TOELICHTING
I ALGEMEEN
§ 1 Aanleiding
De aanleiding voor deze wijziging van de Mijnbouwregeling is de Wet van 17 oktober
2018 tot wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren
van de gaswinning uit het Groningenveld (Stb. 2018, 371). Deze wet voorziet in een aparte wettelijke regeling om de gaswinning uit het Groningenveld
te minimaliseren. De wens van het kabinet is om de gaswinning uit het Groningenveld
zo snel als mogelijk te beëindigen (Kamerstukken II 2017/18, 33 529, nr. 457). Het kabinet werkt daartoe aan het verlagen van de vraag naar laagcalorisch gas
in Nederland en de buurlanden en streeft ernaar om de mogelijkheden om hoogcalorisch
gas om te zetten in laagcalorisch gas zo snel mogelijk uit te breiden. Het gas uit
het Groningenveld moet het sluitstuk zijn voor de inzet van laagcalorisch gas.
Deze wetswijziging kent in een aantal artikelen een grondslag om bij ministeriële
regeling nadere regels te stellen. Voor de artikelen uit de Gaswet en de Mijnbouwwet
die op 1 januari 2019 zijn getreden, heeft reeds een aanpassing van de Uitvoeringsregeling
Gaswet en de Mijnbouwregeling plaatsgevonden (Stcrt. 2018, 72338). De onderhavige wijziging van de Mijnbouwregeling voorziet hierin voor de artikelen
van de Mijnbouwwet die op 1 oktober 2019 in werking treden. Dit zijn de artikelen
die zien op de uitvoering van de operationele strategie en de rapportageplicht van
de houder van de winningsvergunning Groningenveld (hierna: vergunninghouder) na afloop
van een gasjaar.
§ 2 Hoofdlijnen
In de Mijnbouwregeling worden ter uitvoering van artikel 52g, vijfde lid, van de Mijnbouwwet
regels vastgelegd over de uitvoering van de operationele strategie door de vergunninghouder.
Zo wordt vastgelegd op welke wijze de vergunninghouder tijdens het uitvoeren van de
operationele strategie de gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld dient te
monitoren en daarover dient te rapporteren. De gedachte hierachter is dat bezien kan
worden of er ingegrepen wordt in de wijze waarop het gas wordt gewonnen, mochten de
seismische ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Als onderdeel van het monitoren
houdt de vergunninghouder doorlopend een overzicht bij van een aantal parameters.
Deze parameters zijn afkomstig uit het Meet- en Regelprotocol (hierna: MRP) dat destijds
op grond van een aan het instemmingsbesluit 2016 verbonden voorschrift door de vergunninghouder
is opgesteld ten genoegen van de inspecteur-generaal der mijnen. Als de voorgeschreven
grenswaarden voor de parameters overschreden worden, volgt uit de Mijnbouwregeling
wat de vergunninghouder moet ondernemen om de situatie in beeld te krijgen.
Als bij nadere analyse naar aanleiding van een overschrijding van een of meer van
de grenswaarden blijkt dat het verwachte veiligheidsrisico significant hoger is dan
wat is berekend ter onderbouwing van de operationele strategie, dan meldt de vergunninghouder
dit en vult de vergunninghouder deze melding nader aan met een analyse met daarbij
mogelijke voorstellen, binnen de vastgestelde operationele strategie, ter minimalisering
van de risico’s. De meldplicht, inclusief een aanvullende analyse, geldt ook voor
de vergunninghouder indien er een aardbeving plaatsvindt met een magnitude van 3,0
of hoger op de schaal van Richter.
Daarnaast geeft de regeling aan welke elementen, in aanvulling op de gegevens genoemd
in artikel 52h van de Mijnbouwwet, de jaarlijkse rapportage van de vergunninghouder
over het afgelopen gasjaar dient te bevatten. Deze ministeriële regeling is een aanvulling
op de reeds bestaande verplichtingen aan de vergunninghouder die volgen uit het meetplan,
specifiek voor het Groningen gasveld.
§ 3 Inhoud regeling
3.1 Regels over de uitvoering van de operationele strategie voor het Groningenveld
Meten, analyseren, rapporteren
In de Mijnbouwregeling worden diverse artikelen opgenomen met verplichtingen voor
de vergunninghouder tijdens het uitvoeren van de operationele strategie. Deze regels
zien kortweg op het doorlopend meten, analyseren en rapporteren van gegevens en zaken
die zich voordoen bij de uitvoering van de operationele strategie.
De vergunninghouder heeft reeds eerder een MRP ontwikkeld, waarmee op basis van metingen
en analyses daarvan ingegrepen kon worden in het productiesysteem van het Groningen
gasveld, zodra de ontwikkelingen daar aanleiding toe gaven. Dit protocol vloeide voort
uit een voorschrift uit het instemmingsbesluit voor het winningsplan Groningenveld
2016, waarin de vergunninghouder werd gevraagd dit MRP ten genoegen van de inspecteur-generaal
der mijnen te ontwikkelen. Op 30 juni 2017 heeft de inspecteur-generaal der mijnen
het voorgestelde MRP van de vergunninghouder goedgekeurd (Kamerstukken II 2017/18,
33 529, nr. 384). De voorliggende wijziging van de Mijnbouwregeling verankert de monitoring van seismische
ontwikkelingen door middel van de parameters uit het MRP in de regelgeving.
Overname van het volledige MRP past niet binnen de systematiek van de voor het Groningenveld
gewijzigde Mijnbouwwet. Onder de gewijzigde Gas- en Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren
van de gaswinning uit het Groningenveld, wordt jaarlijks door de minister een operationele
strategie vastgesteld. De vergunninghouder is op basis van artikel 52f, eerste lid,
van de Mijnbouwwet, verplicht om de gaswinning uit te voeren overeenkomstig de operationele
strategie, de zogenoemde winningsplicht. Omdat de vergunninghouder zich exact moet
houden aan die operationele strategie, beschikt deze niet langer over de mogelijkheid
om zelfstandig en naar eigen inzicht aanvullende maatregelen te treffen. Vanuit dat
oogpunt past het ‘regeldeel’ uit het MRP niet langer bij de nieuwe systematiek van
gaswinning uit Groningen.
In 2019 heeft het Staatstoezicht op de mijnen (hierna: SodM) als toezichthouder een
evaluatie van het MRP uitgevoerd (Kamerstukken II 2018/19, 33 529, nr. 676). Deze evaluatie heeft naar voren gebracht dat de systematiek van het MRP door de
betrokken partijen wordt omarmd, maar dat aanpassingen nodig zijn vanwege de nieuwe
Mijnbouwwet. Het MRP moet in lijn worden gebracht met de veranderde rollen en verantwoordelijkheden
van de vergunninghouder, toezichthouder en de minister in het systeem van de jaarlijkse
vaststelling van de operationele strategie op basis van een geactualiseerde seismische
dreigings- en risicoanalyse.
In de nieuwe systematiek voor de gaswinning uit het Groningenveld is het voorbehouden
aan de minister om, na advies van SodM, indien nodig maatregelen te treffen. In artikel
52d, vierde lid, van de Mijnbouwwet is geregeld dat de operationele strategie gewijzigd
kan worden als bijvoorbeeld het veiligheidsbelang daarom vraagt. Daarnaast kan de
minister op basis van artikel 52e, tweede lid, van de Mijnbouwwet, een tijdelijke
maatregel opleggen aan de vergunninghouder als bijvoorbeeld een melding van de vergunninghouder
over een langdurige en substantiële afwijking van de operationele strategie, of als
een onverwachte gebeurtenis noopt tot een andere verdeling van de winning over de
clusters, dan wel als er een ernstige aantasting van de veiligheid van de omwonenden
ontstaat of dreigt te ontstaan.
Indien de veiligheidssituatie daarom vraagt is derhalve in de Mijnbouwwet al geborgd
dat de minister maatregelen kan opleggen aan de vergunninghouder. Daartoe is het noodzakelijk
dat de minister tijdens de looptijd van de operationele strategie op de hoogte blijft
van situaties die zich voordoen. De parameters die voorheen waren neergelegd in het
MRP worden gebruikt om de gevolgen van de gaswinning continu te kunnen monitoren.
Meten: parameters en grenswaarden
De vergunninghouder monitort de seismiciteit ten gevolge van de gaswinning door het
continu bijhouden van een overzicht van vier parameters1. Deze worden onderverdeeld in zogenaamde trend- en incidentparameters.
De aardbevingsdichtheid en het aantal bevingen (‘activity rate’) zijn trendparameters.
Deze parameters kunnen worden gebruikt om vroegtijdig een (lokale) toename of afname
van de seismiciteit te signaleren over de afgelopen 12 maanden. In het MRP werd gewerkt
met een signaleringssysteem met grenswaarden, behorend bij de zogenaamde waakzaamheids-,
signalerings- en interventieniveaus. In de Mijnbouwregeling blijven de grenswaarden
uit het MRP behouden. De grenswaarden voor nadere analyse worden vastgesteld vanaf
het signaleringsniveau. Dit past bij de nieuwe systematiek van de Mijnbouwwet waarbij
jaarlijks een nieuwe analyse van de seismiciteit wordt gemaakt, die wordt gebruikt
om het gaswinningsniveau en de productieverdeling te bepalen.
De grondversnellingen en grondsnelheden van de bevingen zijn incidentparameters en
zijn een momentopname. Een hoge waarde van een incidentparameter betekent niet per
definitie een toename in de seismische activiteit. Dit kan wel een aanleiding zijn
om te onderzoeken of er sprake is van een toename van de seismiciteit en het veiligheidsrisico.
Ook voor de incidentparameters is de grenswaarde in de Mijnbouwregeling vastgesteld
op het signaleringsniveau uit het MRP. De grenswaarde van het interventieniveau is
niet meer nodig omdat bij het bereiken van dit niveau automatisch ook het lagere signaleringsniveau
is bereikt.
In de evaluatie van het MRP adviseert SodM om de grenswaarden te heroverwegen. Daarbij
geeft SodM aan dat de onderbouwing van de grenswaarden zoals neergelegd in het technisch
addendum behorend bij het MRP dient te worden uitgebreid. SodM zal de komende periode
de grenswaarden, en definities van de parameters uit het MRP, actualiseren. Wanneer
deze actualisatie is afgerond zal deze door middel van een wijziging worden verwerkt
in de Mijnbouwregeling.
Bij overschrijding van de grenswaarden van één van de parameters heeft de vergunninghouder
een meldplicht om de Minister van Economische Zaken & Klimaat en de inspecteur-generaal
der mijnen te informeren. Vanaf het signaleringsniveau dient de vergunninghouder de
melding aan te vullen met een nadere analyse.
Onderzoek significante afwijking seismisch risico
De vergunninghouder voert jaarlijks een dreigings- en risicoanalyse uit ten behoeve
van de voorgestelde operationele strategie(ën) waarin hij de verwachte effecten van
de winning op de bodembeweging en de bovengrondse effecten beschrijft. Dit geeft inzicht
in de verwachte risico’s van de winning. Onder andere op basis van de resultaten van
de dreigings- en risicoanalyse bepaalt de minister welke operationele strategie de
vergunninghouder dient te hanteren.
Bij de overschrijding van één van de trendparameters is de aanvullende analyse van
de vergunninghouder erop gericht om vast te stellen of er sprake is van een escalerende
trend en of er op basis van de productieverdeling en lokale drukdaling een verklaring
te vinden is voor de overschrijding. Daarnaast stelt de vergunninghouder vast of er
sprake is van een significante afwijking van de risico’s die bij het opstellen van
de operationele strategie werden verwacht.
Een overschrijding van een incidentparameters heeft een ander karakter dan het overschrijden
van een trendparameter. Het incident (een aardbeving met grote grondbeweging en/of
grondsnelheid) heeft immers al plaatsgevonden. Desalniettemin is de vergunninghouder
verplicht terstond melding te maken van een overschrijding van de grenswaarde, en
is een nadere analyse van de situatie nodig. In deze analyse gaat het erom vast te
stellen of de aardbeving onverwacht was, of opvallend, in het licht van eerdere gebeurtenissen
of modelmatige voorspellingen. Ook in deze analyse stelt de vergunninghouder daarom
vast of er is van een significante afwijking van het verwachte risico’s bij het opstellen
van de operationele strategie.
Aanvullend zal de vergunninghouder voorstellen doen binnen of met een geringe aanpassing
van de vastgestelde operationele strategie, ter minimalisering van de risico’s. Bij
de beoordeling of daadwerkelijk sprake is van significante afwijkingen van de veiligheidsrisico’s
wordt SodM geraadpleegd. Op grond van deze analyse kan de minister besluiten om een
tijdelijke maatregel op te leggen conform artikel 52e van de Mijnbouwwet. Daarnaast
kan door de minister tot een wijziging van de operationele strategie worden besloten.
Meldplicht grotere aardbeving
Op het moment dat er een aardbeving plaatsvindt met een magnitude van 3,0 of meer
op de schaal van Richter moet de vergunninghouder hier terstond een melding van doen.
Dit vindt plaats bij de crisisorganisatie van het Ministerie van Economische & Zaken
& Klimaat. Ook dient hierover binnen 48 uur te worden gerapporteerd door middel van
een eerste analyse. Deze melding wordt binnen twee weken aangevuld met een nadere
analyse van het veiligheidsrisico. Na de aardbeving bij Westerwijtwerd in mei 2019
zijn deze stappen ook doorlopen, zonder dat het signaleringssysteem van het MRP hiertoe
direct aanleiding gaf. De maatschappelijke onrust die ontstond na de Westerwijtwerd
aardbeving geeft aan dat er een sterke behoefte is aan (meer) informatie. In de gevraagde
analyse zal de vergunninghouder de mogelijke oorzaken van de aardbeving benoemen en
zal aangegeven in hoeverre er mogelijk sprake is van toename van het seismisch risic
3.2 Rapportage na afloop gasjaar
Met artikel 1.3a.10 worden nadere regels gesteld over de jaarlijkse rapportage van
de vergunninghouder na afloop van het gasjaar. De rapportage over de waargenomen bodembeweging
bevat zowel informatie over de opgetreden bodemtrillingen als over de waargenomen
bodemdaling. Op basis van de gegevens uit de rapportage kan achteraf bezien worden
of de vergunninghouder zich heeft gehouden aan de verplichting overeenkomstig de vastgestelde
operationele strategie gas te winnen. Daarnaast kunnen deze gegevens worden gebruikt
bij het vaststellen van de operationele strategie voor het komende gasjaar. Deze gegevens
vormen een aanvulling op de gegevens die rechtstreeks op basis van artikel 52h, eerste
lid, van de Mijnbouwwet moeten worden verstrekt.
§ 4 Regeldruk
De regeldrukeffecten van deze regeling zijn meegenomen in de beschrijving van de regeldrukeffecten
van de wet van 17 oktober 2018 tot wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende
het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld.
Deze aanpassing van de Mijnbouwregeling leidt ten opzichte van in de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel opgenomen regeldrukeffecten (Kamerstukken II, vergaderjaar 2017–2018,
34 957, nr. 3; § 4) op drie onderdelen tot lasten.
De vergunninghouder krijgt de plicht om in een gasjaar doorlopend de gevolgen van
de gaswinning in relatie tot de seismiciteit te monitoren en, wanneer grenswaarden
overschreden worden, het Minister van economische zaken en klimaat hierover binnen
enkel dagen te informeren.
Ten tweede dient de vergunninghouder twee keer per kalenderjaar te rapporteren aan
de Minister van Economische Zaken en Klimaat over de seismische ontwikkelingen.
Tot slot dient de vergunninghouder bij het optreden van zwaardere bevingen en overschrijdingen
van de grenswaarden van de incident parameters ‘terstond’ de crisisorganisatie van
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat te informeren, en daaropvolgend, binnen
een bepaalde termijn, een rapportage op te leveren waarin de aardbeving nader wordt
geanalyseerd.
De administratieve lasten zullen hierdoor voor de vergunninghouder toenemen. De kosten
voor het doorlopend monitoren van de effecten van de gaswinning in een gasjaar worden
geschat op 105.000 euro. Daarvoor zijn ongeveer 385 mensuren mee gemoeid tegen een
uurtarief van 275 euro. De kosten voor het tweejaarlijks opleveren van een rapportage
over de seismische ontwikkelingen worden geschat op 112.000 euro en 410 mensuren.
De kosten voor de analyse van de veiligheidsrisico’s bij het optreden van zwaardere
bevingen worden geschat op 114.000 euro en 415 mensuren.
Adviescollege Toetsing Regeldruk
Onderliggende aanpassing van de Mijnbouwregeling is op 8 augustus 2019 voorgelegd
aan het adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). De gevolgen voor de regeldruk zijn,
op basis van advisering door ATR, al in beeld gebracht bij het wetsvoorstel tot wijziging
van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning
uit het Groningenveld. ATR heeft onderhavige wijziging niet geselecteerd voor formele
advisering.
§ 5 Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
SodM heeft een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets uitgevoerd (24 september
2019). SodM geeft aan dat de regeling uitvoerbaar en handhaafbaar is en daarbij een
aantal aandachtspunten gesignaleerd. De regeling is voor zover mogelijk aan de hand
van deze punten aangepast.
§ 6 Vaste verandermomenten en inwerkingtreding
Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na plaatsing in de Staatscourant.
Het is het streven om aan te sluiten bij de start van het nieuwe gasjaar 2019/2020,
1 oktober a.s.
II. ARTIKELEN
Artikel I
Artikel 1.3a.5 (monitoringsplicht houder winningsvergunning uit het Groningenveld)
In dit artikel wordt bepaald welke gegevens de vergunninghouder voortdurend moet bijhouden
en dat deze gegevens te raadplegen moeten zijn voor de minister en de inspecteur-generaal
der mijnen. Daarnaast is vastgelegd dat de vergunninghouder tweemaal per jaar een
rapportage aanlevert over ontwikkelingen in de seismiciteit. Deze rapportage wordt
opgeleverd in de maand mei (over de afgelopen 12 maanden) en in november (over de
afgelopen 12 maanden). Deze monitorings- en rapportageverplichting zorgt voor een
accuraat en actueel overzicht van de seismische ontwikkelingen als onderdeel van de
veiligheidssituatie rondom de gaswinning uit het Groningenveld.
Artikel 1.3a.6 (meldplicht trendparameters)
Voor de vergunninghouder is vastgelegd in welke situatie een melding moet worden gedaan.
Dit is het geval wanneer het aantal aardbevingen waarvan het epicentrum binnen de
contour van het Groningenveld ligt over een jaar een grenswaarde overschrijdt en voorts
wanneer dit het geval is voor de aardbevingsdichtheid. De aardbevingsdichtheid wordt
berekend op basis van een voortschrijdend gemiddelde van de aardbevingen met een magnitude
van 1,0 en hoger over een periode van één jaar en wordt voorts bepaald met een 'Kernel
Density' met een straal van 5 kilometer en een celgrootte van 50 meter.
Artikel 1.3a.7 (onderzoek significante afwijking veiligheidsrisico)
Als een of meer grenswaarden uit artikel 1.3a.6 zijn overschreden wordt daarvan binnen
48 uur melding gemaakt bij de minister en de inspecteur-generaal der mijnen. Daarbij
is het vervolgens noodzakelijk om inzicht te krijgen wat dit betekent voor het veiligheidsrisico.
Daartoe zal een vergelijking moeten worden gemaakt met de gegevens die de basis hebben
gevormd voor de onderbouwing van de operationele strategie. Dan immers wordt pas duidelijk
of de overschrijding van de grenswaarden daadwerkelijk tot een hoger risico leiden.
Deze vergelijking dient binnen twee weken na melding te worden gerapporteerd aan de
minister en de inspecteur-generaal der mijnen. Deze analyse dient ook (mogelijke)
voorstellen te bevatten binnen of met een geringe aanpassing van de vastgestelde operationele
strategie ter minimalisering van de risico’s. Aan de hand van deze gegevens en advies
daarover van SodM, kan vervolgens worden bezien of het nodig is dat de minister maatregelen
neemt ten opzichte van de eerder vastgestelde operationele strategie. Indien een grenswaarde
overschreden wordt, vervalt tijdelijk de meldings- en rapportageplicht. Pas als de
betreffende parameter(s) een hogere grenswaarde bereikt, of na onder de grenswaarde
te zijn gedaald opnieuw de grenswaarde bereikt, is er sprake van een nieuwe overschrijding,
met bijbehorende meld- en rapportageplicht.
Artikel 1.3a.8 (meldplicht incidentparameters)
Dit artikel bevat een meldplicht in het geval de zogenaamde incidentparameters worden
overschreden. Het gaat om de grenswaarden voor de grondsnelheid en grondversnelling.
Omdat het hier gaat in incidentparameters in plaats van trendparameters is de noodzaak
om snel op de hoogte te worden gesteld groter en is inzicht in de mogelijke gevolgen
voor de veiligheidsrisico’s sneller geboden. Dit geeft de minister de mogelijkheid
om snel te bezien of ingrijpen nodig is. De vergunninghouder dient een overschrijding
terstond te melden aan de crisisorganisatie van het Ministerie van EZK, en binnen
48 uur een eerste analyse op te leveren over de mogelijke gevolgen op de veiligheidsrisico’s.
Binnen twee weken volgt een nadere analyse waarbij dient te worden ingegaan op de
vraag of de waarnemingen significant afwijken van de gegevens zoals versterkt ter
onderbouwing van de operationele strategie.
Artikel 1.3a.9 (meldplicht aardbeving magnitude 3,0 en meer)
Indien zich een aardbeving voordoet met een magnitude van 3.0 of meer dient dit terstond
gemeld te worden. Dit gebeurt bij de crisisorganisatie van het ministerie. Ook in
dit geval moet de vergunninghouder het veiligheidsrisico analyseren en hierover binnen
48 uur rapporteren. Binnen twee weken dient een nadere analyse te volgen waarin wordt
ingegaan op de vraag of de waarnemingen significant afwijken van de gegevens zoals
versterkt ter onderbouwing van de operationele strategie.
Artikel 1.3a.10 (rapportageplicht na afloop gasjaar)
In artikel 52h van de Mijnbouwwet is de verplichting neergelegd voor de vergunninghouder
om binnen een maand na afloop van het gasjaar een rapportage aan te leveren aan de
minister en de inspecteur-generaal der mijnen. Naast de in dit wetsartikel genoemde
gegevens, maken daar oo de in artikel 1.3a.10 van de Mijnbouwregeling genoemde gegevens
onderdeel van uit. Deze set gegevens is behulpzaam bij het toezicht op de vergunninghouder
en biedt daarnaast informatie die nuttig is bij het vaststellen van de operationele
strategie voor het opvolgende gasjaar. Bij de rapportage met het overzicht van de
vullingsgraad van de gasopslag Norg, dient de vullingsgraad per kalendermaand te worden
weergegeven ten opzichte van de totale opslagcapaciteit van de gasopslag.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes