Regeling van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 13 oktober 2020, nr. WJZ / 20237245, houdende wijziging van de Mijnbouwregeling in verband met de aanpassing van de trendparameters ten behoeve van de uitvoering van de operationele strategie door de houder van de winningsvergunning Groningenveld

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,

Gelet op artikel 52g, vijfde lid, van de Mijnbouwwet;

Besluit:

ARTIKEL I

De Mijnbouwregeling wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 1.3a.5 wordt als volgt gewijzigd:

1. In onderdeel c van het eerste lid wordt 'magnitude van 1,5 en hoger op de schaal van Richter' vervangen door 'magnitude van 1,2 en hoger op de schaal van Richter'.

2. In onderdeel d van het eerste lid wordt 'magnitude van 1,0 en hoger op de schaal van Richter' vervangen door 'magnitude van 1,2 en hoger op de schaal van Richter'.

B

Artikel 1.3a.6 wordt als volgt gewijzigd:

1. Het eerste lid komt te luiden:

• 1. Indien de houder van de winningsvergunning Groningenveld één of meer van de volgende waarnemingen doet, meldt hij die waarneming binnen 48 uur aan de minister en de inspecteur-generaal der mijnen:

  • a. het aantal aardbevingen over de afgelopen zes maanden met een magnitude van 1,2 en hoger op de schaal van Richter is meer dan 30 per jaar;

  • b. het aantal aardbevingen over de afgelopen zes maanden met een magnitude van 1,2 en hoger op de schaal van Richter is meer dan 40 per jaar;

  • c. de aardbevingsdichtheid over de afgelopen zes maanden jaar met een magnitude van 1,2 en hoger op de schaal van Richter is meer dan 0,30 per vierkante kilometer per jaar;

  • d. de aardbevingsdichtheid over de afgelopen zes maanden met een magnitude van 1,2 en hoger op de schaal van Richter is meer dan 0,40 per vierkante kilometer per jaar.

2. In het tweede lid wordt 'onderdelen a tot en met f' vervangen door 'onderdelen a tot en met d'.

C

Artikel 1.3a.7 wordt als volgt gewijzigd:

1. Het eerste lid komt te luiden:

• 1. Bij overschrijding van de parameters, bedoeld in artikel 1.3a.6, eerste lid, onderdelen b en d, analyseert de houder van de winningsvergunning Groningenveld de ontwikkeling van de seismiciteit en toetst hij of deze significant afwijkt van de gegevens die zijn verstrekt ter onderbouwing van de operationele strategie.

2. In het tweede lid vervalt ', met daarbij mogelijke voorstellen, binnen of met een aanpassing van de vastgestelde operationele strategie, ter minimalisering van de risico’s'.

ARTIKEL II

Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst.

Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

's-Gravenhage, 13 oktober 2020

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes

TOELICHTING

§ 1 Inleiding en achtergrond

Door middel van de Wet van 17 oktober 2018 tot wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld (Stb. 2018, 371) is voorzien in een nieuwe besluitvormings- en sturingssystematiek voor de inzet van het Groningenveld. Binnen deze systematiek beslist de Minister van Economische Zaken en Klimaat (hierna: de minister) hoeveel en op welke wijze er wordt gewonnen uit het Groningenveld. Dit doet de minister door jaarlijks een operationele strategie vast te stellen. Gedurende het jaar kan de minister in aanvulling of wijziging daarop maatregelen treffen indien dat nodig is. De vergunninghouder (NAM) is verplicht om de operationele strategie en maatregelen die de minister vaststelt exact uit te voeren en heeft geen eigen sturingsmogelijkheden meer.

Voor het goed functioneren van dit systeem is een doorlopend inzicht in de gevolgen van de gaswinning essentieel. Daarom voorziet de Mijnbouwregeling in verplichtingen voor de vergunninghouder om tijdens de uitvoering van de operationele strategie doorlopend bepaalde gegevens ten aanzien van de seismiciteit te monitoren, analyseren en rapporteren aan de minister en aan het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM). Concreet gebeurt dit aan de hand van de parameters en bijbehorende grenswaarden uit het Meet- en Regelprotocol (hierna: MRP) dat de vergunninghouder in 2016 was gevraagd te ontwikkelen. Het MRP is in 2017 goedgekeurd door de inspecteur-generaal der mijnen (Kamerstukken II 2017/18, 33 529, nr. 384) en in 2019 door SodM geëvalueerd (Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 676).

Deze verplichtingen zijn per 8 oktober 2019 in de Mijnbouwregeling opgenomen (Stcrt. 2019, 53405). Daarbij is aangekondigd dat SodM de definities en grenswaarden van de trendparameters uit het MRP nog nader zal analyseren en actualiseren zodat deze daarna in de Mijnbouwregeling kunnen worden herzien (Kamerstukken II 2018/19, 34 957, nr. 53). Inmiddels heeft SodM voornoemde actualisatie afgerond en op 20 juni 2020 geadviseerd over aanpassing van de Mijnbouwregeling. Door middel van de onderhavige wijzigingen wordt uitvoering gegeven aan de aangekondigde aanpassing van de Mijnbouwregeling na actualisatie door SodM. Deze wijzigingen zien op twee onderwerpen. Ten eerste de definitie van de trendparameters en niveaus van de seismiciteit en ten tweede de daaraan gekoppelde analyse- en rapportageverplichtingen.

§ 2 Definitie van de trendparameters en niveaus van de seismiciteit

De uit het MRP afkomstige trendparameters voor het monitoren van ontwikkelingen in de seismiciteit betreffen het aantal aardbevingen en de aardbevingsdichtheid. Voor het aantal aardbevingen werd gekeken naar alle aardbevingen met een magnitude van 1,5 op de schaal van Richter of hoger, terwijl bij de aardbevingsdichtheid een magnitude van 1,0 de ondergrens was. Voor beide parameters gold dat aardbevingen in de afgelopen twaalf maanden werden beschouwd.

De herziening van de trendparameters die SodM adviseert is mede gebaseerd op de evaluatie van het MRP. Ten eerste stelt SodM dat het de consistentie ten goede komt als voor beide parameters dezelfde magnitudegrens wordt gehanteerd. SodM geeft aan dat de waarde van 1,2 op de schaal van Richter geschikt is, omdat alle aardbevingen vanaf deze magnitude in elk geval vanaf 2003, maar zeer waarschijnlijk reeds vanaf 1995 zullen zijn waargenomen. Hierdoor is het bij de trendanalyses mogelijk de actuele seismiciteit te vergelijken met een lange historische periode. Conform het advies van SodM worden daarom in artikel 1.3a.5, eerste lid, onderdelen c en d, de magnitudegrenzen voor beide parameters vastgesteld op 1,2 op de schaal van Richter. Ten tweede stelt SodM dat twaalf maanden een te lang interval is voor de bepaling van het actuele niveau van seismiciteit. Hierdoor kunnen ‘valse overschrijdingen’ van grenswaarden van de parameters ontstaan. Voor een betere duiding van opkomende clusters van aardbevingen, met andere woorden een hoger onderscheidend vermogen van trendparameters, adviseert SodM een interval van zes maanden te hanteren. Conform dit advies is artikel 1.3a.6, eerste lid, aangepast. De eenheid waarin de parameters worden uitgedrukt blijft aantal aardbevingen (per vierkante kilometer) per jaar.

Met de herziene definitie van de parameters moeten ook de waarden worden aangepast, op basis waarvan verschillende niveaus van seismiciteit worden onderscheiden. In het MRP bestonden vier niveaus, waarvan de benamingen niet zozeer refereerden naar de mate van seismische activiteit, maar naar de consequentie daarvan: het monitorings-, waakzaamheids-, signalerings- en interventieniveau. Dit past niet bij de huidige wettelijke systematiek van het door de minister jaarlijks vaststellen van het winningsniveau en de operationele strategie en het ingrijpen daarop als de veiligheidssituatie daar aanleiding toe geeft. SodM adviseert om naar drie niveaus terug te gaan, de benamingen van deze niveaus passender te maken, de grenswaarden in lijn te brengen met de nieuwe definitie van de parameters en de grenswaarden vast te stellen op basis van historische waarden. Grotendeels het advies van SodM volgend is daarom artikel 1.3a.6, eerste lid, aangepast, zodat de drie hiernavolgende niveaus ontstaan.

Onder het gemiddelde activiteitsniveau in de periode 2006–2020 wordt gesproken over ‘lage (lokale) activiteit’. De grenswaarden die hierbij horen zijn 30 aardbevingen per jaar, respectievelijk een aardbevingsdichtheid van 0,30 aardbevingen per vierkante kilometer per jaar. Boven deze grenswaarden wordt gesproken van ‘bovengemiddelde (lokale) activiteit’. Boven de grenswaarden van 40 aardbevingen per jaar, respectievelijk een aardbevingsdichtheid van 0,40 aardbevingen per vierkante kilometer per jaar, wordt gesproken van ‘hoge (lokale) activiteit’. Zoals hierboven toegelicht worden voor het bepalen van de waarden van de parameters alle aardbevingen in de afgelopen zes maanden vanaf magnitude 1,2 beschouwd.

§ 3 Analyses en rapportages

Het overschrijden van een grenswaarde van een trendparameter, met uitzondering van de laagste grenswaarde, geeft de vergunninghouder de plicht een analyse te doen van de ontwikkeling in de seismiciteit en te toetsen in hoeverre de mate van seismiciteit afwijkt van het verwachte niveau op basis van de jaarlijkse risicoanalyse die ter onderbouwing van de operationele strategie is opgesteld. Conform het advies van SodM in de uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets van september 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 34 957, nr. 54) heeft de minister aan de vergunninghouder eveneens de plicht opgelegd om bij de rapportage van de bovengenoemde analyse met voorstellen te komen tot aanpassing van de operationele strategie om de veiligheidsrisico’s te beperken. In het huidige advies geeft SodM aan dat met de versnelde afbouw van de winning zoals die momenteel wordt gerealiseerd geen aanvullende maatregelen kunnen worden getroffen om de seismiciteit te beperken. Om die reden adviseert SodM om de analyse en rapportage bij overschrijding van de grenswaarde van een trendparameter te laten vervallen, waarbij wel de verplichte halfjaarlijkse rapportages (artikel 1.3a.5, derde lid) resteren.

Het blijft van belang dat er een analyse plaatsvindt op het moment dat een hoog niveau van (lokale) seismiciteit wordt bereikt, juist nu de verwachting is dat een dergelijk niveau door de afbouw van de gaswinning nog maar zelden zal voorkomen. De analyse biedt de minister het inzicht of er daadwerkelijk geen aanvullende maatregelen mogelijk zijn die de seismiciteit beperken. Ook moet uit de trendanalyse blijken of de modellen waarmee een verwachting van de seismiciteit is verkregen voldoende betrouwbaar zijn. Op basis van deze analyse kan de minister eventueel een aanpassing van de modellen voorschrijven. Het is om die reden van belang dat de analyse direct gericht is op de trendparameters (artikel 1,3a,5, eerste lid, onderdelen c en d) en niet op het beperken van het veiligheidsrisico, waarbij ook andere factoren van belang zijn. De minister kan te allen tijde een nieuwe berekening van het veiligheidsrisico laten uitvoeren bij een aanpassing van de modellen voor de risicoanalyse.

Op basis van het bovenstaande blijft, aanvullend op de halfjaarlijkse rapportages, de analyse- en rapportageplicht voor de vergunninghouder bij het bereiken van het niveau van hoge (lokale) seismiciteit (artikel 1.3a.6, eerste lid). De vergunninghouder hoeft hierbij geen voorstellen meer te doen om de veiligheidsrisico’s te beperken (artikel 1.3a.7, tweede lid) en richt zijn analyse op de ontwikkeling van de seismiciteit (artikel 1.3a.7, eerste lid).

§ 4 Regeldruk

De regeldrukeffecten van deze regeling zijn meegenomen in de beschrijving van de regeldrukeffecten van de wet van 17 oktober 2018 tot wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld (Kamerstukken II 2017/18, 34 957, nr. 3, paragraaf 7). Ook zijn de regeldrukeffecten beschreven in de toelichting van de regeling van 4 oktober 2019 tot wijziging van de Mijnbouwregeling in verband met het stellen van nadere regels over de uitvoering van de operationele strategie door de houder van de winningsvergunning Groningenveld en regels over de rapportage na afloop van een gasjaar (Stcrt. 2019, 53405).

Ten opzichte van de regeldrukeffecten, beschreven zoals hiervoor bedoeld, leidt deze aanpassing van de Mijnbouwregeling tot twee beperkte eenmalige lasten en een structurele lastenverlichting.

Ten eerste dient de vergunninghouder kennis te nemen van de wijzingen van de definities van de trendparameters en de grenswaarden. Ten tweede dient de vergunninghouder de nieuwe definities van de trendparameters en grenswaarden te implementeren in het reeds bestaande proces dat is ingericht om in een gasjaar doorlopend de gevolgen van de gaswinning in relatie tot de seismiciteit te monitoren en, wanneer grenswaarden overschreden worden, de Minister van Economische Zaken en Klimaat hierover te informeren binnen de gestelde termijn.

De wijzigingen hebben een eenmalige last tot gevolg. De kosten voor het kennisnemen van de wijziging worden geschat op 275 euro. Daarvoor is ongeveer 1 mensuur gemoeid tegen een uurtarief van 275 euro. De kosten voor het implementeren van de nieuwe definities van de trendparameters en grenswaarden worden geschat op 1.925 euro en 7 mensuren. Dit leidt tot een totaal eenmalige last van 2.200 euro en 8 mensuren.

Daarnaast is de verwachting dat deze aanpassing van de Mijnbouwregeling zal leiden tot een lastenverlichting. Met de nieuwe definities van de trendparameters wordt het aantal grenswaarden teruggebracht van drie naar twee. Hiermee komt één moment van analyse- en rapportageplicht te vervallen. Daarbij komt de bepaling te vervallen dat de vergunninghouder voorstellen moet doen om de veiligheidsrisico’s te beperken. Deze verlichtingen komen bovenop de verwachting dat door de afbouw van de gaswinning in Groningen er minder aardbevingen zullen optreden met als gevolg dat er minder vaak een grenswaarde zal worden overschreden.

De administratieve lasten zullen hierdoor voor de vergunninghouder afnemen. Ten gevolge van de afnemende seismiciteit en de nieuwe definities van de trendparameters en bijbehorende grenswaarden halveert, naar schatting, het aantal momenten dat de vergunninghouder een analyse en rapportage ten behoeve van de ontwikkeling in seismiciteit dient op te leveren in vergelijking met de vorige wijziging van de Mijnbouwregeling (Stcrt. 2019, 53405). Dit komt neer op een lastverlichting van 55.000 euro, gelijk aan 200 mensuren per jaar. De lastenverlichting als gevolg van het vervallen van de verplichting om voorstellen te doen om de veiligheidsrisico’s te beperken wordt geschat op 2.750 euro en 10 uur.

Adviescollege toetsing regeldruk

Onderliggende aanpassing van de Mijnbouwregeling is op 22 september 2020 voorgelegd aan het adviescollege toetsing regeldruk (ATR). ATR heeft onderhavige wijziging niet geselecteerd voor formele advisering.

§ 5 UHT

SodM heeft een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets uitgevoerd (2 oktober 2020). SodM oordeelt dat de regeling uitvoerbaar en handhaafbaar is en heeft daarbij geen nadere opmerkingen gemaakt.

§ 6 Inwerkingtreding

Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na plaatsing in de Staatscourant. Hiermee wordt afgeweken van het kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten. De reden hiervoor is dat deze regeling voorziet in nieuwe verplichtingen voor de vergunninghouder bij de uitvoering van de operationele strategie. De operationele strategie voor het nieuwe gasjaar 2020–2021 gaat in op 1 oktober 2020. Het is daarom wenselijk dat de verplichtingen op grond van deze regeling zo spoedig mogelijk na 1 oktober 2020 in werking treden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes