiksvergoeding ingeval onvoorziene externe omstandigheden het structureel onhaalbaar maken voor HSA Beheer om aan verplichtingen dienaangaande tijdig, volledig en op redelijke wijze te voldoen – met name (maar niet uitsluitend) wanneer daarmee gepaarde kostenverhogingen niet vertaald kunnen worden in prijsverhogingen – mits:

• genoemde omstandigheden duidelijk buiten de invloedsfeer van HSA Beheer liggen; en

• het niet redelijk is te veronderstellen dat een andere vervoerder beter zou presteren onder dezelfde omstandigheden; en

• HSA Beheer en haar moedermaatschappijen alle redelijke maatregelen nemen om de rentabiliteit van de HSL-Zuid Diensten te verbeteren; en

• de moedermaatschappijen van HSA Beheer direct noch indirect gelden hebben onttrokken aan de onderneming, gerekend in cumulatieve zin vanaf de dag van de oprichting van HSA Beheer.»

Artikel 15.3: «Vermindering van verplichtingen van HSA Beheer ingevolge artikel 15.2 sub (v) zal nimmer geschieden met het oog op behoud van winstgevendheid van HSA Beheer, doch uitsluitend ter voorkoming van discontinuïteit van HSA Beheer en de HSL-Zuid Diensten en in de mate dat dit noodzakelijk is voor de continuïteit van HSA Beheer. Een dergelijke vermindering kan voor een beperkte periode verleend worden. De Staat is gerechtigd een vermindering van financiële verplichtingen op grond van dit artikel vorm te geven als uitstel van betaling van de HSL-heffing.»¹⁷⁸

Het doel van deze bepaling is duidelijk: een aanbestede overeenkomst mag in beginsel niet gewijzigd worden, maar artikel 15 creëert een mogelijkheid om onder stringente voorwaarden toch tot een wijziging van de concessieovereenkomst te komen, met name ten aanzien van de verplichtingen van HSA.

Naast mogelijkheden om druk uit te oefenen om tot een wijziging van de overeenkomst te komen, wordt in de betreffende interne memo’s van HSA opgemerkt dat ook een exitstrategie (het teruggeven van de concessie¹⁷⁹) ontwikkeld moet worden voor het geval de Staat en HSA er niet uit komen. Nog geen anderhalf jaar na ondertekening van de concessieovereenkomst overweegt HSA dus de stekker uit de onderneming te trekken. Het teruggeven van de concessie heeft niet de voorkeur. De strategie is gericht op het vergroten van de druk om het ministerie om te komen tot een wijziging van de concessieovereenkomst, zo bevestigt de heer Veenman, president-directeur van NS.¹⁸⁰

Ook de heer Meijer, president-commissaris van NS, bevestigt dat de optie is overwogen, maar geeft aan dat het niet de intentie was om de concessie terug te geven:

De heer Meijer: «We zaten daar niet om iets wat we verworven hadden weer terug te geven. De opzet was: we willen door. In dat raamwerk is echter wel bekeken wat het zou betekenen als we de concessie zouden inleveren. Het risico was toch groot dat ons een onrechtmatige daad, een wanprestatie of wat de juridische termen ook precies zijn, zou worden voorgehouden, met alle gevolgen van dien.»¹⁸¹

Het andere drukmiddel, het opschorten van de bestelling van de treinen, al eerder gebruikt in 2002 om de tariefrestrictie ingevoerd te krijgen, wordt ook in de jaren 2003 en 2004 meermaals ingezet. Dat gebeurt onder meer in een brief die HSA op 5 december 2003 aan minister Peijs stuurt.¹⁸² In die brief gaat HSA in op de ontstane problematiek, de voorgeschiedenis en de veranderingen die sinds de ondertekening van de concessieovereenkomst hebben plaatsgevonden en die hebben geleid tot een verslechtering van de financiële vooruitzichten van HSA. HSA benoemt in zijn brief een aantal risico's en constateert dat als één of meer van die risico's zich voordoet, HSA voortijdig faillissement zal moeten aanvragen. Het is de eerste keer dat HSA richting de Staat spreekt over een faillissementsrisico. Over de bestelling van de treinen stelt HSA in diezelfde brief: «de continuïteit van de bedrijfsvoering is nu dan ook al voorzienbaar in gevaar. Dit is de belangrijkste reden voor de grote aarzeling die HSA en haar aandeelhouders hebben bij de grote investeringsbeslissing die binnenkort moet worden genomen.»¹⁸³

Het opschorten van de bestelling van de treinen wordt evenwel niet in de praktijk gebracht. Reeds in november 2003 heeft de raad van commissarissen van NS ingestemd met de investering die nodig is voor het aankopen van de treinen. In mei 2004 wordt de bestelling geplaatst (zie hoofdstuk 6).

Zonder businesscase kan Staat geschetste problematiek niet beoordelen

In reactie op de brief van HSA geeft minister Peijs aan HSA aan dat zij zonder geactualiseerde businesscase de geschetste problematiek niet kan beoordelen.¹⁸⁴

Dit heeft tot resultaat dat HSA op 27 februari 2004 een geactualiseerde businesscase overhandigt. Daarin heeft HSA de base case zoals die in het bod van mei 2001 zat, aangepast aan de uiteindelijk gecontracteerde mix van varianten (met Breda–Brussel en Den Haag–Brussel). Ook de gewijzigde aanvangsdatum is verwerkt.¹⁸⁵In de begeleidende brief merkt HSA op de gegevens te verstrekken op het detailniveau zoals dat ten tijde van de bieding was vereist.

Het overleggen van een geactualiseerde businesscase gebeurt overigens niet alleen om tegemoet te komen aan de wens van de Staat, maar is ook van belang als onderbouwing van het wijzigingsvoorstel voor de concessieovereenkomst waar HSA op 4 maart 2004 mee komt.¹⁸⁶ Dit omdat de rijtijden naar Brussel aanzienlijk langer zijn dan in de concessieovereenkomst overeengekomen. Overeengekomen was een rijtijd tussen de grens en Brussel van 37 minuten. Dit wordt 54 minuten (berekening gebaseerd op 300 km/u treinen; zie ook kader Onenigheid met NMBS en de Belgische Staat beïnvloedt businesscase HSA). Volgens HSA zou de concessievergoeding vanwege de langere rijtijden met € 23,4 miljoen per jaar verlaagd moeten worden. HSA zet uiteen welke gevolgen de langere rijtijd heeft (bijvoorbeeld hogere kosten voor materieel en personeel) en wat de financiële effecten van de langere rijtijden zijn. Hiervoor verwijzen ze ook naar de businesscase die op 27 februari 2004 met de Staat is gedeeld. Over de in het bod en in de businesscase van 27 februari 2004 gehanteerde uitgangspunten en aannames, zoals ten aanzien van marktprognoses, elasticiteit en materieelkosten, merkt HSA op dat deze contractueel tussen partijen zijn vastgelegd en hiermee door de Staat geaccepteerd. In de brief van 4 maart 2004 geeft HSA ook aan de businesscase graag toe te lichten, maar zegt tegelijkertijd dat HSA redelijkerwijs niet kan worden gedwongen tot het overleggen van commercieel vertrouwelijke informatie zoals de marktprognose en de wijze van toepassing van yield management. Als mogelijkheid schetst HSA dat een onafhankelijke expert deze gegevens eventueel kan verifiëren.

Omdat de berekeningen die ten grondslag liggen aan de businesscase bij de Staat niet bekend zijn, kan de Staat de voorgestelde wijzigingen niet zelf verifiëren. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat geeft daarop aan dat de aangeleverde businesscase niet de actuele stand van zaken betreft welke nodig is om in overleg te kunnen treden.

Onenigheid met NMBS en de Belgische Staat beïnvloedt businesscase HSA

In hoofdstuk 4 is de totstandkoming van de afspraken met NMBS en de Belgische Staat ten tijde van de concessieovereenkomst uiteengezet. Duidelijk is dat er bij de ondertekening van de concessieovereenkomst nog een aantal punten met NMBS en de Belgische Staat niet goed was afgehecht:

• De overeenkomst tussen de Nederlandse Staat en NMBS (ondertekend in juli 2000) en het daaropvolgende conceptcontract tussen NMBS en de beoogde vervoerder (ondertekend door NMBS op 19 december 2000) gaat niet in op de in 2001 door de Nederlandse Staat met NS en KLM gecontracteerde verbindingen Den Haag–Brussel en Breda–Brussel (en de daarbij horende bedieningspatronen en opbrengstverdeling).

• De Belgische Staat, de Franse Staat en SNCF zijn geen partij in het contract¹⁸⁷.

• Het contract gaat niet in op het bedieningspatroon van zestien treinen per dag van Brussel naar Parijs.

• Het contract voorziet niet in de verdeling van de opbrengsten van het binnenlandse vervoer (bijvoorbeeld reizigers tussen Amsterdam en Rotterdam of tussen Antwerpen en Brussel).

Na ondertekening van de concessieovereenkomst ontstaat er op een aantal van die aspecten onenigheid tussen enerzijds HSA en anderzijds NMBS en de Belgische Staat:

• Onenigheid en uiteindelijk een bindendadviesprocedure over de opbrengstverdeling van de binnenlandse reizigers in internationale treinen. De bindendadviesprocedure wordt beslecht in het voordeel van HSA: het conceptcontract ging alleen over internationaal vervoer en dus niet over binnenlandse reizigers.

• Onenigheid over de opbrengstverdeling vande lijnen Brussel–Breda en Brussel–Den Haag: het conceptcontract ging alleen over de verbinding Amsterdam–Brussel, en dus niet over deze verbindingen. Een bindendadviesprocedure hierover valt uit in het nadeel van HSA: NS en KLM hadden dit probleem kunnen voorzien toen zij de concessieovereenkomst, waarin deze verbindingen waren opgenomen, ondertekenden. Dit punt wordt uiteindelijk pas definitief beslecht wanneer HSA en NMBS in december 2012 een samenwerkingsovereenkomst aangaan (zie §9.5).

• Daarnaast ontstaat er onenigheid omdat in 2003 de rijtijden in België langer blijken dan NMBS voorafgaand aan de aanbesteding aan de Nederlandse Staat had laten weten, welke rijtijden Verkeer en Waterstaat op zijn beurt had opgenomen in de aanbestedingsdocumentatie. De rijtijden in België blijken 17 minuten langer te zijn dan in de aanbestedingsdocumentatie opgenomen. De rijtijdenclaim wordt in 2005 door minister Peijs meegenomen in de afspraken («gezamenlijke conclusies») die zij met haar Belgische ambtsgenoot maakt. Uiteindelijk zal dit punt pas definitief beslecht worden als HSA en NMBS op 3 december 2012 – zes dagen voor de start van de dienstregeling – een samenwerkingsovereenkomst sluiten (zie §9.5).

De onenigheid met NMBS en de Belgische Staat is naar zeggen van HSA van invloed op de businesscase. Ook beïnvloedt de onenigheid de totstandkoming van de samenwerkingsovereenkomst tussen HSA en NMBS.

Het derde punt van onenigheid, de langere rijtijden, vormt voor HSA bovendien de aanleiding om een wijzigingsprocedure voor de concessieovereenkomst op te starten.

Eind april 2004 voert minister Peijs een eerste gesprek met president-directeur Veenman over de ontstane situatie. Veenman luidt de noodklok: eerder verwachte reizigersaantallen en beoogde hoge tarieven zijn niet meer realistisch. HSA komt bij een ongewijzigde overeenkomst al vrij snel in liquiditeits- en solvabiliteitsproblemen.¹⁸⁸Minister Peijs krijgt het advies een contract-is-contracthouding aan te nemen en zich niet door Veenman medeverantwoordelijk te laten maken voor de ontstane situatie.¹⁸⁹Na het gesprek met Veenman overlegt minister Peijs met minister Zalm. De lijn vanuit het ministerie van Financiën is duidelijk: contract is contract. Het contract is, aldus Financiën, in een zorgvuldig aanbestedingsproces met het volle verstand getekend. Verder wordt in het advies aan minister Zalm opgemerkt dat aanpassing van de overeenkomst grote budgettaire gevolgen heeft. Ook wordt gewezen op juridische risico’s.

Juridische risico’s komen met name voort uit de beperkingen uit hoofde van het aanbestedingsrecht en staatssteunregels. Het aanbestedingsrecht, dat gebaseerd is op de beginselen van gelijke behandeling en transparantie, wordt geschonden indien de verplichtingen van HSA in een te belangrijke mate wijzigen. Daarmee worden immers de partijen die hebben deelgenomen aan de aanbestedingsprocedure, alsnog ongelijk behandeld. De regelgeving omtrent staatssteun staat begunstiging van een onderneming niet toe. Van een begunstiging is sprake als de onderneming een voordeel geniet dat zij onder normale marktomstandigheden niet of niet in dezelfde mate zou genieten. Een faillissement als uiterste consequentie van de marktwerking vormt als zodanig geen rechtvaardiging voor een ingrijpen of ondersteuning door de overheid.¹⁹⁰ Bij de beoordeling van het ingrijpen door de overheid speelt het market economy investor principle (MEIP) een centrale rol. Dit criterium richt zich op de vraag of een private ondernemer onder dezelfde omstandigheden dezelfde investering zou doen. Die vraag dient bevestigend beantwoord te worden om aan te tonen dat er geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun.

HSA geeft geen onderbouwing, Verkeer en Waterstaat laat McKinsey onderzoek doen

Na nieuwe aanpassingen aan de businesscase en ambtelijk overleg tussen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS voert adviesbureau McKinsey in de periode mei–juni 2004 een quickscan uit naar de levensvatbaarheid van de vervoersoperatie van HSA.¹⁹¹ Minister Peijs zegt daarover:

Mevrouw Peijs : «We hebben dat aan McKinsey gevraagd. NS was natuurlijk een verzelfstandigd bedrijf; er werd dus geschermd met bedrijfsgeheimen en weet ik veel wat. We hebben toen McKinsey gevraagd om er eens naar te kijken. Die kreeg ook geen cijfers.»¹⁹²

Tot 2005 is de Minister van Verkeer en Waterstaat aandeelhouder van NS.¹⁹³ Minister Peijs heeft echter nooit overwogen vanuit haar positie als aandeelhouder af te dwingen dat de gevraagde cijfers op tafel zouden komen.¹⁹⁴ Als verklaring geeft minister Peijs dat er in die tijd sprake is van een heel passief aandeelhouderschap.

De voorzitter : «Dan zou u toch ook gewoon hebben kunnen zeggen: ik zet nu mijn aandeelhouderschap in; het is klaar met dat passieve g edoe?»

Mevrouw Peijs : «Wij zijn geen aandeelhouder van HSA maar van NS. NS had geen stukken en riep gewoon bedrijfsgeheimen in. We hebben daar geen groot punt van gemaakt als aandeelhouder, maar wel als departement.»¹⁹⁵

Adviesbureau McKinsey krijgt geen volledig inzicht in de cijfers en maakt in zijn rapportage een voorbehoud, gezien de beperkt beschikbare gegevens, de korte doorlooptijd en de beperkte toegang tot het management en de experts van HSA.¹⁹⁶ Onder dat voorbehoud komt McKinsey tot de conclusie dat veel van de oorspronkelijke aannames neerwaarts bijgesteld moeten worden, vooral de reizigersaantallen. McKinsey komt uit op een totaal verlies van circa € 200 miljoen in het meest positieve scenario, een verlies van circa € 500 miljoen in het gemiddelde scenario en een verlies van circa € 800 miljoen in het negatieve scenario. Die bedragen gelden over de looptijd van de gehele concessie. Het beeld is dus onmiskenbaar negatief.¹⁹⁷

Mogelijkheden HSA tegemoet te komen zeer beperkt, minister Peijs zoekt naar ruimte

Eind mei worden de ministers Peijs en Zalm door de directeur Spoor van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat geïnformeerd over de uitkomsten van het McKinsey-onderzoek en het advies van de landsadvocaat. Die laatste stelt dat het contract zeer solide is en dat als alle huidige problemen tot rechtszaken zouden leiden, de Staat de meeste zaken zal winnen.¹⁹⁸ Dat geldt voor zaken tegen HSA, maar ook voor zaken tegen de Belgische Staat en NMBS. De landsadvocaat stelt ook dat voor een contract-is-contract-houding geldt dat je partijen niet aan het onmogelijke kunt houden, met daarbij de waarschuwing dat juridische procedures behalve veel geld en menskracht, ook veel tijd zullen kosten. Die procedures zouden weleens tot na openstelling van de lijn (op dat moment voorzien in 2007) kunnen duren.¹⁹⁹

NS voert de druk op. Op 27 mei 2004 stuurt de heer Veenman een fax aan de ministers Zalm en Peijs waarin hij aangeeft dat hij graag op korte termijn een overleg wil, omdat een ongewijzigde uitvoering van de concessieovereenkomst een zeer nadelige exploitatie tot gevolg heeft en onverantwoorde financiële risico’s oplevert. Op 11 juni 2004 stuurt Veenman een vergelijkbare brief aan de secretaris-generaal van Verkeer en Waterstaat: de ontstane situatie met NMBS is in ieder geval aanleiding voor een wijziging van de concessieovereenkomst. Als het Ministerie van Verkeer en Waterstaat hiertoe niet bereid is, is HSA genoodzaakt dit via een juridische procedure aan de orde te stellen.²⁰⁰ De secretaris-generaal stelt in zijn reactie dat hij het voorstel van NS prematuur vindt: «de Staat heeft het wijzigingsvoorstel van de HSA namelijk niet afgewezen. De Staat heeft in reactie op het voorstel diverse vragen gesteld aan HSA. Om mij niet geheel duidelijke redenen heeft HSA aangegeven de beantwoording aan te houden. Ondanks uitblijvende beantwoording van de vragen is de Staat doende met de beoordeling van de door HSA opgeworpen probleempunten en het wijzigingsvoorstel.»²⁰¹

In de tussentijd voeren de ministers van Verkeer en Waterstaat en Financiën opnieuw overleg over de situatie. Minister Peijs geeft daarbij aan dat zij weinig kan doen omdat er op dat moment nog geen vervoer over de HSL-Zuid plaatsvindt en er nog altijd sprake is van prognoses en nog niet van gerealiseerde reizigersaantallen. Ook is er nog geen sprake van een faillissement. Wat zij wel had willen doen, is een langere ingroeiperiode voor HSA toestaan:

Mevrouw Peijs : «Wat ik had willen regelen en wat ik graag geregeld zou willen hebben, was een langere ingroeiperiode voor de NS; (...) Dat zij het aantal treinen langzamerhand kon vermeerderen, al naargelang van het enthousiasme van de reizigers. Als er heel veel reizigers waren, kon dat sneller. Als er weinig reizigers waren, moest dat langzamer. Reizigers stappen niet van het ene ogenblik op het andere over. Zij moeten wennen aan een bepaalde situatie.»²⁰²

Het ministerie van Financiën is echter van mening dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat op de muziek vooruitloopt door de analyse van McKinsey aan Veenman te presenteren en te laten blijken de zorg van Veenman te delen, zo blijkt uit ambtelijke voorbereiding. Financiën is van mening dat de «tegenpartij» nu informatie wordt aangedragen die ze in feite zelf zou moeten aanleveren. Zo wordt het NS en HSA wel makkelijk gemaakt. Overigens merkt Financiën in hetzelfde advies ook op dat er in de presentatie van HSA aan Verkeer en Waterstaat en Financiën in mei 2004 nog geen sprake was van bedreigingen voor de exploitatie. De conclusie dat er een dramatisch beeld lijkt te zijn en dat HSA bij meer tegenvallers door haar garantiekapitaal zal gaan, waardoor de continuïteit van het vervoer in gevaar komt, wordt door het ministerie van Financiën niet gedeeld. Volgens ambtelijk Financiën lijkt politieke angst het bij Verkeer en Waterstaat te winnen van zakelijkheid.

Peijs, Zalm en Veenman vinden nog geen oplossing (juli 2004)

Het gesprek dat Veenman zo graag met minister Peijs en minister Zalm wil, zal plaatsvinden op 8 juli 2004. Op 16 juni 2004 wordt die afspraak bevestigd, met daarbij de toevoeging dat een gesprek alleen vruchtbaar kan zijn als Veenman tijdig met een goede onderbouwing voor de gesignaleerde risico’s op de exploitatie van de HSA komt. Het verzoek aan Veenman is daarom uiterlijk op 1 juli met een gedegen onderbouwing en toelichting te komen, waarbij de ministers verwachten dat gebruik wordt gemaakt van een geactualiseerde businesscase.

De ministeries van Verkeer en Waterstaat en Financiën trekken in voorbereiding op dat gesprek gezamenlijk op. Op 10 juni 2004 komt de gezamenlijke projectgroep vervoersdossier HSL-Zuid voor het eerst bij elkaar. In die werkgroep hebben, naast verschillende directies van Verkeer en Waterstaat, de Inspectie der Rijksfinanciën (IRF, Ministerie van Financiën) en de landsadvocaat zitting. De juridische mogelijkheden om HSA tegemoet te komen worden in kaart gebracht. Duidelijk wordt dat aan alle opties die er zijn om HSA tegemoet te komen, bijvoorbeeld het verlagen van de concessievergoeding, het terugbrengen van het bedieningspatroon of het verrichten van directe betalingen, grote juridische risico’s kleven, met name vanuit het perspectief van het aanbestedingsrecht en regels omtrent staatssteun.

Op 1 juli 2004 stuurt Veenman de ministers Peijs en Zalm volgens afspraak een notitie ter voorbereiding op het gesprek op 8 juli 2004. De risico's die NS/HSA ziet worden in drie categorieën uitgesplitst. Allereerst zijn er bedrijfsrisico’s, waaronder tegenvallende vervoersprognoses. In de tweede plaats zijn er risico’s als gevolg van ERTMS/ETCS (zie bijlage 2 voor een toelichting op deze problematiek), die in het perspectief van HSA een reële dreiging betekenen voor het tijdig gereed zijn van Thalys-treinen naar Parijs. In de derde plaats zijn er concessierisico’s onder meer als gevolg van de rijtijden in België en afspraken over de verbindingen Den Haag–Brussel en Breda–Brussel. De businesscase van HSA zal hierdoor volgens NS gedurende de hele looptijd van de concessie negatief zijn, en dat is voor NS als aandeelhouder van HSA niet acceptabel.

De ministers Peijs en Zalm wordt in de voorbereiding op het gesprek van 8 juli 2004 geadviseerd dat de boodschap moet zijn dat er nu geen reden is het contract te wijzigen. NS moet op de blaren zitten. De Staat gaat geen actieve houding voor wijziging aannemen.²⁰³

Op 6 juli 2004 vindt een ambtelijk voorgesprek plaats tussen Verkeer en Waterstaat en NS en HSA, in aanwezigheid van zowel de landsadvocaat als de juristen van NS. Gewisseld wordt dat de HSL-Zuid het visitekaartje van het Nederlandse vervoer moet worden en dat lege treinen een schrikbeeld zijn. Minister Peijs en haar ministerie zijn zich bewust van de juridische risico’s:

Mevrouw Peijs: «Wij waren ons er op het ministerie heel goed van bewust dat je niet te veel kon wijzigen – want dan zou je alle aanbieders over je heen krijgen – maar een ingroeiperiode op termijn zou wel een mogelijkheid zijn. Dat was ongeveer de enige mogelijkheid die je kon bedenken.»²⁰⁴

Die poging van minister Peijs om via een ingroeiperiode iets te doen voor HSA, vindt geen gehoor bij minister Zalm.²⁰⁵

Het gesprek op 8 juli 2004 is een kort gesprek tussen de ministers Peijs en Zalm en de directies van NS (de heer Veenman) en HSA (de heer Döbken), dat plaatsvindt op het Ministerie van Financiën. Duidelijk wordt ook dat president-directeur Veenman begrip heeft voor het argument dat nu geen sprake kan zijn van een contractwijziging, maar hij geeft aan graag met de Staat te willen vaststellen hoe de risico’s verminderd kunnen worden en vervolgens, als dat niet lukt, op welke wijze en wanneer een contractwijziging mogelijk zal zijn. Alle aanwezigen zijn het erover eens dat het in het gezamenlijk belang is om de risico’s te verminderen. Timing en aanleiding zijn daarbij belangrijk; prognoses kunnen nooit de aanleiding zijn.

Geconstateerd kan worden dat alle partijen met de gedeelde uitkomst van dit gesprek het vinden van een oplossing naar de toekomst verschuiven. Desgevraagd geeft de heer Veenman aan dat de houding van beide partijen niet heeft bijgedragen aan het vinden van een snellere oplossing:

De heer Van Gerven : «Nu zegt de Staat: contract is contract. De Staat wilde HSA houden aan de afspraken. Anderzijds kunnen we constateren dat de NS zich opstelt als een aandeelhouder op afstand, met een beperkte aansprakelijkheid en verantwoordelijkheid. Is een vroegtijdige oplossing voor dat veel te hoge concessiebod eigenlijk, zeg maar, geblokkeerd door deze opstelling van beide partijen?»

De heer Veenman : «Ik denk dat beide partijen in ieder geval niet in staat zijn geweest om door middel van de toegankelijke weg van de wijzigingsprocedure te komen tot een compensatie voor afwijkingen van de concessie. Mede daardoor zaten we in de situatie dat de reserves van HSA in ieder geval op termijn tot de limieten zouden worden aangesproken. (...).»

De heer Van Gerven : «Mijn vraag was of beide partijen, door hun houding, een snellere oplossing voor de problematiek van het veel te hoge concessiebod hebben geblokkeerd.»

De heer Veenman : «Mijn antwoord daarop is ja.»²⁰⁶

Vraag of NS kan bijspringen ligt in 2004 niet op tafel

Een vraag die ook in de openbare verhoren aan de orde komt, is waarom HSA zich tot de Staat wendt en niet tot haar eigen aandeelhouders, NS en KLM. Duidelijk wordt dat de vraag of het moederbedrijf NS kon bijspringen in 2003–2004 niet op tafel heeft gelegen.²⁰⁷ De strategie van HSA en NS is erop gericht de wijzigingsprocedure in te roepen om op die manier de concessievergoeding naar beneden bij te stellen. Vanuit de Staat is er in 2004 geen druk uitgeoefend op NS om als moedermaatschappij financieel bij te springen. Minister Zalm verklaart hierover:

De heer Elias : «Wat ik steeds niet goed begrepen heb, en daarom vraag ik het u, is het volgende. Er is hier een paar keer verklaard dat die hele HSA eigenlijk de NS was, met een vleugje KLM. Had NS zelf er niet met een flinke portemonnee wat aan moeten doen? Had NS zelf niet kapitaal moeten stoppen in die High Speed Alliance, die dochter?»

De heer Zalm : «Ja, dat was zeker denkbaar.»

De heer Elias : «Het is niet gebeurd.»

De heer Zalm : «Nee.»

De heer Elias : «Hebt u daarop aangedrongen?»

De heer Zalm : «Nee, want ik zag ook nog geen probleem. Er was geen acuut financieel probleem dat ze hun verplichtingen niet konden nakomen. Faillissement wordt nooit aangevraagd bij een rechter op grond van prognoses, maar op grond van realisaties.»

De heer Elias : «U moest dus consequent zijn. Als u aan de ene kant zei «er is niets aan de hand, het zijn slechts prognoses, we zien wel», dan kon u aan de andere kant ook niet van de NS verlangen dat ze er geld in ging stoppen.»

De heer Zalm : «Nee.»

De heer Elias : «Zo keek u daartegen aan?»

De heer Zalm : «Ja.»

De heer Elias : «Had de NS andere mogelijkheden om de continuïteit van HSA te waarborgen?»

De heer Zalm : «In het boek De ontsporing, waaruit ik al eerder citeerde – het was overigens voor mij wel buitengewoon interessant, omdat je daarin het verhaal vanaf de andere kant geschetst ziet – staat dat het misschien wel had gekund als «Zalm dat had gedaan en ze 700 miljoen hadden afgegeven om af te komen van die top op de exploitatiebijdrage». Ze zijn in ieder geval nooit bij me geweest. Ik heb nooit een bod van NS gehad om op wat voor manier dan ook via een bijdrage van de NS het probleem te verkleinen.»²⁰⁸

5.4 NS en Staat voorkomen faillissement in 2007

Twee jaar later, in 2007, is de financiële situatie van HSA verslechterd en doet zich een acuut liquiditeitsprobleem voor. Een schadevergoeding van de Staat en leningen van NS aan HSA voorkomen dit.

Aanvangsdatum verschuift

Op 20 december 2006 verschuift de Staat de aanvangsdatum – dat is de datum waarop het vervoer over de HSL-Zuid moet starten en vanaf wanneer concessievergoeding moet worden betaald – van 1 april 2007 naar 1 oktober 2008.²⁰⁹ De verschuiving vindt plaats omdat de infrastructuur nog niet gereed is. Minister Peijs geeft aan dat die vertraging voortkomt uit een versie-upgrade van het treinbeveiligingssysteem ERTMS, die effecten heeft op de aanleg van de infrastructuur. Deze vertraging was niet voorzien; de projectorganisatie heeft de versie-upgrade vooral gezien als een financieel punt en niet als een planningsrisico.²¹⁰ De minister hoort naar eigen zeggen voor het eerst van de problemen in juli 2006.²¹¹

Conform de concessieovereenkomst is het uitstel van de aanvangsdatum aanleiding voor het uitkeren van een schadevergoeding. In een brief van 23 januari 2007 meldt minister Peijs aan de Tweede Kamer dat HSA gerechtigd is om de onvermijdbare schade die het gevolg is van het verschuiven van de aanvangsdatum op de Staat te verhalen.²¹² Op 15 juni 2007 laat minister Eurlings, sinds 22 februari 2007 minister van Verkeer en Waterstaat in het kabinet van CDA, PvdA en ChristenUnie, de Tweede Kamer weten dat HSA heeft aangegeven een schadeclaim te zullen indienen. De hoogte van de schadevergoeding is dan nog niet bekend.²¹³

Op 4 juli 2007 voert de vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat een algemeen overleg met minister Eurlings over de HSL-Zuid. Op de agenda staan onder meer de financiële gevolgen van het verschuiven van de aanvangsdatum. In het algemeen overleg wordt door verschillende partijen gewezen op het risico dat HSA failliet zal gaan.²¹⁴ Minister Eurlings antwoordt «dat er geen enkele aanwijzing is dat HSA failliet zal gaan. Er is wel een grens aan wat de HSA kan opvangen. Het bedrijf zet in op een hoog reizigersvolume, namelijk op 26 miljoen in 2010. De HSA toont dus duidelijk ambitie en het is beter om het bedrijf nu zelf met voorstellen te laten komen en niet vooraf reeds extra geld uit te trekken.»²¹⁵

HSA meldt dreiging liquiditeitsproblemen

HSA meldt op 16 augustus 2007 aan Verkeer en Waterstaat dat er een liquiditeitsprobleem dreigt. Waar er eerder sprake was van prognoses, is er bij HSA nu daadwerkelijk sprake van een geldtekort. Directe aanleiding is dat het eigen vermogen van € 44 miljoen al voor de aanvangsdatum van het vervoer is uitgeput en dat het garantievermogen niet voor de aanvangsdatum kan worden ingezet. HSA wil nieuwe uitgaven en verplichtingen uit het garantievermogen laten komen, maar de Staat wenst dat het garantievermogen beschikbaar blijft voor de exploitatiefase, dus pas beschikbaar komt vanaf de aanvangsdatum van het vervoer. Dat het werkkapitaal van € 44 miljoen al voor de aanvangsdatum is uitgeput, komt onder meer vanwege extra kosten voor het gereed krijgen van tijdelijk materieel, terwijl hier nog geen inkomsten uit vervoer tegenover staan. Tijdelijk materieel is nodig omdat in de zomer van 2005 duidelijk is geworden dat de Fyra’s met vertraging worden geleverd.²¹⁶

Op 16 augustus 2007 meldt HSA aan het ministerie dat de discussie met de Staat over de inzet van het garantievermogen zich in een impasse bevindt. De liquiditeitsproblemen belemmeren HSA om nieuwe financiële verplichtingen aan te gaan.

Voorschot op schadevergoeding voor uitstel aanvangsdatum

Acht dagen later, op 24 augustus 2007, verzoekt HSA om een voorschot op de schadevergoeding. HSA laat dan weten vóór 15 oktober 2007 een voorschot op de schadevergoeding te willen ontvangen om op die manier een liquiditeitsprobleem te voorkomen. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat stemt in met een voorschot. Op 13 september 2007 verstrekt het ministerie een eerste voorschot van € 10 miljoen.²¹⁷ Dit is overigens nog voordat er overeenstemming is tussen de Staat en HSA over de hoogte van de schadevergoeding. Die overeenstemming komt er op 21 maart 2008. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en HSA komen dan – op basis van een voorcalculatie – overeen dat de schadevergoeding voor het verschuiven van de aanvangsdatum van 1 april 2007 naar 1 oktober 2008 € 37,5 miljoen bedraagt.

Op het moment dat in 2007 het eerste voorschot wordt uitgekeerd, is ook bekend dat HSA problemen heeft met de levering van de treinen (zowel met de Fyra’s als de tijdelijke treinen) waardoor HSA ook niet in staat zou zijn geweest om per 1 juli 2007 te rijden.²¹⁸ Beide partijen kunnen hun contractuele verplichtingen per 1 juli 2007 dus niet nakomen. Het uitkeren van een voorschot op de schadevergoeding moet ook vooral beschouwd worden in het licht van het voorkomen van een acute liquiditeitscrisis van HSA. Minister Eurlings bevestigt dat en voegt daaraan toe:

De heer Elias : «De nood bij HSA was kennelijk zo hoog dat u dat voorschot begin september al verleende.»

De heer Eurlings : «Het was ook een geste naar goede verhoudingen. Ik heb al gezegd dat ik aan het begin van mijn ministerschap heb gezegd dat wij uit die loopgraven moesten, dat het niet zo kan zijn dat iedereen deelbelangen heeft, juridisch naar elkaar dreigt en die trein uiteindelijk nog veel later komt. Als je toch al weet dat je iets moet betalen, kan het helemaal geen kwaad om een klein deel daarvan eerder te betalen.»²¹⁹

In een voortgangsoverleg op 8 mei 2008 vraagt HSA opnieuw om een voorschot.²²⁰ In die periode vindt er intensief overleg plaats tussen de Staat en NS en HSA over de financiële positie van HSA. Minister Eurlings heeft in maart 2008 van de top van NS gehoord dat er opnieuw financiële problemen zijn en er een acuut faillissementsrisico dreigt.²²¹

Leningen van NS aan HSA

HSA heeft zich ook tot NS gewend om een faillissement te voorkomen. NS en HSA komen overeen dat HSA een aantal leningen bij NS afsluit om de noodzakelijke uitgaven en verplichtingen te financieren. Het betreft zogenaamde preferente leningen en zekerheden ter hoogte van ongeveer € 140 miljoen, die daags na aanvang van het vervoer aan NS dienen te worden terugbetaald. Met het verstrekken van de leningen c.q. zekerheden zou het garantiekapitaal de facto al grotendeels opgesoupeerd zijn voordat het vervoer is aangevangen. Door het acute vermogenstekort kan HSA deze leningen op de aanvangsdatum alleen terugbetalen door een beroep te doen op het garantiekapitaal van NS. De heer Robbe, vanaf 2011 financieel directeur NS, bevestigt dat de leningen van NS aan HSA in principe vanuit het garantiekapitaal voldaan zouden moeten worden:

De heer Elias: «Mijn vraag zag op de voorwaarden die waren verbonden aan de eerder verstrekte leningen aan HSA, namelijk: waren die leningen niet onder zodanige voorwaarden verstrekt dat eigenlijk het garantiekapitaal zou worden opgesoupeerd du moment dat de exploitatie zou beginnen, omdat daar die leningen mee moesten worden afbetaald.»

De heer Robbe: (...) «Leningen die wij gaven, konden wij dus ook niet meer terugkrijgen, want daar stond een garantie van onszelf tegenover tot het bedrag waarmee wij HSA zouden ondersteunen.»²²²

Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en het Ministerie van Financiën verzetten zich in 2007 nog tegen de inzet van het garantiekapitaal eerder dan de aanvangsdatum. NS verstrekt wel leningen aan HSA. In de zomer van 2008 is het Ministerie van Verkeer en Waterstaat wel op de hoogte van het feit dat bovengenoemde leningen zijn afgesloten.²²³ In augustus 2008 blijkt uit een adviesnota aan minister Eurlings dat het departement er rekening mee houdt dat HSA het garantiekapitaal gedurende de eerste jaren van exploitatie nodig zal hebben. De aandeelhouders van HSA hebben, naast het werkkapitaal, in totaal € 239 miljoen²²⁴ aan garantiekapitaal beschikbaar gesteld. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat gaat er in 2008 vanuit dat HSA nog € 139 miljoen aan garantiekapitaal beschikbaar heeft omdat er « € 100 miljoen aan leningen op de aanvangsdatum van uit het garantiekapitaal moet worden afgelost.»²²⁵ Overigens gaat het ministerie er in de zomer van 2008 vanuit dat er zelfs in het slechtst denkbare scenario «gedurende de eerste 19,5 maand van exploitatie zeker geen faillissement van HSA zal optreden .»²²⁶

Daarnaast kan geconstateerd worden dat in de aanbestedingsprocedure aanvankelijk om een nakomingsgarantie (ook wel performance bond genoemd) van € 100 miljoen wordt gevraagd. In de praktijk betekent dit dat, in geval van faillissement van de vervoerder, de concessieverlener € 100 miljoen zou hebben ontvangen. Middelen die de concessieverlener bijvoorbeeld had kunnen inzetten ten gunste van een nieuwe aanbesteding van het vervoer. In de onderhandelingsfase is deze nakomingsgarantie van € 100 miljoen omgezet in een garantiekapitaal van € 200 miljoen, dat niet opeisbaar is door de concessieverlener (zie ook §4.10).

Het garantiekapitaal heeft door de wijze waarop het is ingezet niet die zekerheid kunnen bieden die er ooit mee werd beoogd, namelijk een extra zekerheid in de eerste jaren van het vervoer over de HSL-Zuid.

5.5 Gebrek aan cijfers verhindert structurele oplossing

In maart 2008 meldt HSA aan Verkeer en Waterstaat dat een faillissement dreigt. Op 21 maart 2008 spreekt minister Eurlings met NS en HSA over mogelijkheden om de financiële risico’s van HSA te verminderen. Uit een ambtelijke terugkoppeling binnen Verkeer en Waterstaat wordt duidelijk dat de minister doordrongen is van de problematiek. Er is over verschillende oplossingen gesproken: «de minister heeft aangegeven dat hij begrijpt dat het vasthouden aan de aanvangsdatum van 1 oktober 2008 voor HSA grote consequenties heeft. HSA zal vanaf aanvangsdatum immers een concessievergoeding moeten betalen terwijl de Thalystreinen en de nieuwe AnsaldoBreda treinen pas in de loop van 2009 beschikbaar komen. Zonder ingrijpen is het risico dan ook groot dat HSA failliet gaat. De treinen van HSA komen te laat in ieder geval deels vanwege de ERTMS problematiek op Europees niveau. De afgelopen tijd is gebleken dat de bestaande ERTMS specificaties en versies niet voldeden om interoperabel vervoer mogelijk te maken. Deze onvoorziene externe gebeurtenis heeft een substantieel effect gehad op zowel de oplevering van de infrastructuur als op de planning van het treinmaterieel. Het contract met HSA biedt de mogelijkheid om vanwege deze onvoorziene externe gebeurtenis HSA tijdelijk tegemoet te komen (...).»²²⁷

Dit gesprek vormt het startpunt voor het zoeken naar mogelijkheden om HSA verder tegemoet te komen. De belangen om HSA overeind te houden zijn groot. Een oplossing met HSA lijkt op dat moment de beste manier om zo snel mogelijk vervoer over de HSL-Zuid tot stand te brengen. Een tweede reden is om de inkomsten voor de Staat zo hoog mogelijk te houden (dit omdat de regelgeving voor internationaal spoorvervoer inmiddels is gewijzigd, waardoor dit vervoer is vrijgegeven en een nieuwe aanbesteding minder zou opleveren). Minister Eurlings zegt hierover:

De heer Eurlings : «Als het omvallen van HSA ertoe had geleid dat er sneller treinen op de rails reden, had ik HSA met alle liefde laten omvallen. Het was slechts door de constatering, gevalideerd door de landsadvocaat, dat het omvallen van HSA tot nog veel grotere problemen zou leiden, vooral voor de treinreiziger, doordat er nog later treinen zouden zijn, en ook voor de Staat, voor de financiën, een nog onaantrekkelijkere situatie, dat ik er in alle openheid voor heb gekozen om HSA, binnen de nauwe marges die er waren – dat waren heel nauwe marges – overeind te houden.» (...)

De heer Elias : «Too big to fail.»

De heer Eurlings : «Het alternatief was slechter dan het overeind houden van HSA. Daarmee was het de minst slechte oplossing in een heel erg moeilijke situatie.»²²⁸

Inzet van Verkeer en Waterstaat: oplossing en inzicht in cijfers

Om tot een oplossing te komen is het voor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat van belang om helderheid te krijgen over de omvang van het financiële probleem. Inzicht in de businesscase dus. Ook wil het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in gezamenlijkheid de verschillende oplossingsrichtingen verkennen. Een gezamenlijke werkgroep, de werkgroep Continuïteit vervoer HSL-Zuid, moet daarvoor gaan zorgen. Naast het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, NS en HSA, heeft ook het Ministerie van Financiën zitting in de werkgroep.

Strategie NS: Staat committeren aan structurele oplossing voor slechte businesscase

Net als in de jaren 2002–2004 is de strategie van NS en HSA gericht op het verwerven van steun van de Staat voor het vinden van een structurele oplossing voor de slechte businesscase. Uit interne memo’s van HSA uit mei 2008 aan de NS-directie wordt duidelijk dat HSA-directeur Van Roozendaal de tijd nu rijp acht om een gesprek te arrangeren tussen NS en de ministers van Verkeer en Waterstaat en Financiën. In hetzelfde stuk stelt de directeur dat een soortgelijk gesprek een aantal jaar geleden al eens plaatsgevonden heeft, maar dat dit toen nog weinig succesvol was (dit betrof het gesprek in juli 2004, tussen Veenman en de ministers Peijs en Zalm). In het gesprek tussen de NS-directie en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en het Ministerie van Financiën kunnen volgens de directeur van HSA twee wegen worden bewandeld: het combineren met andere NS-dossiers of inzicht geven in de hoofdlijnen van de nieuwe businesscase. Optie 1, het combineren met andere dossiers, lijkt in de ogen van de HSA-directie de voorkeur te hebben. Ook komt aan de orde dat het voor medewerking van de Staat aan het verlagen van de concessievergoeding nodig is om inzage te geven in nieuwe cijfers. Tegelijkertijd acht HSA het kwetsbaar om de nieuwe cijfers te delen, omdat dan de «schuldvraag» vrij duidelijk op tafel komt.

In juni 2008 spreekt ook de raad van commissarissen van NS over de slechte financiële vooruitzichten van HSA. De vraag komt op tafel te liggen of een overschrijding van het garantiekapitaal acceptabel is of dat dit betekent dat de stekker uit HSA getrokken moet worden. De heer Meerstadt merkt in die vergadering op dat het zuiver zou zijn de concessie terug te geven:

De heer Elias : «Waarom zei u dat?»

De heer Meerstadt : «Als je er alles aan doet, als je je best doet om het voor elkaar te krijgen – dat heeft HSA uiteindelijk gedaan – en de bodem van de schatkist komt in zicht, dan moet je natuurlijk beide zijden van het spectrum verkennen: ga je door met een volgende injectie of stop je ermee? Als je er niet in bent geslaagd om dit project tot een succes te maken, dan kun je ook de consequentie trekken om de concessie terug te geven.»²²⁹

Nog altijd geen volledig inzicht in businesscase

Intussen neemt in de werkgroep de druk om meer openheid en inzicht in de businesscase van HSA toe. De Staat stelt meer openheid zelfs als voorwaarde voor het continueren van de activiteiten van de werkgroep. Die openheid komt er echter niet en in de zomer van 2008 heft de werkgroep zichzelf op, omdat er geen voortgang kan worden geboekt zolang HSA weigert inzage te geven in zijn financiële positie en vooruitzichten.

In augustus 2008 staat er een nieuw gesprek gepland tussen minister Eurlings, NS en HSA. Ter voorbereiding op dat gesprek wordt minister Eurlings door zijn ambtenaren gewezen op de noodzaak meer inzicht te krijgen in de problematiek bij HSA: «In hoeverre de vermeende financiële problematiek bij HSA reëel is, en of de beschreven oplossingen passen bij de omvang van die problematiek is niet bekend aangezien HSA en NS tot dusver weigeren inzicht te beiden in de business case van HSA. Zonder dit inzicht is het toepassen van de meeste oplossingen juridisch niet mogelijk. Mocht uit het inzicht in de business case blijken dat geen sprake is van een reëel faillissementsrisico of dat dit risico het gevolg is van een te hoge bieding van NS/KLM tijdens de aanbestedingsprocedure dan is het toepassen van veel oplossingen juridisch ook niet mogelijk. Dit geldt ook als uit de geactualiseerde prognoses zou blijken dat er minder passagiers komen en dus minder inkomsten door HSA worden gegeneerd (ondernemersrisico).»²³⁰

In het advies constateert het Ministerie van Verkeer en Waterstaat dat zowel voor NS als voor de Staat een faillissement van HSA onwenselijk is. Ook constateert het ministerie dat, als blijkt dat er een reëel risico op faillissement bestaat, het van de aard en omvang van dit risico afhangt wat de mogelijkheden zijn. Het advies aan minister Eurlings schetst twee opties:

• «Als het gaat om tijdelijke liquiditeitsproblemen in de eerste jaren van exploitatie dan kunnen NS en de Staat deze oplossen binnen de contractuele verhoudingen. Het gaat dan om het vergroten van het garantiekapitaal door NS, het toepassen van een tijdelijk uitstel van betaling van de gebruiksvergoeding, of het later vaststellen van de aanvangsdatum.»

• «Als het gaat om een structureel probleem (te hoge bieding NS/KLM, hoge reizigersprognoses, e.d.) met de business case dan kan de Staat daar weinig aan doen. Substantiële verlaging van de gebruiksvergoeding is juridisch niet mogelijk. NS zal bij een structureel probleem met de business case haar ondernemersrisico moeten accepteren en vanuit haar verantwoordelijkheid als maatschappelijke onderneming HSA moeten voorzien van extra garantiekapitaal.»²³¹

Ook wordt opgemerkt: «Als HSA en NS geen inzicht in de business case willen geven moeten we ervan uit gaan dat het dreigen met een faillissementsrisico tactiek is om een financieel gunstigere positie ten opzichte van de Staat te krijgen.»²³²

De constatering in het advies ten aanzien van de aard van de problematiek is relevant. Als namelijk de financiële problemen bij HSA voor een belangrijk deel worden verklaard uit een té hoog bod of uit ondernemersrisico, heeft minister Eurlings juridisch geen mogelijkheden HSA tegemoet te komen:

De heer Eurlings : «Een ondernemingsrisico konden wij als Staat nooit overnemen, want dat zou als staatssteun worden gezien.»²³³

Omdat het minister Eurlings duidelijk wordt dat de Staat alles heeft gedaan wat mogelijk is, maar NS nog altijd geen inzicht heeft geboden in de businesscase, acht hij een gesprek met HSA en NS niet zinvol. Eerst moet er inzicht komen in de businesscase. Minister Eurlings annuleert dan ook het geplande overleg van 18 augustus 2008.²³⁴ Op 15 augustus komt HSA met eerste cijfers, op 20 augustus geven NS en HSA een nadere toelichting. HSA komt met cijfers, maar geeft alleen kortetermijnvooruitzichten. Langetermijnperspectieven ontbreken, waarmee de Staat nog altijd geen inzicht heeft in de volledige businesscase.²³⁵

Ook minister Bos (Financiën) wordt in de zomer van 2008 over de ontstane situatie geïnformeerd. Hij krijgt te horen dat een groot deel van het risico geweten wordt aan veranderende marktomstandigheden, wat volgens Financiën tot het ondernemersrisico behoort. Een oplossing voor de korte termijn zou kunnen zijn dat NS het garantiekapitaal verhoogt in ruil voor uitstel van betaling. Voor de lange termijn wordt voorgesteld de lijn van voormalig minister Zalm te volgen: pas praten over verlaging van de gebruiksvergoeding als er gereden wordt. Het advies dat minister Bos ontvangt, is dan ook dat de Staat bereid is mee te denken binnen de juridisch toegestane kaders met het oog op de continuïteit van het vervoer, maar alleen onder de voorwaarden dat NS en KLM als aandeelhouders eveneens moeten bijdragen, dat HSA de mogelijkheden voor externe financiering moet onderzoeken en dat er een externe analyse van de cijfers en de businesscase plaatsvindt.

Het uitgestelde gesprek vindt uiteindelijk twee dagen later plaats, op 20 augustus 2008.²³⁶ Het Ministerie van Financiën is hier niet bij aanwezig. Ook heeft er vooraf geen afstemming met het Ministerie van Financiën plaatsgevonden. Minister Eurlings, NS en HSA spreken af dat consultants van PricewaterhouseCoopers (PwC) de door HSA aangeleverde cijfers zullen verifiëren. Dit zal op korte termijn gebeuren, zodat het in de voorbereiding van een vervolggesprek tussen minister Eurlings en NS en HSA op 3 september 2008 kan worden meegenomen.

Ook PwC, dat op 29 augustus 2008 een eerste beeld schetst op basis van door HSA aangeleverde cijfers, geeft aan dat de langetermijnperspectieven ontbreken. Op de hoofdvraag of de continuïteit van HSA in gevaar komt bij de door HSA gepresenteerde financiële resultaten «kan geen antwoord worden gegeven. De situatie na de eerste twee jaar van de concessieperiode doet een forse aanslag op het garantiekapitaal. De continuïteit van HSA wordt echter vooral bepaald door de inschattingen voor de jaren daarna en dan met name de omzetprognoses. Deze inschattingen zijn ons door HSA niet verschaft.»

Minister Eurlings vindt het teleurstellend en onacceptabel dat de cijfers niet op tafel zijn gekomen:

De heer Eurlings: «Ook in 2008 hadden wij de grote informatie niet over de vraag of HSA overeind kon blijven. Ik begrijp het werkelijk tot de dag van vandaag niet. Als je als HSA zelf in de problemen zit (...) waarom komt er dan geen moment dat je de handschoen oppakt, de uitgestoken hand pakt, en alles op tafel legt en gaat kijken hoe die treinen zo snel als mogelijk aan het rijden komen? Ik vind het zware woorden, maar ik vind het onacceptabel en maatschappelijk onverantwoord dat die informatie er al die jaren niet kwam. (...) Het was teleurstellend dat na heel veel druk, ook vanuit Financiën, slechts informatie kwam over de jaren 2008, 2009 en 2010, over de aanloop, maar niet vanaf 2011, als, volgens de verwachting van toen, de treinen vol zouden rijden.»²³⁷

NS en HSA geven geen verklaring waarom zij in de zomer van 2008 alleen inzicht geven in de kortetermijnperspectieven en niet in de volledige businesscase. Wel stelt NS zich te hebben willen houden aan de wijze waarop er in het bod en de concessieovereenkomst was overeengekomen dat inzicht in bedrijfsvertrouwelijke informatie zou worden verstrekt, namelijk via een onafhankelijke derde.²³⁸ De heer Veenman bevestigt dit, maar bevestigt ook dat tot december 2008 geen volledig inzicht is geboden:

De heer Veenman : «In mijn waarneming – en dit kan men terugvinden in de documenten – was indertijd al bij het bod voorgeschreven op welke manier welke informatie er zou moeten worden verstrekt. Daar is een paragraaf aan toegevoegd: als het zou gaan om bijzondere informatie, waarvan de onderneming HSA vond dat deze vertrouwelijk moest blijven, kon er een derde persoon worden aangewezen die daar inzage in zou krijgen. Ik heb in de documenten ook gezien dat dit in 2004 heeft plaatsgevonden. »

De heer Elias : (...) «Er waren tal van vrij cynische interne memo's op het ministerie van Financiën (...) waarin erover wordt geklaagd, ook in de richting van de minister van Financiën, dat de NS die cijfers steeds maar niet aanlevert. Herkent u dat de cijfers van deze businesscase tot december 2008 niet onderling zijn verstrekt?»

De heer Veenman : «Dat herken ik.»²³⁹

De gang van zaken omtrent de informatie die NS en HSA in de zomer van 2008 verstrekken, illustreert een belangrijk discussiepunt tussen NS en de Staat dat in de jaren 2002–2010 veelvuldig opspeelt: welk inzicht moet NS bieden in de financiële cijfers van HSA? De strategie van NS lijkt erop gericht pas inzicht te willen geven in de precaire bedrijfsvertrouwelijke cijfers, nadat Verkeer en Waterstaat zich bereid heeft getoond HSA tegemoet te komen. Zolang die toezegging er niet is, verstrekken NS en HSA de gevraagde informatie niet. Verkeer en Waterstaat geeft in 2008 juist duidelijk aan dat het HSA alleen tegemoet kan komen voor de gevolgen van onvoorziene externe omstandigheden en niet voor ondernemersrisico of een te hoog bod. Daarom kan Verkeer en Waterstaat pas een toezegging doen HSA tegemoet te komen, nadat het uit de cijfers heeft kunnen opmaken of de slechte vooruitzichten een gevolg zijn van ondernemersrisico of van onvoorziene externe omstandigheden. Voor NS heeft dit tot gevolg dat het in 2008 alleen inzicht wil bieden in de kortetermijnperspectieven die optreden als gevolg van externe factoren.

De vraag werpt zich op of het handelingsperspectief van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat niet sterk beperkt zou zijn als het gevraagde inzicht wel was geboden én duidelijk was geworden dat een faillissement voornamelijk voortvloeit uit ondernemersrisico en een te hoog bod. Vastgesteld kan worden dat NS er groot belang aan hecht het gevraagde inzicht niet zomaar te geven. Vastgesteld kan ook worden dat het het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in de onderhandelingen met NS in 2008 niet is gelukt om volledig inzicht in de businesscase te krijgen.

Informatievoorziening Tweede Kamer eerste helft 2008

In maart 2008 wordt de 22 ^ste voortgangsrapportage HSL-Zuid voorbereid, waarin verslag wordt gedaan van de periode juli tot en met december 2007. Op 1 april 2008 biedt minister Eurlings deze aan de Tweede Kamer aan.²⁴⁰ Uit een mailwisseling tussen HSA en het ministerie wordt duidelijk dat de aanbiedingsbrief van de voortgangsrapportage met HSA wordt afgestemd. Als reactie op de conceptbrief, schrijft HSA-directeur Van Roozendaal: «Overal de verwijzingen naar de financiële positie of het (mogelijke) faillissement van HSA weglaten (had [...]²⁴¹ ook al aangegeven). Gewoon vermelden dat het niet kunnen rijden een probleem is van ERTMS voor zowel infra als materieel en alles te maken heeft met het proces van specificeren, certificeren, testen en toelaten van dit nieuwe Europese beveiligingssyteem.»

In de voortgangsrapportage zelf wordt niets gewijzigd, maar deze bevat ook geen verwijzingen naar een faillissement. Dat is begrijpelijk, aangezien deze voortgangsrapportage ziet op de verslagperiode juli tot en met december 2007. De aanbiedingsbrief wordt echter aangepast in lijn met de suggestie:

• In de conceptversie van 25 maart 2008 staat onder het kopje «Financiële positie HSA»: «De financiële positie van HSA dreigt door de vertraagde beschikbaarheid van haar materieel uiterst precair te worden. ... Hierdoor is er een acute dreiging van faillissement.»²⁴²

• In de definitieve versie van de brief is deze passage verwijderd. Onder hetzelfde kopje wordt de financiële situatie van HSA dan gekoppeld aan de vaststelling van de aanvangsdatum voor vervoer: «Door de vertraagde levering van haar treinmaterieel kan HSA in het eerste jaar van exploitatie een beperkte opbrengst uit kaartverkoop genereren. De omvang van deze problematiek hangt nauw samen met de definitieve vaststelling van de Aanvangsdatum Vervoer en daarmee het moment waarop de betalingen van de gebruiksvergoeding starten.»²⁴³

Ook elders in de brief worden de verwijzingen naar het faillissement van HSA uit de brief gehaald.

Ook wordt de rol van ERTMS aangepast (zie ook §5.6 en bijlage 2 over de rol van ERTMS). In de finale versie van de aanbiedingsbrief wordt ook de te late levering van de treinen op het conto van ERTMS geschoven, terwijl dat in de conceptversie van 25 maart 2008 nog als losstaand gegeven wordt beschouwd.

Desgevraagd geeft minister Eurlings in het openbare verhoor de volgende verklaring voor het aanpassen van de brief:

De heer Eurlings : «Ik kan alleen maar gissen, want ik heb niet alle informatie over allemaal mails tussen apparaten voor mijn geest. Misschien en waarschijnlijk heb ik deze niet eens gezien. Ik maak toch even een aantal opmerkingen. Allereerst gaat de voorgangsrapportage 22 niet over de periode maart 2008, maar ongeveer over het najaar van 2007. Dat is een periode die wat verder terug ligt. Het is een feitelijke rapportage, over gecheckte en gevalideerde feiten. De mail van 26 maart is bovendien van slechts een kleine vijf dagen na het allereerste signaal dat ik als minister kreeg van NS en HSA – dat was op 21 maart – dat er toen toch echt acuut problemen zouden zijn. In het gesprek met de heer Elias heb ik net nog een keer gewag gemaakt van het feit – dat erkende hij – dat ik heel veel later, in augustus, nog een keer een gesprek vlak van tevoren heb geannuleerd, waarbij ik zei: als ik nu geen informatie krijg, weiger ik nog te spreken. Zo hoog liep dat op. (...) Ik voel me daar in die zin comfortabel mee, dat u als u de tijdlijn verder doorkijkt, ziet dat ik op 14 mei 2008 in een groot algemeen overleg met de Tweede Kamer in alle openheid heb besproken dat HSA aangaf in een lastige financiële positie terecht te komen door het ontbreken van locomotieven. Ik heb toen ook toegezegd dat nadere informatie zou volgen, zodra er meer duidelijkheid was over mogelijkheden en onmogelijkheden. Als mijn tijdlijn correct is, heb ik dit op mijn eerste contactmoment met de Kamer direct gewisseld en heb ik ook aangegeven wat het vervolg zou zijn. (....)»

De voorzitter: «Ja, maar deze mail gaat over de conceptaanbiedingsbrief. Er is een uitwisseling over de vraag wat aan de Kamer toegestuurd moet worden, over de aanbiedingsbrief die daarbij hoort. Dat doet een ministerie altijd. Dat stuurt een pakket met een brief erbij. Dat daar zo over van gedachten wordt gewisseld, is op zijn minst bijzonder.»

De heer Eurlings: «Ik weet niet wat erachter zat. Ik kan alleen zeggen dat ik er zelf op stond dat alles heel open werd gewisseld. De Kamer was daar ook positief over, in heel veel bewoordingen en heel veel debatten. Ik kan me dus – dat is gissen – alleen maar voorstellen dat het ofwel inhoudelijk was van «daar komen jullie weer met zo'n signaal, net als in 2004 bij Karla Peijs, met nul onderbouwing» ofwel dat het gewoon niet in de voortgangsrapportage paste, maar ik het zou melden aan de Kamer zodra ik haar zou spreken. Dat laatste heb ik gedaan. Ik zou ook werkelijk niet weten – daarom voel ik me er comfortabel bij – wat ertegen zou zijn om dat in alle openheid te bespreken. Waarschijnlijk ook omdat ik er altijd aan toevoegde dat ik informatie nodig had, dat ik de businesscase nodig had.»

De voorzitter: «Dat hebt u helder gemaakt.»

De heer Eurlings: «Ik kon dus de druk opvoeren, ook via het debat met de Kamer. (...) »

De heer Elias: «Ik houd het gewoon heel feitelijk. Wat vindt u ervan dat uw topambtenaren worden geadviseerd over de beste manier waarop ze de Kamer in een bepaalde richting kunnen sturen door een kleur te geven aan een voortgangsrapportage? Wat vindt u van dat feit? Dat blijkt immers zonneklaar uit de mail die u voor u hebt liggen.»

De heer Eurlings: «Dat ben ik niet met u eens. Ik heb de mail hier voor me liggen. Daar blijkt niet uit dat de Kamer een richting op wordt geduwd of dat er kleuring wordt gegeven. Daar blijkt heel feitelijk uit dat een aantal verwijzingen wordt weggelaten. De reden waarom dat is – daarom zei ik dat ik het ministerie daar nog wel naar wil vragen, omdat ik het zo niet kan achterhalen – kan heel goed gelegen zijn in het feit dat er onenigheid was, van «daar komt HSA weer en we hebben nog niet eens de eerste check kunnen doen of deze informatie ook iets van waarheid in zich heeft». Een voortgangsrapportage is een feitelijke rapportage, waarbij ik als minister moest staan voor de waarheid en de feitelijkheid. Dat is iets anders dan in een debat over zo'n rapportage te zeggen: by the way, er is nu een heel andere discussie op gang gekomen, namelijk die rond een mogelijk faillissement; weet dat wij zo en zo doen, ik houd u op de hoogte. Dat is wat anders dan het ongevalideerd zwart-op-wit opschrijven. Dat kan dus heel goed de reden zijn waarom dit zo is gedaan, dat er tweespalt over was, dat het niet gevalideerd was en dat het zeker niet in de termijn van die voortgangsrapportage hoorde. Dat is wat ik in deze mail lees, gewoon sec, en zeker niet dat er een bewuste doelstelling zou zijn om te kleuren. Ik zou zelf in de hoogste boom zitten als dat zo zou zijn.»²⁴⁴

Geconstateerd moet worden dat de inhoud van de conceptaanbiedingsbrief in afstemming met HSA is aangepast en dat daarmee ook de informatievoorziening aan de Tweede Kamer in afstemming met HSA is aangepast.

Op 14 mei 2008 vindt er een algemeen overleg plaats, waarbij de 22ste voortgangsrapportage op de agenda staat.²⁴⁵ In dit overleg gebruikt minister Eurlings dezelfde termen om het mogelijke faillissement te beschrijven: «HSA dreigt in een lastige financiële positie terecht te komen door het ontbreken van de locomotieven. Dat is een situatie van overmacht. In overleg met HSA en de grootaandeelhouder NS wordt nagegaan welke mogelijkheden bestaan om de continuïteit van het vervoer over de HSL-Zuid te waarborgen.» Er worden in het algemeen overleg onder meer vragen gesteld over de aanvangsdatum, of deze haalbaar is, of weer opschuift. Ook wordt gevraagd in hoeverre HSA in staat is om per die datum over de HSL-Zuid te rijden, evenals wat de financiële consequenties voor HSA zijn als HSA vanaf de aanvangsdatum moet gaan betalen. Dit ook in het licht van de slechte financiële vooruitzichten van HSA.

Over de aanvangsdatum staat in het verslag van het overleg onder meer: «De minister is tevreden en trots dat niettegenstaande alle risico’s het realiseren van de infrastructuur op schema ligt, en de oorspronkelijk geplande Aanvangsdatum Vervoer, oktober 2008, kan worden aangehouden.»²⁴⁶ Ook zegt de minister toe dat dat hij bereid is de Tweede Kamer vertrouwelijk te informeren zodra er meer duidelijk is over de financiële aspecten van de aanvangsdatum (naar verwachting eind juni).²⁴⁷

Op 22 augustus 2008 stelt het Tweede Kamerlid Roemer (SP) een aantal schriftelijke vragen aan zowel de minister van Verkeer en Waterstaat als de staatssecretaris van Financiën over de financiële positie van HSA.²⁴⁸ Het duurt tot het algemeen overleg van 14 oktober 2008 en vervolgens de vertrouwelijke brief van 10 december 2008 voor hier antwoord op komt (zie § 5.6 en ook § 11.2, over de informatievoorziening aan de Tweede Kamer).

5.6 Staat en NS bereiken in 2008 tijdelijke oplossing

Aangezien het inzicht in de langetermijnperspectieven in 2008 ontbreekt, kunnen Verkeer en Waterstaat en NS en HSA alleen op zoek gaan naar een oplossing voor het faillissementsrisico op de korte termijn. Van september tot november 2008 wordt er stevig onderhandeld tussen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS, wat uiteindelijk resulteert in een memorandum van overeenstemming (ook wel MoU genoemd, als afkorting van de gebruikte Engelse term «Memorandum of Understanding»). De rol van het Ministerie van Financiën tijdens de onderhandelingen is betrekkelijk klein. Het Ministerie van Financiën gaat pas weer een rol vervullen eind november en december als het memorandum van overeenstemming moet worden goedgekeurd.

In de onderhandelingen spelen vijf aspecten een belangrijke rol: het verschuiven van de aanvangsdatum, uitstel van betaling, het verhogen van het garantiekapitaal door NS, een oplossing voor de ERTMS-problematiek en een bepaling over het handelen bij eventuele toekomstige discontinuïteit (weergegeven in artikel 14). In deze paragraaf worden de verschillende aspecten afzonderlijk toegelicht. Vervolgens wordt ingegaan op de bestuurlijke en politieke besluitvorming over het memorandum en de afstemming tussen de Ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Financiën en de door NS gewenste koppeling met de discussie over het superdividend (de uitkering van een eenmalig dividend aan de aandeelhouder, de minister van Financiën).

Aanvangsdatum maximaal verschoven

Een van de mogelijkheden om HSA tegemoet te komen, is het verschuiven van de aanvangsdatum. Op die manier hoeft HSA pas vanaf een latere datum, als er ook treinen zijn om mee te rijden, concessievergoeding te betalen. Het is een oplossing die al in het gesprek op 21 maart 2008 tussen minister Eurlings en NS en HSA aan de orde komt. De aanvangsdatum is dan nog voorzien op 1 oktober 2008, 26 weken na de oplevering van de infrastructuur op 1 april 2008. Uit de terugkoppeling van het gesprek in maart 2008 wordt duidelijk dat op korte termijn een bijeenkomst zal plaatsvinden tussen de Staat en HSA (technische mensen en juristen) die proberen tot overeenstemming te komen over de toestand van de infrastructuur. De vraag die daarbij in de bijeenkomst aan de orde komt is of er nu legitieme redenen zijn om de oplevering en daarmee de aanvangsdatum verder te verschuiven: «Uitgangspunt is dat gekeken wordt naar ‘echte’ beperkingen in de infrastructuur, niet naar juridische handigheidjes.»²⁴⁹

Minister Eurlings doet nog een poging om vast te houden aan de aanvangsdatum van 1 oktober 2008. Interne documenten laten zien dat het Ministerie van Financiën begin juni 2008 in de werkgroep inbrengt te willen kijken naar mogelijkheden om de aanvangsdatum te verschuiven, maar dat de reactie van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is «dat dit voor V en W erg lastig ligt, aangezien de minister in de Kamer heeft vastgehouden aan 1 oktober.»²⁵⁰ Maar al snel zal ook het Ministerie van Verkeer en Waterstaat 1 oktober als aanvangsdatum loslaten.²⁵¹ Uiteindelijk informeert de Staat HSA op 30 juni 2008 dat de huidige aanvangsdatum van 1 oktober 2008 wordt verschoven en dat een nieuwe aanvangsdatum zo snel mogelijk zal worden vastgesteld. Als HSA voor 1 juli 2008 geen duidelijkheid heeft over het al dan niet verschuiven van de aanvangsdatum, zou dit aanleiding zijn voor nieuwe schadevergoedingen.²⁵² Omdat er binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat nog geen overeenstemming is over de nieuwe aanvangsdatum, wordt een nieuwe aanvangsdatum dan nog niet naar buiten gebracht.

In augustus 2008 krijgt minister Eurlings over de nieuw vast te stellen aanvangsdatum het advies: «op grond van de staat van de infrastructuur is het vaststellen van de Aanvangsdatum op 1 maart 2009 te verdedigen.»²⁵³ Uiteindelijk kiest het Ministerie van Verkeer en Waterstaat er echter voor HSA de maximale tijd te geven die mogelijk is, en wordt 1 juli 2009 als nieuwe aanvangsdatum overeengekomen. Minister Eurlings geeft daarvoor de volgende verklaring:

De heer Eurlings : «We hebben één keuze gemaakt die niet had gehoeven. Als wij na de uitspraak van de landsadvocaat de snelste aanvangsdatum hadden gepakt op de meest minimalistische definitie van al die certificaten die je moet hebben om de baan vrij te verklaren, de rails klaar te verklaren, hadden wij op 1 maart 2009 kunnen gaan zitten. Er was echter iets geks aan de hand. De grens zelf zou dan wel vrijgegeven zijn, maar lijn vier, het stuk direct na de grens aan de Belgische kant, niet. Dat heeft tot discussie geleid. Wij hebben het redelijk gevonden (...) niet alleen de millimeter van de grens mee te nemen, maar ook het stuk Belgische spoorrails erna. Wij schatten in dat dat om en nabij december zou komen. Dat heeft geleid tot uitstel tot 1 juli. We hebben daarbij wel gezegd dat dat hem dan was: als België nog langer wacht met dat vrijgeven – dat was een risico – krijgen jullie een stuk korting op de gebruiksvergoeding, maar gaat de kassa wel lopen.»²⁵⁴

De aanvangsdatum heeft een belangrijke rol gespeeld in het zoeken naar mogelijkheden om de financiële problemen van HSA op te lossen. De aanvangsdatum wordt weliswaar bepaald door de staat van de infrastructuur, maar tegelijkertijd is maximale ruimte genomen bij het vaststellen van de aanvangsdatum vervoer.

Uitstel van betaling

Onder meer uit de verificatie van PwC is duidelijk geworden dat de verwachting is dat het garantiekapitaal van HSA in de eerste jaren na de aanvangsdatum volledig besteed zal zijn. Om die reden krijgt minister Eurlings in augustus 2008 het ambtelijk advies om zo nodig als extra instrument uitstel van betaling in te zetten.²⁵⁵ Uiteindelijk blijkt dit inderdaad nodig. In het memorandum van overeenstemming wordt een uitstel van betaling van de gebruiksvergoeding overeengekomen voor maximaal de eerste vier jaar. De uitgestelde betaling moet uiterlijk in de laatste drie jaar van de concessieperiode met rente terugbetaald worden.²⁵⁶

Minister Eurlings benadrukt dat het memorandum in zijn ogen een beperkt karakter kent, juist omdat het eigenlijk alleen uitstel van betaling betrof:

De heer Eurlings : «Het memorandum was ook (...) heel beperkt, want het betrof uitstel van betaling, die met rente moest worden terugbetaald.»²⁵⁷

De uitgestelde betaling legt echter wel degelijk een claim op de toekomst. In het geval dat HSA failliet zou gaan, zou het Ministerie van Verkeer en Waterstaat immers de uitgestelde betaling mislopen.

NS en zijn aandeelhouder weigeren financiële bijdrage NS

Minister Eurlings wil graag dat NS ook zelf bijdraagt aan het oplossen van het liquiditeitsprobleem doordat NS het garantiekapitaal met € 100 miljoen zou verhogen. In een advies aan minister Eurlings van september 2008 wordt gesuggereerd dat, als NS hiertoe niet bereid is, overwogen kan worden met de minister van Financiën te kijken of op grond van de positie van NS als maatschappelijke onderneming kan worden ingegrepen. Eventueel kan aangegeven worden dat een directie van NS die dusdanig in strijd met het maatschappelijk belang handelt, niet langer kan rekenen op het vertrouwen van de minister.²⁵⁸ Minister Eurlings krijgt het advies om hierover in overleg te treden met minister Bos en hem te vragen informeel contact te leggen met de NS-top. Minister Bos wordt hier eind september over geïnformeerd door zijn ambtenaren. Het ambtelijk advies aan minister Bos luidt vervolgens om zijn rol als aandeelhouder niet in te zetten om een doorbraak te forceren: de aandeelhouder zou weliswaar de raad van bestuur kunnen ontslaan, maar de aandeelhouder heeft geen instructiebevoegdheid en dergelijke druk zou als onbehoorlijk bestuur kunnen worden gekwalificeerd. Als tweede reden om die druk nu niet in te zetten, wordt de dan lopende discussie over het superdividend (zie ook verderop in deze paragraaf) aangedragen.

De stap naar (dreigen met) het opzeggen van het vertrouwen is uiteindelijk niet gezet:

De heer Elias : «U herinnert zich wel dat u ambtelijk wel werd geadviseerd of – ik zeg het niet goed – in overweging werd gegeven om die drastische stap [het opzeggen van het vertrouwen in de NS-directie] te zetten?»

De heer Eurlings : «Ja, er werd een keer gezegd dat de maatschappelijke onderneming eraan gehouden moest worden. U weet dat het heel draconische maatregelen zijn.

Er is wel iets waar ik tegenaan ben gelopen. Ook als ik nu terugkijk, vind ik dat vanuit mijn oude rol nog wel een overdenking. Er is veel gesproken over de maatschappelijke onderneming. Dat vind ik een belangrijke discussie. In het kabinet waar ik in zat, zag je eigenlijk dat het pendulum van marktwerking echt begon terug te zwaaien richting maatschappelijke verantwoording: de maatschappelijke onderneming en actief aandeelhouderschap van de Staat bij staatsdeelnemingen. Als je op je laat inwerken hoe het allemaal gegaan is – dat is een discussie die u veel beter met Financiën als aandeelhouder kunt hebben dan met mij – en wat echt de aangrijpingsmogelijkheden zijn, dringt zich toch het beeld op dat de aandeelhouder in elk geval op dat moment heel weinig fijnmazige mogelijkheden had, zoals instructierecht, ingrijpen en opdrachten geven, en eigenlijk alleen maar een paar paardenmiddelen had als ultimum remedium, zoals het verwijderen van de hele raad van bestuur of van een voorzitter, wat ooit is gebeurd. Met zo'n paardenmiddel heb je niet altijd de beste oplossing voor de treinreizigers.»²⁵⁹

Een verhoging van het garantiekapitaal door NS haalt minister Eurlings niet binnen. Minister Eurlings geeft aan dat hij op dit punt geen overeenstemming heeft bereikt met NS en met de minister van Financiën in zijn rol als aandeelhouder van NS:

De heer Eurlings: «Onze redenering was dat het goed zou zijn als ook de Nederlandse Spoorwegen zelf een behoorlijke geste zouden doen om HSA overeind te houden. Daarin hebben wij, zo zeg ik eerlijk, maar ten dele resultaat behaald. De ERTMS-claim van 200 miljoen ging na veel jaren gesteggel van tafel. Wij als Verkeer en Waterstaat wilden dat het garantievermogen werd verhoogd, maar dat is niet bereikt. Wat er precies achter zit bij de NS dat kan ik niet inschatten. (...) Ik heb vanuit Verkeer en Waterstaat de positie ingenomen dat een onderdeel van het verhaal een verdere vergroting van het garantievermogen moest zijn. Ik kan alleen maar constateren dat ik dat via de aandeelhouder Financiën niet heb bereikt. Daarmee was mijn speelveld dat ik maar een gedeelte van wat ik wilde binnenhaalde bij de NS. Binnen die werkelijkheid heb ik vervolgens wel – dat was toch mijn opdracht als minister van Verkeer en Waterstaat – het maximale gedaan om zo snel als mogelijk reizigers in die trein te krijgen.»²⁶⁰

De heer Raab, directeur Financieringen en Deelnemingen bij het Ministerie van Financiën en vanuit die functie ambtelijk verantwoordelijk voor de staatsdeelnemingen, licht toe waarom een verhoging van het garantiekapitaal op dat moment voor NS en daarmee ook voor de aandeelhouder niet opportuun is, ondanks het aanzienlijke vermogen van NS, dat later tot het uitkeren van een superdividend van € 1,4 miljard zou leiden:

De heer Elias : «Vanwege de riante vermogenspositie van NS op dat moment was een eenmalige uitkering van extra dividend van de NS aan de aandeelhouder aan de orde. (...) Lag het dan toch niet voor de hand om een deel van dat kapitaaloverschot van de NS rechtstreeks aan te laten wenden door NS om HSA te redden? Had NS niet gewoon uit zichzelf of onder druk van Financiën moeten bijstorten bij HSA? Wat was destijds daarop uw visie?»

De heer Raab : «Destijds was de visie dat we dat niet moesten doen en dat is de visie nog steeds. U zegt «bijstorten om te redden», maar je redt het daarmee niet. Het probleem van een slechte businesscase en van een bijna failliete HSA is dat er dus geen inkomsten staan tegenover de uitgaven. Als je er dan kapitaal in stort, los je aan dat probleem niets op. Er zijn geen inkomsten. Wat je dan ieder jaar doet, is de verliezen wegfinancieren via een kapitaalstorting. Dat is verliesfinanciering. Je verbrandt geld. Je stopt er geld in dat eigenlijk meteen alweer weg is. Europees-technisch mag dat waarschijnlijk ook niet; we hebben het niet eens getoetst omdat we het ook niet gedaan hebben, maar ik denk dat het vanuit Europese staatssteunregels ook niet kan. Bovendien is het buitengewoon onverstandig omdat de gelden van het superdividend zijn aangewend om investeringen in de spoorsector te doen; die zijn nuttig en leveren maatschappelijk nut op en die zou je dan in deze visie storten in een onderneming die geen enkele kans op rendement heeft. Dat lost dus niets op. Dat is geld verbranden. Dat gaat tegen het belang van de belastingbetaler in en tegen het belang van de reiziger in, want die wordt er ook niet door geholpen, denk ik. Daarom hebben we het ook nooit overwogen. Wat je in zo'n situatie moet doen, is kijken of je de businesscase kunt verbeteren, zodat het gat tussen inkomsten en uitgaven wordt verminderd. Als dat het geval is en je dan nog steeds behoefte hebt aan kapitaal, dan zou je een kapitaalstorting kunnen overwegen. Dan kun je bekijken of de NS dat moet doen of dat de Staat dat moet doen of I en M. Dat was dus niet aan de orde. Verliesfinanciering zonder dat je iets doet aan het gat tussen inkomsten en uitgaven is een buitengewoon .... Nou ja, ik zit er als aandeelhouder met name om de belangen van de belastingbetaler te vertegenwoordigen. Dat zou dan in het nadeel zijn van de belastingbetaler.»²⁶¹

Het zijn niet alleen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS die geen overeenstemming bereiken over het verhogen van het garantiekapitaal. Ook de Ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Financiën, in de rol van aandeelhouder NS, bereiken geen overeenstemming.

Oplossing voor ERTMS-problematiek: claim van tafel

Een ander punt dat in het memorandum van overeenstemming wordt opgelost, is dat HSA afziet van de zogeheten ERTMS-claim, ook wel TSI-claim genoemd. HSA en de Staat hebben onenigheid over het nieuwe Europese veiligheidssysteem ERTMS/ETCS²⁶² (zie bijlage 2 voor een technische toelichting en achtergronden bij ERTMS).

HSA stelt dat er problemen zijn in het functioneren van dit nieuwe systeem en dat SNCF bovendien geen haast maakt met de inbouw van dit systeem in de bestaande Thalys-treinen. Ook is er lange tijd onduidelijkheid over de technische specificaties. Nadat in 2005 blijkt dat er een probleem met ERTMS speelt op de grensovergang Nederland–België (zie bijlage 2), besluiten minister Peijs en haar Belgische ambtsgenoot, minister Vande Lanotte, op 6 maart 2005 dit op te lossen door met een beperkt aantal landen een nieuwe, maar vooralsnog inofficiële ERTMS-specificatie op te stellen.²⁶³ Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat dringt er bij HSA op aan dat HSA de nieuwe versie direct toepast in de te bouwen treinen. Zelf besluit de minister echter om de infrastructuur eerst af te laten bouwen in de oude versie en pas daarna de nieuwe versie te laten installeren. Mede door deze keuze is de infrastructuur later gereed dan gepland.

Contractuele bepalingen hinderen snelle start

Voor het binnenlandse treinverkeer over de HSL-Zuid spelen de problemen met de grensovergang in beginsel geen rol. De concessieovereenkomst voorziet echter primair in één aanvangsdatum voor alle vervoersrelaties en stelt dat HSA voor testdoeleinden recht heeft op de gehele infrastructuur, zonder beperkingen. Dergelijke bepalingen zijn niet behulpzaam om het deel van het vervoer dat al kan plaatsvinden, op zo kort mogelijke termijn te starten.²⁶⁴

HSA uit meermaals de vrees voor problemen met de ERTMS-specificaties richting het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. HSA dringt er daarbij op aan een alternatief systeem achter de hand te houden, zoals het Franse treinbeveiligingssysteem dat van oudsher op de TGV-lijnen wordt toegepast. De Staat houdt echter vast aan ERTMS als enig systeem, waarbij binnen de mogelijkheden die ERTMS biedt wel een terugvaloptie wordt voorzien (zie bijlage 2).

In 2005 is ERTMS ook als vertragingsoorzaak voor de levering van de treinen intern binnen NS onderwerp van gesprek. In juni 2005 meldt AnsaldoBreda vertraging. De treinen worden twaalf tot achttien maanden te laat geleverd vanwege veranderde eisen aan de treinen ten aanzien van de sterkte van de trein bij botsingen. AnsaldoBreda meldt daarnaast dat er een knoop moet worden doorgehakt over ERTMS. Vervolgens gebeurt er het volgende. De heer Meerstadt, NS-directeur en lid van de Stuurgroep HSA, stuurt een interne mail over de communicatiestrategie omtrent de vertraging: «Er dient een duidelijke oorzaak aangegeven te worden en het lijkt mij wijs om daarbij het gebrek aan klaarheid over ERTMS-standaarden een grotere rol te laten spelen, waardoor het niet mogelijk is voor de Staat om gemakkelijk afstand te nemen.»

Desgevraagd verklaart de heer Meerstadt dat hij ERTMS als vertragingsoorzaak heeft aangedragen omdat NS zat te wachten op stabiele specificaties voor ERTMS:

De heer Meerstadt: «We hadden op dat moment te maken met het issue dat we heel graag wilden dat de Staat daar klaarheid over gaf. Ik herken het dus precies en daar neem ik de verantwoordelijkheid voor.»

(...)

Mevrouw Bergkamp: «Ik kan me voorstellen dat u op dat moment met de Staat in gesprek gaat in de zin van: laten we die oorspronkelijke versie invoeren om het wat makkelijker te maken in plaats van dat we om nieuwe specificaties en een nieuwe versie vragen. Heeft dat gesprek plaatsgevonden?»

De heer Meerstadt: «Ja . Door mijn voorganger is regelmatig gevraagd om back-ups aan te leggen in de lijn. Wij waren namelijk heel beducht dat, als die lijn klaar zou zijn, er geen treinen zouden zijn die van het systeem gebruik konden maken. Dus door mijn voorganger is gevraagd om alsjeblieft zowel Belgische als Franse systemen als back-up in de lijn aan te leggen.»²⁶⁵

Uit de mail van de heer Meerstadt wordt echter ook duidelijk dat NS erop aandringt ERTMS als vertragingsoorzaak aan te wijzen, terwijl AnsaldoBreda een andere oorzaak aangeeft:

Mevrouw Bergkamp: «In de mail staat niets over de botseisen. Dat is zo raar. Want op dat moment geeft AnsaldoBreda de botseisen als reden van de vertraging aan. U stuurt vervolgens een interne mail waarin u schrijft: «ERTMS-standaarden een grotere rol te laten spelen, waardoor het niet mogelijk is voor de Staat om gemakkelijk afstand te nemen.»» (...)

De heer Meerstadt: «Zo was het volgens mij niet bedoeld. De bedoeling was om stabiliteit in de specificaties te krijgen. De Staat was er verantwoordelijk voor om aan te geven welke versie er moest komen.» (...)

Mevrouw Bergkamp: «Dat snap ik. Alleen, het rare blijft dat AnsaldoBreda op dat moment een andere reden aangaf voor vertraging, namelijk de botseisen.»

De heer Meerstadt: «En daarvan heb ik u gezegd: ik meen mij te herinneren dat er een veel bredere waaier aan redenen was en dat deze voor ons op dat moment ook heel belangrijk was.»

Mevrouw Bergkamp: «Die waaier van redenen staat niet in uw mail.»

De heer Meerstadt: «Dat kan goed zijn.»²⁶⁶

Overigens zal het aanwijzen van ERTMS als vertragingsoorzaak ook de relatie tussen NS en AnsaldoBreda beïnvloeden (zie hoofdstuk 7).

In de zomer van 2006 dient HSA een claim in bij de Staat omdat HSA meent dat de treinen te laat geleverd worden vanwege de gewijzigde ERTMS-specificaties. HSA houdt die claim vervolgens enige tijd aan, omdat de omvang van de claim beperkt is en omdat ook de opleveringsdatum van de infrastructuur verschuift. De Staat wil die ERTMS-claim van tafel hebben. Uit een adviesnota aan minister Eurlings van augustus 2008 blijkt dat HSA maximaal geholpen is als de Staat de aanvangsdatum van het vervoer vaststelt zo dicht mogelijk bij het moment waarop HSA ook over treinen beschikt. Er is dan een zo kort mogelijke periode waarin HSA moet betalen zonder dat er inkomsten tegenover staan. Om dat te kunnen doen, moeten de Staat en HSA het er wel over eens worden dat de vertraging aan ERTMS ligt: «Het nadeel van deze variant is dat de ‘schuld’ voor de vertraging van de ingebruikname de HSL-Zuid bij de Staat wordt gelegd. De Aanvangsdatum is immers verbonden aan de staat van de infrastructuur. Een keuze voor deze variant moet dan ook gekoppeld worden aan een afspraak met NS dat gezamenlijke communicatie plaatsvindt over ERTMS als vertragende factor van zowel de infrastructuur als de treinen. HSA zal ook moeten toezeggen dat zij de nieuwe Aanvangsdatum niet juridisch ter discussie zal stellen, noch dat zij een schadeclaim voor ERTMS zal indienen.»²⁶⁷

Daarbij moet de Staat goed opletten zich niet behulpzamer op te stellen dan juridisch mogelijk is: «De Staat is juridisch kwetsbaar ten aanzien van aanbestedingsrecht en staatssteun en zal samen met HSA en NS een sluitende reden moeten hebben voor de interventies. ERTMS als exogene oorzaak gekoppeld aan een aangetoond acuut faillissementsrisico van HSA kan deze reden vormen.»²⁶⁸

Er wordt dus gezocht naar maximale mogelijkheden om HSA bij te staan, zonder dat de Staat zich juridisch klem rijdt. Er zijn argumenten nodig, en die worden ook gevonden: externe omstandigheden, zoals de specificaties van ERTMS, blijken geschikt om een ingrijpen van de Staat te kunnen legitimeren.

Hoewel Tweede Kamerleden twijfels hebben over de wijze waarop het argument ERTMS wordt ingezet, blijkt het moeilijk om hier actie op te ondernemen. Dat komt ten dele omdat een zo technisch onderwerp voor veel Tweede Kamerleden moeilijk te doorgronden blijkt, en ten dele omdat het over veiligheid gaat:

De heer Hofstra: «Het zeer vervelende aan ERTMS was dat iedereen die kreet gebruikte, maar dat niemand wist wat het was. Het had met veiligheid te maken. Dat is heel belangrijk op het spoor, zeker als je 300 km/u rijdt. (...) Ik ken de details ook niet, maar ik weet wel dat hier, al dan niet terecht, gebruik van is gemaakt om vertragingen en tegenvallers te verklaren.»²⁶⁹

De heer Elias: «Vond u [ERTMS] een geloofwaardige oorzaak van de vertraging?»

De heer Slob: «Daar heb ik wel twijfels over gehad. Niet dat ERTMS een nieuw gegeven was dat opkwam en waar men iets mee moest. We weten dat het uiteindelijk ook behoorlijk een van de vertragende factoren is geweest, naast een heel aantal andere factoren die er waren. Ik heb inderdaad weleens twijfels gehad. Vreemd is aan de andere kant dat het met de ERTMS bij de Betuweroute een stuk beter verliep en bij de hsl minder. Ik heb inderdaad weleens twijfels gehad of dat niet gewoon eigenlijk als een soort smoes, het kinkt wat plat, maar... »

De heer Elias: «Excuus? »

De heer Slob: «Ja, in ieder geval iets om even tijd mee te winnen, omdat daarnaast nog die hele discussie speelde rond de gebruiksvergoeding en de zware last die dat was. Wij hebben daar nooit goed de vinger achter kunnen krijgen . (...) Je gaat inderdaad niet zeggen: duw maar even door als het om veiligheidszaken gaat, omdat je weet dat het grote gevolgen kan hebben als daarin fouten gemaakt worden.»²⁷⁰

De onenigheid tussen de Staat en HSA over ERTMS is in het najaar van 2008 echter nog niet opgelost. Uit adviesnota’s aan minister Bos in oktober 2008 wordt duidelijk dat de bereidheid bij NS en HSA om de ERTMS-claim los te laten nog ontbreekt.

Uiteindelijk gaan NS en HSA toch akkoord met het van tafel gaan van de claim. In het memorandum van overeenstemming is opgenomen dat HSA vaststelt dat de opgelopen vertraging voor het rollend materieel aan ERTMS²⁷¹ geweten kan worden en daardoor niet aan HSA: «HSA stelt vast dat door de latere beschikbaarheid van een interoperabel ETCS op niveau 2 het ontwerp en de bouw van haar rollend materieel zijn vertraagd. Door deze ontwikkelingen is het voor HSA structureel onhaalbaar tijdig, volledig en op redelijke wijze te voldoen aan haar verplichtingen uit hoofde van de concessieovereenkomst. Als vervoersbedrijf is HSA niet betrokken geweest bij de ontwikkeling van de specificaties van ETCS. Om deze reden is het niet redelijk te veronderstellen dat een andere vervoerder de vertraging had kunnen voorkomen.»²⁷²

Geconstateerd moet echter worden dat deze uitleg eenzijdig is en ERTMS, en de vertraging die daardoor opgelopen zou zijn, tevens gebruikt zijn als argument om HSA tegemoet te kunnen komen.

Desalniettemin is de claim van tafel. In het memorandum (artikel 15) is opgenomen dat HSA afziet van «enige aanspraak op verlaging van de gebruiksvergoeding of enige andere vorm van compensatie naar aanleiding van de zogenaamde TSI-claim. Deze claim welke HSA meent op de Staat te hebben omvat de schade die HSA heeft geleden en nog zal lijden doordat het materieel van AnsaldoBreda en Thalys later geleverd wordt als gevolg van het niet tijdig beschikbaar zijn van ETCS-specificaties.»²⁷³

Afspraken over handelen bij toekomstige discontinuïteit (artikel 14)

Uit stukken van NS wordt duidelijk dat er in oktober en november 2008 intern binnen NS en HSA en tussen NS, HSA en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat afstemming plaatsvindt over de tekst van het conceptmemorandum. Het belangrijkste punt van overweging is de bepaling over discontinuïteit, het uiteindelijke artikel 14 van het memorandum van overeenstemming. De wens van NS is dat de Staat nu al toezegt NS bij dreigende discontinuïteit te allen tijde te zullen helpen, ongeacht of er wel of niet sprake is van een externe omstandigheid. NS is er van op de hoogte dat de landsadvocaat hier bezwaren over heeft geuit. Uiteindelijk wordt in het memorandum de volgende bepaling opgenomen: «Indien HSA in dreigende discontinuïteit raakt, zal HSA dit per brief aan de Staat melden. NSR verstrekt, om een faillissement te voorkomen, een lening van € 50 miljoen voor de 6 maanden na versturen van deze brief. De Staat zal binnen die zes maanden de gebruiksvergoeding aanpassen. De Staat doet dat onder de randvoorwaarden van artikel 15 Concessieovereenkomst, waaronder de aanwezigheid van externe omstandigheden en het voorkomen van discontinuïteit van HSA.»²⁷⁴

Minister Eurlings duidt dit artikel als een van de twee hoofdlijnen in de overeenkomst:

De heer Eurlings : «De overeenkomst heeft eigenlijk twee hoofdlijnen. De eerste gaat over dat kleine gedeelte in de tijd waar wij wel informatie over hadden gekregen, namelijk 2008, 2009 en 2010. In die tijd waren er nog nauwelijks treinen. Er waren wel heel veel kosten voor HSA, maar nauwelijks inkomsten. Wij hebben er bewust voor gekozen om te voorkomen dat HSA in die tussenfase failliet zou gaan. Dat zou voor de treinreiziger nog veel later een product hebben opgeleverd, nog jaren later, en voor de staatskas ook veel ellende.

Vervolgens was er de grote vraag wat nu echt het realiteitsgehalte was van de businesscase, die wij nog steeds niet kenden. Ook toen wij het memorandum sloten, kenden wij als overheid nog steeds de aannames niet waarop HSA haar businesscase stoelde en waarover men al die jaren bij momenten men had beweerd, zonder onderbouwing, dat men het niet trok. Wij hebben gezegd dat wij, binnen de grote beperkingen die de Concessiewet personenvervoer per trein stelt na een aantal jaren zouden evalueren hoe het in de praktijk ging als de treinen reden. The proof of the pudding is in the eating. Dan zouden we gewoon zien hoeveel inkomsten er komen, hoe duur de kaartjes zijn en hoeveel kosten er zijn. Mocht in de praktijk dan blijken dat HSA dreigde om te vallen, zouden wij ervoor kiezen om de beperkte ruimte die de concessieovereenkomst uit 2001 bood te gebruiken.»²⁷⁵

De betekenis van artikel 14 wordt door betrokkenen verschillend uitgelegd. De heer Meerstadt schetst waar artikel 14 zijn inziens een oplossing voor biedt:

De heer Meerstadt : «De stemming was er natuurlijk een van grote dreiging en druk. Je bent dus met z'n allen bezig om dat probleem op te lossen. Wij hadden heel graag een structurele verlaging van de concessiebetaling gezien. Uiteindelijk, in een later stadium, is dat ook gebeurd. De minister was bereid om een faillissement te voorkomen, gewoon puur in cash. Dit artikel maakte dat twee problemen werden opgelost. Eén: het eindeloze gedoe van wat er wel en niet aan informatie beschikbaar was, zou geen issue meer zijn, want alles wat er was, zou worden gegeven. Twee: als er een probleem was, zou er ook geacteerd worden. Onze ervaring was namelijk dat er, wat je ook gaf, niets gebeurde.»²⁷⁶

De heer Meijer, president-commissaris van NS, beschouwt het vooral als een intentieverklaring, niet als een definitieve oplossing.²⁷⁷ De heer Veenman beschouwt artikel 14 wél als een harde garantie van de Staat dat de Staat HSA tegemoet zal komen in geval van een faillissement:

De heer Elias : «U zegt dat het risicoprofiel van HSA was afgenomen, maar dat is een prachtig understatement; er was namelijk een keiharde verplichting voor de Staat om HSA in de toekomst te redden, toch?»

De heer Veenman : «Zo heb ik dat ook beleefd. Wij hebben gezegd dat daar in ieder geval de wil tegenover stond om te zorgen voor continuïteit in die operatie. Mocht het onverhoopt nodig zijn, dan konden wij dus op ondersteuning van het ministerie rekenen.»²⁷⁸

Ook in interne stukken van HSA valt te lezen dat een harde toezegging van de Staat om HSA te redden om redenen van staatssteun en aanbestedingsrecht niet in het memorandum kan worden opgenomen, maar dat mondeling door de Staat wel is toegezegd dat men HSA niet failliet zal laten gaan. De Staat heeft daar geen belang bij. Minister Eurlings, en ook de heer Raab, is echter niet van mening dat artikel 14 geïnterpreteerd mag worden als een verplichting om in de toekomst HSA te allen tijde te redden.²⁷⁹

Met artikel 14 zijn de Staat en NS in ieder geval tot overeenstemming zijn gekomen over de wijze waarop bij eventuele discontinuïteit te werk zal worden gegaan, inclusief het bieden van volledig inzicht in alle gevraagde informatie. Ook kan worden vastgesteld dat artikel 14 geen harde verplichting is tot ongelimiteerde steun om HSA overeind te houden, maar wel de intentie van de Staat benadrukt om HSA te helpen. De wijzigingsprocedure (artikel 15 van de concessieovereenkomst) bestond immers al en kon ook zonder deze extra bepaling in het memorandum van overeenstemming worden ingeroepen.

Afstemming ministeries Verkeer en Waterstaat en Financiën

Op 15 oktober 2008 gaat binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een mail rond met de mededeling dat er een package deal is bereikt, die nu op papier moet worden gezet. Het Ministerie van Financiën is op dat moment niet exact op de hoogte van de stand van zaken. Halverwege november, een paar weken na de interne mail binnen Verkeer en Waterstaat dat er een deal zou zijn tussen minister Eurlings en NS en HSA, ontvangt minister Bos een memo waarin onder meer staat dat het niet opschiet met een oplossing voor HSA, dat de indruk bestaat dat Verkeer en Waterstaat in de onderhandelingen steeds meer opschuift richting NS zonder dat een package deal binnen bereik lijkt te komen en dat een tweede bron van onzekerheid is dat er nog altijd geen inzicht is in de langetermijnperspectieven. Hoewel voor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat duidelijk is dat NS en HSA geen langetermijninzicht bieden en er dus gezocht wordt naar een kortetermijnoplossing, is dat voor het Ministerie van Financiën blijkbaar op dat moment nog niet duidelijk.

Nadat ook de landsadvocaat het conceptmemorandum heeft beoordeeld, wordt uit een interne mailwisseling binnen Verkeer en Waterstaat van vrijdag 21 november 2008 duidelijk dat de deal rond is. Het concept moet nu door de raad van commissarissen van NS worden goedgekeurd en Verkeer en Waterstaat moet goedkeuring van het Ministerie van Financiën zien te krijgen. Na die goedkeuring kan de Tweede Kamer in een vertrouwelijke brief over de deal worden geïnformeerd.

Op 25 november 2008 ontvangt minister Bos een notitie van de Inspectie der Rijksfinanciën ten behoeve van overleg met minister Eurlings. Het advies meldt onder meer dat minister Eurlings wellicht zal proberen minister Bos te betrekken bij het informeren van de Tweede Kamer. Ook wordt aangegeven dat de Tweede Kamer zeer kritisch is op de gang van zaken rond HSA en binnenkort door minister Eurlings per vertrouwelijke brief zal worden geïnformeerd. In het algemeen overleg van 20 november 2008 is minister Eurlings uitdrukkelijk gevraagd om ook het liquidatiescenario in beeld te brengen, naast andere mogelijkheden. Verder wordt minister Bos geadviseerd zowel de juridische als de budgettaire risico’s zoveel mogelijk bij de minister van Verkeer en Waterstaat te leggen.

Een dag later, op 26 november 2008, licht minister Eurlings aan minister Bos het overeengekomen memorandum toe. Voor minister Bos vormt dit aanleiding op 3 december een brief aan minister Eurlings te sturen. In die brief stelt minister Bos dat hij ondersteunt dat er zo snel mogelijk vervoer op de HSL-Zuid tot stand gebracht moet worden en dat hij verheugd is dat er een definitieve startdatum is, te weten 1 juli 2009. Minister Bos wijst in zijn brief echter ook op de begrotingsgevolgen. Gevreesd moet worden dat NS en HSA het bod uit 2001 van € 148 miljoen (prijspeil 2000) niet zullen waarmaken. Vooral het budgettaire risico samenhangend met de procedurele afspraak om bij een reëel faillissementsrisico op de lange termijn, na verificatie, alsnog over te gaan tot een structurele verlaging van de gebruiksvergoeding, het eerder genoemde artikel 14 van het memorandum van overeenstemming, kan aanzienlijk zijn. Minister Bos beschouwt dit voor risico en rekening van de minister van Verkeer en Waterstaat. Minister Eurlings verklaart dat in zijn opvatting minister Bos met zijn brief steun geeft aan het memorandum.²⁸⁰ De brief van minister Bos aan minister Eurlings is gedateerd op 3 december 2008, maar hoogstwaarschijnlijk niet op 3 december 2008 verzonden. Minister Bos ontvangt de conceptbrief aan minister Eurlings, begeleid met een ambtelijke notitie van Financiën waarin de minister geadviseerd wordt akkoord te gaan met het memorandum van overeenstemming en de brief aan Eurlings te ondertekenen. De begeleidende notitie aan minister Bos wordt ambtelijk geparafeerd op vrijdag 5 december 2008 en vervolgens voor akkoord door de minister getekend. De brief aan minister Eurlings is vermoedelijk diezelfde dag, en dus na 5 december, door minister Bos ondertekend.

In zijn brief aan minister Eurlings vraagt minister Bos ook om een onderbouwing van het budgettaire risico van een nieuwe aanbesteding zoals minister Eurlings dat omschrijft in zijn brief aan de Tweede Kamer. De opbrengst van een nieuwe aanbesteding zou lager zijn, omdat de Europese regelgeving inmiddels is veranderd, waardoor een nieuwe aanbesteding minder zal opleveren dan ten tijde van de aanbesteding van de concessie in 2000–2001.²⁸¹

Een formeel antwoord van minister Eurlings aan minister Bos laat tot 16 maart 2009 op zich wachten, drie maanden na ontvangst van de brief van minister Bos door minister Eurlings en de ondertekening van het memorandum van overeenstemming. Over de hoogte van het budgettaire risico in het slechtste geval verklaart Eurlings:

De heer Eurlings: «Ik heb aangegeven dat wij in het slechtste geval, als al die stringente voorwaarden van de concessie zouden gelden, tot 100 miljoen [€ per jaar] mochten zakken. Op pagina 2 van die brief [van 16 maart 2009] heb ik nog eens nadrukkelijk geschreven dat de verwachting was dat een nieuwe aanbesteding niet meer dan maximaal 50 miljoen, prijspeil 2000, zou opleveren en dat de werkelijke opbrengst niet helemaal te voorspellen was, maar dat deze substantieel lager zou liggen dan de opbrengsten die in de begroting waren opgenomen, dus substantieel lager dan de 100 miljoen, de bodem, die wij met HSA konden bereiken. Ik denk dat dat voor iedereen evident was.»²⁸²

Koppeling tussen oplossing voor HSA en uitkering superdividend

In dezelfde periode dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS en HSA op zoek zijn naar een oplossing voor de financiële problemen van HSA, onderhandelt het Ministerie van Financiën met NS over de uitkering van een superdividend. Vanwege de riante vermogenspositie van NS op dat moment wil de aandeelhouder overgaan tot een eenmalige uitkering van extra dividend van NS aan de aandeelhouder. Uiteindelijk worden de onderhandelingen pas in oktober 2009 na twee jaar discussie afgerond en wordt er een superdividend van € 1,4 miljard uitgekeerd. De discussie over het superdividend is in september 2008 een van de redenen voor minister Bos om zich als aandeelhouder niet te mengen in de discussie tussen Verkeer en Waterstaat en NS en HSA over het inzicht in onderliggende cijfers.

NS wil in 2008 al enige tijd graag een koppeling aanbrengen tussen de diverse onderhandelingsdossiers die er met de Staat zijn. Behalve een oplossing voor HSA en het superdividend zijn dat onder andere de toekomst van bouwdochter Strukton en de infraheffing. De Staat is minder gecharmeerd van een dergelijke koppeling. Op 10 december 2008 ontvangt minister Bos een brief van president-directeur Veenman en de voorzitter van de raad van commissarissen van NS, de heer Meijer. Die brief heeft betrekking op het superdividend, waarover NS en het Ministerie van Financiën in zijn hoedanigheid als aandeelhouder, in onderhandeling zijn. In de brief stelt NS dat – wat NS betreft – onder een aantal voorwaarden over het uitkeren van een superdividend kan worden gesproken. Een van de voorwaarden is een oplossing voor het probleem met HSA. Van die oplossing wordt aangegeven dat deze zich in de afrondende fase bevindt met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De heer Veenman verklaart hierover:

De heer Veenman: «Het superdividend is in dat voorstel gepresenteerd als een superdividend in twee termijnen. Wij hebben toen gezegd dat wij het verantwoord vonden om op dat moment 700 miljoen te betalen, als het ware. Wij hebben die 700 miljoen afhankelijk gemaakt van het oplossen van een aantal vraagstukken. Er waren drie hoofdvraagstukken en daarvan was HSA er een. Daar was overigens bij vermeld dat wij met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat gevorderd waren in het vinden van een goede oplossing.»²⁸³

Ondanks ontkenningen door het Ministerie van Financiën²⁸⁴, heeft Financiën deze koppeling de facto geaccepteerd.

Memorandum niet besproken in de ministerraad

Het memorandum van overeenstemming wordt niet geagendeerd en niet besproken in de ministerraad. Minister Eurlings geeft aan waarom niet:

De heer Eurlings : «Omdat het maar zo'n klein ding was, heel simpel gezegd. Het was maar een klein ding, want het had geen financiële gevolgen voor een ander ministerie dan voor dat van Verkeer en Waterstaat en zelfs daarvoor maar heel beperkt. Het ging om de beleidsruimte en een aanvangsdatum vervoer van een paar maanden later. Het was 10 miljoen of 19 miljoen, zo je wilt. Daar kon je tussen kiezen. Het was ook geen aanpassing van de concessieovereenkomst, omdat we aan de echte discussie niet toe kwamen. We kwamen niet toe....»

De heer Van Gerven : «Het was toch zo dat je een latere verplichting had, in dat beroemde artikel 14, die later ook werkelijkheid is geworden, met grote potentiële financiële consequenties? U hebt zelf gesproken over de bandbreedte voor de vergoeding, die was gebaseerd op 148 miljoen en die in het uiterste geval naar 101 miljoen zou kunnen worden teruggebracht, mits er zou kunnen worden voldaan aan de voorwaarden, zoals externe omstandigheden, enzovoorts. Dat zijn toch majeure financiële gevolgen? Het heeft ons bevreemd dat dat niet gedeeld is met de ministerraad.»

De heer Eurlings : «Het is niet geagendeerd in de ministerraad. De minister van Financiën, die de eerst aangesproken persoon is in het kabinet om dat met mij te bespreken, heeft dat onderling met mij afgehandeld, omdat het geen financiële gevolgen had voor andere ministeries op dat moment en omdat elk alternatief ook financieel, los van het vervoer, slechter zou zijn.»²⁸⁵

Rol Tweede Kamer bij memorandum van overeenstemming

In een algemeen overleg op 20 november 2008 spreekt de vaste Kamercommissie over de HSL-Zuid. Ook de financiële situatie van HSA komt ter sprake. Minister Eurlings geeft aan er op hoofdlijnen bijna uit te zijn met HSA en zegt toe de Tweede Kamer snel een vertrouwelijke brief te zullen sturen.²⁸⁶ Op 10 december 2008 stuurt de minister het memorandum van overeenstemming, vergezeld van een vertrouwelijke brief, vertrouwelijk aan de Tweede Kamer.

Op 17 december 2008 debatteert de Tweede Kamer in een vertrouwelijk debat met minister Eurlings over het memorandum van overeenstemming. In afwijking van de normale gang van zaken is van dit vertrouwelijk debat een vertrouwelijk verslag gemaakt, waardoor de enquêtecommissie ook dit debat mee heeft kunnen nemen in de analyse van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer. Bij de bespreking van het memorandum is er weinig manoeuvreerruimte voor de Tweede Kamer. Minister Eurlings zegt: «Mocht u voor het kerstreces geen beslissing nemen over het MoU, dan is dat niet gemakkelijk. Eventueel kan het misschien morgen, maar sowieso moeten wij schadevergoeding kunnen uitbetalen als wij een faillissement op heel korte termijn willen voorkomen. Dit is een vrij prangende situatie.»

Het Tweede Kamerlid Cramer (ChristenUnie) zegt in dat debat onder meer: «Ik worstel geweldig. Vier weken geleden hebben wij een AO gehad, waarop wij snel een vertrouwelijke brief zouden krijgen, wat vier weken heeft geduurd. Tot mijn verrassing zit daar een MoU bij, waarover wij het toen niet hebben gehad, althans zo heb ik het niet opgeslagen. In die zin voel ik mij wat overvallen om daar nu heel snel ja of nee op te zeggen. Bovendien zegt de minister dat de brief er vrijdag was, maar ik heb haar pas maandag gekregen. Dan kom je in een tijdsklem terecht.»

Bij dit debat is ook HSA-directeur Van Roozendaal aanwezig, die de Tweede Kamer vertelt over de financiële situatie van HSA. Hij geeft aan dat HSA in twee jaar tijd door het startkapitaal heen zal zijn en zegt het faillissement van HSA eind 2010 te verwachten. De Tweede Kamer geeft aan het memorandum van overeenstemming niet goed te kunnen beoordelen, omdat de financiële consequenties van het memorandum voor HSA niet duidelijk gemaakt worden. De Tweede Kamer vraagt bovendien waarom de aandeelhouders van HSA niet bijspringen om het exploitatietekort op te vangen. Van Roozendaal refereert dan aan het startkapitaal dat verstrekt is bij oprichting van HSA en vertelt dat HSA enkele leningen heeft kunnen afsluiten. Een nader antwoord wordt niet verstrekt.

Tweede Kamerlid Koopmans (CDA) vraagt waarom de aandeelhouders niet bijspringen: «Ik zal nog eens uitleggen waarom ik die vraag over de 18 mln. stel. Ik heb hier geen goed gevoel over. Wij gaan nu wel garant staan voor het geld, en met een verslechterende business case is het nog maar de vraag of dat geld terugkomt. Ik heb er geen goed gevoel over, want hier zit geen trots bedrijf aan tafel. Ik luister en denk: nou, ik weet het nog niet zo. Voor je het weet, is het en/en, en kunnen wij straks een paar honderd miljoen afschrijven omdat dat geld nooit meer binnenkomt via het bedrijf. Vandaar mijn vraag over de aandeelhouders.»

In dit debat oppert Samsom (PvdA) dat de HSL-Zuidconcessie geïntegreerd kan worden in het hoofdrailnet. Minister Eurlings ziet dat op dat moment niet als oplossing; het betekent nog steeds een verlies aan inkomsten en zorgt er evenmin voor dat er sneller treinen beschikbaar zijn.

Roemer (SP) vraagt de minister of er een verband is tussen het overeengekomen memorandum van overeenstemming en de € 2 miljard dividend die de NS uitkeert aan de Staat. Minister Eurlings ontkent dat stellig.

Een dag na dit debat, op 18 december 2008, ondertekenen minister Eurlings namens de Staat, de heer Van Roozendaal namens HSA en de heren Meerstadt en Veenman namens NS Reizigers het memorandum van overeenstemming.²⁸⁷ Daags nadat het memorandum is gesloten, stuurt concurrent Arriva een brief aan de Minister van Verkeer en Waterstaat waarin wordt gevraagd waarom er opnieuw financiële compensatie aan HSA is gegeven, namelijk vier jaar uitstel van de betalingsverplichting.²⁸⁸ Arriva heeft op deze brief geen antwoord ontvangen.

5.7 Verwachte resultaten HSA verslechteren snel

Na het ondertekenen van het memorandum van overeenstemming verslechteren de vooruitzichten voor HSA snel verder. Begin 2010 – dus nog geen anderhalf jaar na ondertekening van het memorandum – is het de verwachting van HSA dat het garantiekapitaal al in 2013 wordt overschreden. In een strategisch plan uit 2010 (zie kader voor de strategie van HSA) schrijft HSA dat al voor de aanvangsdatum van de concessie bleek dat de concessievergoeding dermate hoog is, dat het nettoresultaat van HSA negatief is. Daarbij komen nu, aldus HSA in het strategisch plan, tegenslagen zoals economische recessie, latere oplevering van de infrastructuur, problemen met het beveiligingssysteem en late levering van de V250-treinen. HSA verwacht dat het garantiekapitaal in 2013 overschreden wordt en stelt dat er een verbetering van de businesscase nodig is van circa € 55 miljoen per jaar (prijspeil 2010).

Markant is dat in het strategisch plan van HSA staat dat de toeslaghoogte van 60% niet tot de optimale omzet leidt, terwijl dit jaren eerder – in het bod van NS en KLM – als optimum gold en door NS destijds als realistisch en zelfs conservatief werd beschouwd.²⁸⁹ HSA handhaaft ook in 2010 nog die hoge prijs, ook al is die niet klantgericht of marktconform, onder meer om met de Staat te kunnen onderhandelen over de hoogte van de concessievergoeding.

Strategie HSA in 2010

In 2010 stelt HSA een toekomststrategie vast. HSA onderscheidt daarin drie pijlers:²⁹⁰

Pijler 1, gericht op de korte termijn van nul tot twee jaar, is gericht op het verbeteren van de operationele prestaties, bijvoorbeeld het verhogen van de frequentie, het verbeteren van de betrouwbaarheid van de dienstregeling, het zoeken naar alternatief materieel omdat de Fyra’s nog steeds niet inzetbaar zijn²⁹¹, en naar het optimaliseren van de tariefstelling. HSA is zich ervan bewust dat 60% toeslag een suboptimale omzet oplevert. De optimale omzet wordt gerealiseerd bij 20%. Overwegingen om toch een hogere prijs te vragen zijn onder meer dat na de startfase een prijsverhoging doorvoeren moeilijk realiseerbaar is, dat een hoge prijs wordt geassocieerd met hoge kwaliteit en dat het tactisch is richting de Staat om hierover te kunnen onderhandelen. Opgemerkt wordt: «Tariefrestrictie in ruil voor een korting kan mogelijk gebruikt worden in onderhandeling met Staat. Daarom is een algemene verlaging van het prijsniveau pas opportuun na aanvang van onderhandeling.»

Pijler 2, in de ogen van HSA de belangrijkste pijler en gericht op de middellange termijn, dient ervoor te zorgen dat HSA niet door haar garantiekapitaal heen gaat. Uitstel van betaling is daartoe niet voldoende. De concessievergoeding zal omlaag moeten, maar die oplossing is alleen met de Staat te realiseren. Als alternatief noemt HSA het ontbinden van de concessieovereenkomst. NS becijfert dat de schade voor de Staat in dat geval aanmerkelijk hoger is dan de schade voor NS.

Onderdeel van de tweede pijler is ook een lijst van exogene factoren²⁹² waarvan HSA nagaat of die kunnen worden aangevoerd om de concessievergoeding te verlagen. De lijst illustreert meer de zoektocht naar mogelijkheden om de concessievergoeding te verlagen, dan dat deze een overzicht biedt van factoren die aantoonbaar tot schade voor HSA hebben geleid:

• ERTMS – Aanhoudende problemen met veiligheidssysteem zorgen voor vertraging van levering Fyra’s.

• Kredietcrisis – Als gevolg van uitzonderlijke economische crisis sterke afname groei treinverkeer.

• Lagere groei Schiphol – Als gevolg van economische crisis sterke daling luchtverkeer met als gevolg lagere reizigersaantallen op Schipholtrajecten.

• Potentieel uit-/afstel rekeningrijden – Initieel bod bouwde onder andere op verwachting invoeren rekeningrijden. Bij uitblijven of niet gedifferentieerd tarief zullen treinreizen minder hard groeien.

• Extra intercity Roosendaal–Antwerpen – Mogelijkheid bestaat dat toch een intercity naar België blijft rijden op het bestaande spoor. Dit kan tot grote derving van de omzet voor HSA leiden.

• Grotere concurrentie van andere modaliteiten ten gevolge van latere oplevering HSL – De HSL is twee jaar te laat opgeleverd. Andere modaliteiten, zoals low-cost airlines, hebben deze vertraging kunnen benutten met het opbouwen van een (onoverbrugbare) voorsprong.

• Geluidsproblematiek – HSA ondervindt fors nadeel van klachten omtrent geluidsoverlast. Als geluidsruimte te beperkt blijkt te zijn, kunnen stappen richting Staat ondernomen worden.

• EMC – Elektromagnetische storing als gevolg van hoog voltage op het HSL-traject.

• Liberalisering Europees spoorwegnet – Bediening van internationale O/D's op het HSL-traject is sinds 2010 opengesteld voor buitenlandse aanbieders, maar binnenlands vervoer op het HSL-traject blijft exclusief voor HSA. Buitenlandse concurrenten krijgen ook toegang tot het hoofdrailnet. Dit kan voor concurrentie zorgen voor de binnenlandse HSA-diensten.

• Trage besluitvorming – Door trage besluitvorming en trage implementatie rondom nieuwe regelgeving heeft de HSA vertraging opgelopen op verschillende onderdelen.

• Late oplevering stations Amsterdam CS, Rotterdam CS en Breda – Amsterdam CS wordt pas in 2017 volledig geopend, Rotterdam CS in 2012 en Breda in 2014. Verbouwing van stations kost reizigers.

• Noord–Zuidlijn nog niet klaar – Door vertraagde oplevering hebben reizigers uit A’dam minder goede aansluiting met A’dam CS en is HSA een minder sterk alternatief voor de auto.

• Aansluiting tarief & assortiment op OV-chipkaart – Omzetderving omdat bepaalde reizen (...) niet meer getarifeerd kunnen worden zoals beoogd in businesscase, maar alleen tegen lagere prijs.

Pijler 3 betreft de langetermijnperspectieven op de Europese hogesnelheidsmarkt.

Op 24 maart 2010 wordt in de raad van commissarissen van NS over het strategisch plan van HSA gesproken. Uit de notulen van die vergadering wordt duidelijk dat de raad van commissarissen op de hoogte is van het risico dat HSA, zoals het er nu uitziet, failliet gaat. De raad van commissarissen deelt de inzet op het verlagen van de concessievergoeding. Eén van de commissarissen brengt in dat het opvallend was dat in de aandeelhoudersvergadering door de aandeelhouder (het Ministerie van Financiën) werd erkend dat sprake is van een onoplosbaar probleem.

De heer Siebers, sinds 2004 als commercieel directeur aan HSA verbonden, volgt in 2010 Van Roozendaal op als directievoorzitter. Naast Siebers, die verantwoordelijk wordt voor de vervoersoperatie, wordt een tweede directeur aangesteld, de heer Vansteenkiste, chief restructuring officer (CRO), ook wel directeur business strategie genoemd. Hij krijgt als taak de financiën op orde te brengen en de herstructurering van HSA vorm te geven. Hij zal ook degene zijn die met de Staat gaat onderhandelen.

Slechte vooruitzichten gedeeld met minister Eurlings

Op 29 maart 2010 vindt er een gesprek plaats tussen NS-directeur Meerstadt en minister Eurlings, die sinds 20 februari 2010 demissionair minister is. NS geeft aan dat vanwege een aantal (exogene) factoren (zie kader over de strategie van HSA) de vooruitzichten voor HSA sterk zijn verslechterd. Meerstadt schetst de negatieve financiële ontwikkeling. Ten tijde van het memorandum van overeenstemming in 2008 wordt een restschuld verwacht tussen de € 0 tot € 100 miljoen, inmiddels is die verwachte restschuld opgelopen € 200 tot € 1.100 miljoen. Na operationele verbeteringen blijft er nog altijd een restschuld van € 160 tot € 960 miljoen, zo schetst Meerstadt. Ook als het uitstel van betaling uit het memorandum van overeenstemming van drie naar vier jaar kan worden verlengd, wat als mogelijkheid is afgesproken, geldt dat HSA in die periode volledig door het garantiekapitaal heen gaat. De restschuld neemt bij die verlenging met € 100 miljoen toe. Uit een terugkoppeling van het gesprek aan de raad van commissarissen van NS wordt duidelijk dat de minister van Verkeer en Waterstaat zich niet geschrokken toonde. Ook wordt duidelijk dat – in het licht van mogelijkheden om de concessievergoeding omlaag te brengen – ook de ruimte tussen het HSA-bod en het volgende bod van de concurrent en de tariefrestrictie in het gesprek tussen Meerstadt en Eurlings aan de orde is geweest. Dat de personen die destijds namens het Ministerie van Verkeer en Waterstaat betrokken waren bij het biedingsproces voor de HSL-Zuid, niet meer betrokken zijn, wordt als een mogelijk gunstige omstandigheid beschouwd, omdat emoties geen rol meer spelen, zo valt te lezen in NS-stukken.

5.8 Staat en NS en HSA zoeken structurele oplossing

Nadat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is geïnformeerd over de verslechterde resultaten van HSA, starten onderhandelingen om te komen tot een structurele oplossing. Voor HSA is het verlagen van de concessievergoeding de enige structurele oplossing om een faillissement te voorkomen. HSA moet er daarom met de Staat uit zien te komen. Tegelijkertijd is de Staat voor zijn begroting mede afhankelijk van de inkomsten van HSA. Voor beide partijen is het daarom cruciaal om er met elkaar uit te komen. Belangrijk element in de onderhandelingen is wederom het verkrijgen van inzicht in de onderliggende cijfers. Een ander element dat in de onderhandelingen een belangrijke rol zal spelen, is het integreren van de HSL-Zuidconcessie in de concessie voor het hoofdrailnet.

Verkeer en Waterstaat en NS en HSA starten onderhandelingen

Op 29 juni 2010 vindt het eerste formele overleg plaats tussen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS en HSA over de toekomst van HSA. Namens het ministerie wordt het overleg gevoerd door de directeur-generaal mobiliteit en de plaatsvervangend directeur spoor. Namens NS en HSA wordt het overleg gevoerd door NS-directielid mevrouw Van Vroonhoven, binnen de NS-directie portefeuillehouder HSA, en de nieuw aangestelde directeur van HSA, de heer Vansteenkiste. Anders dan bij de onderhandelingen over het memorandum van overeenstemming wordt er vanuit het ministerie nu bewust ingezet op ambtelijk onderhandelen, niet door de bewindspersoon zelf. Dit om altijd nog de escalatiemogelijkheid te hebben naar ministerieel niveau.

In dit overleg worden ook afspraken gemaakt over het vervolgtraject. Voor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is openheid en transparantie over de businesscase van essentieel belang om tot een oplossing te komen. Beide partijen, NS en de Staat, stellen een team samen van personen die in het vervolgproces betrokken zijn. Vanuit de Staat zullen dat, naast betrokkenen van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ook het Ministerie van Financiën en de landsadvocaat zijn. Het proces zal vervolgens in twee fasen worden opgedeeld. Fase 1 moet een gedeeld beeld opleveren over de financiële problematiek. Dit gebeurt aan de zogeheten feitentafel. In fase 2 zal gezocht worden naar oplossingsrichtingen en zullen onderhandelingen worden gevoerd. Dit gebeurt aan de zogeheten onderhandeltafel. Hierbij zal niet alleen naar HSA en de Staat worden gekeken, maar ook heel nadrukkelijk naar de aandeelhouders van HSA. Ook over de woordvoering wordt afgesproken gedurende de onderhandelingen niet te communiceren. Als dat wel gebeurt, wordt dat afgestemd. Hetzelfde geldt voor het informeren van de Tweede Kamer.

Nieuwe vervoersprognoses beschikbaar

In september 2010 lichten NS en HSA de nieuwe vervoers- en omzetprognoses toe aan het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. In het binnenlands vervoer worden nu 15,9 miljoen reizigers verwacht (ter vergelijking: in het bod van NS en KLM uit 2001 was de verwachting 18,9 miljoen reizigers). Die prognose vormt de basis voor een nieuwe businesscase en strategisch plan voor HSA. Dit plan wordt op 24 september 2010 gedeeld met de aandeelhouders van HSA. Uit dat plan wordt duidelijk dat HSA gebruik maakt van een zogeheten «de-risked» (van risico’s ontdane) prognose. HSA gaat daarmee uit van het somberste scenario met zo min mogelijk – positieve en negatieve – onzekerheden. Het idee daarachter is tactisch:

• «Onderhandelingstactiek – je kunt cijfers altijd verbeteren maar niet nog verder verlagen.

• Gebruik meevallers om waardering voor variabele concessiestructuur te vergroten bij V&W.

• Het plan moet zo weinig mogelijk risico’s bevatten voor HSA om zodoende een toekomstige herhaling van dit proces met V&W te vermijden.»

Uit het plan wordt verder duidelijk dat HSA zodanig moet worden aangestuurd dat aangetoond kan worden dat het geen «business as usual» meer is, maar dat het bedrijf aangestuurd wordt als een bedrijf in financiële nood. Zo wordt geopperd dat geëvalueerd moet worden of er een vacaturestop moet worden ingezet en of alle grote verplichtingen bevroren moeten worden totdat er helderheid is over de uitkomst van de onderhandelingen met uitzondering van investeringen met korte terugverdientijden.

HSA overweegt discontinuïteitsbrief te sturen, maar stuurt deze nog niet

Daarnaast wordt duidelijk dat HSA overweegt een discontinuïteitsbrief aan het Ministerie van Verkeer en Waterstaat te sturen. Conform de afspraken uit het memorandum van overeenstemming moet die brief worden gestuurd zodra HSA vaststelt dat de continuïteit van de HSL-Zuiddiensten wordt bedreigd. Als HSA dit aan de Staat gemeld heeft, zal de Staat binnen zes maanden, binnen de grenzen van de wijzigingsprocedure uit de concessie, maatregelen nemen om discontinuïteit te voorkomen. HSA stuurt de brief bij voorkeur nog niet, omdat deze later nog als drukmiddel gebruikt kan worden. Op 6 oktober 2010 wordt er in de raad van commissarissen van NS over gesproken. Een aantal commissarissen is van mening dat – als de Staat geen medewerking verleent aan een oplossing om HSA te redden – de datum waarop de brief gestuurd had moeten worden eigenlijk reeds gepasseerd is. Het versturen van de discontinuïteitsbrief wordt aangehouden. HSA informeert de Staat wel. Dat gebeurt als volgt: «Zoals u bekend, wordt de continuïteit van HSA op termijn bedreigd door structurele verlieslatendheid van haar activiteiten als wij niet gezamenlijk een weg vinden om die continuïteit te verzekeren. HSA interpreteert de status van onze gesprekken zodanig dat wij gezamenlijk trachten die weg te vinden en dat het dus nog voorbarig is de bedoelde brief te sturen.»

De discontinuïteitsbrief wordt uiteindelijk op 2 maart 2011 verstuurd.

Internationale plannen NS dreigen onderhandelingen te beïnvloeden

Op 22 september 2010 bericht de Duitse Financial Times over het overnameproces van Arriva Duitsland, dat moet worden afgestoten omdat Deutsche Bahn Arriva overneemt.²⁹³ Ook Abellio (een dochtermaatschappij van NS die zich richt op het internationale vervoer) wordt als kandidaat genoemd. Op 27 september 2010 adviseert het departement minister Eurlings over deze ontwikkelingen: gezien de verlieslatende businesscase van HSA en de redding die hiervoor nodig zal zijn is het politiek onverkoopbaar wanneer de moeder NS straks wel een buitenlandse overname realiseert en NS vervolgens naar Verkeer en Waterstaat kijkt voor het herstructureren van HSA.

Ambtelijk steunt het Ministerie van Financiën in zijn rol als aandeelhouder de overnameplannen van NS, maar het ministerie wil deze plannen nog op bedrijfseconomische en financiële merites beoordelen. Het Ministerie van Financiën heeft geen formele positie om dit tegen te houden, maar uit een gesprek van de aandeelhouder met de voorzitter van de raad van commissarissen zou zijn gebleken dat NS de acquisitie waarschijnlijk niet gaat doorzetten als de ministers van Verkeer en Waterstaat en Financiën tegen zijn. Vanuit Verkeer en Waterstaat wordt als mogelijke oplossing voorgesteld dat NS toezegt het garantiekapitaal voor HSA met ten minste het bedrag dat NS voor acquisitie voor Arriva Duitsland beschikbaar heeft, een bedrag van zo’n € 300 tot € 400 miljoen, te verhogen.²⁹⁴ NS heeft gemeld dat dit voor NS onbespreekbaar is. Minister Eurlings en zijn opvolger minister Schultz van Haegen²⁹⁵ zetten hier echter wel op in. Minister Eurlings realiseert zich dat hij niet zeker weet of hij de plannen had kunnen tegenhouden.²⁹⁶ Hij geeft ook aan waarom hij moeite had met de plannen:

De heer Eurlings : «Als er dan uiteindelijk wel de bereidheid is om honderden miljoenen in het buitenland te steken en je sowieso in een tijdspanne zit – gelukkig, zo is mijn waardeoordeel – waarin de NS weer meer een maatschappelijke organisatie aan het worden is met een focus op haar maatschappelijke hoofdtaak, vind ik het onverkoopbaar dat je tegelijkertijd niet extra wil investeren in HSA.»²⁹⁷

Uiteindelijk lost de situatie zich op omdat Abellio geen bod uitbrengt op Arriva Duitsland, al dan niet ingegeven door de politieke gevoeligheid van het doen van grote investeringen in het buitenland, terwijl NS geen geld wil of kan stoppen in HSA.²⁹⁸

Na externe toets informeert Schultz van Haegen vertrouwelijk de Tweede Kamer

Minister Schultz van Haegen wordt op 26 oktober 2010 (twaalf dagen na haar aantreden) geïnformeerd over de financiële situatie van HSA en de samenhang met de plannen van Abellio in Duitsland. Over de cijfers zijn NS en HSA en haar ministerie sinds de zomer in gesprek. Op 8 december 2010 meldt minister Schultz van Haegen mondeling in een algemeen overleg van de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu dat zij een nieuwe businesscase heeft ontvangen en dat zij die momenteel bestudeert.²⁹⁹ Om de vaste commissie mee te kunnen nemen in dit proces, stelt zij een vertrouwelijke bijeenkomst voor in de tweede helft van januari. En marge van de ministerraad – dat wil zeggen dat het punt niet op de agenda van de ministerraad staat maar er in de marge van de ministerraad overleg plaatsvindt tussen twee of meer bewindslieden – informeert minister Schultz van Haegen ook haar collega van Financiën, minister De Jager, over het voornemen om vertrouwelijke briefing over de businesscase van HSA te organiseren.

De nieuwe businesscase van HSA wordt geverifieerd door een onafhankelijke partij, in dit geval de Boston Consulting Group (BCG). BCG bevestigt dat het kasstroomtekort voor de gehele concessieperiode circa € 1,4 miljard bedraagt. Indien er geen oplossing komt, zal HSA medio 2012 failliet gaan. In januari 2011 wordt ook de landsadvocaat om advies gevraagd over de herziene businesscase, zoals tot dan toe ook gebeurd is bij eerdere, vergelijkbare stappen in dit proces. Inmiddels is wel een aantal veranderingen opgetreden. In de eerste plaats is met de Europese verordening over de gunning van openbaredienstcontracten (PSO-verordening 1370/2007/EC, die eind 2009 van kracht is geworden³⁰⁰) de regelgeving gewijzigd. Ook is Richtlijn 2007/58/EG van kracht geworden. Dit heeft er onder meer toe geleid dat de HSL-Zuid vrij toegankelijk is voor internationaal vervoer, waardoor een nieuwe aanbesteding minder zal opleveren. Een ander belangrijk verschil is dat er inmiddels daadwerkelijk over de HSL-Zuid gereden wordt en er dus sprake is van een economische realiteit. De verliesprognoses van HSA zijn niet uitsluitend meer gebaseerd op toekomstige ontwikkelingen en modellen. Een laatste verschil is dat HSA inmiddels wel degelijk en uitvoerig onderbouwd inzicht in haar financiële situatie geeft, dat overigens in lijn is met de verliesverwachtingen in 2004 en 2008.

Op 25 januari 2011 informeert de minister de Tweede Kamer met een vertrouwelijke brief over de tegenvallende resultaten van HSA.³⁰¹ Dit ter voorbereiding op de vertrouwelijke briefing een dag later. In de brief wordt onder meer de voorgeschiedenis geschetst en de verschillen tussen de businesscases van 2000 en die van 2010 toegelicht (zie kader). Op 26 januari 2011 houdt minister Schultz van Haegen zelf een presentatie waarmee zij de Tweede Kamer vertrouwelijk informeert. Op 31 januari 2011 stuurt de minister ook een openbare brief aan de Tweede Kamer. Over het vervolgproces zegt minister Schultz van Haegen in die brief onder meer: «Ik heb alle baat bij een oplossing en wil die samen met HSA, haar aandeelhouders KLM en NS alsmede de minister van Financiën zoeken. Dat is niet alleen met het oog op de investering in de aanleg van de HSL-Zuid maar vooral ook met het oog op het product voor de reizigers. Daarnaast is een oplossing van belang om de voorgenomen infrastructuurinvesteringen uit het infrastructuurprogramma zo min mogelijk te raken.»³⁰²

Verschillende versies van de businesscase

Er zijn in de loop van de tijd verschillende versies van de businesscase in omloop. Ook is er discussie over de vraag of de oorspronkelijke businesscase kwijt is. Hieronder een kort overzicht van de verschillende versies van de businesscase:

• Het begint met de businesscase behorende bij het bod uit mei 2001. In dit bod is een aantal uitgangspunten en kengetallen kenbaar gemaakt, conform het format van de aanbestedingsprocedure. Waarschijnlijk zijn destijds, in de week tussen het moment dat de raad van commissarissen het bod verhoogde en het moment van inleveren van het bod, niet alle onderliggende aannames gedocumenteerd.³⁰³ De onderliggende aannames, modellen en berekeningen hoefden ten tijde van de aanbestedingsprocedure niet allemaal kenbaar gemaakt te worden. In het perspectief van NS en HSA heeft de Staat met het accepteren van het bod ook de onderliggende aannames geaccepteerd. Deze versie van de businesscase voorziet, conform de uitvraag van de aanbesteding, in verschillende varianten, maar kent niet één bedrag voor alle verbindingen die de Staat uiteindelijke gecontracteerd heeft.

• In januari 2002 heeft HSA de businesscase achter het bod intern geactualiseerd op basis van het uitonderhandelde concessiebedrag en alle gecontracteerde verbindingen. Een deel van deze businesscase is in mei 2002 gedeeld met de Staat in de vorm van een businessplan (het zogenoemde bupla 2002).

• In februari 2004 heeft HSA een geactualiseerde businesscase uit 2002 met de Staat gedeeld.

• In mei 2004 heeft HSA de versie die zij in februari 2004 heeft gedeeld (de businesscase uit 2002), op een aantal externe omstandigheden aangepast. Op deze, nog steeds niet volledige, versie vindt een second opinion door McKinsey plaats.

• In de zomer 2008 vindt er, in de aanloop naar het memorandum van overeenstemming, opnieuw een actualisatie plaats. De actualisatie die met de Staat gedeeld wordt betreft slechts een actualisatie aan de hand van externe omstandigheden. Deze actualisatie biedt een doorkijk in de liquiditeitvooruitzichten. PricewaterhouseCoopers (PwC) verifieert de actualisatie. De businesscase met onderliggende aannames, modellen en berekeningen komt in 2008 niet voor de Staat beschikbaar.

• In 2011, in de onderhandelingen die voorafgaan aan het sluiten van het onderhandelakkoord, komt de gehele businesscase op tafel. Deze businesscase wordt geverifieerd door de Boston Consulting Group (BCG). In dat rapport komt ook de verschilanalyse Reconstructie businesscase 2000 en businesscase 2010 aan bod. Daarover zegt BCG dat «deze is gebaseerd op een reconstructie van de buca 2000 op basis van de nu nog beschikbare achtergrondinformatie over de onderliggende aannames uit 2000. Het is belangrijk te melden dat deze achtergrondinformatie op een aantal belangrijke gebieden (vooral de aannames achter de reizigersvolumevoorspellingen) niet meer geheel voorhanden is. Het is weliswaar mogelijk de belangrijkste verschillen te duiden, maar voor een aantal belangrijke onderdelen is niet meer mogelijk deze verschillen volledig te verklaren. Daarmee is het niet mogelijk volledig te duiden wat de achterliggende redenen zijn voor de gewijzigde verwachtingen.»

  Minister Schultz van Haegen informeert hierover op 31 januari 2011 de Tweede Kamer: «HSA en NS constateren dat weliswaar de gehanteerde veronderstellingen uit de businesscase 2000 nog beschikbaar zijn maar dat belangrijke onderliggende data op basis waarvan deze veronderstellingen tot stand zijn gekomen zoals bijvoorbeeld de reizigersgroeiprognoses niet meer beschikbaar zijn. De NS-directie en de HSA-directie hebben mij verklaard er alles aan gedaan te hebben deze informatie boven tafel te krijgen, maar dat deze niet meer te achterhalen is.»³⁰⁴

Oplossingsrichting: integratie HSL-Zuid in hoofdrailnet

In het vervolgproces verkent de Staat, aangevoerd door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, verschillende oplossingsrichtingen. De uitwerking en precieze formulering variëren gedurende de tijd, in de kern betreft het de volgende oplossingsrichtingen:

• Scenario 0: de Staat onderneemt geen actie.

• Scenario 1: concessie behouden en de concessievergoeding zodanig verlagen dat de continuïteit van HSA verzekerd is. Op basis van externe factoren zou dit kunnen zonder de regels omtrent staatssteun te schenden.

• Scenario 2: de HSL-Zuidtreindiensten toevoegen aan de concessie voor het hoofdrailnet.

• Scenario 3a: concessie beëindigen en overgaan tot onderhandse gunning van de nieuwe HSL-Zuidconcessie aan NS(-dochter).

• Scenario 3b: concessie beëindigen en overgaan tot onderhandse gunning van de nieuwe HSL-Zuidconcessie aan een derde.

• Scenario 4: concessie beëindigen en overgaan tot opnieuw aanbesteden van de vervoersconcessie HSL-Zuid.

• Scenario 5: concessie beëindigen en overgaan tot vrije concurrentie op de HSL-Zuid.³⁰⁵

Op 11 januari 2011 ontvangt minister Schultz van Haegen een eerste verkenning van verschillende oplossingsrichtingen. De Tweede Kamer wordt in januari 2011 nog niet geïnformeerd over de verschillende oplossingsrichtingen. Zowel in haar vertrouwelijke briefing aan de Tweede Kamer op 26 januari 2011 als in de brief aan de Tweede Kamer van 31 januari 2011 benadrukt minister Schultz van Haegen dat zij er met NS en HSA uit wil komen.³⁰⁶

In een algemeen overleg op 1 februari 2011 reageert het VVD-Kamerlid Aptroot op de brief van de minister: «De minister noemt in de brief maar één oplossingsrichting, namelijk een gesprek met HSA. De VVD-fractie vindt dit niet voldoende. Zij vindt het prima om met HSA te bekijken welke mogelijkheden er nog zijn en hoe het in de toekomst verder zou kunnen, maar zij wil dat de minister alle alternatieven bekijkt, om zo snel mogelijk op een financieel zo gunstig mogelijke en voor reizigers zo goed mogelijke manier snelle treinen te laten rijden. Daarom vragen wij de minister of zij ook bereid is om te kijken naar oplossingen buiten HSA. Dit zou betekenen dat iemand anders op die heel dure spoorlijn gaat rijden en Amsterdam, Schiphol, Rotterdam, Breda enzovoort gaat bedienen, en verder naar Parijs. Is de minister bereid om ook te zoeken naar oplossingen met andere vervoerders? Dat is de essentiële vraag van de VVD-fractie.»³⁰⁷ Minister Schultz van Haegen antwoordt: «Ik ga niet alleen met HSA in gesprek. Als mijn brief die indruk heeft gewekt, dan spijt mij dat. Er is niet één oplossingsrichting, maar er zijn vele oplossingsrichtingen mogelijk, die allemaal uitentreuren moeten worden verkend, om ervoor te zorgen dat de reiziger en de belastingbetaler er zo goed mogelijk vanaf komen.»³⁰⁸

De voorkeur voor een oplossing met NS en HSA blijkt later ook uit een memo aan minister Schultz van Haegen over de voortgang in maart 2011. Het ministerie schrijft dat NS, HSA en de Staat in een constructieve sfeer naar financiële, juridische en politieke merites van een oplossing kijken. Randvoorwaarde voor een investering van NS en de Staat is dat die moet leiden tot een robuuste en duurzame oplossing. Verder valt te lezen dat de scenario’s 0 en 5 vrijwel zuiver theoretisch zijn en in de praktijk vanuit publiek belang niet wenselijk zijn, omdat ze ofwel leiden tot discontinuïteit van de treindiensten ofwel tot een suboptimaal gebruik van de HSL-Zuid.

Binnen scenario 1, 3 en 4 zal het lastig worden het financiële gat van ongeveer € 103 miljoen per jaar te dichten. Voor scenario 1 – concessie behouden en de concessievergoeding zodanig verlagen dat de continuïteit behouden blijft – geldt dat de wijzigingsprocedure onvoldoende ruimte biedt om het gat te dichten. Voor scenario 3 en 4 geldt hetzelfde. Ten tijde van de onderhandelingen over het memorandum van overeenstemming is al duidelijk dat vanwege de nieuwe Europese liberaliseringsrichtlijnen, een nieuwe aanbesteding van de HSL-Zuidconcessie veel minder zal opbrengen dan in 2001 (zie ook §5.6). BCG zal later bevestigen dat een heraanbesteding ongeveer € 60 miljoen per jaar zal opleveren.³⁰⁹ Al snel wordt duidelijk dat om de continuïteit van vervoer te verzekeren en de financiële schade voor de Staat te beperken, scenario 2 het meest kansrijk is: het integreren van de HSL-concessie in de hoofdrailnet-concessie, eventueel in combinatie met scenario 1, het verlagen van de concessievergoeding. Minister Schultz van Haegen zegt hierover:

Mevrouw Schultz van Haegen: «Ik ben een liberaal. Ik vond het heel mooi dat de hsl gewoon was aanbesteed. Het kan dat het dan wordt gewonnen door een staatsbedrijf, maar het was wel een aanbesteding geweest. Iedereen op de markt had de mogelijkheid gehad om te bieden. Om een lijn die ooit is aanbesteed dan toch weer samen te voegen met een hoofdrailnet, waardoor van aanbesteding geen sprake meer is, doet een liberaal natuurlijk wel eventjes pijn. Het was dan ook niet mijn eerste voorkeursoplossing. Tegelijkertijd moest ik ook verstandig nadenken over de vraag wat goed is voor de belastingbetaler en voor de reiziger. Deze optie was toch de beste oplossing voor de reiziger en de belastingbetaler, financieel en qua continuïteit. Daarom heb ik ervoor gekozen. Ik heb het ook zo gezegd in de Tweede Kamer: eigenlijk past het niet echt in mijn streven om dit soort lijnen aan te besteden, maar dit is toch de beste oplossing.»³¹⁰

De heer Robbe bevestigt dat de integratie van de HSL-Zuidconcessie in de hoofdrailnetconcessie nodig was omdat de bestaande voorwaarden onvoldoende ruimte voor een oplossing boden:

De heer Elias: «Die wijzigingsprocedure bood toch onvoldoende ruimte om de concessievergoeding zodanig te verlagen dat een faillissement zou worden voorkomen? Daar kwam je toch niet mee uit?»

De heer Robbe: «Nee, vandaar dat er een noodzaak was voor een nieuwe geïntegreerde concessie. Binnen de bestaande voorwaarden en contracten kwam je er niet meer uit. Dat klopt.»³¹¹

De integratie van de HSL-Zuidconcessie in de hoofdrailnetconcessie is van invloed op de duur en het verloop van het onderhandelingsproces:

Mevrouw Schultz van Haegen : «Zoals u zich misschien kunt herinneren, waren er discussies over wel of geen toiletten in de trein, de toegankelijkheid van de treinen en de bediening in de nachtelijke uren. Al dat soort discussies speelden mee, al bij de vorige concessie. De wensenlijst van de Kamer was groot. We hadden niet gezegd dat we alles gingen realiseren, maar bij een volgende concessie moesten we wel rekening houden met dit soort wensen. Aan de ene kant maak je financieel afspraken met HSA over de vraag «wat zou jullie bijdrage moeten zijn om de problematiek rondom het hsl-net op te lossen?» en aan de andere kant krijg je, doordat je kiest voor een integratie met het hoofdrailnet, een heleboel nieuwe dingen op tafel die ook een waarde hebben en die moeten worden meegenomen in de onderhandelingen. Dat maakt het extra complex en ook interessant.»³¹²

Door integratie verbetert het toekomstperspectief en investeert NS verder in HSA

De integratie van beide concessies biedt ruimte om de financiële schade voor de Staat zoveel mogelijk te beperken. Voor NS is integratie belangrijk omdat hierdoor het toekomstperspectief verandert. Dit is van belang omdat de perspectieven van HSA zo slecht zijn dat het de vraag is of verdere financiële tegemoetkoming van NS aan HSA, bijvoorbeeld in de vorm van kapitaalinjecties, nog juridisch te rechtvaardigen is. De heer Raab, directeur Financieringen en Deelnemingen bij het Ministerie van Financiën heeft namens de aandeelhouder verklaard dat verliesfinanciering zonder uitzicht op een positief financieel resultaat problematisch is. Ook in het licht van de staatssteuntoets die op NS van toepassing is, zou verdere verliesfinanciering problematisch zijn (zie ook §5.6). Zowel de ministeries als NS zien in de integratie van de HSL-Zuidconcessie in de hoofdrailnetconcessie het financiële en strategische belang dat noodzakelijk is om alle juridische toetsen te doorstaan. Daardoor kan NS HSA tot aan de integratie (vanaf de integratie zal NS zelf concessiehouder zijn) toch financieel steunen. NS krijgt de hoofdrailnetconcessie onderhands gegund, inclusief de HSL-Zuidconcessie. NS moet dus om deze geïntegreerde concessie te verkrijgen HSA in de tussentijd wel overeind houden.

De heer Robbe: «Onze aandeelhouder wilde ook niet dat wij daar geld in gingen stoppen. Wij moesten het op een andere manier oplossen, namelijk door in gesprek te gaan over een geïntegreerde concessie. Ook als directie – daar neem ik de verantwoordelijkheid voor – wilden wij dat geld er gewoon niet in stoppen. Wij vonden het niet terecht om goed geld naar kwaad te gooien, maar wij vonden wel dat wij onze uiterste best moesten doen om een faillissement te voorkomen. De weg vooruit was die geïntegreerde concessie.»

De heer Elias: «Tijdens deze verhoren is regelmatig de vraag aan de orde geweest waarom de NS haar dochter HSA niet zelf overeind heeft gehouden. Ook aan u stel ik deze vraag, namens de commissie. Waarom heeft de NS dat eigenlijk niet gedaan? Het is een dochter, 95% dochter. Waarom bent u niet gewoon zelf, toen het lastig werd, bijgesprongen? Waarom is de NS niet bijgesprongen?»

De heer Robbe: «Ik vind het een begrijpelijke vraag. HSA was een zelfstandig bedrijf. Dat moest ook, volgens de concessie. Die verplichtte ons om een zelfstandig bedrijf op te zetten. Er was ook een aandelenkapitaal in gestort door NS en door KLM en er was garantievermogen toegezegd. In zo'n zelfstandig bedrijf kun je niet zomaar extra geld stoppen. Ook in een dochter mag je vennootschapsrechtelijk niet met goed geld naar kwaad geld gooien, zoals ze dat noemen.»³¹³

Afronding onderhandelingen

Op 12 oktober 2011 bereikt de onderhandeltafel overeenstemming over een voorlopig onderhandelresultaat. Het voorlopige onderhandelresultaat wordt nog een aantal maal besproken, intern binnen NS en binnen het departement en met de minister, waarna het onderhandelresultaat eind oktober rijp is voor besluitvorming. De raad van commissarissen van NS stemt op 28 oktober 2011 in met het onderhandelakkoord. Minister Schultz van Haegen ontvangt eind oktober 2011 een ambtelijk memo waarin zij wordt geadviseerd dat het logisch lijkt om het besluit om de (geïntegreerde) concessie onderhands te gunnen in de ministerraad te melden, aangezien het besluit om het vervoer op de HSL-Zuid aan te besteden destijds ook is genomen in de ministerraad. Het onderhandelakkoord zelf behoeft geen goedkeuring van de ministerraad. Op 15 november 2011 bespreekt minister Schultz van Haegen het onderhandelakkoord in de onderraad (een vergadering van de ministerraad waarin alleen de betrokken ministers aanwezig zijn). Hierbij zijn naast de minister-president, die de onderraad voorzit, en de minister van Infrastructuur en Milieu ook de ministers van Financiën en van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie aanwezig.

Op 17 november 2011 ondertekenen het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en NS het concept-onderhandelakkoord (zie §5.9 voor de inhoud van het bereikte resultaat). Een dag later, op 18 november 2011, houden minister Schultz van Haegen en president-directeur Meerstadt in Nieuwspoort een gezamenlijke persconferentie over het bereikte resultaat. Diezelfde dag komt het onderhandelakkoord in de ministerraad aan de orde en gaat er een brief naar de Tweede Kamer over het bereikte onderhandelresultaat.³¹⁴

MEIP-toets en energiecorrectieregeling

Het bereikte onderhandelresultaat is op verschillende manieren extern getoetst. Zo heeft onder meer BCG de geïntegreerde businesscase geverifieerd. Ook zijn er verschillende marktconformiteitstoetsen uitgevoerd. Met de PSO-toets stelt de Staat vast dat er geen sprake is van overcompensatie van NS, wat volgens Europese regelgeving niet is toegestaan.³¹⁵ Ook is met een aparte MEIP-toets vastgesteld dat voldaan is aan het eerder genoemde market economy investor principle: zou een private ondernemer onder dezelfde omstandigheden dezelfde investering hebben gedaan of genoegen hebben genomen met hetzelfde rendement? Deze laatste vraag richt zich zowel op de investering – of de verliezen – van de Staat als op de investering van NS in HSA. In de kern komt het erop neer dat uit de marktconformiteitstoets blijkt dat het niet redden van HSA (niets doen) financieel nadeliger is dan de gevolgen van het gesloten onderhandelakkoord.

De heer Robbe: «Wij betaalden een concessievergoeding van € 1,6 miljard voor de hogesnelheidslijn en € 800 miljoen voor het hoofrailnet. Dat is in totaal € 2,4 miljard concessievergoeding. Als je daar alle andere kosten bij optelt en de opbrengsten die wij verwachtten, leidde dat uiteindelijk tot een verwacht rendement van tussen 6% en 7%. Wij hebben extern laten valideren of dat wel marktconform was. Dat is heel belangrijk, zeker voor een staatsdeelneming. Daar kwam, met de benchmarks die er zijn, uit dat dat een redelijk rendement was. Het was ook een rendement dat ons in staat stelde om ervoor te zorgen dat de continuïteit van het bedrijf niet in gevaar kwam.»³¹⁶

De uitkomsten van de toetsen zijn op 13 december 2011, dus na ondertekening van het concept-onderhandelakkoord, bekend. De uitkomsten van de marktconformiteitstoets laten zien dat het bereikte resultaat op één punt niet marktconform is, namelijk de gehanteerde energieprijzen. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en NS gaan hierover nader in onderhandeling, wat resulteert in een aanvullende energiecorrectieregeling.

Behandeling onderhandelakkoord in de Tweede Kamer

Naar aanleiding van de brief van minister Schultz van Haegen van 18 november 2011 over het bereikte onderhandelresultaat stellen Tweede Kamerleden in totaal 239 feitelijke vragen.³¹⁷ Ook stelt het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) van de Tweede Kamer samen met de staf van de vaste commissie twee uitgebreide notities op ter voorbereiding op de behandeling van de brief door de vaste commissie. De minister komt op 13 januari 2012 met de beantwoording van de gestelde schriftelijke vragen.³¹⁸

Op 26 januari 2012 houdt de Tweede Kamer een rondetafelgesprek over de financiële HSA-problematiek (de vervoerder op de HSL-Zuid) en over het beleidsvoornemen inzake de vervoersconcessie voor het hoofdrailnet vanaf 2015. Er wordt in vier blokken gesproken met verschillende betrokkenen, onder meer met de heer Siebers (directeur HSA), de heer Kruyt (Rover), de heer Hettinga (directeur Arriva Nederland en woordvoerder namens de Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland) en de heer Meerstadt (NS-directeur).³¹⁹

Op 15 februari 2012 vindt een algemeen overleg plaats. Na dit overleg is duidelijk dat er steun is voor het voorstel van de minister voor de oplossing voor de financiele problematiek van HSA.³²⁰ Tijdens de plenaire voortzetting een dag later worden er zeven moties ingediend, onder meer over de toeslagen op de treinkaartjes voor de HSL-Zuid. De Tweede Kamerleden Verhoeven (D66) en Monasch (PvdA) dienen een motie in waarin zij aangeven niet te zullen instemmen met het voorstel van het kabinet vanwege onvoldoende financiële onderbouwing van het voorstel.³²¹Geen van de moties wordt aangenomen. Met het niet aannemen van de motie Verhoeven en Monasch (alleen D66, PvdA en de Partij voor de Dieren stemmen voor de motie) bekrachtigt een meerderheid van de Tweede Kamer haar steun voor het voorstel van de minister.

5.9 Onderhandelakkoord uit 2011 biedt structurele oplossing

Met het onderhandelakkoord bereiken de Staat en NS een structurele oplossing voor de problemen bij HSA. In deze paragraaf komen de belangrijkste elementen uit het onderhandelakkoord aan bod: de integratie van de HSL-Zuidconcessie in de concessie voor het hoofdrailnet, de financiële consequenties van het onderhandelakkoord, andere vervoerders, verlaging van de concessievergoeding vanwege ERTMS en EMC (elektromagnetische compatibiliteit) en de gewijzigde vervoersafspraken.

De minister schetst hoofdlijnen onderhandelakkoord

Op 17 november 2011 hebben NS en de Staat het onderhandelakkoord gesloten.³²² De volgende dag schrijft minister Schultz van Haegen aan de Tweede Kamer dat zij ten aanzien van HSA met NS op hoofdlijnen het volgende is overeengekomen:

• NS staat volledig garant voor HSA.

• NS/HSA betaalt ca. twee derde van de in 2001 door HSA geboden concessievergoeding voor de HSL-Zuid (gemiddeld ca. € 101 mln per jaar t/m 2024, inclusief rente op uitgestelde betaling).

• NS ontvangt per 1 januari 2015 een nieuwe onderhandse vervoersconcessie voor het geïntegreerde Hoofdrailnet (incl. het vervoer op de HSL-Zuid). Het betreft een 10-jarige concessie.

• Vanwege externe omstandigheden (EMC en ERTMS) verlaag ik concessievergoeding voor de HSL-Zuid met een eenmalig bedrag van € 205,6 mln.³²³»

Daarnaast heeft de minister met NS afspraken gemaakt over het hoofdrailnet en de decentralisatie van een aantal regionale lijnen.³²⁴ Ook de afspraken over de nieuwe hoofdrailnetconcessie licht de minister in haar brief aan de Tweede Kamer toe. De minister categoriseert die afspraken als volgt: «inhoud (nieuwe) vervoersconcessie Hoofdrailnet, minimumbedieningniveaus, grensoverschrijdend vervoer, laatste treinen en nachtnet, toiletten, toegankelijkheid en tarieven.»³²⁵

Integratie HSL-concessie in de hoofdrailnetconcessie

In het onderhandelakkoord is vastgelegd dat de HSL-Zuidconcessie vanaf 2015 geïntegreerd zal worden in de concessie voor het hoofdrailnet. De concessie voor het hoofdrailnet zal onderhands aan NS worden gegund.³²⁶ Dit zal gebeuren voor een periode van tien jaar, van 2015 tot 2024.³²⁷ In ruil hiervoor zal NS tot 1 januari 2015 garant staan voor alle verplichtingen van HSA.³²⁸ Later zal de onderhandse gunning van de hoofdrailnetconcessie ook worden opgenomen in het regeerakkoord van het tweede kabinet-Rutte.³²⁹

Met de keuze voor integratie van de HSL-Zuidconcessie in de hoofdrailnetconcessie, wordt afstand genomen van de eerder ingezette lijn van het kabinet om de HSL-Zuidconcessie gescheiden te houden van de bediening van het hoofdrailnet. Dat was immers de bedoeling ten tijde van de kabinetten Kok. Minister Netelenbos licht in haar verhoor toe waarom zij, ten tijde van de aanbesteding, integratie van het vervoer over de HSL-Zuid en het hoofdrailnet, en daarmee het IC Max-voorstel van NS (zie hoofdstuk 4), geen goed idee vond:

Mevrouw Netelenbos: «De hogesnelheidslijn is in de allereerste plaats aangelegd voor internationaal snel vervoer, ter vervanging van het vliegen op de middellange afstanden. Dat was de hoofddoelstelling van de aanleg van het hogesnelheidsnetwerk. In de tweede plaats kon ook de verbinding Amsterdam–Rotterdam enorm versneld worden, wat goed was voor de economie in de Randstad. Het kon ook nog zo zijn dat shuttles, zoals die werden genoemd, zouden rijden van het hogesnelheidsnetwerk naar het gewone kernnet. Het helemaal in elkaar vlechten van het vervoer op het kernnet en het hogesnelheidsvervoer werd als blokkerend gezien voor de snelle internationale verbindingen. Als je het heel erg in elkaar vlecht, is de Staat daarnaast ook niet meer in staat om opnieuw een concessie uit te schrijven voor een periode van vijftien jaar. Dan zou je dat helemaal moeten ontvlechten, wat natuurlijk niet gaat. Wij wilden voor vijftien jaar een concessie verlenen. Door het te doen zoals NS voorstelde, zou dat feitelijk voor een eeuw zijn. Dat was de hoofdaanleiding om het zo te doen. (....)

Eigenlijk moet je constateren dat NS hetgeen zij in eerste aanleg aan ons voorstelde, namelijk dat IC Max-bod, nu feitelijk heeft geëffectueerd. Daar hebben ze wel lang over gedaan.»³³⁰

Minister Schultz van Haegen is zich ervan bewust dat zij met de keuze voor integratie afstand neemt van eerder ingezette beleidslijnen:

De heer Elias : «We mogen dus vaststellen dat u zich ervan bewust was dat u met die integratie van de hsl en het hoofdrailnet afstand nam van eerder ingezette beleidslijnen om dat juist niet te doen?»

Mevrouw Schultz van Haegen : «Ja, al was ik me er op dat moment niet van bewust dat dat ook in 1999 zo specifiek aan de orde was geweest. Ik wist dat het ooit was aanbesteed. De discussie over de relatie met het verleden is later op gang gekomen.»³³¹

De integratie van de HSL-Zuidconcessie in de hoofdrailnetconcessie wordt beargumenteerd vanuit het standpunt dat het vervoer over de HSL-Zuid een dienst van algemeen economisch belang is en onderdeel uitmaakt van het hoofdrailnet. Op basis daarvan is onderhandse gunning van een openbaredienstcontract mogelijk.³³² De mogelijkheden voor het onderhands gunnen van de nieuwe, geïntegreerde, hoofdrailnetconcessie voor vijftien jaar worden in september 2011 informeel ook verkend bij de Europese Commissie. Die geeft echter aan dat vanuit Europese regelgeving onderhandse gunning van vijftien jaar niet acceptabel is. Dit is slechts mogelijk voor een looptijd van tien jaar.³³³

Daarnaast leven er vragen bij de Europese Commissie over de toelaatbaarheid van een onderhands gunning van de geïntegreerde concessie. Van belang is met name de vraag of het vervoer over de HSL-Zuid daadwerkelijk als dienst van algemeen economisch belang gekwalificeerd kan worden, hetgeen noodzakelijk is om de HSL-Zuidconcessie onderhands te gunnen door middel van integratie in het hoofdrailnet. Het vervoer over de HSL-Zuid is immers altijd als een winstgevende activiteit aangemerkt en de concessie zoals die op dat moment van kracht is, is verleend na het doorlopen van een aanbestedingsprocedure. In 2015 start de Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland een bezwaarprocedure tegen de verlening van de nieuwe geïntegreerde hoofdrailnetconcessie aan NS.

Bovendien staat onderhands gunnen van deze concessie op dat moment haaks op de visie van de Europese Commissie en de Europese ontwikkeling van liberalisering van de spoormarkt:

Mevrouw Schultz van Haegen : «In Europa was sprake van verdere liberalisering. Er was discussie of in de toekomst niet alle spoorvervoer moest worden aanbesteed. Ondertussen deden wij een onderhandse aanbesteding. (...) Voor ons was het argument dat je afhankelijk wordt van allerlei andere aanbieders, internationaal, als je gaat aanbesteden. Hoeveel zijn dat er eigenlijk? In eigen land zijn er niet veel partijen die die marktrol kunnen vervullen. Ik denk zelfs dat je kunt zeggen dat daar geen partijen zijn. Immers, wie anders dan de NS zou die rol kunnen vervullen? Er zijn natuurlijk wel aanbieders die kleine stukjes kunnen doen. Daar is ook over gesproken bij de decentralisatie van het spoor, maar het hele hoofdrailnet is een enorme klus. Dan kom je al snel in de situatie terecht dat Deutsche Bahn of de Fransen hier in Nederland de treindienst gaan runnen. Ik vind dat je je moet afvragen of je niet eerst meer markt moet hebben voordat je overgaat tot het openen van de markt. Maar voor mij was dat niet de reden. De reden om te integreren had veel meer te maken met de baten die we als land daarbij hadden.»³³⁴

Financiële consequenties onderhandelakkoord

Eind 2010 is bij de Staat het beeld dat een faillissement van HSA tot een geschatte schade van € 2,2 tot € 2,4 miljard zou leiden. Een nieuwe aanbesteding zou een geschatte opbrengst van € 0,8 tot € 1,0 miljard hebben waarbij de totale schade van dit scenario € 1,2 tot € 1,6 miljard zou bedragen. Verlaging van de concessievergoeding, al dan niet in combinatie met integratie van de HSL-concessie in de hoofdrailnetconcessie, beïnvloedt de schade en de verdeling daarvan tussen de drie betrokken actoren: NS, het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Het Ministerie van Financiën heeft een dubbele rol. Aan de ene kant beheert Financiën de rijksbegroting. Aan de andere kant is het Ministerie van Financiën ook de aandeelhouder van NS en wordt zo via de dividenduitkeringen geraakt door waardeveranderingen bij NS. Uiteindelijk lijkt er in het voorjaar van 2011 een gat van € 900 miljoen aan dividendderving over te blijven. Dat bedrag zou dan voor rekening van NS komen en daarmee volledig bij de aandeelhouder, het Ministerie van Financiën, neerslaan. In het voorjaar van 2011 komen de Ministeries van Financiën en Infrastructuur en Milieu daarom per besluitvormingsmemorandum overeen dat de schade voor het Ministerie van Financiën gemaximeerd wordt op € 490 miljoen. De rest is voor rekening van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Daarbij wordt afgesproken dat, als de dividendstroom van NS naar het Ministerie van Financiën verder vermindert als gevolg van waardevermindering van NS door het onderhandelakkoord, Financiën daarvoor gecompenseerd wordt door Infrastructuur en Milieu. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn als NS in 2015 onverhoopt niet de nieuwe concessie voor het hoofdrailnet zou krijgen.

In augustus 2011 blijkt het mogelijk te zijn om de concessievergoeding veel verder te verlagen dan eerder aangenomen werd. De oorspronkelijke concessievergoeding voor de HSL-Zuid van in totaal € 2,2 miljard (voortvloeiend uit € 148 miljoen per jaar) wordt verlaagd naar in totaal € 1,4 miljard (gemiddeld € 101 miljoen per jaar) over de gehele looptijd tot 2024.³³⁵ Daarin is inbegrepen een totale strategische waarde van € 166 miljoen voor de gehele concessieperiode van tien jaar. Daarnaast is NS bereid om voor de geïntegreerde concessie een extra bedrag van in totaal € 176 miljoen te betalen voor de gehele concessieperiode tot 2024.

De schade blijkt daarmee iets hoger uit te komen dan in het voorjaar was aangenomen: circa € 1 miljard. Door de aanzienlijke verlaging van de concessievergoeding verandert ook de verdeling van de schade tussen de ministeries dramatisch. Het leeuwendeel van de schade komt nu bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu terecht in de vorm van gederfde inkomsten uit de concessie. Over de eerder afgesproken compensatie van het Ministerie van Financiën door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu ontstaat vervolgens discussie tussen de beide departementen. De uitkomst van de discussie is dat eind november 2011 minister Schultz van Haegen en minister De Jager van Financiën tot de afspraak komen om via een aanvullende post € 209 miljoen over te boeken naar de begroting van Infrastructuur en Milieu.³³⁶

Financiële gevolgen voor de Staat

De financiële schade voor de Staat blijft «beperkt» tot ongeveer € 1,0 miljard. Boekhoudkundig wordt € 0,2 miljard gefinancierd uit een reservering in de Miljoenennota 2012, € 0,4 miljard uit besparingen in het Infrastructuurfonds en € 0,4 miljard uit toekomstige concessiebetalingen na afloop van de concessie in 2024. De besparingen op het Infrastructuurfonds zorgen ervoor dat er minder nieuwe projecten kunnen worden uitgevoerd in de toekomst. Aan het inboeken van toekomstige concessieinkomsten liggen geen contractuele afspraken ten grondslag. De gedachte hierachter is dat de HSL-Zuid ook na afloop van de concessie in 2024 inkomsten kan genereren. In totaal resulteert een schade voor de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu van € 400 miljoen.³³⁷ Na de politieke keuze om HSA niet te laten failleren is de verdeling van de schade van het onderhandelakkoord zo gekozen dat de gehele schade voor de Staat tot een minimum beperkt is en de toetsing op marktconformiteit kan doorstaan. Daarnaast zal het Ministerie van Infrastructuur en Milieu NS compenseren als het totaalrendement van NS te laag wordt.³³⁸

NS garant voor HSA in ruil voor geïntegreerde concessie

NS stelt zich nu dus eindelijk volledig garant voor HSA, waardoor het faillissementsrisico verdwenen is en de uitgestelde betalingen uit het memorandum van overeenstemming zeker zijn gesteld. Maar NS krijgt tegelijkertijd ook concreet zicht op de lang gewenste geïntegreerde concessie. NS committeert zich verder aan een omvangrijk investeringsprogramma in de periode tot 2024.

NS geeft aan dat het het bedrijf meer kan betalen voor de geïntegreerde concessie vanwege integratievoordelen. Die integratievoordelen zouden kunnen bestaan uit hogere opbrengsten (bijvoorbeeld vanwege doorgaande treinen) of uitgespaarde kosten door een efficiëntere, geïntegreerde bedrijfsvoering. Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat NS in de periode 2001–2013 herhaaldelijk heeft berekend dat het laten doorrijden van treinen van het HSL-traject over het hoofdrailnet ongeveer kostenneutraal zou uitpakken. De integratievoordelen bestaan dan ook uit andere factoren, namelijk uit een efficiëntere, geïntegreerde organisatie, maar ook uit een bijdrage om de concessie te verwerven.

Mevrouw Van Vroonhoven: «Dat heeft deels te maken met de treinen maar deels ook met het integreren van die twee organisaties, waardoor er één logistiek bedrijf en één marketingstuk ontstaat. Er worden dus zaken in elkaar geschoven die eerder vanuit de concessie apart georganiseerd waren en ook apart georganiseerd moesten worden. Verder is er op dat moment de optie – dat is dan echter nog geen gegeven – van Den Haag–Eindhoven als extra lijn op de HSL-Zuid. Maar de synergievoordelen komen vooral door het feitelijk samenvoegen van die twee clubs. (...) Volgens mij is het 20 miljoen op basis van synergie en is de andere 20 miljoen uit de NS Groep gefinancierd. Er is dus een impairment genomen van 200 miljoen (...). Dat betekent dat je een extra storting doet, omdat je verlies maakt. Dat is niet uit het hoofdrailnet betaald maar vanuit de NS Groep.»³³⁹

NS is uiteindelijk bereid om, boven op de strategische waarde van de HSA-concessie van € 166 miljoen, in totaal nog eens € 176 miljoen extra te betalen tot en met 2024 indien ook het hoofdrailnet tot 2024 aan NS wordt gegund en aan enkele andere wensen wordt voldaan. Zo moet worden voorkomen dat het Nederlandse net met een andere vervoerder moet worden gedeeld. Voor het behoud van de HSL-concessie en de integratie met het hoofdrailnet heeft NS tot 2024 ongeveer € 34 miljoen per jaar over.

Er valt een belangrijke parallel te trekken met het bod van NS uit 2001: NS is bereid om de eigen marktpositie te beschermen door jaarlijks tientallen miljoenen euro's extra te betalen voor de concessie, en de Staat ziet dat bedrag graag tegemoet. Dit patroon wordt door mevrouw Van Vroonhoven overigens niet herkend:

Mevrouw Van Vroonhoven: «Er is gekeken naar de strategische waarde van het hoofdrailnet en de HSL-Zuid. Dat klopt. Ik ondersteun echter niet uw analyse dat er sprake zou zijn van een patroon en dat de situatie vergelijkbaar zou zijn met die van 2001.»³⁴⁰

Hoogte concessievergoeding

In het onderhandelakkoord is overeengekomen dat NS, afgezien van rente en uitgestelde betalingen, een jaarlijkse vergoeding voor de HSL-Zuid gaat betalen van € 63 miljoen per jaar in 2015 oplopend tot € 123 miljoen per jaar aan het einde van de concessieperiode in 2024. Daarnaast zal NS € 80 miljoen per jaar betalen voor het hoofdrailnet, die niet wordt geïndexeerd en dus in de praktijk in de toekomst goedkoper wordt. Dit bedrag is inclusief € 50 miljoen per jaar aan efficiëntiemaatregelen voor de spoorsector die NS op basis van een taakstelling in het regeerakkoord voor zijn rekening neemt.

Inclusief rente en uitgestelde betalingen gaat NS zo een vergoeding van gemiddeld € 101 miljoen per jaar betalen voor het gebruik van de HSL-Zuid. Minister Schultz van Haegen verklaart dat de hoogte van dat bedrag geen verband houdt met de in de aanbestedingsprocedure van 2000–2001 geldende ondergrens van € 100 miljoen:

Mevrouw Schultz van Haegen : «Je kunt die 100 miljoen en die 101 miljoen niet echt vergelijken. Het ging toen om prijspeil 2001 en bij die 101 miljoen ging het om prijspeil 2010 en daar zaten ook weer andere dingen in. Eigenlijk is er geen link tussen die twee bedragen.»³⁴¹

Andere vervoerders

Minister Schultz van Haegen maakt in 2011 de keuze om eerst te kijken of zij er met NS en HSA zou kunnen uitkomen. In haar brief aan de Tweede Kamer van 31 januari 2011 merkt ze dat ook op. In het algemeen overleg van 1 februari 2011 stelt ze echter ook niet de indruk te hebben willen wekken dat er maar één oplossingsrichting is en dat ze van plan is ook met andere vervoerders te gaan spreken: «Ik ga niet alleen met HSA in gesprek. Als mijn brief die indruk heeft gewekt, dan spijt mij dat. Er is niet één oplossingsrichting, maar er zijn vele oplossingsrichtingen mogelijk, die allemaal uitentreuren moeten worden verkend, om ervoor te zorgen dat de reiziger en de belastingbetaler er zo goed mogelijk vanaf komen. Dat betekent dat ik ook met andere vervoerders zal spreken over mogelijkheden en onmogelijkheden. Dat betekent dat ik ook met de aandeelhouders aan tafel zal zitten wanneer het bijvoorbeeld gaat over bredere oplossingen, zoals het vergroten van het totale hoofdrailnet. Dat is ook een mogelijke oplossingsrichting is. Er is geen oplossing die niet besproken kan worden.»³⁴²

In de zomer van 2011 melden andere vervoerders, waaronder Arriva, zich bij de het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en geven aan graag in gesprek te gaan over de HSL-Zuid. Op 22 juli 2011 schrijft Arriva een brief aan minister Schultz van Haegen. Arriva wijst erop dat een oplossing nimmer kan bestaan uit maatregelen die in strijd zijn met Europese aanbestedingsregels en de regels ten aanzien van staatssteun. Ook is Arriva van mening dat het niet zou passen wanneer als oplossing wordt gekozen om de HSL-Zuid in het hoofdrailnet van NS op te nemen, omdat dit een beloning voor slecht gedrag van NS zou zijn.³⁴³ Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu antwoordt een maand later: «Nogmaals verzeker ik u dat de beginselen van transparantie en non-discriminatie die de Staat in de tenderprocedure heeft gehanteerd nog steeds overeind staan. Ook nu houdt de Staat rekening met de geldende aanbestedings- en staatssteunregels. Het is juist dat aan de Tweede Kamer is toegezegd na de zomer een visie te presenteren omtrent de toekomst van de HSL-Zuid. Thans kan ik daarover evenwel nog geen nadere mededelingen doen.»³⁴⁴

Ook andere vervoerders melden zich bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Zij krijgen een vergelijkbaar antwoord als Arriva, namelijk dat het ministerie zich nadrukkelijk zal houden aan het toepasselijke juridische kader, waaronder het aanbestedingsrecht.

Vastgesteld kan worden dat het ministerie uiteindelijk met geen van deze vervoerders serieuze gesprekken is aangegaan. Overigens blijkt uit stukken van zowel het departement als NS dat de minister richting NS wel de indruk heeft gewekt met Arriva in gesprek te zijn.

Naast een oplossing voor het probleem bij HSA speelt in diezelfde periode de voorbereiding van de vormgeving van de nieuwe hoofdrailnetconcessie vanaf 2015. Ter voorbereiding daarop voert het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in 2011 ook gesprekken met de Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland (FMN). Die werkt een voorstel uit waarbij elf regionale spoorlijnen zouden worden aanbesteed. De aangesloten partijen, Arriva, Veolia, Connexxion en Syntus, hebben dat plan gezamenlijk, maar volgens de heer Hettinga (directeur van Arriva en tevens voorzitter van de FMN) ook in overleg met het ministerie opgesteld:

De heer Elias : «Was u in onderhandeling met het departement over dat plan? Was het serieus of had u de indruk dat u voor de vorm een beetje moest luisteren naar die jongens?»

De heer Hettinga : «We hadden zeker de indruk dat men serieus was. We hebben diverse gesprekken over dit plan gevoerd op het allerhoogste niveau. (...) We hebben gesproken met de directeur Spoor. Ook de directeur-generaal was op de hoogte van deze zaak. (...) We hebben ook gesproken met minister Schultz. Zij heeft zelfs het eerste exemplaar van dit plan in ontvangst genomen. (...) In onze ogen zou het op een bepaald moment tot besluitvorming in de Kamer komen. We wilden het presenteren en we wilden ervoor zorgen dat via partijen moties zouden worden ingediend. We hoopten dat daarmee dit plan zou worden aangenomen. Ik had nog een telefoontje gepleegd met iemand van het ministerie. In dat gesprek had ik gevraagd hoe we ervoor stonden. Toen werd nog gezegd dat het allemaal wel oké was. En wie schetst onze verbazing: één dag na dat telefoontje kregen we de mededeling dat de heer Meerstadt samen met mevrouw Schultz het plan lanceerde waarbij het hoofdrailnet samen met de hsl in één contract was gegoten. Daarmee kon het plan dat wij in overleg met het ministerie aan het maken waren, de prullenmand in, want dat werd volledig overruled door het nieuwe contract.»³⁴⁵

Vanuit het belang van continuïteit van het vervoer over de HSL-Zuid en het beperken van de financiële schade voor de Staat, hebben het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en het Ministerie van Financiën de keuze gemaakt om eerst met NS en HSA te verkennen welke oplossingsmogelijkheden er zijn.

Verlaging concessievergoeding vanwege externe oorzaken ERTMS en EMC

Bij de totstandkoming van het onderhandelakkoord spreken de Staat en NS af dat NS een eenmalige korting van € 205,6 miljoen krijgt op de concessievergoeding vanwege twee externe omstandigheden: het betreft ERTMS (€ 21,9 miljoen) en EMC, dat zijn problemen met de elektromagnetische compatibiliteit, waardoor de HSL-Zuid slechts in beperkte mate gebruikt kon worden (€ 183,7 miljoen).³⁴⁶ HSA zegt hierdoor schade te hebben opgelopen.³⁴⁷ De betreffende eenmalige verlaging van de concessievergoeding wekt op verschillende wijzen verbazing.

Zo zijn de Staat, NS en HSA in het memorandum van overeenstemming in 2008 overeengekomen dat HSA zal afzien van een claim ten aanzien van de schade die HSA meent te hebben geleden en zal lijden doordat de treinen later beschikbaar zijn door het niet tijdig beschikbaar zijn van de ERTMS-specificaties. De claim was daarmee van tafel.

Bovendien wordt de verlaging van de concessievergoeding gebaseerd op ERTMS als externe omstandigheid. De term in de wijzigingsprocedure van de concessie luidt echter «onvoorziene externe omstandigheid». De vraag werpt zich op of de wijziging van de ERTMS-specificatie wel daaronder valt, aangezien beide partijen al vóór ondertekening van de concessieovereenkomst weten dat de op dat moment gehanteerde versie van de specificaties nog niet voldoet aan de eisen.³⁴⁸ ³⁴⁹ De Staat en NS worden het uiteindelijk begin oktober 2011 eens dat HSA tot januari 2010 last heeft gehad van ERTMS, al geldt dat alleen als HSA een adequate technische onderbouwing hiervoor zal leveren. Die technische onderbouwing volgt in november 2011 en betreft vooral een beschrijving van het proces van inbouw van de apparatuur met de nieuwe specificaties. De rapportage geeft niet zozeer een antwoord op de vraag of de inbouw van ERTMS sneller had gekund en of de vertraging dus te vermijden was geweest.

Ook de verlaging van de concessievergoeding als gevolg van elektromagnetische beïnvloeding tussen HSL-Zuid en bestaand spoor wekt verbazing. Hoewel het fenomeen als zodanig allicht voor onvoorziene externe omstandigheid kan doorgaan, roept de hoogte van het bedrag vragen op.

De hoogte van het bedrag is bepaald door een vergelijking tussen de volledige dienstregeling zoals die volgens de concessie uitgevoerd had moeten worden, en de beperkte dienstregeling als gevolg van EMC-problemen. Hoewel HSA claimt schade te hebben geleden doordat niet alle treinen kunnen rijden zoals in de concessie is bepaald, beschikt HSA bij ingang van de concessie niet over voldoende treinen om de volledige dienstregeling te kunnen rijden. Evenmin breidt HSA direct na het vervallen van de EMC-beperkingen de dienstregeling uit tot de volledige dienstregeling. Daarmee blijft de vraag hangen in hoeverre EMC nu echt beperkend is geweest.

De technische onderbouwing volgt op 15 november 2011, in een zogeheten schaderapport. In het schaderapport stelt HSA ook zelf dat de toerekening van de impact van externe omstandigheden complex is, omdat diverse factoren voor vertraging hebben gezorgd in de realisatie van de volledige dienstregeling. Toch wordt het gehele schadebedrag aan EMC toegerekend.

De geschetste gang van zaken wekt de indruk dat de genoemde externe omstandigheden zijn aangevoerd om de te hoge concessievergoeding, die in 2001 werd overeengekomen, te kunnen verlagen.

Gewijzigde vervoersafspraken

Als maatregel ter verbetering van de integrale businesscase wordt in het onderhandelakkoord ook afgesproken dat de treindienst Den Haag–Breda–Brussel, zo snel als juridisch en operationeel mogelijk, wordt vervangen door de treindienst Breda–Antwerpen met een frequentie van acht maal per dag per richting.³⁵⁰ Deze wijziging zal later nog een rol spelen in de onderhandelingen met NMBS over het tot stand brengen van de samenwerkingsovereenkomst (zie §9.4).

Ten opzichte van de oorspronkelijke concessie-afspraken en de gezamenlijke conclusies die de Nederlandse en Belgische transportministers in 2005 zijn overeengekomen, maakt de minister daarmee met NS al afspraken over het vervallen van de verbinding van Den Haag naar België en wordt de verbinding vanaf Breda ingekort tot Antwerpen. Ook wordt overeengekomen dat in het binnenlandse vervoer tussen Amsterdam en Rotterdam de frequentie van de Fyra verlaagd mag worden.

Deze nieuwe afspraken met een versoberd vervoersaanbod zullen de basis vormen waartegen later, na de uitval van de Fyra in 2013, het alternatieve vervoersaanbod van NS en NMBS zal worden afgezet.

De verlaging van de frequenties op het binnenlandse traject wordt vermeld in de Tweede Kamerbrief van 18 november 2011.³⁵¹ Over de afspraken over de treindienst Den Haag–Breda–Brussel wordt in diezelfde Tweede Kamerbrief opgemerkt dat deze moeilijk tot stand komt en dat de minister hierover in gesprek is met haar Belgische ambtsgenoot.³⁵² In de Tweede Kamerbrief wordt echter niet vermeld dat reeds met NS is afgesproken dat de treindienst Den Haag–Breda–Brussel zo snel als operationeel en juridisch mogelijk wordt vervangen door de treindienst Breda–Antwerpen. Het onderhandelakkoord waarin deze afspraken zijn opgenomen, is destijds niet aan de Tweede Kamer gestuurd en ook niet vertrouwelijk ter inzage gelegd.³⁵³ Later, in juni 2014, wordt het onderhandelakkoord wel vertrouwelijk ter inzage gelegd voor de Tweede Kamer.³⁵⁴

5.10 Conclusies

Algemeen

Betrokken partijen hebben het probleem van de onuitvoerbare concessieovereenkomst tien jaar lang niet opgelost

De periode tussen 2001 en 2011 overziend, concludeert de commissie dat de concessieovereenkomst en bijbehorende contracten zoals de Staat, NS en KLM en NMBS die in 2001 hebben gesloten, niet hebben gewerkt. Vooral de hoge concessievergoeding, die een direct gevolg is van het exorbitant hoge bod van NS en KLM, heeft in de praktijk tot grote problemen geleid.

Het door beide partijen overeengekomen hoge concessiebedrag heeft tot verkeerde prikkels voor de vervoerder geleid. De primaire focus van HSA ligt niet bij het aantrekken van zoveel mogelijk reizigers en het organiseren van zo goed mogelijk vervoer, maar bij het maximaliseren van de omzet en het onderhandelen met de Staat over het verlagen van de concessieprijs. De commissie vindt het betreurenswaardig dat dergelijke financiële prikkels ertoe leiden dat het beoogde doel van goed internationaal en nationaal hogesnelheidsvervoer uit beeld is geraakt.

De Staat en HSA zijn in sterke mate van elkaar afhankelijk om het vervoer te realiseren. Voor een oplossing voor de hoge concessievergoeding heeft HSA de Staat nodig. Tegelijkertijd is de Staat voor het vervoer over de HSL-Zuid en voor de inmiddels ingeboekte hoge inkomsten op zijn begroting mede afhankelijk van HSA. Voor beide partijen was het daarom cruciaal om er met elkaar uit te komen.

Ondanks die grote wederzijdse afhankelijkheid, ondanks het feit dat de Staat vanaf 2007 HSA op een groot aantal aspecten ruimhartig tegemoet komt en ondanks het feit dat álle betrokken partijen vanaf het moment van ondertekening van de concessieovereenkomst weten dat uitvoering van de overeenkomst zeer ingewikkeld zou worden, heeft het van eind 2001 tot eind 2011 moeten duren voordat een structurele oplossing werd bereikt. Voor een oplossing was een gezamenlijke inspanning van alle betrokkenen noodzakelijk. De commissie concludeert dat het bij alle betrokken partijen lange tijd – tot aan 2011 – heeft ontbroken aan de wil en de moed om tot de gezamenlijkheid te komen die noodzakelijk was om tot een structurele oplossing te komen.

De einduitkomst, zoals die bij het onderhandelakkoord wordt bereikt, is er één waarbij NS uitzicht krijgt op de door het bedrijf gewenste, maar eerder beleidsmatig ongewenst geachte, geïntegreerde concessie en waarbij NS ook de gewenste korting op de concessievergoeding verkrijgt. Gezien de op dat moment gebrekkige uitvoering van de concessie – noch het beoogde vervoer, noch de beoogde betalingen worden dan gerealiseerd – is de commissie van mening dat NS en HSA daarmee beloond zijn voor slecht gedrag.

Conclusies over het handelen van de Staat

Het kabinet maakt tien jaar lang geen keuze tussen óf het structureel tegemoetkomen van HSA óf het volgen van markt

De periode van direct na ondertekening van de concessieovereenkomst, in december 2001, tot aan het sluiten van het onderhandelakkoord, in november 2011, overziend, concludeert de commissie dat het kabinet lange tijd geen keuze maakt tussen óf het structureel tegemoet komen van de vervoerder, in dit geval de eigen staatsdeelneming, óf het volgen van de principes van de markt (met een faillissement van de vervoerder tot gevolg). In plaats daarvan is, in belangrijke mate ingegeven door de angst voor politieke, financiële en juridische schade, tien jaar lang niet aan een structurele oplossing gewerkt maar is gekozen voor uitstel en halfbakken maatregelen. Daarmee heeft het kabinet het algemeen belang van het totstandbrengen van goed vervoer over de HSL-Zuid geschaad.

In onderstaande conclusies werkt de commissie dit oordeel verder uit.

Pogingen van NS om de concessievergoeding te verlagen vinden tot 2004 geen gehoor

Tot aan de zomer van 2004 ondernemen NS en HSA verschillende pogingen om bij de Staat de druk op te voeren over te gaan tot een verlaging van de concessievergoeding. HSA zet hierbij in op korting op de concessievergoeding in ruil voor een beperking van de maximale tarieven, waar een verlaging van de concessievergoeding met € 47 miljoen tegenover stond. Die druk werd veelal op basis van een onjuiste voorstelling van zaken opgevoerd. De commissie heeft er dan ook begrip voor dat opeenvolgende, betrokken bewindspersonen daar niet op zijn ingegaan, maar constateert tevens dat een mogelijke oplossing voor het probleem van de hoge concessievergoeding daarmee onbenut is gebleven.

Ministers Peijs en Zalm en NS-directeur Veenman schuiven probleem vooruit

In de zomer van 2004 overtuigen minister Peijs van Verkeer en Waterstaat en vooral minister Zalm van Financiën NS ervan dat de Staat niet kán overgaan tot een wijziging van de concessieovereenkomst, zolang er sprake is van prognoses. Het kabinet heeft er in 2000 immers zelf voor gekozen de concessie aan te besteden en het vervoer aan de markt over te laten, waardoor aanpassing van de overeenkomst grote juridische risico’s met zich meebrengt. Gedrieën besluiten de ministers Peijs en Zalm en NS-directeur Veenman een oplossing op de lange baan te schuiven. Hoewel de commissie begrijpt dat de Staat op basis van prognoses lastig kan ingrijpen en dat de juridische risico’s groot zijn, moet de commissie ook vaststellen dat met deze opstelling een oplossing niet dichterbij is gebracht. Opmerkelijk is bovendien dat op dit moment, in 2004, de juridische risico’s te groot worden geacht, terwijl op andere momenten, eerder al bij de Oranjecombinatie (2000) of later bij het memorandum van overeenstemming (2008) en het onderhandelakkoord (2011) er wél bereidheid is om juridische risico’s te nemen.

Minister Eurlings komt HSA tegemoet zonder dat er zicht is op een structurele oplossing

Zodra in de zomer van 2007 blijkt dat HSA te maken heeft met acute liquiditeitsproblemen, schiet het Ministerie van Verkeer en Waterstaat HSA te hulp en wordt er een voorschot op een schadevergoeding uitgekeerd. Als in 2008 de faillissementsdreiging groter wordt, zoekt minister Eurlings naar mogelijkheden om HSA tegemoet te komen. HSA wordt ruimhartig gecompenseerd zonder dat NS een noemenswaardige eigen bijdrage doet. Zo is in 2008 de aanvangsdatum maximaal verschoven en wordt de vertraging grotendeels aan ERTMS geweten, terwijl die ook andere oorzaken kent.

Ook in de informatievoorziening richting de Tweede Kamer krijgt ERTMS een grotere rol toebedeeld dan ERTMS in werkelijkheid had. Zo wordt in de definitieve aanbiedingsbrief bij de 22 ^ste voortgangsrapportage ook de late levering van de treinen op het conto van ERTMS geschoven, terwijl dit in een eerdere versie van die aanbiedingsbrief nog niet aan elkaar gekoppeld is. Ook maakt de minister de keuze om de Tweede Kamer dan nog niet expliciet te informeren over de aanwijzingen dat HSA failliet dreigt te gaan. De commissie oordeelt dat minister Eurlings de Tweede Kamer in dit geval misleid heeft. Informatie over de moeilijke financiële positie van HSA is bewust minder helder gepresenteerd aan de Tweede Kamer en de vertraging in de levering wordt ten onrechte volledig aan ERTMS toegeschreven. De commissie vindt dit des te kwalijker, omdat de aanpassingen in nauwe samenspraak met HSA plaatsvinden.

De commissie heeft begrip voor de belangenafweging die minister Eurlings maakt om op zoek te gaan naar een oplossing met HSA. Een faillissement van HSA zou onmiskenbaar financiële gevolgen voor de Staat hebben gehad en effect hebben gehad op het vervoer over de HSL-Zuid, dat mogelijk later tot stand zou zijn gekomen. Dat zou ook politieke consequenties gehad kunnen hebben voor de minister. De commissie concludeert echter ook dat minister Eurlings in 2008 een weg is opgegaan zonder dat vooraf een expliciete afweging is gemaakt of een oplossing mét HSA wel de gewenste weg is. De inzet is weliswaar een structurele oplossing te vinden, maar als in de zomer van 2008 duidelijk wordt dat NS en HSA niet meewerken aan de hieraan gestelde voorwaarden (inzicht in de onderliggende cijfers), leidt dit niet tot een heroverweging, maar wordt doorgewerkt aan een oplossing die slechts tijdelijk soelaas biedt.

Door het geven van uitstel van betaling committeert de Staat zich financieel nog sterker aan HSA. Het memorandum van overeenstemming is weliswaar bedoeld als een tijdelijke oplossing, maar bevat wel de intentie van de Staat om HSA niet failliet te laten gaan. Daarmee raken andere oplossingen dan met HSA en NS verder uit zicht.

Verkeer en Waterstaat en Financiën trekken niet gezamenlijk op

De commissie constateert dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat het Ministerie van Financiën lange tijd in het ongewisse laat over de status van de onderhandelingen met NS en HSA. Daar staat tegenover dat het Ministerie van Financiën, als aandeelhouder van NS, een bijdrage van NS in de vorm van een verhoging van het garantiekapitaal blokkeert.

De commissie concludeert daarnaast dat het memorandum van overeenstemming niet is besproken in de ministerraad. Gelet op de vergaande consequenties van het memorandum, zoals ook door minister Bos van Financiën expliciet benoemd in een brief aan minister Eurlings, vindt de commissie dit niet vanzelfsprekend.

De Tweede Kamer is bij het memorandum van overeenstemming voor het blok gezet

De commissie concludeert ook dat minister Eurlings de Tweede Kamer onvolledig informeert. Hoewel er in de maart 2008 duidelijke aanwijzingen waren dat HSA failliet zou gaan, maakt de minister de keuze om de Tweede Kamer op dit moment nog niet over te informeren over het dreigende faillissement van HSA. De Tweede Kamer krijgt weliswaar signalen dat het niet goed gaat bij HSA en dat er gezocht wordt naar een oplossing, maar wordt niet tussentijds betrokken bij de oplossingsrichtingen. De Tweede Kamer wordt eind 2008 geconfronteerd met het memorandum van overeenstemming. De Tweede Kamer is op deze wijze niet in staat gesteld hierin een eigenstandige afweging te maken. Het memorandum van overeenstemming werd in zodanig laat stadium voorgelegd, dat afwijzing naar alle waarschijnlijkheid een faillissement van HSA had betekend.

Met het onderhandelakkoord komt het eindelijk tot een structurele oplossing

De structurele oplossing wordt uiteindelijk in november 2011 bereikt met het sluiten van het onderhandelakkoord. Vanuit de belangen van continuïteit van vervoer en het beperken van financiële schade voor de Staat, heeft de commissie op zich waardering voor het bereikte onderhandelakkoord. Tegelijkertijd stelt de commissie vast dat er ook aan het onderhandelakkoord juridische risico’s verbonden zijn, met name aan de onderhandse gunning van de geïntegreerde concessie. Andere vervoerders zouden bezwaar kunnen maken en vanuit de Europese Commissie wordt logischerwijs kritisch meegekeken. Ook hier geldt dat deze risico’s, en de eventuele principiële bezwaren tegen integratie, voor het kabinet en de Tweede Kamer kennelijk niet opwegen tegen het belang van continuïteit van het vervoer, het voorkomen van een groot financieel tekort op de begroting van Infrastructuur en Milieu en het voorkomen van politiek gezichtsverlies omdat de vervoerder failliet zou zijn gegaan.

De commissie concludeert tevens dat met het onderhandelakkoord ook twee vervoersafspraken met NS worden bijgesteld. Dit gebeurt met het oog op het verbeteren van de integrale businesscase van HSA. De verbinding Den Haag–Breda–Brussel, die in 2005 was ontstaan, wordt vervangen door Breda–Antwerpen zodra dit operationeel en juridisch mogelijk is. Den Haag verliest daarmee het vooruitzicht op een HSL-trein en daarmee ook de rechtstreekse verbinding met Brussel. Daarnaast wordt buiten de spits de frequentie van de verbinding tussen Amsterdam en Rotterdam verlaagd. Over de frequentieverlaging tussen Amsterdam en Rotterdam wordt de Tweede Kamer geïnformeerd, over de verbinding Den Haag–Brussel meldt de minister de Tweede Kamer alleen dat zij daarover in gesprek is met haar Belgische ambtsgenoot. Dat de minister met NS al heeft afgesproken dat de verbinding Den Haag–Breda–Brussel wordt vervangen door de verbinding door Breda–Antwerpen wordt niet aan de Tweede Kamer gemeld.

De commissie stelt daarnaast vast dat, anders dan bij het memorandum van overeenstemming, het onderhandelakkoord wél wordt besproken in de ministerraad en aan de Tweede Kamer in een vroegtijdig stadium verschillende scenario’s worden voorgelegd.

Het kabinet heeft de belangen van andere vervoerders onvoldoende in ogenschouw genomen

Het zoeken naar een oplossing heeft zich geconcentreerd op het vinden van een oplossing met NS en HSA, zelfs als die oplossing juridisch kwetsbaar is, met name bijvoorbeeld uit aanbestedingsrechtelijk oogpunt. Een alternatief met een andere vervoerder of het opnieuw aanbesteden van de concessie, is nooit serieus overwogen. De commissie concludeert dan ook dat het kabinet de belangen van andere vervoerders en de mogelijke oplossingen die zij de reiziger zouden hebben kunnen bieden in dit dossier onvoldoende in ogenschouw heeft genomen. Dat past niet bij het feit dat het kabinet in 2000 zélf de keuze heeft gemaakt om de vervoersconcessie aan te besteden en andere vervoerders uit te nodigen hieraan deel te nemen. Dat andere vervoerders in dit dossier geen kans hebben gekregen, is in de ogen van de commissie temeer niet passend daar de ontstane problemen deels een direct gevolg zijn van de prestaties van NS en HSA, allereerst als gevolg van het té hoge bod dat NS en KLM hebben ingediend, en later vanwege de problemen van HSA met het tot stand brengen van vervoer over de HSL-Zuid.

De Staat maakt onvoldoende gebruik van zijn positie als aandeelhouder

De commissie stelt vast dat het, ondanks het feit dat de Staat aandeelhouder is van NS, jarenlang niet is gelukt om het gewenste inzicht te krijgen in onderliggende cijfers. De commissie vindt het teleurstellend dat de Staat als aandeelhouder de houding van NS en HSA om informatie niet te verstrekken geaccepteerd en getoleerd heeft. De commissie vindt dit niet passen bij de taken en verantwoordelijkheden van de aandeelhouder van een staatsdeelneming.

Apart hsl-bedrijf met eigen garantievermogen biedt onvoldoende waarborg

De door de Staat geëiste constructie van een apart hsl-bedrijf was bedoeld om kruissubsidiering tussen hoofdrailnet en HSL-Zuid te voorkomen en om een eventuele transfer naar een nieuwe vervoerder te vereenvoudigen. De mogelijkheid van zo’n transfer is nooit serieus uitgewerkt. De constructie heeft niet gewerkt en heeft zelfs averechts uitgepakt. Het gegeven dat HSA een apart bedrijf was en geen geïntegreerd onderdeel van NS maakt het, in combinatie met het te beperkt gebleken garantievermogen, mogelijk dat NS kan schermen met de dreiging van een faillissement zonder dat het zelf financieel alles in het werk hoeft te stellen om een dergelijk faillissement te voorkomen. Vervolgens leidt de faillissementsdreiging in het onderhandelakkoord juist tot de eerder door het kabinet niet gewenste verknoping tussen hoofdrailnet en HSL-Zuid, omdat dit noodzakelijk is om tot een oplossing te kunnen komen.

Kosten onderhandelakkoord: € 1 miljard schade te verdelen tussen Financiën en Infrastructuur en Milieu

Nadat het kabinet ervoor gekozen heeft om HSA te redden, blijkt integratie van de HSL-Zuidconcessie in het hoofdrailnet de beste oplossing te zijn. Vervolgens wordt gezocht naar de voor de Staat financieel minst ongunstige oplossing. Die oplossing blijkt er een te zijn waarbij de schade ten bedrage van ongeveer € 1 miljard bij de Ministeries van Financiën en Infrastructuur en Milieu terecht komt. De verdeling van de schade leidt vervolgens tot stevige discussies tussen de twee betrokken departementen.

Conclusies over het handelen van NS

Voor NS prevaleert het behoud van de machtspositie boven het nakomen van de verplichtingen van HSA

De periode van 2001 tot 2011 overziend, komt de commissie tot de conclusie dat NS de verplichtingen die HSA is aangegaan van ondergeschikt belang heeft gemaakt aan het behoud van de machtspositie van NS in Nederland. Het behoud van de concessies en daarmee het langdurig uitsluiten van concurrentie heeft voor het bedrijf de hoogste prioriteit. NS speelt succesvol in op de verschillen tussen de (belangen van) de Ministeries van Infrastructuur en Milieu en Financiën.

In onderstaande conclusies werkt de commissie dit oordeel verder uit.

Strategie: de Staat onder druk zetten voor invoering tariefrestrictie

Tot aan de zomer van 2004 ondernemen NS en HSA verschillende pogingen om bij de Staat de druk op te voeren over te gaan tot een verlaging van de concessievergoeding. Die druk wordt veelal op basis van een onjuiste voorstelling van zaken opgevoerd. Dat geldt bijvoorbeeld voor de tariefrestrictiebepaling, waarbij NS en HSA voor de Staat en de Tweede Kamer verzwijgen dat hiermee ook financieel gunstige effecten voor HSA gepaard gaan. Het geldt ook als NS de druk op de Staat wil opvoeren door de materieelbestelling uit te stellen zolang er geen duidelijkheid is over de tariefrestrictiebepaling. In 2003 speelt het opnieuw, als NS de druk opvoert door te stellen dat HSA vanwege de slechte financiële vooruitzichten minder treinen kan bestellen dan nodig zijn om het in de concessieovereenkomst overeengekomen aantal treindiensten uit te voeren. De commissie vindt het onbegrijpelijk dat een concessiehouder op een dergelijke wijze met de Staat als concessieverlener en de Tweede Kamer omgaat, zeker als de concessiehouder een staatsdeelneming betreft.

NS klopt bij de Staat aan voor hulp, maar goochelt met gevraagde informatie

Hoewel het volstrekt duidelijk is dat er geen haalbare businesscase ligt, geven NS en HSA lange tijd geen volledig inzicht in de onderliggende cijfers en aannames, ondanks meerdere verzoeken van de concessieverlener hiertoe. Uit angst dat de ophoging van het bod met de strategische waarde wordt ontdekt, kiest HSA er bewust voor niet alle informatie te verstrekken die nodig is om de Staat ervan te overtuigen dat de financiële positie van HSA in gevaar is. HSA en NS beroepen zich hierbij op het bedrijfsvertrouwelijke karakter van de financiële gegevens en op de procedure zoals overeengekomen in de concessieovereenkomst. De Staat raakt er door deze handelwijze niet van overtuigd dat een financiële tegemoetkoming noodzakelijk en gerechtvaardigd is.

Hoewel formeel gezien NS en HSA wellicht in hun recht stonden om de door de Staat in zijn hoedanigheid van concessieverlener, gevraagde informatie niet te verschaffen, vindt de commissie het onbegrijpelijk dat NS en HSA op een dergelijke, strategische wijze omgaan met de informatieverstrekking aan de Staat. Niet alleen vanwege het feit dat NS een staatsdeelneming is, maar ook vanwege het feit dat NS door het hoge bod dat het bedrijf heeft gedaan zelf een belangrijke veroorzaker is van de complexe situatie waarin beide partijen verstrikt zijn geraakt. In de ogen van de commissie had het van moed getuigd als de handelswijze omtrent het bod zou zijn toegegeven en vanuit een open en transparante houding gezocht zou kunnen worden naar een oplossing. In plaats daarvan heeft er tien jaar lang een schimmige situatie geheerst rondom de businesscase van HSA.

NS kijkt voor oplossing naar de Staat en poogt concurrentie buiten de deur te houden

NS en HSA realiseren zich dat bij een faillissement van HSA de Staat een groter probleem heeft dan NS zelf en kijken voor een oplossing vooral naar de Staat. Voor minister Eurlings is voor het vinden een structurele oplossing van belang dat ook NS bijdraagt aan die oplossing. Extra in HSA investeren is voor NS op dat moment echter geen begaanbaar pad omdat HSA een structureel verlieslatend bedrijf is en vanwege de staatssteunregels voor staatsdeelnemingen. NS wordt in die redenering gesteund door de aandeelhouder, het Ministerie van Financiën. Pas als er met het onderhandelakkoord in 2011 een integratie van de HSL-Zuid- en de hoofdrailnetconcessie in beeld komt, kan NS zich weer investeringen in het verlieslatende HSA permitteren, omdat dan volgens NS het totaalbeeld een positief rendement kent.

De commissie constateert hier een tegenstrijdigheid met het kunstmatige ophogen van het bod in 2001. Bij het bod is, door de strategische ophoging, het te verwachten rendement van HSA omlaag gebracht – al werd de opgerekte businesscase hierdoor op papier nog niet negatief. Vervolgens wordt het handelen van NS beperkt omdat HSA structureel geen rendement oplevert. Op deze wijze lijkt NS niet zelf verantwoordelijkheid te willen nemen voor het hoge bod. De commissie is ten principale van oordeel dat NS, ondanks vele mitsen en maren, meer verantwoordelijkheid had moeten nemen voor HSA.

Overigens constateert de commissie ook dat zowel bij het verhogen van het bod door de raad van commissarissen in 2001 als bij het sluiten van het onderhandelakkoord, NS bereid is meer te betalen voor de HSL-concessie dan de businesscase voor de HSL-Zuid zou opleveren. Deze bereidheid kan worden verklaard vanuit de wens van NS om een concessie te bemachtigen en concurrentie te voorkomen. Het strategisch handelen van NS in de periode 2001 tot 2011 heeft naar het oordeel van de commissie het beoogde en contractueel overeengekomen vervoer over de HSL-Zuid niet in de eerste plaats gediend.

Conclusie over relatie met materieel en vervoer

De strijd over de concessieovereenkomst is ook van invloed op de keuzes ten aanzien van de aanbesteding en bouw van het materieel en het vervoer over de HSL-Zuid

Bovenstaande conclusies laten zien dat, ook als zich geen problemen met de treinen hadden voorgedaan, het vervoer over de HSL-Zuid als «hoofdpijndossier» bestempeld zou kunnen worden. Ook zonder de materieelproblemen zou het beoogde vervoer niet tot stand zijn gekomen omdat met de gesloten concessieovereenkomst, ceteris paribus, HSA met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid failliet zou zijn gegaan. De verhouding tussen de concessieverlener en de concessiehouder is problematisch en wordt vanaf de ondertekening van de concessieovereenkomst tot aan het sluiten van het onderhandelakkoord gekenmerkt door strijd. In die strijd gaat het vooral over financiële belangen, en in veel mindere mate over de belangen van de reiziger. De keuzes die gemaakt worden ten aanzien van de aanbesteding en bouw van de Fyra’s (hoofdstuk 6 en 7) en de keuzes met betrekking tot het tot stand brengen van vervoer over de HSL-Zuid (hoofdstuk 9) kunnen bovendien alleen volledig begrepen worden tegen de achtergrond van wat er gebeurt in de stroeve relatie tussen concessieverlener en concessiehouder.

6. Aanbesteding trein

6.1 Inleiding

In hoofdstuk 5 is beschreven hoe NS en de Staat vanaf de ondertekening van de concessieovereenkomst met elkaar in discussie zijn over de uitvoering daarvan. Ondertussen gaat HSA echter vanaf het moment van ondertekening op 5 december 2001 wel aan de slag om zo snel mogelijk het gecontracteerde vervoer te kunnen uitvoeren. Er wordt in 2001 dan ook onmiddelijk een start gemaakt met de aanschaf van nieuwe treinen. Dat wordt in dit hoofdstuk beschreven.

De treinen die NS moet kopen, moeten geschikt zijn voor gebruik op de HSL-Zuid en voldoen aan de voorwaarden die de Staat in de concessie gesteld heeft. HSA start hiervoor een aanbestedingsprocedure in samenwerking met NMBS, de Belgische spoorwegmaatschappij.

NS en NMBS kopen in 2004 twaalf treinen bij AnsaldoBreda, een destijds voor NS onbekende Italiaanse treinenbouwer. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe NS en NMBS tot deze keuze gekomen zijn.

6.2 Het aankoopproces

Ten tijde van het ondertekenen van de concessieovereenkomst met de Staat in 2001 wordt ook dochteronderneming High Speed Alliance (HSA) opgericht. HSA is de vervoerder die de concessieovereenkomst uit zal gaan voeren. De heer Döbken, afkomstig van NS, wordt de eerste directeur van HSA, zoals in hoofdstuk 5 beschreven is.

Voor HSA is het van groot belang zo snel mogelijk treinen te bestellen die kunnen gaan rijden op de HSL-Zuid. HSA onderzoekt of er extra treinen aangeschaft moeten worden voor de verbinding naar Parijs of dat met de bestaande TGV’s onder de naam Thalys straks over de HSL-Zuid gereden kan worden. Er moeten in ieder geval treinen voor het binnenlandse vervoer gekocht worden die met een maximumsnelheid van 220 km/u kunnen rijden. In de concessieovereenkomst met de Staat is vastgelegd dat deze binnenlandse treinen ook naar Brussel zullen rijden, mits dat binnen 93 minuten kan. NMBS weet in december 2001 nog niet dat HSA van plan is met binnenlandse treinen naar Brussel te gaan rijden. Het projectteam dat aan de slag gaat om de binnenlandse treinen te kopen, constateert dan ook dat het eerst NMBS moet overtuigen van het feit dat het veel gunstiger is om met binnenlandse treinen naar Brussel te rijden dan met veel duurdere hogesnelheidstreinen.

Het lukt HSA vlot om NMBS te overtuigen van de voordelen van de binnenlandse treinen. HSA en NMBS gaan dan een gezamenlijk aankoopproces in, niet alleen voor de zes treinen die nodig zijn voor de verbinding van Amsterdam naar Brussel, maar ook voor enkele treinen voor binnenlands gebruik in België en Nederland en voor de grensoverschrijdende verbindingen tussen Breda en Brussel, en Den Haag en Brussel.

HSA gaat de treinen niet zelf kopen, maar besluit ze te leasen via de in Ierland gevestigde NS-dochter NS Financial Services (NSFSC). Voor HSA heeft dat als voordeel dat het niet in één keer een uitgave hoeft te doen van naar verwachting zo’n € 300 miljoen voor de aanschaf van de treinen. Dat bedrag gaat het garantiekapitaal van het bedrijf ver te boven. Met een leaseconstructie hoeven alleen jaarlijkse leasekosten betaald te worden en blijft HSA bovendien aan het einde van de concessieperiode niet zitten met treinen die niet meer gebruikt kunnen worden, mocht HSA bij de volgende aanbestedingsprocedure niet opnieuw de concessie verwerven.

De heer Döbken: «Als we niet bij onze eigen dochteronderneming hadden kunnen leasen, hadden we geld moeten lenen op de kapitaalmarkt. Dan waren onze winst- en verliesrekening en onze businesscase weer verder verslechterd.(...) Er is nog een reden om een leasemaatschappij in te schakelen. Het contract voor HSA zou maar voor vijftien jaar zijn. Je kunt treinen niet in vijftien jaar afschrijven. HSA had daarom de verantwoordelijkheid om na afloop van de leaseperiode te zorgen dat het materieel nog ergens zou kunnen worden ingezet. Daarom was NS Financial Services een heel grote belanghebbende en verantwoordelijk voor het aankoopproces van dit materieel en daarom was de directeur van NS Financial Services ook degene die de onderhandelingen heeft geleid.»³⁵⁵

Het aankoopproces van de treinen wordt daarmee uitgevoerd door NSFSC en NMBS, die daadwerkelijk de treinen aan gaan schaffen. HSA participeert in het aankoopproces om te borgen dat de aan te kopen treinen voldoen aan de door HSA opgestelde eisen.

Hoewel formeel NSFSC en NMBS de treinen kopen en HSA en NMBS de eisen aan de treinen opstellen, wordt in dit hoofdstuk hoofdzakelijk over NS gesproken bij de verdere beschrijving van de aankoopprocedure. Alleen als het onderscheid tussen HSA, NSFSC en/of NMBS betekenisvol is, wordt expliciet aangegeven om welke partij het gaat.

6.3 Een complexe trein

Treinen worden in relatief kleine series gemaakt, met maximaal enkele honderden gelijke exemplaren. Een belangrijke verklaring daarvoor is gelegen in de verschillen in de infrastructuur. De rails, de perrons, de stroomtoevoer en het beveiligingssysteem verschillen tussen en soms ook binnen de verschillende landen. Treinen worden specifiek gebouwd voor de infrastructuur waarop ze moeten functioneren en kunnen meestal niet zomaar de grens over rijden.

Een internationale trein die moet kunnen rijden in bijvoorbeeld zowel België als Nederland heeft daardoor andere karakteristieken dan een trein die alleen in Nederland hoeft te rijden. De Europese Unie streeft naar verdere harmonisatie van het spoor. Daarom worden steeds meer eisen aan treinen en infrastructuur Europees voorgeschreven. Deze voorschriften worden aangeduid als TSI’s (technische specificaties voor interoperabiliteit).³⁵⁶

De kleine series en de specifieke eisen vormen een verklaring voor het veelvuldig optreden van kinderziekten bij de introductie van treinen. Het feit dat treinen bijna per definitie aangepast moeten worden voor de infrastructuur waarop ze gaan rijden, maakt bovendien dat er aanzienlijke vaste kosten zijn bij de bestelling van treinen. Bij bestelling van een kleine hoeveelheid treinen (kleine serie) zijn deze kosten relatief hoog, omdat de vaste kosten over een klein aantal treinen omgeslagen wordt.