TOELICHTING
§ 1 Inleiding en achtergrond
Door middel van de Wet van 17 oktober 2018 tot wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet
betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld (Stb. 2018, 371) is voorzien in een nieuwe besluitvormings- en sturingssystematiek voor de inzet
van het Groningenveld. Binnen deze systematiek beslist de Minister van Economische
Zaken en Klimaat (hierna: de minister) hoeveel en op welke wijze er wordt gewonnen
uit het Groningenveld. Dit doet de minister door jaarlijks een operationele strategie
vast te stellen. Gedurende het jaar kan de minister in aanvulling of wijziging daarop
maatregelen treffen indien dat nodig is. De vergunninghouder (NAM) is verplicht om
de operationele strategie en maatregelen die de minister vaststelt exact uit te voeren
en heeft geen eigen sturingsmogelijkheden meer.
Voor het goed functioneren van dit systeem is een doorlopend inzicht in de gevolgen
van de gaswinning essentieel. Daarom voorziet de Mijnbouwregeling in verplichtingen
voor de vergunninghouder om tijdens de uitvoering van de operationele strategie doorlopend
bepaalde gegevens ten aanzien van de seismiciteit te monitoren, analyseren en rapporteren
aan de minister en aan het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM). Concreet gebeurt
dit aan de hand van de parameters en bijbehorende grenswaarden uit het Meet- en Regelprotocol
(hierna: MRP) dat de vergunninghouder in 2016 was gevraagd te ontwikkelen. Het MRP
is in 2017 goedgekeurd door de inspecteur-generaal der mijnen (Kamerstukken II 2017/18,
33 529, nr. 384) en in 2019 door SodM geëvalueerd (Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 676).
Deze verplichtingen zijn per 8 oktober 2019 in de Mijnbouwregeling opgenomen (Stcrt. 2019, 53405). Daarbij is aangekondigd dat SodM de definities en grenswaarden van de trendparameters
uit het MRP nog nader zal analyseren en actualiseren zodat deze daarna in de Mijnbouwregeling
kunnen worden herzien (Kamerstukken II 2018/19, 34 957, nr. 53). Inmiddels heeft SodM voornoemde actualisatie afgerond en op 20 juni 2020 geadviseerd
over aanpassing van de Mijnbouwregeling. Door middel van de onderhavige wijzigingen
wordt uitvoering gegeven aan de aangekondigde aanpassing van de Mijnbouwregeling na
actualisatie door SodM. Deze wijzigingen zien op twee onderwerpen. Ten eerste de definitie
van de trendparameters en niveaus van de seismiciteit en ten tweede de daaraan gekoppelde
analyse- en rapportageverplichtingen.
§ 2 Definitie van de trendparameters en niveaus van de seismiciteit
De uit het MRP afkomstige trendparameters voor het monitoren van ontwikkelingen in
de seismiciteit betreffen het aantal aardbevingen en de aardbevingsdichtheid. Voor
het aantal aardbevingen werd gekeken naar alle aardbevingen met een magnitude van
1,5 op de schaal van Richter of hoger, terwijl bij de aardbevingsdichtheid een magnitude
van 1,0 de ondergrens was. Voor beide parameters gold dat aardbevingen in de afgelopen
twaalf maanden werden beschouwd.
De herziening van de trendparameters die SodM adviseert is mede gebaseerd op de evaluatie
van het MRP. Ten eerste stelt SodM dat het de consistentie ten goede komt als voor
beide parameters dezelfde magnitudegrens wordt gehanteerd. SodM geeft aan dat de waarde
van 1,2 op de schaal van Richter geschikt is, omdat alle aardbevingen vanaf deze magnitude
in elk geval vanaf 2003, maar zeer waarschijnlijk reeds vanaf 1995 zullen zijn waargenomen.
Hierdoor is het bij de trendanalyses mogelijk de actuele seismiciteit te vergelijken
met een lange historische periode. Conform het advies van SodM worden daarom in artikel
1.3a.5, eerste lid, onderdelen c en d, de magnitudegrenzen voor beide parameters vastgesteld
op 1,2 op de schaal van Richter. Ten tweede stelt SodM dat twaalf maanden een te lang
interval is voor de bepaling van het actuele niveau van seismiciteit. Hierdoor kunnen
‘valse overschrijdingen’ van grenswaarden van de parameters ontstaan. Voor een betere
duiding van opkomende clusters van aardbevingen, met andere woorden een hoger onderscheidend
vermogen van trendparameters, adviseert SodM een interval van zes maanden te hanteren.
Conform dit advies is artikel 1.3a.6, eerste lid, aangepast. De eenheid waarin de
parameters worden uitgedrukt blijft aantal aardbevingen (per vierkante kilometer)
per jaar.
Met de herziene definitie van de parameters moeten ook de waarden worden aangepast,
op basis waarvan verschillende niveaus van seismiciteit worden onderscheiden. In het
MRP bestonden vier niveaus, waarvan de benamingen niet zozeer refereerden naar de
mate van seismische activiteit, maar naar de consequentie daarvan: het monitorings-,
waakzaamheids-, signalerings- en interventieniveau. Dit past niet bij de huidige wettelijke
systematiek van het door de minister jaarlijks vaststellen van het winningsniveau
en de operationele strategie en het ingrijpen daarop als de veiligheidssituatie daar
aanleiding toe geeft. SodM adviseert om naar drie niveaus terug te gaan, de benamingen
van deze niveaus passender te maken, de grenswaarden in lijn te brengen met de nieuwe
definitie van de parameters en de grenswaarden vast te stellen op basis van historische
waarden. Grotendeels het advies van SodM volgend is daarom artikel 1.3a.6, eerste
lid, aangepast, zodat de drie hiernavolgende niveaus ontstaan.
Onder het gemiddelde activiteitsniveau in de periode 2006–2020 wordt gesproken over
‘lage (lokale) activiteit’. De grenswaarden die hierbij horen zijn 30 aardbevingen
per jaar, respectievelijk een aardbevingsdichtheid van 0,30 aardbevingen per vierkante
kilometer per jaar. Boven deze grenswaarden wordt gesproken van ‘bovengemiddelde (lokale)
activiteit’. Boven de grenswaarden van 40 aardbevingen per jaar, respectievelijk een
aardbevingsdichtheid van 0,40 aardbevingen per vierkante kilometer per jaar, wordt
gesproken van ‘hoge (lokale) activiteit’. Zoals hierboven toegelicht worden voor het
bepalen van de waarden van de parameters alle aardbevingen in de afgelopen zes maanden
vanaf magnitude 1,2 beschouwd.
§ 3 Analyses en rapportages
Het overschrijden van een grenswaarde van een trendparameter, met uitzondering van
de laagste grenswaarde, geeft de vergunninghouder de plicht een analyse te doen van
de ontwikkeling in de seismiciteit en te toetsen in hoeverre de mate van seismiciteit
afwijkt van het verwachte niveau op basis van de jaarlijkse risicoanalyse die ter
onderbouwing van de operationele strategie is opgesteld. Conform het advies van SodM
in de uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets van september 2019 (Kamerstukken II 2018/19,
34 957, nr. 54) heeft de minister aan de vergunninghouder eveneens de plicht opgelegd om bij de
rapportage van de bovengenoemde analyse met voorstellen te komen tot aanpassing van
de operationele strategie om de veiligheidsrisico’s te beperken. In het huidige advies
geeft SodM aan dat met de versnelde afbouw van de winning zoals die momenteel wordt
gerealiseerd geen aanvullende maatregelen kunnen worden getroffen om de seismiciteit
te beperken. Om die reden adviseert SodM om de analyse en rapportage bij overschrijding
van de grenswaarde van een trendparameter te laten vervallen, waarbij wel de verplichte
halfjaarlijkse rapportages (artikel 1.3a.5, derde lid) resteren.
Het blijft van belang dat er een analyse plaatsvindt op het moment dat een hoog niveau
van (lokale) seismiciteit wordt bereikt, juist nu de verwachting is dat een dergelijk
niveau door de afbouw van de gaswinning nog maar zelden zal voorkomen. De analyse
biedt de minister het inzicht of er daadwerkelijk geen aanvullende maatregelen mogelijk
zijn die de seismiciteit beperken. Ook moet uit de trendanalyse blijken of de modellen
waarmee een verwachting van de seismiciteit is verkregen voldoende betrouwbaar zijn.
Op basis van deze analyse kan de minister eventueel een aanpassing van de modellen
voorschrijven. Het is om die reden van belang dat de analyse direct gericht is op
de trendparameters (artikel 1,3a,5, eerste lid, onderdelen c en d) en niet op het
beperken van het veiligheidsrisico, waarbij ook andere factoren van belang zijn. De
minister kan te allen tijde een nieuwe berekening van het veiligheidsrisico laten
uitvoeren bij een aanpassing van de modellen voor de risicoanalyse.
Op basis van het bovenstaande blijft, aanvullend op de halfjaarlijkse rapportages,
de analyse- en rapportageplicht voor de vergunninghouder bij het bereiken van het
niveau van hoge (lokale) seismiciteit (artikel 1.3a.6, eerste lid). De vergunninghouder
hoeft hierbij geen voorstellen meer te doen om de veiligheidsrisico’s te beperken
(artikel 1.3a.7, tweede lid) en richt zijn analyse op de ontwikkeling van de seismiciteit
(artikel 1.3a.7, eerste lid).
§ 4 Regeldruk
De regeldrukeffecten van deze regeling zijn meegenomen in de beschrijving van de regeldrukeffecten
van de wet van 17 oktober 2018 tot wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende
het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld (Kamerstukken II 2017/18,
34 957, nr. 3, paragraaf 7). Ook zijn de regeldrukeffecten beschreven in de toelichting van de
regeling van 4 oktober 2019 tot wijziging van de Mijnbouwregeling in verband met het
stellen van nadere regels over de uitvoering van de operationele strategie door de
houder van de winningsvergunning Groningenveld en regels over de rapportage na afloop
van een gasjaar (Stcrt. 2019, 53405).
Ten opzichte van de regeldrukeffecten, beschreven zoals hiervoor bedoeld, leidt deze
aanpassing van de Mijnbouwregeling tot twee beperkte eenmalige lasten en een structurele
lastenverlichting.
Ten eerste dient de vergunninghouder kennis te nemen van de wijzingen van de definities
van de trendparameters en de grenswaarden. Ten tweede dient de vergunninghouder de
nieuwe definities van de trendparameters en grenswaarden te implementeren in het reeds
bestaande proces dat is ingericht om in een gasjaar doorlopend de gevolgen van de
gaswinning in relatie tot de seismiciteit te monitoren en, wanneer grenswaarden overschreden
worden, de Minister van Economische Zaken en Klimaat hierover te informeren binnen
de gestelde termijn.
De wijzigingen hebben een eenmalige last tot gevolg. De kosten voor het kennisnemen
van de wijziging worden geschat op 275 euro. Daarvoor is ongeveer 1 mensuur gemoeid
tegen een uurtarief van 275 euro. De kosten voor het implementeren van de nieuwe definities
van de trendparameters en grenswaarden worden geschat op 1.925 euro en 7 mensuren.
Dit leidt tot een totaal eenmalige last van 2.200 euro en 8 mensuren.
Daarnaast is de verwachting dat deze aanpassing van de Mijnbouwregeling zal leiden
tot een lastenverlichting. Met de nieuwe definities van de trendparameters wordt het
aantal grenswaarden teruggebracht van drie naar twee. Hiermee komt één moment van
analyse- en rapportageplicht te vervallen. Daarbij komt de bepaling te vervallen dat
de vergunninghouder voorstellen moet doen om de veiligheidsrisico’s te beperken. Deze
verlichtingen komen bovenop de verwachting dat door de afbouw van de gaswinning in
Groningen er minder aardbevingen zullen optreden met als gevolg dat er minder vaak
een grenswaarde zal worden overschreden.
De administratieve lasten zullen hierdoor voor de vergunninghouder afnemen. Ten gevolge
van de afnemende seismiciteit en de nieuwe definities van de trendparameters en bijbehorende
grenswaarden halveert, naar schatting, het aantal momenten dat de vergunninghouder
een analyse en rapportage ten behoeve van de ontwikkeling in seismiciteit dient op
te leveren in vergelijking met de vorige wijziging van de Mijnbouwregeling (Stcrt. 2019, 53405). Dit komt neer op een lastverlichting van 55.000 euro, gelijk aan 200 mensuren per
jaar. De lastenverlichting als gevolg van het vervallen van de verplichting om voorstellen
te doen om de veiligheidsrisico’s te beperken wordt geschat op 2.750 euro en 10 uur.
Adviescollege toetsing regeldruk
Onderliggende aanpassing van de Mijnbouwregeling is op 22 september 2020 voorgelegd
aan het adviescollege toetsing regeldruk (ATR). ATR heeft onderhavige wijziging niet
geselecteerd voor formele advisering.
§ 5 UHT
SodM heeft een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets uitgevoerd (2 oktober 2020).
SodM oordeelt dat de regeling uitvoerbaar en handhaafbaar is en heeft daarbij geen
nadere opmerkingen gemaakt.
§ 6 Inwerkingtreding
Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na plaatsing in de Staatscourant.
Hiermee wordt afgeweken van het kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten. De reden
hiervoor is dat deze regeling voorziet in nieuwe verplichtingen voor de vergunninghouder
bij de uitvoering van de operationele strategie. De operationele strategie voor het
nieuwe gasjaar 2020–2021 gaat in op 1 oktober 2020. Het is daarom wenselijk dat de
verplichtingen op grond van deze regeling zo spoedig mogelijk na 1 oktober 2020 in
werking treden.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes