TOELICHTING
Algemeen
Op 1 augustus 2014 is de wetswijziging Eindtoetsing PO in werking getreden (Stb. 2014, 13). Daarin is geregeld dat er in het basisonderwijs een centrale eindtoets voor taal
en rekenen wordt ingevoerd, onder de zorg en verantwoordelijkheid van de overheid.
Naast de centrale eindtoets, die er moet zijn, kan de minister ook het gebruik van
één of meer andere eindtoetsen voor taal en rekenen door scholen toestaan. Hiervoor
is vereist dat een andere eindtoets door de minister als eindtoets in de zin van de
WPO is toegelaten. Uitgangspunt daarbij is dat er voor aanbieders van andere eindtoetsen
een reële en gelijkwaardige mogelijkheid bestaat om een alternatieve eindtoets te
ontwikkelen en aan te bieden aan scholen. Dit naast de van overheidswege, onder verantwoordelijkheid
van het College voor Toetsen en Examens, beschikbaar gestelde centrale eindtoets.
De keuzevrijheid van scholen is daarmee gediend.
In het Toetsbesluit PO (Stb. 2014, 209) zijn de inhoudelijke voorwaarden en de procedure voor toelating van andere eindtoetsen
beschreven. Indien op basis daarvan de minister, gehoord het advies van de onafhankelijke
Expertgroep Toetsen PO, besluit een andere eindtoets toe te laten dan komt deze, onder
bepaalde voorwaarden, voor subsidie in aanmerking. Deze regeling regelt de subsidieverstrekking
aan de aanbieders van toegelaten andere eindtoetsen.
Financiële paragraaf
Vooralsnog worden de kosten voor de regeling geraamd op € 1,3 miljoen voor het eerste
jaar oplopend tot € 3,5 miljoen in de jaren daarna. Bij het ontbreken van inzicht
in de mate waarin een beroep zal worden gedaan op de subsidieregeling moet in dit
stadium gewerkt worden met veronderstellingen. Er wordt verondersteld dat de komende
3 jaar per jaar 2 eindtoetsaanbieders instromen. Bij elke eindtoetsaanbieder geldt
dezelfde aanname dat deze start met 1.500 deelnemers oplopend tot 6.000 deelnemers
in het vierde jaar van afname. De jaarlijkse monitor van de regeling zal uitwijzen
hoe de aanspraak op de regeling zich zal ontwikkelen en of dit aanleiding zal zijn
voor bijstelling van de raming. De financiële gevolgen van deze aanspraak kunnen worden
geaccommodeerd binnen het totale beschikbare budget voor de invoering van de verplichte
eindtoetsing in het primair onderwijs.
Administratieve lasten
Bij de voorbereiding van deze subsidieregeling is nagegaan of sprake is van administratieve
lasten. Deze gevolgen zijn in kaart gebracht met behulp van het standaardkostenmodel
(SKM) voor de administratieve lasten. De structurele administratieve lasten voor deelnemende
toetsaanbieders na implementatie van deze subsidieregeling worden geraamd op 2.500 euro
vanaf 2015. De administratieve lasten zijn het indienen van een subsidieaanvraag,
het controleren en indienen van een opgave van het aantal leerlingen dat daadwerkelijk
aan de eindtoets heeft deelgenomen en het jaarlijks indienen van de eindtoets van
de desbetreffende jaargang bij de onafhankelijke commissie, bedoeld in artikel 5,
eerste lid, van deze regeling. Om de noodzakelijke lasten zoveel mogelijk te beperken
zijn bij de vormgeving alternatieven overwogen en is, gegeven de noodzaak om een informatieverplichting
op te leggen, voor het minst belastende alternatief gekozen. Zo moet er op grond van
artikel 4 bijvoorbeeld een verklaring worden afgegeven dat wordt voldaan aan de subsidievoorwaarden
in plaats van dat er bewijsmateriaal moet worden meegestuurd met de aanvraag. Tevens
zijn de uitvoerings- en toezichtslasten minimaal gegeven het doel van het beleid.
Artikelsgewijs
Artikel 1
De verplichting om een eindtoets af te nemen geldt nog niet voor speciale basisscholen
en scholen voor speciaal onderwijs. Deze scholen kunnen echter wel vrijwillig een
eindtoets afnemen die is toegelaten op grond van de Wet op het primair onderwijs.
Voor deze scholen geldt, net als voor basisscholen, dat de afname ‘om niet’ beschikbaar
is.
Artikel 2
Artikel 10 van het Toetsbesluit PO bepaalt dat de minister subsidie verstrekt aan
de toetsaanbieder van een andere eindtoets indien die op grond van artikel 9 van het
Toetsbesluit PO is toegelaten. Dat betekent dat toekenning van de subsidie alleen
mogelijk is voor de periode dat de betreffende toets is toegelaten (in beginsel voor
vier jaar). Dat betekent ook dat als de minister op basis van artikel 9, vierde lid,
van het Toetsbesluit PO, het besluit tot toelating tussentijds intrekt omdat de eindtoets
niet meer voldoet aan de kenmerken inhoudelijk valide, betrouwbaar en een deugdelijke
normering, de aanspraak op subsidie vervalt. De Expertgroep Toetsen PO adviseert de
minister op grond van het Toetsbesluit PO over de toelating van andere eindtoetsen.
De minister verstrekt de subsidie voor het aanbieden van een eindtoets en voor activiteiten
die daar direct mee samenhangen. De subsidie mag op grond van artikel 7 alleen worden
besteed aan die activiteiten. Met activiteiten die direct samenhangen met het aanbieden
van een eindtoets wordt onder meer bedoeld het ontwikkelen, verspreiden en evalueren
van een eindtoets en het rapporteren over een eindtoets.
Om voor subsidie voor een eindtoets in aanmerking te komen dient daarnaast aan een
aantal voorwaarden te worden voldaan. Als niet aan die voorwaarden wordt voldaan zal
subsidie worden geweigerd of, indien de verstrekking van de subsidie reeds heeft plaatsgevonden,
worden teruggevorderd.
Aangezien een subsidie ertoe strekt bepaalde activiteiten mogelijk te maken, in casu
het aanbieden van toetsen, die ook feitelijk zullen plaatsvinden, moet de toets jaarlijks
daadwerkelijk worden aangeboden en afgenomen. De regeling stelt als voorwaarde dat
een eindtoets tenminste wordt afgenomen door twee of meer scholen van tenminste twee
schoolbesturen. Hiermee wordt zeker gesteld dat de toets feitelijk wordt aangeboden
en afgenomen zonder dat een hoge drempel wordt opgeworpen voor een aanbieder van een
nieuwe eindtoets. Zorgdragen voor voldoende afname hoort tot de acquisitieactiviteiten
van de toetsaanbieder.
De overige voorwaarden zijn opgenomen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik
van de subsidiemogelijkheden. Het begrip misbruik en oneigenlijk gebruik heeft betrekking
op situaties waar een (te hoge) subsidie verkregen wordt door:
-
1. het bewust niet, onjuist, niet tijdig of onvolledig verstrekken van gegevens en inlichtingen
(misbruik);
-
2. het volgens de regels van de regeling, maar in strijd met de bedoeling van de regeling
handelen (oneigenlijk gebruik).
Subsidie zal in dat geval, met toepassing van de artikelen 4:35, 4:48 en 4:49 van
de Algemene Wet Bestuursrecht, worden geweigerd of, als de subsidie al is verstrekt,
worden teruggevorderd. Het gaat dan bijvoorbeeld om de volgende situaties:
-
– De toetsaanbieder heeft de eindtoets niet (in overwegende mate) zelf ontwikkeld, maar
gebruik gemaakt van opgaven van een reeds bestaande eindtoets. Toetsen die niet of
niet in overwegende mate door de toetsaanbieder zelf zijn ontwikkeld, komen daarom
niet voor subsidie in aanmerking. Ook moet het intellectueel eigendom van de eindtoets
bij de subsidieontvanger liggen. Dat betekent niet dat het intellectueel eigendom
niet overdraagbaar is. Artikel 10 van de Regeling OCW-subsidies, van toepassing op
deze subsidieverlening, bepaalt dat de subsidieontvanger meewerkt aan het tot stand
komen van een overeenkomst indien dit naar het oordeel van de minister noodzakelijk
is om te komen tot het overdragen aan de minister van rechten met betrekking tot intellectuele
eigendom, ter zake van de gesubsidieerde activiteiten.
-
– Constructies waarbij gebruik wordt gemaakt van een andere rechtspersoon met als doel
twee keer aanspraak te maken op de subsidie worden ook als oneigenlijk gekenmerkt
en ondervangen door de bepaling dat de eindtoets door de verzoeker ook feitelijk moet
zijn ontwikkeld.
De subsidie (vaste voet) is gedurende het eerste jaar van de eindtoets deels bedoeld
als tegemoetkoming in de initiële ontwikkelingskosten. Een toetsaanbieder ontvangt
deze ‘opstartsubsidie’ daarom eenmalig. Als een toetsaanbieder een nieuwe toets ontwikkelt
en voor subsidie in aanmerking brengt zal, indien wordt voldaan aan de voorwaarden,
de subsidie worden voortgezet op de hoogte van de standaard vaste voet, verhoogd met
het desbetreffende bedrag per leerling. Hiermee samen hangt de voorwaarde dat een
toetsaanbieder uitsluitend voor één eindtoets in aanmerking komt. Dat betekent dat
als een eindtoets onder een andere naam in aanmerking wordt gebracht voor subsidie,
maar feitelijk door een en dezelfde rechtspersoon is ontwikkeld, subsidie wordt geweigerd
of reeds verstrekte subsidie teruggevorderd. Het kan in deze gevallen bijvoorbeeld
gaan om een nieuwe rechtspersoon opgericht door een rechtspersoon die al voor subsidie
in aanmerking komt op grond van deze regeling of een bestaande rechtspersoon, aangestuurd
door een andere rechtspersoon die al voor subsidie in aanmerking komt op grond van
deze regeling. Ook moet de eindtoets jaarlijks worden aangeboden. Dat betekent dat,
wanneer een toetsaanbieder de eindtoets na het jaar van de opstartsubsidie intrekt,
deze niet voldoet aan de eis de toets jaarlijks (dat wil zeggen gedurende de vier
jaar dat de toets is toegelaten) aan te bieden. De subsidie kan dan op grond van artikel
4:49 Awb geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd over alle jaren dat subsidie
voor die toets is toegekend.
Artikel 3
Er is geen sprake van een één-op-één koppeling tussen de hoogte van de subsidie en
de daadwerkelijk door een eindtoetsaanbieder gemaakte kosten. Hiervoor is gekozen
vanwege de financiële beheersbaarheid van de regeling, evenals het kunnen beperken
van de administratieve lasten. Een subsidietoekenning op basis van een door de toetsaanbieder
ingediende begroting is financieel onbeheersbaar. Het stellen van een maximum aan
de subsidievergoeding is ook niet gewenst omdat dit inhoudt dat de begroting van de
aanbieder individueel moet worden getoetst.
Daarom is gekozen voor een genormeerde onderbouwing van de subsidie met een vaste
en variabele component. Deze constructie schept bovendien een helder financieel kader
waardoor eindtoetsaanbieders weten welke vergoeding zij en andere eindtoetsaanbieders,
nadat zij zijn toegelaten door de minister, kunnen verwachten. Er is niet gekozen
voor het instrument van een subsidieplafond. Een subsidieplafond geeft voor de eindtoetsaanbieders
een jaarlijkse onzekerheid over de hoogte van het te ontvangen subsidiebedrag. Het
hanteren van een plafond kan ook in de tijd leiden tot verschillen in de hoogte van
de subsidietoekenningen aan toetsaanbieders die los staan van de feitelijke deelname
aan de betreffende eindtoetsen. Dit is strijdig met het uitgangspunt van het gelijke
speelveld.
Om onder andere (een deel van) de ontwikkelingskosten van andere eindtoetsen te dekken,
wordt bij de subsidiëring van elke toegelaten eindtoets gewerkt met een jaarlijkse
vaste voet en een bedrag per afname. De vaste voet is het eerste jaar (bij een nieuwe
door de minister toegelaten toets) hoger. Deze verhoogde vaste voet kan gezien worden
als een ‘opstartsubsidie’ en wordt eenmalig aan een eindtoetsaanbieder verstrekt.
In de subsidiesystematiek is een inverdieneffect verondersteld. In aanvulling op de
vaste voet ontvangt een eindtoetsaanbieder een bedrag per afname, zodat het subsidiebedrag
hoger is bij een grotere afname van de eindtoets. Dit is als stimulans bedoeld voor
de aanbieder om scholen en schoolbesturen te interesseren voor zijn eindtoets. Bij
de bepaling van dit bedrag wordt gewerkt met een staffel waarbij sprake is van een
afnemende vergoeding per leerling naar de mate waarin het aantal leerlingen dat de
eindtoets maakt toeneemt. Vanaf een bepaald aantal leerlingen (meer dan 15.000) blijft
het bedrag per leerling gelijk.
De vaste voet en ook het vergoedingsbedrag per afname/leerling zijn voor iedere eindtoetsaanbieder
gelijk. Bij een gelijk aantal afnamen ontvangen de eindtoetsaanbieders precies hetzelfde
bedrag ongeacht de kosten die de betreffende eindtoetsaanbieder hiervoor heeft gemaakt.
De hoogte van de vaste voet en het bedrag per leerling is gebaseerd op een aantal
gegevens en veronderstellingen. Voor een vergelijking met de gemaakte kosten moet
gekeken worden naar het subsidiebedrag over een periode van vier jaar. Een eindtoetsaanbieder
heeft vooral te maken met vaste kosten. De inschatting is dat deze kosten per andere
eindtoets over een periode van 4 jaar uiteen kunnen lopen van € 1,5 miljoen tot € 2,2
miljoen. Deze inschatting is gebaseerd op een door de toetsaanbieders geleverd gespecificeerd
inzicht over de activiteiten en kosten benodigd voor de ontwikkeling en het aanbieden
van een eindtoets. Voor het vaststellen van de hoogte van de bedragen (vaste voet
en bedrag per afname) is verondersteld dat in het eerste jaar een eindtoetsaanbieder
1.500 deelnemers weet te bereiken oplopend tot 6.000 in het vierde jaar. Het uiteindelijke
tarief (vanaf 15.001 afnamen) per deelname is gebaseerd op de marktprijs van de eindtoets
basisonderwijs van CITO BV (€ 17,– per afname). Hierin zit ook een normatief deel
van de vaste kosten verdisconteerd. Op basis van bovenstaande gegevens zijn de volgende
bedragen voor de vaste voet en bedrag per afname vastgesteld. Onderstaande tabel laat
zien gegeven het aantal afnames wat het subsidiebedrag per jaar is.
|
|
|
Jaar 1
|
Jaar 2
|
Jaar 3
|
Jaar 4
|
Verwacht aantal deelnemers per toetsaanbieder
|
1.500
|
3.000
|
4.500
|
6.000
|
Vaste voet
|
|
|
€ 595.000
|
€ 315.000
|
€ 315.000
|
€ 315.000
|
Aantal deelnemers
|
Bedrag per afname
|
Variabel deel
|
|
|
0
|
5.000
|
€ 40
|
€ 60.000
|
€ 120.000
|
€ 180.000
|
€ 240.000
|
5.001
|
10.000
|
€ 30
|
|
|
|
€ 30.000
|
10.001
|
15.000
|
€ 22
|
|
|
|
|
15.001
|
of meer
|
€ 17
|
|
|
|
|
Totaal per jaar
|
|
€ 655.000
|
€ 435.000
|
€ 495.000
|
€ 585.000
|
Artikel 4
Op grond van artikel 2 van het Toetsbesluit PO meldt een schoolbestuur voor 1 januari
van het kalenderjaar waarin de eindtoets wordt afgenomen aan de betreffende toetsaanbieder
het aantal leerlingen dat de eindtoets naar verwachting zal gaan afleggen. De toetsaanbieder
dient vervolgens jaarlijks voor 31 januari een subsidieaanvraag in bij DUO en maakt
daarbij gebruik van het standaardformulier dat bij deze regeling hoort en kan worden
gedownload op de website van DUO.
Aanvragen die na 31 januari bij DUO binnen komen worden afgewezen. Als datum van ontvangst
geldt de datum waarop het poststuk door DUO is ontvangen. De toetsaanbieder neemt
de afspraken over de afname met de afnemende schoolbesturen op in de administratie
zodat desgewenst controle mogelijk is.
Artikel 5 en 6
Indien subsidieontvanger niet voldoet aan de aan deze subsidie verbonden verplichtingen
kan de subsidieverlening of -vaststelling worden ingetrokken of ten nadele van de
subsidieontvanger worden gewijzigd, op grond van artikel 4:48 en 4:49 van de Algemene
Wet Bestuursrecht. Omdat de Regeling OCW-subsidies van toepassing is op deze regeling
geldt, naast de verplichtingen uit artikel 5, bijvoorbeeld ook de meldingsplicht (artikel
9 van de Regeling OCW-subsidies) voor de toetsaanbieders die op grond van deze regeling
subsidie ontvangen.
De subsidie wordt verleend op grond van het aantal leerlingen dat de toets naar verwachting
zal afleggen, waarna de betaling aan de toetsaanbieder kan plaatsvinden. De subsidievaststelling
zal plaatsvinden op grond van het aantal leerlingen dat de toets feitelijk heeft afgenomen.
Aangezien de eindtoets op grond van artikel 9b, eerste lid, van de Wet op het primair
onderwijs wordt afgenomen tussen 15 april en 15 mei, is dat aantal in ieder geval
uiterlijk 15 mei bekend. Daarnaast is er ook nog een groep van leerlingen die wegens
omstandigheden gebruik moeten maken van het tweede afnamemoment van een eindtoets.
De toetsaanbieder geeft dit definitieve aantal leerlingen onderverdeeld naar BRIN-nummer
van de school die de toets heeft afgenomen uiterlijk voor 1 augustus van het kalenderjaar
waarin de toets is afgenomen door aan DUO. De toetsaanbieder neemt de onderliggende
gegevens van de opgave van de definitieve afnames op in de administratie zodat controle
voor de vaststelling van de subsidie mogelijk is. BRON heeft daarbij een signaalfunctie.
Mochten er verschillen zijn tussen de opgave en de BRON-gegevens, dan wordt nagegaan
of de opgave van de definitieve afnames van de toetsaanbieder overeenkomt met de opgave
van de definitieve afnames die zijn opgenomen in de administratie van de toetsaanbieder.
Als de opgaven niet overeenkomen wordt nagegaan welke gegevens de juiste zijn. Daarnaast
wordt gekeken of het verschil tussen BRON en de opgave van de toetsaanbieder ligt
aan de vulling van BRON door de scholen. Waar nodig worden de gegevens gecorrigeerd
en vervolgens wordt de subsidie uiterlijk voor 1 november van het schooljaar volgend
op het schooljaar van afname vastgesteld. Hierna kan een nabetaling of terugvordering
volgen.
Artikel 9
Met het oog op de (eventueel) benodigde flexibiliteit met betrekking tot bijvoorbeeld
de hoogte en de samenstelling van de bedragen, wordt de regeling de komende vier jaar
ieder jaar tegen het licht gehouden en kan naar aanleiding van de uitkomsten daarvan
tussentijds worden bijgesteld.
Artikel 10
In het schooljaar 2014–2015 krijgen bevoegde gezagsorganen een maand langer de tijd
om te voldoen aan de plicht om aan de betreffende toetsaanbieder het aantal leerlingen
te melden dat de eindtoets naar verwachting zal afnemen, zoals opgenomen in artikel
2, derde lid, van het Toetsbesluit PO. Dit omdat in het invoeringsjaar het beoordelingsproces
van de eindtoetsen meer tijd in beslag neemt dan naar verwachting in de jaren daarop
het geval zal zijn. De melding van een bevoegd gezag aan de toetsaanbieder hoeft in
2015 niet voor 1 januari te worden gedaan, maar voor 30 januari. Hierdoor schuift
in 2015 ook de datum op waarop de toetsaanbieder op grond van deze regeling een subsidieaanvraag
indient van uiterlijk 31 januari naar uiterlijk 28 februari.
Artikel 11
Deze regeling kent een looptijd van vier jaar en vormt onderdeel van de algehele evaluatie
van de eindtoetsing die is voorzien binnen vier jaar na de inwerkingtreding van de
verplichte eindtoetsing. Dan zal ook worden gekeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de wijze van financiering van de eindtoetsen.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker