Datum publicatie	Organisatie	Jaargang en nummer	Rubriek
12-12-2018 09:00	Ministerie van Buitenlandse Zaken	Staatscourant 2018, 69842	Adviezen Raad van State

Advies Raad van State inzake het voorstel van wet tot wijziging van enige wetten en het treffen van voorzieningen in verband met de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie

Nader Rapport

Den Haag, november 2018

MINBUZA-2018.1214926

Aan de Koning

Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van enige wetten en het treffen van voorzieningen in verband met de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 12 oktober 2018, no. 2018001788, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde ontwerp van een regeling rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 29 oktober 2018, nr. W02.18.0310/II, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: de Afdeling) aanleiding gegeven tot opmerkingen ten aanzien van de selectie van de voorgestelde maatregelen en de vormgeving daarvan alsmede de toelichting daarop. Verder heeft de Afdeling opmerkingen gemaakt ten aanzien van de algemene machtigingsbepaling en over de mogelijkheid van terugwerkende kracht. De Afdeling adviseert het voorstel nader te overwegen.

Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in. De tekst van het advies treft u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 12 oktober 2018, no.2018001788, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van enige wetten en het treffen van voorzieningen in verband met de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie (Verzamelwet Brexit), met memorie van toelichting.

Naast enkele aanpassingen van meer technische aard, betreft het ook wijzigingen die er op gericht zijn onaanvaardbare gevolgen voor burgers en bedrijven in verband met de Brexit te voorkomen.

Belangrijk onderdeel van het voorstel is een algemene machtigingsbepaling die het mogelijk maakt om, zo nodig in afwijking van de wet, bij algemene maatregel van bestuur (amvb) of ministeriële regeling de benodigde maatregelen te treffen. Op die manier kan snel worden ingespeeld op de uitkomsten van de onvoorspelbare onderhandelingen, zo blijkt uit de toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft dat het onvoorspelbare karakter van het onderhandelingsproces over de Brexit en de uitkomsten daarvan onconventionele maatregelen noodzakelijk maken. Ook kan het wenselijk zijn om onaanvaardbare gevolgen van de Brexit op te vangen met (nationale) maatregelen. Zij acht het echter van belang dat daarbij een samenhangende en gecoördineerde aanpak wordt gevolgd. De Afdeling mist een systematische analyse van de te onderscheiden situaties en de in dat licht te trekken beleidslijnen. Voorts maakt zij opmerkingen over de voorgestelde algemene machtigingsbepaling en over de mogelijkheid van terugwerkende kracht. In verband met deze opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Inleiding

Het voorstel is erop gericht te voorzien in noodzakelijke aanpassingen van de Nederlandse wetgeving in verband met het proces dat in gang is gezet met het oog op de terugtrekking van het VK uit de EU. Zoals de toelichting terecht opmerkt, bestaat er nog geen enkele duidelijkheid over de juridische situatie met ingang van 30 maart 2019.1 Indien een terugtrekkingsakkoord gesloten wordt voor een overgangsperiode tot 1 januari 2021, zal dat akkoord als uitgangspunt kunnen worden genomen voor de eerste periode na 29 maart 2019. Indien een dergelijk akkoord niet tot stand komt, zal vanaf 30 maart 2019 het VK een derde land zijn en zullen slechts de standaard WTO-regels van toepassing zijn op de handel tussen het VK en Nederland (alsmede de diverse bestaande verdragen waarbij het VK en Nederland partij zijn en die op tal van terreinen betrekking hebben).

Er is geïnventariseerd welke wetten in formele zin aanpassing of aanvulling behoeven.2 Uit die inventarisatie is volgens de toelichting gebleken dat in veel gevallen de bestaande wetgevingskaders voldoende handelingsvrijheid bieden om snel en adequaat te kunnen optreden.3 Er zijn twee categorieën van noodzakelijke aanpassingen onderkend. In de eerste plaats gaat het om aanpassingen die hoe dan ook noodzakelijk zullen zijn, ongeacht de verschillende scenario’s (artikelen I tot en met VI). In de tweede plaats gaat het om aanpassingen, waarbij voorzien wordt dat maatregelen nodig zullen zijn waarvan de exacte inhoud op dit moment evenwel nog niet kan worden vastgesteld (artikelen VII tot en met X).

Belangrijk onderdeel van het voorstel is een algemene machtigingsbepaling die het mogelijk maakt om, zo nodig in afwijking van de wet, bij amvb of ministeriële regeling de benodigde maatregelen te treffen. Op die manier kan snel worden ingespeeld op de uitkomsten van de onvoorspelbare onderhandelingen.

Naar aanleiding van het voorliggende voorstel rijst de vraag of en in hoeverre hier gesproken kan worden van een samenhangende en gecoördineerde aanpak. De gekozen aanpak geeft geen blijk van een systematische analyse van de te voorziene situaties en de in dat licht te trekken beleidslijnen.

2. Opzet van het voorstel; algemene lijnen

Het voorstel past enkele wetten aan en voorziet in enkele delegatiebepalingen. Het gaat om een beperkt aantal wijzigingen (artikel I tot en met VI), en vervolgens om specifieke machtigingsbepalingen voor de sociale zekerheid en de zorg, alsmede een algemene machtigingsbepaling (artikelen VII tot en met X).

Hierna gaat de Afdeling eerst in het algemeen in op de situatie van de Brexit met of zonder terugtrekkingsakkoord. Vervolgens maakt zij naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal meer specifieke opmerkingen.

a. Algemeen

Voor de Brexit kunnen twee situaties worden onderscheiden: enerzijds de situatie dat er op 29 maart 2019 een terugtrekkingsakkoord is over de Brexit, waarvan de inhoud op dit moment nog onduidelijk is en anderzijds de situatie dat er geen terugtrekkingsakkoord is en het VK direct vanaf 30 maart 2019 beschouwd moet worden als niet EU-land. De eerstgenoemde situatie schept onzekerheid, omdat de inhoud van een akkoord nu niet bekend is. De tweede situatie is op zichzelf duidelijk: het VK is vanaf 30 maart 2019 een derde land.

In beide situaties is uitgangspunt dat het op zichzelf niet een noodzakelijk gevolg van de Brexit is dat direct wijziging moet worden aangebracht in voordien rechtsgeldig verkregen rechten. Dat is alleen anders in het geval in een terugtrekkingsakkoord anders is voorzien, maar de inhoud van zo’n akkoord is thans onbekend.

De wijze waarop de Nederlandse wetgever vanaf 30 maart 2019 omgaat met de voordien verkregen rechten wordt, behoudens een terugtrekkingsakkoord en rechtstreeks werkend EU-overgangsrecht, bepaald door het dan geldende Nederlandse recht en verdragen waarbij Nederland en het VK beide verdragspartner zijn, zoals het EVRM. Dit betekent onder andere dat wijzigingen in rechtsposities voor de situatie dat het VK op 30 maart een niet-EU-land is, mede in het licht van het EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol bezien moeten worden. Vooral abrupte wijzigingen van voordien verkregen rechtsposities kunnen in dat licht discutabel zijn. Dit betekent dat overgangsmaatregelen nodig zullen zijn. Hierbij zou een algemeen moratorium uitkomst kunnen bieden.

Uit het voorgaande volgt dat het voorstel zich vooral zou moeten richten op de situatie dat geen terugtrekkingsakkoord tot stand komt en voor die situatie rekening moet houden met de omstandigheid dat verkregen rechtsposities niet abrupt beëindigd kunnen worden. Voor de situatie dat er wel een terugtrekkingsakkoord zal zijn, hangt het van de inhoud van het akkoord af in hoeverre maatregelen nodig zijn. Die zullen wellicht op een laat moment genomen moeten worden.

De Afdeling mist in de toelichting bij het wetsvoorstel een systematische analyse van de te onderscheiden situaties en de in dat licht te trekken beleidslijnen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is paragraaf 2 van de toelichting (doel en opzet van het voorstel) aangevuld teneinde meer inzicht te verschaffen over de achtergrond van het voorstel en over de inventarisatiewijze van noodzakelijke maatregelen.

Ik merk hierbij overigens op dat ook indien vóór 30 maart 2019 een terugtrekkingsakkoord tot stand zou komen, het VK met ingang van die datum (dan wel indien die datum eerder ligt: de datum van inwerkingtreding van dat akkoord) formeel de status van EU-land verliest. Het enkele feit dat het VK geen EU-lid meer zal zijn, zal van rechtswege tot rechtsgevolgen leiden, waaronder ook wijzigingen in voordien rechtsgeldig verkregen rechten. Weliswaar kan een terugtrekkingsakkoord voorzien in overgangsrecht met het effect dat de terugtrekking materieel nog geen gevolgen heeft voor de toepassing van het EU-recht op het VK in een overeengekomen periode, maar ook in dat geval kunnen maatregelen noodzakelijk zijn. Deze maatregelen kunnen zowel naast dat akkoord nodig zijn als ter uitvoering daarvan. Het voorstel is daarom niet enkel gericht op de situatie dat geen terugtrekkingsakkoord tot stand gekomen zal zijn.

Geen van de voorgestelde bepalingen in dit wetsvoorstel heeft tot doel consequenties aan de terugtrekking te verbinden die deze terugtrekking niet al van rechtswege zou hebben. Wel bevat het wetsvoorstel enkele bepalingen die tot doel hebben deze consequenties te mitigeren waar dat thans reeds mogelijk en wenselijk is. Voor andere gevallen bevat het voorstel bepalingen om deze gevolgen te kunnen mitigeren wanneer op een later moment wel de mogelijkheid en wenselijkheid komt vast te staan, dan wel te verduidelijken wat op grond van de Brexit de rechtsgevolgen zijn.

Ik merk verder op dat de terugtrekking van het VK uit de EU van rechtswege tot rechtsgevolgen zal leiden (waaronder het beëindigen van verkregen rechtsposities) en deze gevolgen dus ook toe te schrijven zijn uit het eenzijdige besluit van het VK tot terugtrekking. Voor een rechtstreekse toetsing van deze gevolgen aan het EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol zie ik geen aanleiding, nu deze gevolgen niet toe te rekenen zijn aan de Nederlandse overheid. Dat ontslaat de Europese en Nederlandse autoriteiten echter niet van de verplichting om te bezien of er mogelijkheden en gronden zijn om deze gevolgen te mitigeren, maar deze verplichting is minder verregaand dan wanneer deze gevolgen zouden voortvloeien uit een besluit van de EU of Nederland zelf. De toelichting is aangevuld met een nadere uiteenzetting op dit punt. Verder wordt in de toelichting aangegeven dat bij de vraag welke mitigerende maatregelen aangewezen zijn ook het beginsel van reciprociteit een rol speelt, of meer concreet: of het VK een soortgelijke bescherming zal willen bieden bij spiegelbeeldige situaties in het VK.

Keuze wijzigingsvoorstellen

Voor een aantal terreinen bevat het voorliggende voorstel specifieke maatregelen met het oog op de Brexit. Voor veel vergelijkbare terreinen is dat niet het geval. Zo regelt artikel II hoe wordt omgegaan met rijbewijzen, getuigschriften van nascholing of nationale certificaten die zijn afgegeven in het VK vóór het tijdstip van terugtrekking. Voor andere diploma’s, getuigschriften, erkenningen, beroepskwalificaties en dergelijke wordt een dergelijke bepaling kennelijk thans niet nodig geacht. Ook kan worden gewezen op de artikelen VII tot en met IX, die de mogelijkheid bieden de gevolgen van het niet meer van toepassing zijn van de Coördinatieverordening Sociale Zekerheid 4 te verzachten. De problematiek waarvoor in deze artikelen een oplossing wordt geboden, zal ook op vele andere terreinen kunnen gaan spelen. Te denken valt aan de regels rond arbeid (Wet arbeid vreemdelingen) en onderwijs (zoals de studiefinanciering). Dit heeft in het voorstel de uitwerking gekregen dat voor de problematiek rond de Coördinatieverordening Sociale Zekerheid thans al een specifieke regeling wordt getroffen, terwijl voor andere terreinen zo nodig teruggevallen zal moeten worden op de algemene machtigingsbepaling van artikel X.

Het is de Afdeling in het licht van het voorgaande niet duidelijk welke overwegingen ertoe hebben geleid om thans in de artikelen I tot en met IX wijzigingen voor te stellen in een aantal bestaande wetten, terwijl wijziging van andere wetten (vooralsnog) achterwege blijft.

Ik verwijs op dit punt allereerst naar de reactie hierboven op de algemene opmerking van de Afdeling en de daarin al beschreven uitbreiding van de memorie van toelichting. Verder merk ik op dat naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling over het ontbreken van een systematische analyse in de memorie van toelichting ook uitgebreider is ingegaan op het toegepaste besluitvormingsstramien ten aanzien van noodzakelijke maatregelen. Daarbij moet wel in het oog gehouden worden dat dit wetsvoorstel slechts toont in welke gevallen formeel-wettelijke maatregelen noodzakelijk worden geacht. Op maatregelen die langs andere weg dan door middel van wetswijziging gerealiseerd kunnen worden wordt in dit voorstel niet ingegaan, mede om de onderhandelingen met het VK niet op ongewenste wijze te beïnvloeden.

De Afdeling werpt verder een algemene vraag op over het verschil in benadering van de in artikel II bedoelde documenten en andere diploma’s, getuigschriften en dergelijke. In reactie daarop merkt de regering op dat voor die andere documenten in bestaande regelgeving een grondslag bestaat om een op de situatie toegespitste maatregel te nemen, dan wel de EU exclusief bevoegd is om maatregelen te nemen. Bovendien ziet artikel II op een heel specifieke situatie waarin het nodig is, zoals uiteengezet in het artikelsgewijze deel van de memorie van toelichting, zeker te stellen dat de situatie in overeenstemming is met het Unierecht.

Voor de Wet arbeid vreemdelingen is het niet nodig gebleken te voorzien in een bijzondere delegatiegrondslag omdat deze wet reeds voldoende delegatiegrondslagen bevat om op basis daarvan bij algemene maatregel van bestuur de noodzakelijke maatregelen te kunnen nemen. Het terugvallen op de algemene machtigingsbepaling van artikel X is daarbij dan ook niet aan de orde.

Ook op het terrein van het onderwijs, in het bijzonder waar het de onderwerpen studiefinanciering, onderwijsbijdrage en schooldkosten betreft, bieden de betreffende wetten reeds voldoende mogelijkheden om zo nodig bij algemene maatregel van bestuur voorzieningen te treffen.

c. Wel of geen terugtrekkingsakkoord

Het voorstel roept de vraag op van welke situatie of situaties in het voorstel wordt uitgegaan. Daarbij kan het, zoals hiervoor onder a opgemerkt, gaan om de situatie waarin een terugtrekkingsakkoord tot stand komt en de situatie waarin dat niet het geval is.

Artikel X heeft een ruime strekking en richt zich zowel op de situatie dat een terugtrekkingsakkoord tot stand komt, als op de situatie dat zo’n akkoord niet tot stand komt. Het artikel geeft bovendien de mogelijkheid ‘ter voorkoming van onaanvaardbare gevolgen’ maatregelen te treffen. De artikelen VIII en IX betreffende de zorg zijn alleen van toepassing indien er geen terugtrekkingsakkoord tot stand komt. Voor een vergelijkbare problematiek in de sociale zekerheid (artikel VII) is voorzien in een delegatiegrondslag die zowel ziet op de situatie waarin een terugtrekkingsakkoord tot stand is gekomen als op de situatie waarin dat niet het geval is.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in paragraaf 2 van de memorie van toelichting nader uiteengezet wat de strekking en het karakter van de verschillende artikelen is.

Artikel I wijzigt de Wet op de formeel buitenlandse vennootschappen om een overgangstermijn te bieden voor vennootschappen uit het VK om aan de eisen van die wet te voldoen. Het ziet op beide hiervoor genoemde situaties. De vraag is of dat nodig is als er een terugtrekkingsakkoord tot stand komt.

De wet op de formeel buitenlandse vennootschappen (Wfbv) beoogt misbruik van buitenlandse rechtsvormen in Nederland te voorkomen door een aantal aanvullende bepalingen voor te schrijven voor formeel buitenlandse vennootschappen die zijn opgericht naar het recht van een staat buiten de EU of de Europese Economische Ruimte (EER). De Wfbv vloeit niet voort uit EU-beleid of regelgeving. De bijzondere positie die in deze wet aan in andere EU-lidstaten gevestigde vennootschappen wordt toegekend, komt voort uit het primair verdragsrecht, in het bijzonder de vrijheid van vestiging.5 Ik verwacht daarom ook niet dat een terugtrekkingsakkoord een voorziening zal bevatten voor deze specifieke situatie.

Het is de Afdeling niet duidelijk welke benadering in de verschillende artikelen is gekozen ten aanzien van de vraag of wordt uitgegaan van de situatie dat een terugtrekkingsakkoord tot stand komt, of niet.

Zoals hiervoor weergegeven acht ik het al dan niet totstandkomen van een terugtrekkingsakkoord van secundair belang voor de samenstelling van dit wetsvoorstel. Het uitblijven van een akkoord op terreinen waar de EU bevoegd is doet immers geen taak of bevoegdheid ontstaan voor Nederland om zelfstandig maatregelen op die terreinen te treffen. Verder is weliswaar denkbaar dat zo’n akkoord wel consequenties zou kunnen hebben voor door Nederland te creëren voorzieningen, maar bij gebreke van een concreet besluit biedt dit geen handelingsperspectief voor de regering.

d. Verschillende oplossingen

Het is de Afdeling opgevallen dat in het voorstel voor dezelfde soort problemen verschillende oplossingen op verschillende regelgevingsniveaus (amvb onderscheidenlijk ministeriële regeling) worden voorgesteld.

Artikel VII voorziet in een tijdelijke delegatiegrondslag voor de socialezekerheidswetgeving. Deze houdt in dat bij amvb kan worden bepaald dat het VK voor een te bepalen periode voor de toepassing van de socialezekerheidswetgeving (in het bijzonder de Coördinatieverordening Sociale Zekerheid) nog als EU-lidstaat wordt aangemerkt en dat overgangsrecht kan worden vastgesteld om onevenredig nadeel voor uitkeringsgerechtigden te voorkomen. Ingeval van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, wordt binnen acht weken na de totstandkoming van de amvb een wetsvoorstel tot goedkeuring van de amvb ingediend bij de Tweede Kamer.

De artikelen VIII en IX voorzien in de mogelijkheid om bij wijze van overgangsrecht bij ministeriële regeling te bepalen dat aan personen die in het VK wonen en die op de dag voor die van de terugtrekking van het VK uit de EU onder de Nederlandse zorgwetgeving vallen (en dus onder de Wlz en de Zvw), gedurende een bepaalde periode een vergoeding van kosten voor zorg verstrekt kan blijven worden (ook al is de Coördinatieverordening Sociale Zekerheid niet meer van toepassing).

De algemene machtigingsbepaling in artikel X wijkt weer af van de in de artikelen VII tot en met IX gevolgde methodes, bijvoorbeeld waar het gaat om de betrokkenheid van de Staten-Generaal (alleen bij structurele afwijking van de wet).6

Het is de Afdeling niet duidelijk waarom in het voorstel voor vergelijkbare mogelijke knelpunten verschillende oplossingen zijn gekozen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de toelichting op de aangegeven artikelen aangevuld om de verschillen in aanpak te verklaren. Tevens is artikel X aangepast, waardoor de oplossingen minder uiteenlopen.

e. Voorzieningen ter voorkoming van onaanvaardbare gevolgen

Het voorstel is er deels op gericht voorzieningen te treffen voor bepaalde situaties waarin onaanvaardbare gevolgen zouden optreden in verband met de terugtrekking van het VK uit de EU. Het is de Afdeling opgevallen dat daarbij verschillende uitgangspunten lijken te worden gehanteerd.

Gedurende de voorbereiding van dit voorstel is onderzocht wat de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk betekent voor de bescherming van intellectuele eigendomsrechten in Nederland. Daarbij is de conclusie bereikt dat er voor de bescherming van de meeste intellectuele eigendomsrechten in Nederland geen gevolgen verbonden zijn aan de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk en geen aanvullende wettelijke maatregelen door de Nederlandse wetgever nodig zijn. Dit volgt uit de specifieke internationale en nationale juridische inkadering van deze intellectuele eigendomsrechten waardoor de bescherming in Nederland niet afhankelijk is van de voortgezette werking van Unierecht op het territoir van het Verenigd Koninkrijk.

Bij de besprekingen over een terugtrekkingsakkoord tussen VK en EU zijn al voor enkele zeer specifieke situaties op het vlak van de bescherming van intellectuele eigendomsrechten aanvullende wenselijke maatregelen geïdentificeerd. Echter, gezien de geldende bevoegdheidsverdeling tussen EU en lidstaten is het niet mogelijk of wenselijk om daarop vooruit te lopen in dit wetsvoorstel.

Slechts voor de bescherming van oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten is wel geoordeeld dat een voorziening in dit wetsvoorstel mogelijk en wenselijk is. Deze richtlijn laat (in afwijking van de andere richtlijnen op dit vlak) uitdrukkelijk ruimte aan de lidstaat om de bescherming uit te breiden tot personen buiten de Unie. Zoals in de toelichting uitgebreid is toegelicht is hierbij sprake van een bijzondere sui generis bescherming die door de Uniewetgever bij richtlijn is geregeld, maar waaraan de Unie vervolgens door ondertekening en inwerkingtreding Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) een verbrede bescherming aan heeft moeten toekennen. Hier is de regering tot de conclusie gekomen dat een nadere wettelijke regeling op zijn plaats was, omdat de fundamentele grondslag op grond waarvan in Nederland geregistreerde oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten van Britse ondernemingen beschermd zijn niet langer de werking van de toepasselijke Unierichtlijn is, maar de uitvoering van een besluit van de Unie ter implementatie van TRIPS.

Artikel II regelt dat rijbewijzen, getuigschriften van nascholing en nationale certificaten die zijn afgegeven in het VK vóór het tijdstip van terugtrekking, niet meer geldig zijn. Het komt de Afdeling voor dat de in artikel II gevolgde lijn aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de betrokkenen indien geen nadere voorzieningen worden getroffen. De toelichting bij artikel II geeft geen inzicht in de vraag of en zo ja in hoeverre maatregelen zullen worden getroffen om onaanvaardbare gevolgen te voorkomen.

Met artikel II wordt geen bepaling geïntroduceerd die de geldigheid aantast van rijbewijzen, getuigschriften van nascholing of nationale certificaten die zijn afgegeven in het VK vóór het tijdstip van terugtrekking. De gevolgen van de terugtrekking van het VK treden van rechtswege in, zoals de Commissie ook heeft uitgedragen in de aangehaalde kennisgeving aan belanghebbenden van 19 januari 2018. Artikel II heeft slechts tot doel misverstanden weg te nemen die zouden kunnen ontstaan als gevolg van de specifieke passage ‘afgegeven door het daartoe bevoegde gezag in een lidstaat van de Europese Unie’, omdat dat mogelijk aldus uitgelegd zou worden dat slechts de hoedanigheid van het bevoegd gezag op het moment van afgifte relevant is.

De Afdeling merkt terecht op dat deze consequentie van de terugtrekking aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de betrokkenen indien geen nadere voorzieningen worden getroffen. Daarvoor geldt echter dat, behalve met betrekking tot rijbewijzen, niet Nederland maar slechts de EU bevoegd is om te besluiten over dergelijke voorzieningen en de regering dus niet kan en wilvooruitlopen op die besluitvorming in dit voorstel. Gelet op lopende onderhandelingen en het eerder in dit nader rapport genoemde beginsel van reciprociteit wil en kan Nederland hierop ook niet vooruitlopen met betrekking tot eventuele nadere voorzieningen voor rijbewijzen.

De Afdeling begrijpt dat keuzes moeten worden gemaakt en dat die keuzes niet op alle terreinen op dezelfde manier hoeven uit te pakken, maar het wordt de Afdeling uit het voorliggende voorstel en de toelichting niet duidelijk welke benadering hierbij is gehanteerd.

f. Conclusie

De Afdeling onderschrijft dat het onvoorspelbare karakter van het onderhandelingsproces over de Brexit en de uitkomsten daarvan onconventionele maatregelen noodzakelijk maken. Ook kan het wenselijk zijn om onaanvaardbare gevolgen van de Brexit op te vangen met (nationale) maatregelen. Zij acht het echter van belang dat daarbij een samenhangende en gecoördineerde aanpak wordt gevolgd. In het voorliggende voorstel en de toelichting heeft de Afdeling deze vooralsnog niet kunnen ontdekken.

De Afdeling adviseert in de eerste plaats alsnog te voorzien in een systematische analyse van de te onderscheiden situaties in verband met de Brexit en de in die verschillende situaties te trekken lijnen. Vervolgens dient in het licht van een dergelijke analyse de opzet van het wetsvoorstel nader te worden bezien.

De Afdeling adviseert verder in de toelichting uiteen te zetten hoe, in hun onderlinge samenhang bezien, tot de keuze voor deze wijzigingsvoorstellen is gekomen, voor welke situaties (wel of geen terugtrekkingsakkoord) de onderscheidenlijke regelingen bedoeld zijn, waarom de aard van de gekozen oplossingen per regelingsterrein zo aanzienlijk van elkaar verschilt en waarom de verschillende machtigingsbepalingen zo uiteenlopen. Zij adviseert met het oog daarop het voorstel aan te passen.

In de voorgaande reacties en in de aangevulde memorie van toelichting is reeds ingegaan op deze punten.

3. Regelgevende bevoegdheden ten behoeve van overgangssituaties

Artikel X van het wetsvoorstel voorziet in een wettelijke grondslag om gedurende een overgangsperiode bij amvb of ministeriële regeling voorzieningen te treffen in situaties waarin de bestaande wettelijke kaders niet voorzien en daarbij zo nodig af te wijken van de wet in formele zin. Gelet op het uitzonderlijke karakter van de Brexit, acht de Afdeling een brede vangnetbepaling als de onderhavige nodig. Dit artikel is gemodelleerd naar bepalingen die met een zekere regelmaat worden opgenomen in aanpassingswetten bij grootschalige wetgevingsoperaties.7 Anders dan bij dergelijke precedenten het geval was, vormt het thans voorgestelde artikel X in feite de kern van het wetsvoorstel en is de afwijkingsbevoegdheid niet beperkt tot een vooraf afgebakende lijst van wet- en regelgeving. Het zwaartepunt van de aanpassingsoperatie verschuift daarmee feitelijk naar het laatste moment. Dit stelt hoge eisen aan de voorbereiding en coördinatie van de beleidsvorming en van de regelgeving op dat laatste moment. Het is zaak op dat moment zicht te hebben op welke terreinen onaanvaardbare gevolgen naar voren zouden kunnen komen en welke maatregelen, in samenhang bezien, wenselijk zijn om die gevolgen te mitigeren.

Met het oog op een juiste balans tussen het primaat van de wetgever en de wenselijkheid van parlementaire controle enerzijds, en de noodzaak bij een Brexit snel te kunnen handelen anderzijds, merkt de Afdeling het volgende op.

a. Bij amvb of ministeriële regeling

Artikel X, eerste lid, juncto tweede lid, van het wetsvoorstel schept een machtigingsbevoegdheid om, voor zover nodig voor een goede tenuitvoerlegging van een bindende EU-rechtshandeling met betrekking tot de Brexit of ter voorkoming van onaanvaardbare gevolgen daarvan, bij amvb of ministeriële regeling af te wijken van het bij of krachtens enige wet bepaalde. Een machtiging om bij ministeriële regeling van de wet in formele zin af te wijken is, zeker nu de wetten waarvan afgeweken kan worden niet bepaald zijn, hoogst ongebruikelijk en, gelet op het primaat van de wetgever, zeer onwenselijk. De deels onvoorspelbare gevolgen van de Brexit brengen evenwel mee dat het onder omstandigheden nodig kan zijn zeer snel te reageren met regelgeving. In die zeer bijzondere situatie kan het gebruik van een ministeriële regeling waarbij wordt afgeweken van de wet in formele zin gerechtvaardigd zijn. De tekst van het wetsvoorstel laat in het midden in welke situatie de keuze zal vallen op een amvb en wanneer op een ministeriële regeling. De artikelsgewijze toelichting merkt hierover op dat in beginsel voor een amvb zal worden gekozen ‘tenzij de spoedeisendheid van de voorziening het noodzakelijk maakt te kiezen voor het instrument van een ministeriële regeling’. Deze beperking zou uit de tekst van het voorstel zelf dienen te blijken. Voorts zou de afwijking van de wet in alle gevallen achteraf goedkeuring moeten krijgen van de Staten-Generaal.

De Afdeling adviseert deze clausuleringen in het voorstel op te nemen (zie ook hierna punt b).

b. Structurele afwijking van hogere regelgeving

Het derde lid van artikel X verplicht tot goedkeuring bij wet of amvb wanneer gebruik van de machtigingsbepaling uit het eerste lid een ‘structurele afwijking’ van respectievelijk wet of amvb betreft. Een dergelijke bepaling ligt voor de hand, nu het om blijvende afwijkingen van de wet in formele zin gaat. Die horen in de wet thuis. Deze werkwijze waarborgt de betrokkenheid van de Staten-Generaal.

Maar voor andere afwijkingen is betrokkenheid van de Staten-Generaal achteraf evenzeer nodig. Dit dient gerealiseerd te worden door te bepalen dat binnen acht weken na de totstandkoming van deze amvb een voorstel van wet tot goedkeuring van deze amvb aan de Tweede kamer der Staten-Generaal wordt gezonden.8

De Afdeling adviseert artikel X in die zin aan te passen.

Ik constateer met instemming dat de Afdeling de noodzaak voor deze onconventionele machtigingsbepaling onderschrijft, zij het dat zij aanpassingen wenselijk acht in de juridische vormgeving daarvan. Artikel X is aangepast overeenkomstig de opmerkingen van de Afdeling.

4. Terugwerkende kracht

Artikel XI, tweede lid, voorziet in de mogelijkheid van terugwerkende kracht voor de wet of onderdelen daarvan tot 30 maart 2019. Volgens de toelichting gebeurt dit met het oog op de situatie dat het wetgevingstraject niet voltooid zal zijn vóór de datum waarop een ‘cliff edge Brexit’ (de situatie waarin géén terugtrekkingsakkoord tot stand komt) een feit zou kunnen zijn.

De Afdeling merkt in de eerste plaats op dat het voorstel verschillende bepalingen bevat die een belastend karakter hebben. Zo kan worden gewezen op artikel II van het voorstel (afgegeven rijbewijzen, getuigschriften en certificaten). Aan belastende regelingen wordt geen terugwerkende kracht toegekend, behoudens uitzonderlijke gevallen. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een uitzonderlijk geval moeten de belangen van individuele burgers bij rechtszekerheid worden afgewogen tegen de belangen van de samenleving als geheel bij de terugwerkende kracht.9 Vooralsnog ziet de Afdeling in de toelichting geen adequate motivering voor het toekennen van terugwerkende kracht aan de regelingen in het wetsvoorstel met een belastend karakter.

In de tweede plaats merkt de Afdeling op, dat het wetsvoorstel veel grondslagen biedt voor delegatiebepalingen waarmee de nodige maatregelen kunnen worden getroffen bij lagere regelgeving. Zij wijst erop dat met de terugwerkende kracht van de desbetreffende wettelijke bepalingen nog niet de mogelijkheid is gecreëerd om ook alvast die gedelegeerde regelgeving vast te stellen.10 De grondslag daarvoor ontstaat pas na inwerkingtreding van de desbetreffende delegatiebepalingen. Dit roept de vraag op wat voor deze gevallen met de terugwerkende kracht kan worden bereikt.

De Afdeling adviseert het voorstel op deze punten aan te passen.

De toelichting op artikel XI is aangepast om aan te geven dat daarmee slechts beoogd wordt terugwerkende kracht te kunnen geven aan artikelen van het wetsvoorstel indien dit nodig is om vooruitlopend op de inwerkingtreding getroffen voorzieningen met een neutraal of begunstigend karakter van een wettelijke basis te voorzien. Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is nog de mogelijkheid toegevoegd dat wanneer aan (een artikel van) het wetsvoorstel terugwerkende kracht wordt verleend, ook aan besluiten die daarop worden gebaseerd terugwerkende kracht kan worden verleend. Ik onderken overigens dat de waarde daarvan wellicht meer in het communicatieve dan het juridische vlak zal liggen.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Aan de redactionele opmerking van de Afdeling is gevolg gegeven. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele andere redactionele wijzigingen door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W02.18.0310/II

− In artikel X, tweede lid, de woorden ‘zo nodig’ in de eerste zinssnede schrappen.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok.

Advies Raad van State

No. W02.18.0310/II

’s-Gravenhage, 29 oktober 2018

Aan de Koning

Naast enkele aanpassingen van meer technische aard, betreft het ook wijzigingen die er op gericht zijn onaanvaardbare gevolgen voor burgers en bedrijven in verband met de Brexit te voorkomen.

Belangrijk onderdeel van het voorstel is een algemene machtigingsbepaling die het mogelijk maakt om, zo nodig in afwijking van de wet, bij algemene maatregel van bestuur (amvb) of ministeriële regeling benodigde maatregelen te treffen. Op die manier kan snel worden ingespeeld op de uitkomsten van de onvoorspelbare onderhandelingen, zo blijkt uit de toelichting.

1. Inleiding

2. Opzet van het voorstel; algemene lijnen

a. Algemeen

De Afdeling mist in de toelichting bij het wetsvoorstel een systematische analyse van de te onderscheiden situaties en de in dat licht te trekken beleidslijnen.

b. Keuze wijzigingsvoorstellen

Voor een aantal terreinen bevat het voorliggende voorstel specifieke maatregelen met het oog op de Brexit. Voor veel vergelijkbare terreinen is dat niet het geval. Zo regelt artikel II hoe wordt omgegaan met rijbewijzen, getuigschriften van nascholing of nationale certificaten die zijn afgegeven in het VK vóór het tijdstip van terugtrekking. Voor andere diploma’s, getuigschriften, erkenningen, beroepskwalificaties en dergelijke wordt een dergelijke bepaling kennelijk thans niet nodig geacht. Ook kan worden gewezen op de artikelen VII tot en met IX, die de mogelijkheid bieden de gevolgen van het niet meer van toepassing zijn van de Coördinatieverordening Sociale Zekerheid4 te verzachten. De problematiek waarvoor in deze artikelen een oplossing wordt geboden, zal ook op vele andere terreinen kunnen gaan spelen. Te denken valt aan de regels rond arbeid (Wet arbeid vreemdelingen) en onderwijs (zoals de studiefinanciering). Dit heeft in het voorstel de uitwerking gekregen dat voor de problematiek rond de Coördinatieverordening Sociale Zekerheid thans al een specifieke regeling wordt getroffen, terwijl voor andere terreinen zo nodig teruggevallen zal moeten worden op de algemene machtigingsbepaling van artikel X.

c. Wel of geen terugtrekkingsakkoord

d. Verschillende oplossingen

Het is de Afdeling niet duidelijk waarom in het voorstel voor vergelijkbare mogelijke knelpunten verschillende oplossingen zijn gekozen.

e. Voorzieningen ter voorkoming van onaanvaardbare gevolgen

Zo regelt artikel VI voor de Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderprodukten dat topografieën die voor de terugtrekking worden beschermd, beschermd blijven. Voor andere intellectuele eigendomsrechten is niets geregeld. Artikel II regelt dat rijbewijzen, getuigschriften van nascholing en nationale certificaten die zijn afgegeven in het VK vóór het tijdstip van terugtrekking, niet meer geldig zijn. Het komt de Afdeling voor dat de in artikel II gevolgde lijn aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de betrokkenen indien geen nadere voorzieningen worden getroffen. De toelichting bij artikel II geeft geen inzicht in de vraag of en zo ja in hoeverre maatregelen zullen worden getroffen om onaanvaardbare gevolgen te voorkomen.

f. Conclusie

3. Regelgevende bevoegdheden ten behoeve van overgangssituaties

Artikel X van het wetsvoorstel voorziet in een wettelijke grondslag om gedurende een overgangsperiode bij amvb of ministeriële regeling voorzieningen te treffen in situaties waarin de bestaande wettelijke kaders niet voorzien en daarbij zo nodig af te wijken van de wet in formele zin. Gelet op het uitzonderlijke karakter van de Brexit, acht de Afdeling een brede vangnetbepaling als de onderhavige nodig. Dit artikel is gemodelleerd naar bepalingen die met een zekere regelmaat worden opgenomen in aanpassingswetten bij grootschalige wetgevingsoperaties.6 Anders dan bij dergelijke precedenten het geval was, vormt het thans voorgestelde artikel X in feite de kern van het wetsvoorstel en is de afwijkingsbevoegdheid niet beperkt tot een vooraf afgebakende lijst van wet- en regelgeving. Het zwaartepunt van de aanpassingsoperatie verschuift daarmee feitelijk naar het laatste moment. Dit stelt hoge eisen aan de voorbereiding en coördinatie van de beleidsvorming en van de regelgeving op dat laatste moment. Het is zaak op dat moment zicht te hebben op welke terreinen onaanvaardbare gevolgen naar voren zouden kunnen komen en welke maatregelen, in samenhang bezien, wenselijk zijn om die gevolgen te mitigeren.

a. Bij amvb of ministeriële regeling

De Afdeling adviseert deze clausuleringen in het voorstel op te nemen (zie ook hierna punt b).

b. Structurele afwijking van hogere regelgeving

De Afdeling adviseert artikel X in die zin aan te passen.

4. Terugwerkende kracht

De Afdeling merkt in de eerste plaats op dat het voorstel verschillende bepalingen bevat die een belastend karakter hebben. Zo kan worden gewezen op artikel II van het voorstel (afgegeven rijbewijzen, getuigschriften en certificaten). Aan belastende regelingen wordt geen terugwerkende kracht toegekend, behoudens uitzonderlijke gevallen. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een uitzonderlijk geval moeten de belangen van individuele burgers bij rechtszekerheid worden afgewogen tegen de belangen van de samenleving als geheel bij de terugwerkende kracht.8 Vooralsnog ziet de Afdeling in de toelichting geen adequate motivering voor het toekennen van terugwerkende kracht aan de regelingen in het wetsvoorstel met een belastend karakter.

In de tweede plaats merkt de Afdeling op, dat het wetsvoorstel veel grondslagen biedt voor delegatiebepalingen waarmee de nodige maatregelen kunnen worden getroffen bij lagere regelgeving. Zij wijst erop dat met de terugwerkende kracht van de desbetreffende wettelijke bepalingen nog niet de mogelijkheid is gecreëerd om ook alvast die gedelegeerde regelgeving vast te stellen.9 De grondslag daarvoor ontstaat pas na inwerkingtreding van de desbetreffende delegatiebepalingen. Dit roept de vraag op wat voor deze gevallen met de terugwerkende kracht kan worden bereikt.

De Afdeling adviseert het voorstel op deze punten aan te passen.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner.

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W02.18.0310/II

− In artikel X, tweede lid, de woorden ‘zo nodig’ in de eerste zinssnede schrappen.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Wijziging van enige wetten en het treffen van voorzieningen in verband met de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie (Verzamelwet Brexit)

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat ter voorbereiding op de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie het wenselijk is wijzigingen in een aantal wetten door te voeren en enkele wettelijke voorzieningen te treffen;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

HOOFDSTUK 1. MINISTERIE VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

ARTIKEL I WIJZIGING VAN DE WET OP DE FORMEEL BUITENLANDSE VENNOOTSCHAPPEN

Na artikel 11 van de Wet op de formeel buitenlandse vennootschappen wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 11a

Ten aanzien van vennootschappen afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk die op het tijdstip van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU voldoen aan de omschrijving van artikel 1 geldt:

a. de opgave ter inschrijving in het handelsregister, bedoeld in artikel 2, vindt plaats binnen drie maanden na het tijdstip van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU;
b. de verplichting tot het opmaken van een jaarrekening en een bestuursverslag, bedoeld in artikel 5, tweede lid, en artikel 6 zijn van toepassing ten aanzien van jaarrekeningen en jaarverslagen betreffende boekjaren die aanvangen op of na het tijdstip van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU;
c. artikel 4, tweede lid wordt eerst drie maanden na het tijdstip van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU toepasselijk.

HOOFDSTUK 2. MINISTERIE VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

ARTIKEL II WIJZIGING VAN DE WEGENVERKEERSWET 1994

Na artikel 186a van de Wegenverkeerswet 1994 wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 186b

Rijbewijzen, getuigschriften van vakbekwaamheid, getuigschriften van nascholing, nationale certificaten als bedoeld in artikel 151c, vierde lid, onderdeel b, en certificaten aantonende dat de bestuurder de basiskwalificatie heeft behaald, de nascholing heeft afgerond, of een aantal uren nascholing heeft gevolgd, maar nog niet heeft afgerond, die vóór het tijdstip van terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie zijn afgegeven door de daartoe bevoegde autoriteit van het Verenigd Koninkrijk in het kader van Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (PbEU 2006, L 403) of Richtlijn 2003/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2003 betreffende de vakbekwaamheid en de opleiding en nascholing van bestuurders van bepaalde voor goederen- en personenvervoer over de weg bestemde voertuigen, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad en Richtlijn 91/439/EEG van de Raad en tot intrekking van Richtlijn 76/914/EEG van de Raad (PbEU 2003, L 226) worden ten behoeve van de uitvoering of handhaving van bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994 gestelde bepalingen met ingang van dat tijdstip niet langer aangemerkt als documenten die zijn afgegeven door een daartoe bevoegde autoriteit in een andere lidstaat van de Europese Unie.

HOOFDSTUK 3. MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAATBELEID

ARTIKEL III WIJZIGING VAN DE ELEKTRICITEITSWET 1998

Aan artikel 10Aa van de Elektriciteitswet 1998 wordt het volgende lid toegevoegd:

8. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de werking en exploitatie van een landsgrensoverschrijdend net dat de grens met een derde land overschrijdt en de beheerder van dat net, voor zover deze regels nodig zijn voor het functioneren en de exploitatie van dat net of voor het functioneren van die beheerder.

ARTIKEL IV WIJZIGING VAN DE GASWET

Aan artikel 2b van de Gaswet wordt het volgende lid toegevoegd:

7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de werking en exploitatie van een landsgrensoverschrijdend net dat de grens met een derde land overschrijdt en de beheerder van dat net, voor zover deze regels nodig zijn voor het functioneren en de exploitatie van dat net of voor het functioneren van die beheerder.

ARTIKEL V WIJZIGING VAN DE WET GOEDKEURING EN UITVOERING MARKHAM-OVEREENKOMST

Aan het eind van artikel 4, tweede lid, van de Wet goedkeuring en uitvoering Markham-overeenkomst wordt toegevoegd: ‘of EU-regelgeving’.

ARTIKEL VI WIJZIGING VAN DE WET BESCHERMING OORSPRONKELIJKE TOPOGRAFIEËN VAN HALFGELEIDERPRODUKTEN

Aan artikel 27 van de Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderprodukten wordt het volgende lid toegevoegd:

3. Voor oorspronkelijke topografieën die vóór de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie op grond van deze wet beschermd werden, wordt onder ‘een van de lid-Staten van de Europese Gemeenschappen’ in artikel 26 voor de duur van de bescherming mede verstaan: het Verenigd Koninkrijk.

HOOFDSTUK 4. MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

ARTIKEL VII TIJDELIJKE DELEGATIEGRONDSLAG MET BETREKKING TOT SOCIALEZEKERHEIDSWETTEN

1. Bij algemene maatregel van bestuur kan in de Algemene Kinderbijslagwet, de Algemene nabestaandenwet, de Algemene Ouderdomswet, de Werkloosheidswet, de Wet arbeid en zorg, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, de Wet kinderopvang, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen en de Ziektewet worden bepaald dat het Verenigd Koninkrijk na de terugtrekking uit de Europese Unie voor de toepassing van die wetten gedurende een daarbij aangegeven periode nog als EU-lidstaat wordt aangemerkt, en kan in die wetten overgangsrecht worden opgenomen voor de situatie na de terugtrekking of na afloop van die periode ter voorkoming van onevenredig nadeel voor uitkeringsgerechtigden in het Verenigd Koninkrijk en Nederland.
2. Zo spoedig mogelijk na de totstandkoming van de algemene maatregel van bestuur, maar uiterlijk binnen acht weken, wordt een voorstel van wet tot goedkeuring van de algemene maatregel van bestuur aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden. Indien het voorstel wordt ingetrokken of indien een van de kamers van de Staten-Generaal tot het niet-aannemen van het voorstel besluit, wordt de algemene maatregel van bestuur onverwijld ingetrokken en wordt onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden dat er toe strekt de bij de algemene maatregel van bestuur vastgestelde wijzigingen ongedaan te maken

HOOFDSTUK 5. MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

ARTIKEL VIII WIJZIGING WET LANGDURIGE ZORG

Aan artikel 6.1.2 van de Wet langdurige zorg wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel l door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende:

m. de verstrekking van de vergoedingen, bedoeld in artikel 69c van de Zorgverzekeringswet.

ARTIKEL IX WIJZIGING ZORGVERZEKERINGSWET

De Zorgverzekeringswet wordt als volgt gewijzigd:

Artikel 39, derde lid, onderdeel b, komt te luiden:

b. de vergoedingen, bedoeld in artikel 69c;.

Na artikel 69b wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 69c

1. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat het CAK aan de persoon, bedoeld in artikel 69, eerste lid, die in het Verenigd Koninkrijk woont op de dag voorafgaande aan de datum van terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie zonder akkoord over de voorwaarden, een vergoeding kan verstrekken voor kosten van zorg indien:
- a. de persoon op die dag voldaan heeft aan zijn verplichtingen, bedoeld in artikel 69;
- b. met betrekking tot de zorg op die dag een recht als bedoeld in dat lid bestond;
- c. de zorg is verleend buiten het Verenigd Koninkrijk;
- d. de verlening van de zorg op of voor die dag is begonnen dan wel het zorg betreft waarop hij aansluitend aan en in plaats van de aangevangen zorg in redelijkheid is aangewezen; en
- e. de zorg is verleend in de periode tot uiterlijk zes maanden na de datum, bedoeld in het eerste lid.
2. Bij de ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, kunnen regels worden gesteld over:
- a. de zorg waarvoor de vergoeding wordt verstrekt;
- b. de voorwaarden voor het verkrijgen van de vergoeding;
- c. de hoogte van de vergoeding;
- d. de wijze van verstrekking van de vergoeding;
- e. de aan de vergoeding verbonden verplichtingen.
3. Het CAK gebruikt voor de uitvoering van dit artikel het burgerservicenummer van de persoon, bedoeld in het eerste lid.
4. Het CAK is bevoegd tot het verwerken van persoonsgegevens, waaronder gegevens over gezondheid, van de persoon, bedoeld in eerste lid, die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van dit artikel.
5. Het CAK is de verwerkingsverantwoordelijke, voor de verwerking, bedoeld in het vierde lid.

HOOFDSTUK 6. SLOT- EN OVERGANGSBEPALINGEN

ARTIKEL X REGELGEVENDE BEVOEGDHEDEN TEN BEHOEVE VAN OVERGANGSSITUATIES

1. Bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling van Onze Minister wie het aangaat kunnen tot een jaar na de datum van terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie, voorzieningen worden getroffen met het oog op een goed verloop van deze terugtrekking.
2. Bij een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling als bedoeld in het eerste lid kan zo nodig worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens de wet, voor zover dit nodig is voor een goede tenuitvoerlegging van een bindende EU-rechtshandeling met betrekking tot de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk, of ter voorkoming van onaanvaardbare gevolgen daarvan.
3. Indien een voorziening als bedoeld in het tweede lid een structurele afwijking van de wet betreft, wordt zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel ingediend dat ertoe strekt de wet zodanig te wijzigen dat de voorziening niet langer noodzakelijk is. Indien een voorziening die bij ministeriële regeling is getroffen een structurele afwijking van een algemene maatregel van bestuur betreft, wordt zo spoedig mogelijk een ontwerpbesluit in procedure gebracht die ertoe strekt de algemene maatregel van bestuur zodanig te wijzigen dat de voorziening bij ministeriële regeling niet langer noodzakelijk is.

ARTIKEL XI INWERKINGTREDING

1. Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.
2. In het koninklijk besluit kan worden bepaald dat deze wet of onderdelen daarvan terugwerken tot en met 30 maart 2019.

ARTIKEL XII CITEERTITEL

Deze wet wordt aangehaald als: Verzamelwet Brexit.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministers, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,

MEMORIE VAN TOELICHTING

A. Algemeen

1. Aanleiding

De regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (VK) heeft op 29 maart 2017 overeenkomstig artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) de Europese Raad in kennis gesteld van het voornemen tot terugtrekking van het VK uit de Europese Unie (EU). Het gevolg van deze kennisgeving is blijkens artikel 50 lid 3 VEU dat de EU-Verdragen niet meer van toepassing zijn op het VK met ingang van de datum van inwerkingtreding van een terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, met ingang van 30 maart 2019, tenzij de Europese Raad met instemming van het VK met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.

Na de kennisgeving zijn onderhandelingen gestart tussen de Europese Commissie en het VK om tot een terugtrekkingsakkoord te komen dat tot een ordelijke terugtrekking van het VK leidt met het wederzijds regelen van rechten en verplichtingen en dat voorziet in overgangsrecht. Over de voortgang van de onderhandelingen wordt het Parlement voortdurend geïnformeerd.1

In het principeakkoord van 19 maart 2018 over een aantal belangrijke onderwerpen van het concept-terugtrekkingsakkoord2 zijn de onderhandelaars onder meer de voorwaarden voor een overgangsperiode overeengekomen, waaronder de afspraak dat het gehele EU-acquis tot 1 januari 2021 voor het grootste deel zal blijven gelden voor het VK. In artikel 122 lid 6 van dat akkoord is geregeld dat tijdens de overgangsperiode het VK voor dat deel in EU-regelgeving en nationale regelgeving die dient ter implementatie daarvan wordt aangemerkt als lidstaat. Deze bepaling heeft rechtstreekse werking en zal daarom het effect hebben dat bestaande regels na de terugtrekking gedurende de overgangsperiode van overeenkomstige toepassing blijven op het VK zonder dat daarvoor een omzetting in nationale regelgeving is vereist. Ook voeren de Europese Commissie en de regering van het VK gesprekken om tot een politieke verklaring te komen over het kader van de toekomstige betrekkingen tussen het de Europese Unie en het VK.

Voor de toekomstige betrekkingen met het VK zal dus in veel gevallen de besluitvorming in EU-verband van doorslaggevend belang zijn. Dit is vanzelfsprekend het geval voor die beleidsterreinen waarop de EU exclusief bevoegd is. Ook op terreinen waar geen sprake is van een exclusieve bevoegdheid van de EU zal in gezamenlijkheid opgetrokken moeten worden ingevolge het in artikel 4 lid 3 VEU neergelegde loyaliteitsbeginsel. Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen. Hieruit volgt dat Nederland geen maatregelen mag nemen die de onderhandelingen tussen de EU en het VK kunnen verstoren, zowel die over de terugtrekking als die over de toekomstige betrekkingen. Dit beperkt de mogelijkheid om nu reeds wetswijzigingen voor te stellen die preluderen op de mogelijke of denkbare situatie na de terugtrekking.

De huidige stand van zaken is echter dat er nog geen enkele duidelijkheid bestaat over de juridische situatie met ingang van 30 maart 2019. Derhalve moet rekening gehouden worden met het scenario dat op dat moment het VK ophoudt lid van de EU te zijn zonder dat een akkoord tot stand is gekomen. In dit scenario (hierna aangeduid als een cliff edge Brexit; een andere aanduiding voor dit scenario is no deal Brexit) zal het VK als derde land moeten worden aangemerkt en zullen, bij gebreke van specifieke afspraken ten aanzien van deze relatie, de standaard WTO-regels van toepassing zijn op de handel tussen NL en het VK. Daarnaast blijft het VK vanzelfsprekend onderdeel van bestaande multilaterale regimes zoals de verdragen van de Raad van Europa en de Verenigde Naties. De regering heeft daarom geïnventariseerd of, en zo ja, welke wetten in formele zin mogelijk aanpassing of aanvulling behoeven naar aanleiding van de terugtrekking van het VK uit de EU. Dit wetsvoorstel is het resultaat van deze inventarisatie.3

De in dit voorstel gebundelde wijzigingsvoorstellen hebben gemeen dat zij allen noodzakelijk zijn om de Nederlandse regelgeving aan te passen in verband met de terugtrekking van het VK uit de EU en, rekening houdend met het scenario van een cliff edge Brexit, in werking moeten kunnen treden met ingang van 30 maart 2019. Verder hebben de wijzigingen gemeen dat ze geen van alle een omvang en complexiteit hebben die afzonderlijke wetsvoorstellen zouden rechtvaardigen. Tenslotte meent de regering dat het karakter van deze voorstellen niet van dien aard is dat een goede parlementaire behandeling in gevaar zou komen wanneer deze in gezamenlijkheid aangeboden worden. Vanuit een oogpunt van wetgevingsefficiëntie is er daarom gekozen een verzamelwetsvoorstel op te stellen dat het terrein van meerdere ministeries beslaat.

2. Doel en opzet van het voorstel

Op grond van de eerder beschreven inventarisatie zijn twee categorieën van noodzakelijke wetgevingsvoorstellen onderkend. De eerste categorie betreft wijzigingsvoorstellen die hoe dan ook nodig zullen zijn bij gelegenheid van de terugtrekking van het VK uit de EU, ongeacht het moment waarop dit zal plaatsvinden, of de inhoud van een eventueel terugtrekkingsakkoord bij deze terugtrekking. Dit betreft de voorstellen in de artikelen I tot en met VI.

De tweede categorie betreft de gevallen waarin voorzien kan worden dat maatregelen nodig zullen kunnen zijn, doch waarvan de exacte inhoud op dit moment nog niet kan worden vastgesteld. Daarbij is namelijk bepalend de nog door de EU te maken keuzes (al dan niet in het kader van een terugtrekkingsakkoord) of de positie die het VK zal innemen met betrekking tot het betreffende beleidsterrein. Voor deze tweede categorie van gevallen is vervolgens beoordeeld of de bestaande regelgeving voldoende mogelijkheden biedt om op het moment van terugtrekking direct de maatregelen te kunnen treffen die nodig kunnen blijken te zijn.

Voor veel gevallen bleek daarbij dat de bestaande wetgevingskaders een voldoende grote bandbreedte aan handelingsvrijheid bieden om snel en adequaat te kunnen optreden in elk van de op dit moment voorziene scenario’s. Zo zijn bijvoorbeeld de toelating tot, en het verblijf van VK-burgers in de EU afdoende te regelen door middel van besluiten en beleidsregels op grond van de Vreemdelingenwet.

In enkele gevallen geval bleek echter dat aanvullende wettelijke voorzieningen nodig zijn om te kunnen garanderen dat snel en adequaat gehandeld kan worden op het moment van terugtrekking. Het betreft hier de wijze waarop VK- en EU-burgers bejegend zullen worden in het kader van de Zorgverzekeringswet (artikel VIII en IV) en op het terrein van de sociale zekerheid (artikel VII). Anders dan de voorstellen van de eerstgenoemde categorie hebben deze voorstellen dus niet rechtstreeks tot doel een bepaald materieel juridisch effect te bereiken, maar strekt het er toe de regering in staat te stellen om snel en adequaat te kunnen optreden wanneer het moment van de terugtrekking daar is en wel duidelijkheid bestaat over het te bereiken materiele resultaat van de maatregelen.

Tenslotte acht de regering het niet uitgesloten, gelet op de onvoorspelbaarheid van de uitkomst van de onderhandelingen op dit moment, dat zich de noodzaak kan voordoen om ook op andere terreinen dergelijke thans nog niet voorziene maatregelen te treffen, en wel op een dermate korte termijn dat een normaal wetgevingsproces niet mogelijk is. Daarbij valt te denken aan de situatie dat in EU-verband op een zeer laat moment besluiten worden genomen (al dan niet in overeenstemming met het VK) die de lidstaten verplichten om direct of vrijwel direct maatregelen te nemen om de relatie met het VK in het nationale recht op een bepaalde wijze in te richten. Verder is het denkbaar dat er bij het uitblijven van afspraken tussen de EU en het VK op nationaal niveau maatregelen getroffen moeten worden om bepaalde onaanvaardbare consequenties van thans onvoorziene juridische belemmeringen te verzachten of weg te nemen. Die belemmeringen kunnen het gevolg zijn van (onbedoeld) belemmerende bestaande regels, maar ook juist van het ontbreken van een wettelijke basis om bepaalde maatregelen te treffen.

Uitgangspunt is vanzelfsprekend dat dergelijke problemen bij voorkeur opgelost zullen worden door gebruik te maken van de mogelijkheden die de bestaande wetgeving biedt. Gelet op de onvoorspelbaarheid van het proces en de geringe mogelijkheden van de regering om daarin te sturen, acht de regering het echter raadzaam tevens te voorzien in een grondslag om waar nodig snel te kunnen handelen, in voorkomend geval ook door middel van een juridisch instrument dat sneller vastgesteld kan worden dan het instrument dat in een normale situatie gebruikt zou worden. De ervaring bij andere ingrijpende wetgevingsoperaties heeft geleerd dat het verstandig is om rekening te houden met het gegeven dat zich altijd onvoorziene omstandigheden kunnen voordoen die met een snelle en tijdelijke maatregel, eventueel in afwijking van bestaande regelgeving, adequaat opgelost moeten kunnen worden. Dat vereist wel dat de wetgeving de mogelijkheid daartoe biedt. Daartoe wordt in artikel X een bepaling geïntroduceerd die voor dergelijke situaties een vangnet vormt.

3. Gebruikte terminologie

In het dagelijks taalgebruik heeft de term Brexit breed ingang gevonden, waarmee meestal wordt gedoeld op het gehele proces van terugtrekking van het VK uit de EU, lopend van de kennisgeving van terugtrekking tot en met het einde van een eventuele overgangsperiode die kan worden overeengekomen in een terugtrekkingsakkoord. Vanwege deze ruime uitleg wordt in de voorgestelde wetteksten dit begrip niet gebruikt, en wordt in plaats daarvan gesproken over de terugtrekking van het VK uit de EU.

Met het tijdstip van terugtrekking van de VK wordt bedoeld het tijdstip waarop het VK formeel ophoudt lid van de Europese Unie te zijn. Dat kan verschillende data betreffen:

– 30 maart 2019 als de tweejaarstermijn is verlopen die door de kennisgeving van het VK is op 29 maart 2017 is aangevangen en er geen terugtrekkingsakkoord tot stand is gekomen;
– een datum na 30 maart 2019 na verloop van een verlengingsbesluit op grond van artikel 50 VEU als er geen terugtrekkingsakkoord tot stand is gekomen;
– de datum van inwerkingtreding van een terugtrekkingsakkoord.

Verder valt er hierbij nog op te wijzen dat het exacte tijdstip van terugtrekking (tenzij anders overeengekomen zou worden) 00:00 uur Midden-Europese Tijd zal betreffen. Omdat het VK zich echter in de West-Europese tijdzone bevindt, ligt het formele moment van terugtrekking volgens plaatselijke tijd in het VK dus op 23:00 uur van de voorgaande dag. Het verdient daarom de voorkeur om over het tijdstip, in plaats van de datum van terugtrekking te spreken.

4. Gevolgen voor de maatschappij

De Brexit zal naar verwachting op velerlei maatschappelijke terreinen effecten hebben. Dit wetsvoorstel als zodanig heeft die niet, en is bedoeld om nadelige effecten daarvan te (kunnen) voorkomen.

5. Uitvoering, toezicht en handhaving

Het wetsvoorstel heeft op zichzelf geen consequenties op het vlak van uitvoering, toezicht en handhaving. Wanneer overwogen wordt maatregelen te nemen op basis van deze wet zal daarbij vanzelfsprekend ook aandacht gegeven worden aan deze aspecten.

6. Financiële gevolgen

Dit wetsvoorstel heeft op zichzelf geen financiële gevolgen. Eventuele financiële gevolgen van maatregelen zullen in kaart gebracht worden op het moment dat de noodzaak van zulke maatregelen zich voordoet.

7. Advies en consultatie

In verband met enerzijds het instrumentele en kaderscheppende karakter van dit wetsvoorstel en anderzijds de spoedeisendheid daarvan heeft hierover geen consultatie of adviesaanvraag plaatsgevonden.

B. Artikelsgewijs

Artikel I Wijziging van de Wet op de formeel buitenlandse vennootschappen

Als gevolg van de terugtrekking van het VK uit de Europese Unie gaat de Wet op de formeel buitenlandse vennootschappen (Wfbv) integraal gelden voor vennootschappen die zijn geïncorporeerd in het VK, voor zover zij hun werkzaamheden geheel of nagenoeg geheel in Nederland verrichten en voorts geen werkelijke band hebben met het VK. Om deze reden wordt voorgesteld een overgangsbepaling voor te schrijven ten behoeve van in Nederland werkzame vennootschappen uit het VK, waarbij wordt bepaald dat zij binnen drie maanden na terugtrekking van het VK uit de EU hun inschrijving bij de Kamer van Koophandel moeten wijzigen overeenkomstig de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 2 Wfbv.

Op grond van artikel 2 Wfbv zijn bestuurders van een formeel buitenlandse vennootschap verplicht in het handelsregister opgave te doen dat de vennootschap een formeel buitenlandse vennootschap betreft en ten kantore van het handelsregister neer te leggen een in het Nederlands, Frans, Duits of Engels gesteld authentiek afschrift of een door een bestuurder gewaarmerkt afschrift van de akte van oprichting en van de statuten, indien deze in een afzonderlijke akte zijn opgenomen. Tevens zijn zij verplicht opgave ter inschrijving te doen van het register waarin en het nummer waaronder die vennootschap is ingeschreven en de datum van de eerste registratie. Voorts zijn zij verplicht opgave ter inschrijving te doen van de naam, persoonlijke gegevens, indien het een natuurlijk persoon betreft, en de woonplaats van de houder van alle aandelen in het kapitaal van de vennootschap of van een deelgenoot in een huwelijksgemeenschap of gemeenschap van een geregistreerd partnerschap waartoe alle aandelen in het kapitaal van de vennootschap behoren, de aandelen gehouden door de vennootschap of haar dochtermaatschappijen niet meegeteld. De bestuurders zijn verplicht iedere wijziging van hetgeen krachtens de wet in het handelsregister is ingeschreven op te geven met vermelding van de dag waarop zij is ingegaan. De sanctie op het niet voldoen aan deze verplichtingen luidt tot het moment waarop alsnog aan deze verplichtingen wordt voldaan, dat de bestuurders hoofdelijk aansprakelijk zijn voor elke tijdens hun bestuur verrichte rechtshandeling waardoor de vennootschap wordt verbonden (artikel 4 lid 2 Wfbv).

In artikel 11 Wfbv, waarin het ten tijde van de invoering van de wet gehanteerde overgangsrecht is opgenomen, is voorgeschreven dat de vennootschap uiterlijk binnen drie maanden na inwerkingtreding van de wet moet zijn ingeschreven op de in artikel 2 Wfbv voorgeschreven wijze. Voorgesteld wordt om een vergelijkbare bepaling te hanteren in een nieuw artikel 11a Wfbv speciaal voor vennootschappen uit het VK, waarbij wordt bepaald dat zij hun inschrijving bij de Kamer van Koophandel moeten wijzigen binnen drie maanden na terugtrekking van het VK uit de EU. Op deze manier kan worden gewaarborgd dat wanneer vennootschappen uit het VK onder de Wfbv vallen, bestuurders niet direct hoofdelijk aansprakelijk zijn voor elke tijdens hun bestuur verrichte rechtshandeling waardoor de vennootschap wordt verbonden omdat de vennootschappen niet op de voorgeschreven wijze zijn ingeschreven, maar bestuurders nog drie maanden de tijd hebben dit alsnog te doen.

Artikel II Wijziging van de Wegenverkeerswet 1994

Ingevolge artikel 50, derde lid VEU geldt dat de EU-verdragen niet meer van toepassing zijn op het VK met ingang van het moment van terugtrekking. De belangrijkste Unieregelgeving wat rijbewijzen betreft is Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (de derde rijbewijsrichtlijn), en voor documenten op het gebied van vakbekwaamheid Richtlĳn 2003/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2003 betreffende de vakbekwaamheid en de opleiding en nascholing van bestuurders van bepaalde voor goederen- en personenvervoer over de weg bestemde voertuigen, tot wĳziging van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad en Richtlĳn 91/439/EEG van de Raad en tot intrekking van Richtlĳn 76/914/EEG van de Raad (richtlijn vakbekwaamheid).

In haar Kennisgeving aan belanghebbenden van 19 januari 2018 inzake de terugtrekking van het VK en EU-regels op het gebied van het wegvervoer heeft de Commissie ten aanzien van rijbewijzen en documenten in het kader van de richtlijn vakbekwaamheid expliciet aangegeven dat deze met ingang van de terugtrekkingsdatum niet langer door de lidstaten worden erkend op basis van die wetgeving. Deze passages, gelezen in samenhang met artikel 50, derde lid, van het VEU, maken duidelijk dat vanaf het moment van terugtrekking uit de Unie de lidstaten de rijbewijzen, en de met de richtlijn vakbekwaamheid samenhangende documenten, uit het VK niet langer erkennen uit hoofde van het Unierecht. Hierbij maakt het niet uit of die documenten zijn afgegeven voor 30 maart 2019 (in geval van een cliff edge Brexit) of tijdens een eventuele afgesproken overgangsperiode. Het VK is dan immers geen lidstaat meer en de verdragen en de afgeleide wetgeving zijn niet langer op het VK van toepassing. Documenten afgegeven op of na 30 maart 2019, respectievelijk na afloop van de overgangsperiode als daartoe wordt besloten, worden uiteraard aangemerkt als documenten afgegeven door het daartoe bevoegde gezag uit een derde land.

In de Wegenverkeerswet 1994, alsmede in daarop gebaseerde regelgeving, komt op verschillende plaatsen de passage ‘afgegeven door het daartoe bevoegde gezag in een lidstaat van de Europese Unie’ voor. Op het tijdstip van afgifte van vóór de uittreding afgegeven documenten was het VK nog een lidstaat van de Europese Unie. Zonder de voorgestelde bepaling kan derhalve twijfel ontstaan over wat rechtens is ten aanzien van deze documenten. Zo kan onduidelijkheid ontstaan of houders van een VK-rijbewijs dat is afgegeven voor het tijdstip van uittreding, en die in Nederland woonachtig zijn, wel of niet nog met dat rijbewijs mogen rondrijden. Tevens kan de vraag opkomen of houders van deze VK-rijbewijzen deze rijbewijzen nog onder de daarvoor geldende bepalingen kunnen omwisselen voor een Nederlands rijbewijs of dat ze worden aangemerkt als houders van een rijbewijs afgegeven door een derde land, waarvoor andere regels gelden en ze bijvoorbeeld opnieuw rijexamen moeten doen. Om deze onduidelijkheden te voorkomen, wordt in artikel 186b bepaald dat met ingang van het tijdstip van uittreding deze documenten worden aangemerkt als documenten, afgegeven door een daartoe bevoegde autoriteit in een derde land.

Artikelen III en IV Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet

De terugtrekking van het VK uit de EU brengt met zich mee dat Nederland niet langer enkel omgeven wordt door andere EU-lidstaten, maar ook rechtstreeks aansluit op een exclusieve economische zone van een derde land, namelijk het VK. Ook brengt de terugtrekking van het VK met zich mee dat het niet langer deel uitmaakt van de geïntegreerde energiemarkt van de EU.

Dit heeft tot gevolg dat het regelgevend kader voor de EU energiemarkt niet langer van toepassing is op de energiemarkt van het VK. Het gaat dan in het bijzonder om richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit, richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en 2009/73/EG en Verordening (EG) nr. 714/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit en Verordening (EG) nr. 715/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten.

Dit EU regelgevend kader kent specifieke kaders voor de regulering van elektriciteits- en aardgastransmissienetten met een uitgebreide rol voor de nationale toezichthouders. Een bijzonder onderdeel van deze transmissienetten wordt gevormd door zogeheten interconnectoren. Volgens de definitie gehanteerd in artikel 2, punt 13 van richtlijn 2009/72/EG, is een interconnector een uitrusting om elektriciteitssystemen onderling te koppelen. Volgens de definitie gehanteerd in artikel 2, punt 17, van richtlijn 2009/72/EG is een interconnector een transmissieleiding die een grens tussen lidstaten overschrijdt of overspant met uitsluitend als bedoeling de nationale transmissiesystemen van die lidstaten onderling te koppelen. Tot op heden gaat het Europese regelgevend kader uit van de gedachte dat interconnectoren zien op verbindingen tussen EU-lidstaten. Voor interconnectoren geldt in beginsel het normale regulatoire regime dat van toepassing is op elektriciteits- en aardgastransmissienetten gelegen in de EU.

Voor nieuw te bouwen interconnectoren of substantiële uitbreidingen van bestaande interconnectoren bestaat de mogelijkheid een (gedeeltelijke) ontheffing te geven van het regulatoire regime (zie voor gas artikel 36 van richtlijn 2009/73/EG en voor elektriciteit artikel 17 van Verordening (EG) nr. 715/2009). Door een dergelijke ontheffing kunnen de investeerders hun substantiële investeringen makkelijker terugverdienen bij een nieuwe interconnector of uitbreiding van een bestaande interconnector. Dit stimuleert investeringen in interconnectiecapaciteit en daarmee ook de leveringszekerheid in het licht van de verduurzaming van de Europese energievoorziening.

Nederland heeft twee interconnectoren met het VK waarop het bovengenoemde Europeesrechtelijk kader van toepassing is. Het gaat voor elektriciteit om BritNed: een bi-directionele gelijkstroomhoogspanningsverbinding van 1.000 MegaWatt tussen het Britse Isle of Grain en de Nederlandse Maasvlakte. Deze verbinding wordt geëxploiteerd door BritNed Ltd.: een joint venture van TenneT en National Grid. Op deze interconnector is een ontheffing van toepassing krachtens artikel 86c Elektriciteitswet 1998 en 17 van Verordening (EG) nr. 715/2009. Daarnaast gaat het om BBL: een hogedrukgasleiding van 235 kilometer die het Britse Bacton verbindt met het Nederlandse Balgzand. Deze verbinding wordt beheerd door BBL Company B.V., een samenwerking van Gasunie BBL B.V. (60%), Uniper Ruhrgas BBL B.V. (20%) and Fluxys BBL B.V. Op deze interconnector is een ontheffing van toepassing krachtens artikel 18h Gaswet en artikel 36 van richtlijn 2009/73/EG.

Tot op heden gaat het Europese regelgevend kader uit van de gedachte dat interconnectoren zien op verbindingen tussen EU-lidstaten. Er is geen specifiek regime voorzien bij verbindingen tussen een EU lidstaat en een derde land. Wel zal het Europees regelgevend kader gaan gelden voor de verbindingen met de EER-lidstaten (zie het Decision of the EEA joint Committee No 93/2017 of 5 May 2017 amending Annex IV (Energy) to the EEA Agreement dat nog niet in werking is getreden).

De Europese Commissie heeft in het kader van de evaluatie van de elektriciteitsmarkt onder andere een voorstel gedaan voor de aanpassing van de definitie van interconnector waardoor elektricteitsverbindingen met derde landen onder de werking van (een deel van) het Europese regelgevende kader wordt gebracht (zie het voorstel van 30 november 2016 voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (COM(2016)864). De Europese Commissie heeft ook een daartoe strekkend voorstel gedaan voor het van toepassing laten worden van delen van het Europese regelgevend kader voor gasverbindingen met derde landen (zie het voorstel van 8 november 2017 voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2009/73/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas (COM(2017)660)). De eerste lezing van beide voorstellen is door het Europees Parlement nog niet afgerond. Binnen de Raad zijn de opvattingen over dit onderdeel in beide voorstellen verdeeld.

Op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie brengen beide voorstellen normaliter met zich mee dat een lidstaat gehouden is om op grond van het beginsel van Unietrouw zich te onthouden van het treffen van maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie met zich mee kan brengen en die de werking van beide voorstellen kan doorkruisen (zie bijv. arrest HvJEU van 20 april 2010, zaak C-246/07, Commissie/Zweden).

In dit geval zijn er evenwel bijzondere omstandigheden in het geding die vanuit het oogpunt van rechtszekerheid met zich meebrengen dat de Nederlandse wetgever de mogelijkheid moet hebben om voor de elektriciteits- en gasverbindingen met het VK regels te kunnen stellen nadat het VK is uitgetreden. Bovengenoemde voorstellen houden namelijk geen rekening met de bijzondere situatie van het terugtrekken van het VK, waarbij bestaande landsgrensoverschrijdende netten die thans onder het Europese regelgevende kader vallen in een nieuw juridisch kader terecht komen waarvan de contouren nog niet vaststaan. Er is ook geen overgangsrecht in beide voorstellen voorzien. Bovendien is het onwaarschijnlijk dat beide voorstellen – als ze al worden aangenomen – tijdig afgerond en geïmplementeerd kunnen zijn in geval er sprake is van een terugtrekking van het VK zonder dat een set afspraken tot stand is gekomen zoals thans voorzien in het ontwerp-terugtrekkingsakkoord.

In deze laatstgenoemde situatie kunnen de exploitanten van beide landsgrensoverschrijdende netten in een situatie terecht komen waarbij op de datum van terugtrekking, het regulatoire regime en bijbehorende markttoegang en -koppeling waaronder ze functioneren wegvalt, waarna op een (thans nog onbepaald) tijdstip de hierboven aangehaalde voorstellen van de Europese Commissie in werking treden en geïmplementeerd moeten worden, tenzij tussen de Europese Unie en het VK na de terugtrekking afwijkende arrangementen worden afgesproken. Er dreigt dan een opeenvolging van juridische kaders (of het ontbreken daarvan) die het functioneren van beide landsgrensoverschrijdende netten en de beheerders daarvan kan aantasten en aanzienlijke financiële schade kan opleveren.

Om in deze complexe situatie houvast en meer zekerheid te kunnen bieden aan de exploitanten van beide landsgrensoverschrijdende netten over het juridisch regime waaronder zij kunnen functioneren, wordt voorgesteld aan respectievelijk artikel 10Aa van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 2b van de Gaswet een delegatiegrondslag toe te voegen, die het mogelijk maakt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb) regels te stellen met betrekking tot een landgrensoverschrijdend net onderscheidenlijk landgrensoverschrijdend gastransportnet dat de grens met een derde land overschrijdt, en de beheerder van dat net. De keuze in dit wetsvoorstel voor een delegatie naar het niveau van een amvb en ministeriële regeling is ingegeven door de noodzaak snel en flexibel te kunnen inspelen op een potentieel snel veranderende juridische omgeving waarin beide exploitanten en de door hen beheerde landsgrensoverschrijdende netten dienen te blijven functioneren. De voorgestelde delegatiegrondslag is qua inhoudelijke reikwijdte ook ruim geformuleerd om diezelfde reden.

Het is – in het licht van het huidige regulatoire regime dat van toepassing is op beide landsgrensoverschrijdende netten en hun beheerders – voorstelbaar dat bij of krachtens amvb regels zullen worden gesteld over bijvoorbeeld een of meer van de navolgende thema’s: toegangsregels tot de transportcapaciteit, de verdelingsmethodieken van transportcapaciteit, de methodieken voor beprijzing van het transport, de governance van de beheerders van de landsgrensoverschrijdende netten, regels over het aansluiten op de landelijke netten en het delen van De aard en inhoud van deze regels zal in nauw overleg met de Autoriteit Consument en Markt tot stand komen en in coördinatie met andere EU-lidstaten die landsgrensoverschrijdende netten met het VK hebben. Uiteraard zullen ook de beheerders van beide landsgrensoverschrijdende netten bij de totstandkoming van deze regels worden geconsulteerd en zal met de autoriteiten van het VL tot inhoudelijke coördinatie worden overgegaan.

De grondslag maakt het tenslotte ook mogelijk om te bepalen dat bepaalde onderdelen van reeds geldende Europese regelgeving van overeenkomstige toepassing kunnen worden verklaard ten aanzien van landgrensoverschrijdende netten en de betreffende beheerders. Indien de bovengenoemde Europese regelgeving ten aanzien van deze landsgrensoverschrijdende netten en de beheerders daarvan wordt vastgesteld, biedt de grondslag de mogelijkheid voor een snelle implementatie bij of krachtens amvb dan wel bij ministeriële regeling.

Tot slot is de grondslag zo geformuleerd dat regels kunnen worden gesteld voor landgrensoverschrijdende netten met derde landen en de betreffende beheerders, en niet enkel voor landsgrensoverschrijdende netten met het VK. Daarmee wordt recht gedaan aan de hierboven aangehaalde voorstellen van de Europese Commissie die niet toegespitst zijn op het VK (of enig ander specifiek derde land).

Artikel V Wijziging van de Wet goedkeuring en uitvoering Markham-overeenkomst

Nederland heeft drie grensoverschrijdende velden die op de grenslijn met het VK liggen waaruit koolwaterstoffen worden gewonnen: het Markham-veld, het ORCA-veld en het Sillimanite-veld. Voor deze drie velden zijn overeenkomsten gesloten tussen Nederland en het VK. Voor het Markham-veld is op 26 mei 1992 de navolgende overeenkomst gesloten: de Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het VK van Groot-Brittannië en Noord-Ierland inzake de exploitatie van de voorkomens in het Markham-veld en de afname van bitumina daaruit (Trb. 1992, nr. 99). De Markham-overeenkomst regelt de wijze waarop de grensoverschrijdende gasvelden gemeenschappelijk worden geëxploiteerd. In de Markham-overeenkomst zijn daarnaast bepalingen opgenomen over de veiligheid, inspecties, radiocommunicatie en milieubescherming.

De Markham-overeenkomst en de daaraan verbonden Wet goedkeuring en uitvoering Markham-overeenkomst voorzien in een zogeheten Markham-regime, waarbij er sprake is van een gezamenlijke exploitatie van het veld, een verdeling van kosten, opbrengst en verantwoordelijkheden en een bijzonder – op het veld toegespitst – vergunningenregime. Wel blijft bij het exploiteren van het Markham-veld in het Nederlandse deel de Nederlandse wetgeving van toepassing. Dat betekent dat het regime dat geldt voor elke andere olie- en gaswinning die plaatsvindt op het Nederlandse deel van het continentaal plat in beginsel ook zal gelden voor het winnen van gas uit het Markham-veld. Een uitgebreidere toelichting van dit regime kan worden gevonden in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel goedkeuring en uitvoering Markham-overeenkomst (Kamerstukken II 1991/92, 22 773, nr. 3).

De aanstaande terugtrekking van het VK uit de Europese Unie gaf aanleiding om te bezien of het Markham-regime zoals voorzien in de overeenkomst en wet aanpassing behoefde. Gebleken is dat inhoudelijk bezien voor het Markham-regime bij de huidige stand van het Britse, Nederlandse en het Unierecht geen wijzigingen nodig zijn.

Daarentegen bleek dat de Wet goedkeuring en uitvoering Markham-overeenkomst geen rekening houdt met de mogelijkheid dat verplichtingen voortvloeiend uit het Unierecht aanleiding kunnen geven om voorschriften en beperkingen verbonden aan een Markham-winningsvergunning te wijzigen of daaraan nieuwe voorschriften en beperkingen te verbinden. Artikel 4, tweede lid, van de wet voorziet enkel in de mogelijkheid van dergelijke wijzigingen of aanvullingen indien dat nodig is om te voldoen aan specifieke verplichtingen uit de Markham-overeenkomst.

Dit is niet bezwaarlijk zo lang het VK lid is van de Europese Unie. Nederland en het VK zijn immers ingevolge het beginsel van Unietrouw zoals neergelegd in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, verplicht om alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Ook dienen de lidstaten zich te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen. Deze verplichting brengt met zich mee dat het VK en Nederland de Markham-overeenkomst en het Markham-regime zodanig moeten toepassen en invullen, dat voldaan wordt aan het Unierecht en het Unierecht niet wordt geschonden.

Na terugtrekking van het VK uit de Europese Unie geldt deze verplichting niet meer voor het VK. Nederland kan dan in de weinig benijdenswaardige positie komen dat het VK binnen de grenzen van de Markham-overeenkomst een invulling van de afspraken geeft die botst met de verplichtingen die op Nederland rusten ingevolge het Unierecht. Nu het Markham-regime uitgaat van een gecoördineerde winning met geharmoniseerde regulatoire kaders van zowel het VK als Nederland, dient expliciet te worden gemaakt dat voor het Nederlandse deel van het veld, de Markham-vergunning kan worden aangepast indien dat nodig is om aan het Unierecht te voldoen, zelfs als dat een afwijking met zich meebrengt ten opzichte van het regime dat het VK voor het Britse deel van het Markham-veld toepast.

Met de wijziging zoals voorzien in artikel IV van dit wetsvoorstel wordt de Wet goedkeuring en uitvoering Markham-overeenkomst dan ook op een zodanige wijze aangepast dat het expliciet mogelijk is om, indien dit nodig zou zijn om te voldoen aan EU-regelgeving, de aan een Markham-winningsvergunning verbonden voorschriften en beperkingen te wijzigen, of om nieuwe voorschriften en beperkingen aan een zodanige vergunning te verbinden. Deze mogelijkheid ontslaat Nederland overigens niet van de verplichting om voorafgaand de autoriteiten van het VK te consulteren voordat tot een wijziging of aanvulling van verplichtingen wordt overgegaan. Dit hoeft niet wettelijk te worden vastgelegd nu dit door middel van feitelijk handelen plaatsvindt en de verplichting voortvloeit uit de Markham-overeenkomst en de Overeenkomst tussen de Regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de Regering van het VK van Groot-Brittannië en Noord-Ierland inzake de exploitatie van op zichzelf staande geologische structuren die zich over de grenslijn op het continentale plat onder de Noordzee uitstrekken (Trb. 1965, nr. 192).

Tot slot zij nog opgemerkt dat de problematiek zoals zich voordoet bij het Markham-veld zich niet voordoet bij de voornoemde gedeelde velden ORCA en Sillimanite, omdat de mate van coördinatie tussen het VK en Nederland bij de exploitatie van deze velden beperkter is, er geen afwijkend winningsregime tot stand komt zoals bij het Markham-veld en de feitelijke situatie omtrent de winning anders is en geen grensoverschrijdende aan elkaar verbonden installaties kent.

Artikel VI Wijziging van de Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderprodukten

Topografieën van halfgeleiders zijn driedimensionale ontwerpen voor de inrichting en bouw van halfgeleiders. Degelijke topografieën zijn in feite de bouwtekening van microchips. In de Europese Unie is bijzondere wetgeving tot stand gekomen die een specifiek beschermingsregime in het leven roept voor deze topografieën: richtlijn 87/54/EEG betreffende de rechtsbescherming van topografieën van halfgeleiderproducten. Deze richtlijn introduceerde een ‘sui generis’ bescherming van topografieën door middel van het verlenen van exclusieve rechten op deze topografieën (artikel 2 richtlijn 87/54/EEG). Dit exclusieve recht omvat de mogelijkheid om als houder van het recht de volgende handelingen toe te staan of te verbieden: de reproductie van de beschermde topografie, de commerciële exploitatie, de invoer voor een dergelijke exploitatie, of de invoer van een halfgeleiderproduct dat met deze beschermde topografie is gemaakt (artikel 5, eerste lid, richtlijn 87/54/EG). Om deze bescherming effectief te laten zijn, moet er een vorm van registratie per lidstaat plaatsvinden, opdat kenbaar is dat de topografie bescherming heeft (zie onder andere artikel 4 van de richtlijn).

De rechthebbenden op de bescherming onder de richtlijn, zijn beperkt tot natuurlijke personen die onderdaan van een EU-lidstaat zijn of hun gewone verblijfplaats op het grondgebied van een EU-lidstaat hebben en vennootschappen of andere rechtspersonen met een daadwerkelijke industriële of commerciële vestiging op het grondgebied van een EU-lidstaat, Daarnaast genieten ook bescherming – voor zover voornoemde rechthebbenden niet reeds een dergelijke bescherming genieten – die partijen die voor het eerst de topografie commercieel exploiteren in een EU-lidstaat zonder dat een topografie elders eerder in de wereld is geëxploiteerd en door een daartoe bevoegde persoon het exclusieve recht is verkregen om de topografie over het gehele territoir van de Unie te exploiteren (artikel 3, derde en vierde lid, van de richtlijn).

Richtlijn 87/54/EEG is tevens van toepassing in de EER (zie o.a. artikel 4 van Protocol 28 bij het EER-verdrag). De richtlijn maakt het daarnaast mogelijk om op grond van de richtlijn de bescherming uit te breiden naar derde landen. De richtlijn geeft daar een specifieke procedure voor (zie artikel 3, zevende lid, van de richtlijn). Inmiddels is de bescherming onder de richtlijn uitgebreid tot natuurlijke personen en rechtspersonen van staten die partij zijn bij de Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPs-Overeenkomst) en waarvoor de artikelen 35 tot en met 38 van de overeenkomst toepassing zijn (zie in dit verband Beschikking 94/824/EG van de Raad van 22 december 1994 betreffende de uitbreiding van de rechtsbescherming van topografieën van halfgeleiderprodukten tot personen uit een Lid van de Wereldhandelsorganisatie).

Richtlijn 87/54/EEG is in Nederland geïmplementeerd door middel van de Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten. De kwaliteitseis dat de verleende bescherming beperkt is tot natuurlijke personen en rechtspersonen die een voldoende (economische) band met een EU-lidstaat hebben, is neergelegd in artikel 26, onder a en c, van de wet. Deze wettelijke bepaling is relevant in het kader van de terugtrekking van het VK uit de EU. Door de terugtrekking wordt de vereiste band met de EU van een rechthebbende mogelijk doorbroken voor Britse natuurlijke personen en rechtspersonen.

Een onderneming uit een derde land die met een volle dochteronderneming in het VK economisch actief is of een onderneming uit het VK, zouden er in goed vertrouwen van uit moeten kunnen gaan dat de bescherming van oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten na het doorlopen van de vereiste registratieprocedure in Nederland voor de wettelijke duur en onder de in wet vastgelegde voorwaarden zeker gesteld is. Immers door het gevestigd zijn in het VK en het daar verrichten van een duurzame economische activiteit op dit moment wordt voldaan aan de kwaliteitseis om in aanmerking te komen voor bescherming zoals voorzien in artikel 26, onder a of c, van de wet en artikel 3 van richtlijn 87/54/EEG. Door de terugtrekking van het VK vervalt echter de economische band met de EU voor zover de betrokken ondernemingen niet beschikken over een alternatieve vestiging of dochtermaatschappij in een andere EU-lidstaat waarbij sprake is van een duurzame deelname aan het economisch verkeer.

Richtlijn 87/54/EEG noch de Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten geven een antwoord op de vraag wat het gevolg is van het na registratie niet langer voldoen aan de kwaliteitseis van artikel 3 van richtlijn 87/54/EEG en artikel 26, onder a of c, van de wet. Artikel 4, eerste, derde tot en met vijfde lid, en artikel 7, derde en vierde lid, van de richtlijn geven limitatief de randvoorwaarden aan waaronder een recht op bescherming kan ontstaan en wanneer de bescherming kan komen te vervallen. Er wordt voor het vervallen van de bescherming geen relatie gelegd met het niet langer voldoen aan de kwaliteitseis. Ook de artikelen 12 en 13 van de Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten bieden geen uitsluitsel en ook daar ontbreekt een relatie met de kwaliteitseis van artikel 26 van die wet voor het vervallen van het recht of de bescherming als rechthebbende.

Het is bovendien onduidelijk of de uitbreiding van de bescherming van topografieën onder richtlijn 87/54/EEG tot alle verdragspartijen bij TRIPS zoals voorzien bij de hierboven aangehaalde Beschikking 94/824/EG (waarvoor artikel 26 onder b, van de Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten de nationale uitwerking geeft) voldoende soelaas biedt voor deze specifieke situatie. De grondslag op grond waarvan een topografie onder die beschikking bescherming geniet is immers een afgeleide van de bescherming en nationale behandeling zoals voorzien in artikel 1, lid 3, en artikel 3 van de TRIPs-Overeenkomst en de voortgezette werking van voornoemde beschikking van de Raad alsmede de voortgezette en ongewijzigde binding van het VK aan de TRIPS-overeenkomst.

Gelet op deze onzekerheden en de omstandigheid dat hier sprake is van een (kostbaar) intellectueel eigendomsrecht, is het noodzakelijk een wettelijke regeling te treffen om rechtszekerheid te bieden over het bestaan van een recht op bescherming van een in Nederland geregistreerde oorspronkelijke topografie van een halfgeleiderproduct voor zover er onduidelijkheid over zou bestaan of de rechthebbende, gelet op de terugtrekking van het VK, zijn bescherming zou dreigen te verliezen.

Deze wettelijke regeling is opgenomen in artikel V van dit wetsvoorstel. Dit wordt gerealiseerd door een toevoeging van een derde lid aan artikel 27 van de wet met de strekking dat oorspronkelijke topografieën die voor de datum van terugtrekking van het VK op grond van de wet beschermd werden, ook na de datum van terugtrekking voor de oorspronkelijke beschermingsduur beschermd blijven op grond van dezelfde grondslag en voorwaarden waaronder deze geregistreerd werden.

De voorgestelde wettelijke regeling loopt niet vooruit op het al dan niet bestaan van een eventuele overgangsperiode zoals thans voorzien in het ontwerp-terugtrekkingsakkoord dat thans nog voorwerp van onderhandeling is. Ook loopt de voorgestelde wettelijke regeling niet vooruit op de mogelijke toekomstige samenwerking tussen de EU en het VK.

Zowel in het kader van een nieuwe verdragsrelatie als in het kader van een wederkerige samenwerking op het gebied van de bescherming van oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten zoals voorzien in artikel 3, zesde en zevende lid, van richtlijn 87/54/EEG kan worden afgesproken dat er sprake zal zijn van een wederzijdse bescherming van geregistreerde oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten. Mocht een dergelijke afspraak daadwerkelijk tot stand komen, dan voorziet artikel 26, onder b, van de Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten in de benodigde grondslagen om de bescherming voor nieuwe oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten te waarborgen.

Artikel 26, onder b, van de Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten is voorts de grondslag die van toepassing zal zijn om bescherming te bieden aan Britse oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderproducten die geregistreerd worden na de terugtrekking van het VK voor zover het VK ongewijzigd gebonden blijft aan de artikelen 35 tot en met 38 van de TRIPs-overeenkomst en Beschikking 94/824/EG van de Raad van 22 december 1994 in stand blijft.

Artikel VII Tijdelijke delegatiegrondslag met betrekking tot socialezekerheidswetten

De thans bestaande onduidelijkheid over een terugtrekking van het VK uit de Europese Unie met of zonder akkoord brengt ook onduidelijkheid mee over de vraag of uitkeringsgerechtigden recht behouden op hun uitkering op de datum van terugtrekking van het VK uit de Europese Unie en welke wetswijziging daartoe nodig zal zijn. Deze vraag kan thans echter niet worden beantwoord. Dit zal eerst mogelijk zijn nadat er duidelijkheid over het totstandkomen van een terugtrekkingsakkoord is gegeven. Die duidelijkheid zal – gelet op de huidige stand van zaken – eerst op een zeer laat moment gegeven kunnen worden. Die laat te verwachten duidelijkheid heeft een negatief effect op de wens van de regering om de uitkeringsrechten goed te regelen. Op dat late moment van duidelijkheid resteert immers te weinig tijd om het reguliere traject van een wetswijziging te volgen. Het gevolg hiervan zal zijn dat de uitkeringsrechten niet duidelijk zijn en de uitvoerders UWV en SVB niet langer de uitkeringen mogen betalen. Dit levert een onevenredig nadeel voor uitkeringsgerechtigden op omdat zij in financiële problemen kunnen geraken.

Om genoemd onevenredig nadeel voor uitkeringsgerechtigden zowel in Nederland als in het VK te voorkomen, stelt de regering in dit voorstel een mogelijkheid voor om dat onevenredig nadeel bij noodprocedure weg te nemen.

Die noodprocedure houdt in dat op grond van de in dit wetvoorstel voorgestelde wettelijke grondslag, bij amvb een wijziging in de socialezekerheidswetten doorgevoerd kan worden met de strekking dat het VK voor de toepassing van die wetten nog gedurende een daarbij aangegeven periode als EU-lidstaat zal worden aangemerkt. Daarmee wordt bereikt dat het wettelijk regime na de uittreding van het VK gedurende die overgangsperiode vooralsnog ongewijzigd blijft en dat de uittreding vooralsnog geen gevolgen heeft voor bestaande of nieuwe uitkeringsrechten. Verder kan met gebruik van deze grondslag overgangsrecht worden vastgesteld voor de situatie na de uittreding of, indien een overgangsperiode is vastgesteld, na afloop van die overgangsperiode.

De grondslag kan niet alleen worden gebruikt indien het VK zich op 30 maart 2019 terugtrekt uit de Europese Unie zonder akkoord over de voorwaarden voor deze terugtrekking (no deal Brexit) en er overgangsrecht met betrekking tot de uitkeringsrechten nodig is. Ook ingeval er wel een terugtrekkingsakkoord met het VK tot stand komt, kan met een op deze delegatiegrondslag te baseren amvb, het overgangsrecht worden geregeld conform de in dat terugtrekkingsakkoord vastgelegde beginselen. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat de Europese Commissie zowel in het geval dat een terugtrekkingsakkoord wordt overeengekomen als in het geval dat dat niet gebeurt, verordeningen of richtlijnen vaststelt die verplichten tot nationale regelgeving die mogelijk op zeer korte termijn gerealiseerd zal dienen te zijn.. Met de in artikel VII voorgestelde grondslag wordt de regering de nodige ruimte geboden om bij amvb de noodzakelijke maatregelen te nemen. Omdat een dergelijke amvb sneller tot stand zal kunnen komen dan een wet in formele zin, komen de dan noodzakelijk te blijken voorzieningen zodanig tijdig tot stand dat geen onevenredig nadeel voor de betrokken uitkeringsgerechtigden hoeft te ontstaan.

Zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen acht weken na vaststelling van de amvb zal een voorstel van wet ter goedkeuring van deze amvb worden voorgelegd aan de Staten-Generaal. Het is dan vervolgens aan de Tweede en Eerste Kamer om te beoordelen of de door de amvb in het leven geroepen voorzieningen in stand moeten blijven of dat die ongedaan moeten worden gemaakt.

Artikel VIII en IX Wet langdurige zorg en Zorgverzekeringswet

In Verordening (EG) 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 166) (hierna: de Verordening) zijn voor de verschillende terreinen van sociale zekerheid coördinatieregels vastgelegd. Op grond de Verordening hebben bepaalde categorieën personen een zogeheten verdragsrecht op curatieve en langdurige zorg ten laste van een andere EU-lidstaat dan de lidstaat waar betrokkenen wonen. Dit houdt in dat Nederlandse verdragsgerechtigden aanspraak maken op zorg volgens het verzekerde pakket van het woonland ten laste van Nederland. Tevens maken zij ten laste van Nederland aanspraak op zorg in andere landen die behoren tot de Europese Unie (EU), de Europese Economische Ruimte (EER) en Zwitserland (hierna: verdragslanden). Daartoe wordt de zogenaamde European Health Insurance Card (EHIC) verstrekt. Indien het VK (hierna: VK) zich op 30 maart 2019, zonder akkoord over de voorwaarden van de terugtrekking, terugtrekt uit de Europese Unie, heeft dit nadelige gevolgen voor Nederlandse verdragsgerechtigden. Aangezien het mogelijk is dat in een relatief laat stadium tot een dergelijke cliff edge Brexit besloten wordt, acht de regering het wenselijk om een overgangsvoorziening te creëren voor Nederlandse verdragsgerechtigden. Hiertoe worden zowel de Zorgverzekeringswet (Zvw) als de Wet langdurige zorg (Wlz) gewijzigd.

Bij een cliff edge Brexit is het VK vanaf bovengenoemde datum geen verdragsland meer, maar een derde land. Dit betekent dat in het VK vanaf bovengenoemde datum geen verdragsrecht op zorg meer bestaat. Nederlandse verdragsgerechtigden zijn dan afhankelijk van Brits nationaal recht. Wat betreft zorg vallen zij onder de National Health Service (NHS). De NHS kent geen dekking buiten het VK. Er kan zich de situatie voordoen dat een in het VK woonachtige Nederlandse verdragsgerechtigde op de dag voorafgaand aan de cliff edge Brexit een behandeling in een buiten het VK ondergaat. In dat geval zou er voor de verdragsgerechtigde een vergoedingsprobleem kunnen ontstaan. Immers, de NHS vergoedt enkel de verstrekking van zorg in het VK. Om dit probleem bij een eventuele cliff edge Brexit te voorkomen, wordt aan de Zvw een delegatiegrondslag toegevoegd om bij ministeriële regeling te bepalen dat het CAK de voormalig verdragsgerechtigde tijdelijk een vergoeding kan verstrekken. In de Wlz wordt de opsomming van taken van het CAK dienovereenkomstig gewijzigd.

De vergoeding door het CAK kent wel enkele restricties. De belangrijkste staan in het voorgestelde artikel 69c, eerste lid, van de Zvw:

– het gaat om verdragsgerechtigden die op de dag voor de terugtrekking van het VK uit de EU in het VK woonden;
– betrokkene moet zich al hebben aangemeld bij het CAK en de verschuldigde verdragsbijdragen hebben betaald;
– de zorg is buiten het VK verleend;
– de zorg is gestart op de dag voor de terugtrekking;
– de zorg viel onder het verdragsrecht, met dien verstande dat ook een vergoeding verstrekt kan worden voor aansluitende, vervangende zorg;
– de zorg is binnen een periode van zes maanden na de terugtrekking verleend. Deze termijn wordt redelijk geacht omdat daarbinnen de eenmaal aangevangen behandelingen voltooid kunnen worden of, indien beëindiging niet mogelijk was, betrokkenen er een vervolg aan hebben kunnen geven dat op andere wijze bekostigd kan worden.

Bij ministeriële regeling kan de vergoeding verder worden uitgewerkt met betrekking tot de desbetreffende zorg, alsmede de hoogte, de voorwaarden en de verstrekking. Daarnaast kunnen betrokkene verplichtingen worden opgelegd.

Tot slot is voorzien in enkele bepalingen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens. Ten behoeve van de verschuldigde bijdrage verwerkt het CAK reeds het burgerservicenummer van betrokkene. Betaling van de verschuldigde bijdrage is een voorwaarde voor het verkrijgen van de vergoeding. Daarom is geregeld dat het CAK ook bij de verstrekking van de vergoeding het burgerservicenummer van betrokkene kan gebruiken.

Aangezien het een vergoeding voor zorg betreft, is het verwerken van medische persoonsgegevens aan de orde. Het CAK moet immers kunnen nagaan welke zorg is verleend om te controleren of betrokkene voor een vergoeding in aanmerking komt.

Artikel X Regelgevende bevoegdheden ten behoeve van overgangssituaties

Gezien de complexiteit en de hoeveelheid regelgeving die rijksbreed met de statuswijziging gepaard gaat, kan het op enig moment noodzakelijk blijken op zeer korte termijn een oplossing te realiseren voor een gerezen probleem dat samenhangt met de terugtrekking van het VK uit de EU, of voor een ander, nog onvoorzien probleem. Het is denkbaar dat in zeer bijzondere gevallen de totstandkoming van een wetswijziging of een amvb niet kan worden afgewacht. Om die reden is voorzien in een basis om voorzieningen te treffen bij ministeriële regeling. In principe gaat het hier om voorzieningen met een overgangsrechtelijk karakter, die slechts gedurende een beperkte periode zullen gelden, of waarvan valt te voorzien dat daarvoor een structureler voorziening in de plaats zal treden ter uitvoering van een nadien tot stand gekomen akkoord. Voor het geval de voorziening een structureler karakter zal moeten krijgen, zal zo spoedig mogelijk een wetswijziging in gang worden gezet of een amvb worden vastgesteld.

In dit artikel is een wettelijke grondslag neergelegd om gedurende een bepaalde tijd bij amvb of ministeriële regeling voorzieningen te treffen in situaties waarin de bestaande wettelijke kaders niet voorzien. Daarbij kan het enerzijds gaan om de implementatie van besluiten van de EU en anderzijds om de uitvoering van nationale besluiten (in beide gevallen: al dan niet ter uitvoering van een deelakkoord met het VK).

De mogelijkheid om dergelijke voorzieningen te treffen op basis van deze grondslag is in de tijd beperkt tot een jaar na het tijdstip waarop de terugtrekking van het VK een aanvang neemt. Aangenomen mag worden dat maatregelen die na dat jaar genomen zullen moeten worden, zodanig tijdig in beeld zullen zijn gekomen dat daarin volgens een reguliere weg voorzien kan worden.

Als er niet wordt besloten tot verlenging van de onderhandelingen is dat tijdstip dus 30 maart 2019, tenzij een terugtrekkingsakkoord eerder in werking zou treden. Indien besloten wordt tot een verlenging van de onderhandelingsperiode vangt dit tijdvak aan op het moment waarop het uitstel van de terugtrekking van het VK uit de EU eindigt, tenzij een terugtrekkingsakkoord eerder in werking zou treden. De grondslag zelf vervalt niet na dat tijdvak, en voorzieningen die binnen dat tijdvak op basis van deze grondslag zijn getroffen blijven dus ook geldig na dat tijdvak.

Het tweede lid van artikel IX geeft de mogelijkheid met deze voorzieningen zo nodig af te wijken van enig wettelijk voorschrift voor zover de noodzaak daartoe voortvloeit uit het EU-recht of omdat het nalaten zo’n voorziening te treffen onaanvaardbare gevolgen zou hebben. Bij dat laatste moet bedacht worden dat de consequenties van in het bijzonder een cliff edge Brexit met name zullen drukken op burgers en bedrijven, en de regering niet in staat is om de Brexit uit te stellen totdat formele wetgeving tot stand zal zijn gebracht om die consequenties te mitigeren. Om die reden is voorzien in een basis om voorzieningen te treffen bij amvb of bij ministeriële regeling. In beginsel zal in zo’n geval worden gekozen voor het instrument van een amvb, tenzij de spoedeisendheid van de voorziening het noodzakelijk maakt te kiezen voor het instrument van een ministeriële regeling. Vanzelfsprekend kunnen dergelijke voorzieningen geen inbreuk maken op de Grondwet of internationale verplichtingen van de Staat.

In principe gaat het hier om voorzieningen met een overgangsrechtelijk karakter, omdat ook bij een cliff edge Brexit te verwachten valt dat ten vervolge daarop alsnog nadere structurele afspraken met het VK tot stand zullen komen die door middel van reguliere wetgeving hun beslag zullen vinden waarmee de op basis van dit artikel getroffen overgangsmaatregelen zullen kunnen vervallen. Voor het geval een overgangsmaatregel wel een structureel karakter moet krijgen, bepaalt het derde lid dat zo spoedig mogelijk een wetswijziging in gang zal worden gezet of een amvb worden vastgesteld waarmee de voorziening structureler in het geheel van de geldende regelgeving zal worden ingebed. Deze bepaling is ontleend aan artikel 22 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, die in zekere zin betrekking had op een spiegelbeeldige situatie van de Brexit.

Artikel XI Inwerkingtreding

Met de wijze waarop de inwerkingtreding van dit voorstel geregeld wordt, wordt voorzien in flexibiliteit om de inwerkingtreding van een onderdeel daarvan uit te stellen of achterwege te laten bijvoorbeeld, bij voorbeeld in verband met bereikte overeenkomsten met het VK als gevolg waarvan dat onderdeel achterhaald is.

Tevens wordt voorzien in de mogelijkheid om terugwerkende kracht te verlenen aan dit voorstel of onderdelen daarvan, met het oog op de situatie dat dit wetgevingstraject niet voltooid zal zijn vóór de datum waarop een cliff edge Brexit een feit zou kunnen zijn.

De Minister van Buitenlandse Zaken,

X Noot

Toelichting, paragraaf 1.

X Noot

Toelichting, paragraaf 1.

X Noot

Toelichting, paragraaf 2.

X Noot

⁴

Verordening (EG) 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PbEU L 166).

X Noot

⁵

Zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie d.d. 30 september 2003 (Inspire Art Ltd, C-167/01).

X Noot

⁶

De Afdeling wijst er in dit verband nog op dat de verhouding tussen de artikelen VII tot en met IX en artikel X niet geheel helder is. De vraag is daardoor of de artikelen VII tot en met IX, mede gelet op het opschrift bij die bepalingen, als uitputtend gelezen moeten worden, of dat ook nog gebruik kan worden gemaakt van de in artikel X geboden mogelijkheden tot het vaststellen van regels.

X Noot

⁷

Voorbeelden hiervan zijn onder andere artikel V van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd; artikel 22 van de Invoeringswet openbare lichamen BES; artikel IV van de Wet implementatie richtlijn markten voor financiële instrumenten; artikel 176 van de Invoerings- en aanpassingswet Wft en artikel 5.1. van de Invoerings- en aanpassingswet Zorgverzekeringswet.

X Noot

⁸

Zie in dit verband artikel VII van het voorstel en ook Aanwijzing 2.40, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Hetzelfde betreft uiteraard ook afwijkingen van amvb’s en afwijkingen bij ministeriële regeling.

X Noot

⁹

Zie in dit verband ook Aanwijzing 5.62, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving in het algemeen, en Aanwijzing 5.63, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving in het bijzonder.

X Noot

¹⁰

Zie o.a. het Advies van de Raad van State van 25 juli 1997 over het Ontwerpbesluit landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (W05.97.0392/I), Bijvoegsel Staatscourant 11 november 1997, nr. 217; en het Advies van de Raad van State van 11 mei 1992 over het Voorstel van wet houdende wijziging van de gemeentewet en de Provinciewet in verband met geldelijke voorzieningen ten behoeve van de leden van de gemeenteraad en van provinciale staten (W04.92.0139), Kamerstukken II 1991/1992, 22 670, B.

X Noot

Toelichting, paragraaf 1.

X Noot

Toelichting, paragraaf 1.

X Noot

Toelichting, paragraaf 2.

X Noot

⁴

Verordening (EG) 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PbEU L 166).

X Noot

⁵

X Noot

⁶

X Noot

⁷

X Noot

⁸

Zie in dit verband ook Aanwijzing 5.62, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving in het algemeen, en Aanwijzing 5.63, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving in het bijzonder.

X Noot

⁹

X Noot

Kamerstukken II 2016/17, 23 987, nr. 173

X Noot

Te vinden op https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/draft_agreement_coloured.pdf. Ten aanzien van dit concept-akkoord geldt dat ‘nothing is agreed until everything is agreed’.

X Noot

Zie ook Kamerstukken II, 2017/18, 23 987, nr. 261.

Inhoudsopgave

Extra informatie

Gerelateerd

Publicaties over kamerdossier

Geconsolideerde regelgeving

Publicaties referendum

Advies Raad van State inzake het voorstel van wet tot wijziging van enige wetten en het treffen van voorzieningen in verband met de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie

Nader Rapport

1. Inleiding

2. Opzet van het voorstel; algemene lijnen

a. Algemeen

c. Wel of geen terugtrekkingsakkoord

d. Verschillende oplossingen

e. Voorzieningen ter voorkoming van onaanvaardbare gevolgen

f. Conclusie

3. Regelgevende bevoegdheden ten behoeve van overgangssituaties

a. Bij amvb of ministeriële regeling

b. Structurele afwijking van hogere regelgeving

4. Terugwerkende kracht

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W02.18.0310/II

Advies Raad van State

1. Inleiding

2. Opzet van het voorstel; algemene lijnen

a. Algemeen

b. Keuze wijzigingsvoorstellen

c. Wel of geen terugtrekkingsakkoord

d. Verschillende oplossingen

e. Voorzieningen ter voorkoming van onaanvaardbare gevolgen

f. Conclusie

3. Regelgevende bevoegdheden ten behoeve van overgangssituaties

a. Bij amvb of ministeriële regeling

b. Structurele afwijking van hogere regelgeving

4. Terugwerkende kracht

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W02.18.0310/II

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Wijziging van enige wetten en het treffen van voorzieningen in verband met de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie (Verzamelwet Brexit)

HOOFDSTUK 1. MINISTERIE VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

ARTIKEL I WIJZIGING VAN DE WET OP DE FORMEEL BUITENLANDSE VENNOOTSCHAPPEN

Artikel 11a

HOOFDSTUK 2. MINISTERIE VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

ARTIKEL II WIJZIGING VAN DE WEGENVERKEERSWET 1994

Artikel 186b

HOOFDSTUK 3. MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAATBELEID

ARTIKEL III WIJZIGING VAN DE ELEKTRICITEITSWET 1998

ARTIKEL IV WIJZIGING VAN DE GASWET

ARTIKEL V WIJZIGING VAN DE WET GOEDKEURING EN UITVOERING MARKHAM-OVEREENKOMST

ARTIKEL VI WIJZIGING VAN DE WET BESCHERMING OORSPRONKELIJKE TOPOGRAFIEËN VAN HALFGELEIDERPRODUKTEN

HOOFDSTUK 4. MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

ARTIKEL VII TIJDELIJKE DELEGATIEGRONDSLAG MET BETREKKING TOT SOCIALEZEKERHEIDSWETTEN

HOOFDSTUK 5. MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

ARTIKEL VIII WIJZIGING WET LANGDURIGE ZORG

ARTIKEL IX WIJZIGING ZORGVERZEKERINGSWET

Artikel 69c

HOOFDSTUK 6. SLOT- EN OVERGANGSBEPALINGEN

ARTIKEL X REGELGEVENDE BEVOEGDHEDEN TEN BEHOEVE VAN OVERGANGSSITUATIES

ARTIKEL XI INWERKINGTREDING

ARTIKEL XII CITEERTITEL

MEMORIE VAN TOELICHTING

A. Algemeen

1. Aanleiding

2. Doel en opzet van het voorstel

3. Gebruikte terminologie

4. Gevolgen voor de maatschappij

5. Uitvoering, toezicht en handhaving

6. Financiële gevolgen

7. Advies en consultatie

B. Artikelsgewijs

Artikel I Wijziging van de Wet op de formeel buitenlandse vennootschappen

Artikel II Wijziging van de Wegenverkeerswet 1994

Artikelen III en IV Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet

Artikel V Wijziging van de Wet goedkeuring en uitvoering Markham-overeenkomst

Artikel VI Wijziging van de Wet bescherming oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderprodukten

Artikel VII Tijdelijke delegatiegrondslag met betrekking tot socialezekerheidswetten

Artikel VIII en IX Wet langdurige zorg en Zorgverzekeringswet

Artikel X Regelgevende bevoegdheden ten behoeve van overgangssituaties

Artikel XI Inwerkingtreding

X Noot

X Noot

X Noot