Voorstel van wet tot wijziging van de Politiewet 2012 in verband met de positie van de korpschef en van de regioburgemeester alsmede enkele andere verbeteringen [ONTWERPTEKST ZOALS AANGEBODEN AAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE]

Voorstel van wet

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is ten aanzien van de positie van de korpschef en de positie van de regioburgemeester enkele verbeteringen aan te brengen alsmede enkele andere verbeteringen door te voeren;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I

De Politiewet 2012 wordt gewijzigd als volgt:

A

Artikel 1, aanhef, onder g, komt te luiden:

g. regioburgemeester:

de regioburgemeester, bedoeld in artikel 38c;.

B

Artikel 19 komt als volgt te luiden:

Artikel 19

• 1. Onze Minister voert, in aanwezigheid van de korpschef, periodiek overleg met de regioburgemeesters of een afvaardiging van de regioburgemeesters en de voorzitter van het College van procureurs-generaal over de taakuitvoering door en het beheer ten aanzien van de politie.

• 2. Onze Minister wijst voor een periode van vier jaren twee burgemeesters aan die aan het periodiek overleg deelnemen. Zij zijn burgemeester van een gemeente met minder dan 100.000 inwoners. Zij kunnen niet tevens regioburgemeester zijn. Voor de aanwijzing wordt een aanbeveling gedaan door een door Onze Minister aangewezen, de burgemeesters vertegenwoordigend orgaan.

• 3. In het periodiek overleg wordt in elk geval gesproken over:

  • a. de inrichting van de politie;

  • b. de landelijke beleidsdoelstellingen, bedoeld in artikel 18, eerste lid, en de doelstellingen, bedoeld in artikel 20, eerste lid;

  • c. de verdeling van sterkte, bedoeld in artikel 36;

  • d. het ontwerp van de begroting en het ontwerp van de meerjarenraming, bedoeld in artikel 34, het ontwerp van de jaarrekening, bedoeld in artikel 35, het ontwerp van het beheersplan en het jaarverslag, bedoeld in artikel 37, eerste lid;

  • e. de benoeming van de leden van de leiding van de politie, bedoeld in artikel 25, derde lid, en

  • f. voorstellen van wet, ontwerpen van algemene maatregel van bestuur en ontwerpen van ministeriële regeling die geheel of voor een belangrijk deel betrekking hebben op de taakuitvoering en het beheer van de politie.

C

Aan artikel 27, eerste lid, wordt aan het slot een zin toegevoegd, luidende: De korpschef legt over de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden verantwoording af aan Onze Minister.

D

Artikel 30 komt te luiden:

Artikel 30

• 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het beheer van de politie. De voordracht voor een krachtens dit lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.

• 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur op voordracht van Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Financiën, worden regels gesteld over het financieel beheer van de politie. De voordracht voor een krachtens dit lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.

E

Van de artikelen 34 en 35 wordt telkens de laatste volzin geschrapt.

F

Artikel 36 komt te luiden:

Artikel 36

• 1. Onze Minister verdeelt de sterkte en middelen over de onderdelen van de politie, bedoeld in artikel 25, eerste lid.

• 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over deze verdeling.

• 3. De voordracht voor een krachtens dit artikel vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.

G

Artikel 37 wordt als volgt gewijzigd:

1. Het eerste lid komt te luiden:

• 1. Onze Minister stelt jaarlijks een beheersplan en een jaarverslag vast voor de politie.

2. Het vijfde lid vervalt.

H

Na artikel 38b worden twee artikelen ingevoegd, luidende:

Artikel 38c

• 1. Onze Minister wijst per elk gebied waarin een regionale eenheid de politietaak uitvoert voor een periode van vier jaren een regioburgemeester aan. De burgemeesters van de gemeenten in dat gebied worden in de gelegenheid gesteld een gezamenlijke aanbeveling voor de aanwijzing te doen. Onze Minister volgt bij de aanwijzing in beginsel de aanbeveling, tenzij zwaarwegende gronden aanleiding tot afwijking geven. Onze Minister motiveert een afwijking.

• 2. De burgemeesters van de gemeenten in het gebied waarin de regionale eenheid de politietaak uitvoert kunnen Onze Minister gezamenlijk verzoeken de regioburgemeester van zijn functie te ontheffen. De derde en vierde volzin van het eerste lid zijn van overeenkomstige toepassing.

Artikel 38d

De regioburgemeester legt over de uitoefening van zijn taken op grond van deze wet en zijn bevoegdheid op grond van artikel 39, tweede lid, verantwoording af aan de overige burgemeesters van de gemeenten in het gebied waarin de regionale eenheid de politietaak uitvoert.

I

In artikel 46, eerste lid, wordt de zinsnede ‘, behoudens indien naar het oordeel van de korpschef goed personeelsbeleid een aanwijzing tot hoofd van een territoriaal onderdeel vergt’ geschrapt.

J

Onder vernummering van artikel 67 tot artikel 66a wordt na artikel 66a (nieuw) een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 67

• 1. Er is een Commissie van toezicht op het beheer. De commissie is belast met het houden van toezicht op het beheer van de politie door de korpschef.

• 2. De commissie rapporteert, gevraagd en ongevraagd, rechtstreeks aan Onze Minister.

• 3. Onze Minister voorziet, na overleg met de voorzitter van de commissie, in ondersteuning voor de commissie.

• 4. Op de leden van de commissie en de ondersteuning zijn de artikelen 5:12 tot en met 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing.

• 5. De artikelen 21 en 22 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zijn niet van toepassing op de commissie.

• 6. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gegeven over de toepassing van het eerste tot en met derde lid.

K

Art 73a vervalt.

ARTIKEL II

Onderdeel A, onder 4, van de bijlage van de Algemene wet bestuursrecht komt te luiden:

• 4. De artikelen 18, 20, 34, 35, 37, eerste lid, 39, derde en vijfde lid, en 52 van de Politiewet 2012.

ARTIKEL III

1. Indien het bij koninklijke boodschap van 24 juli 2010 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen en vereenvoudigingen van het bestuursprocesrecht (Wet aanpassing bestuursprocesrecht) (32 450), tot wet is of wordt verheven, en die wet eerder in werking is getreden of treedt dan onderscheidenlijk op dezelfde datum in werking treedt als artikel II van deze wet, komt artikel II van deze wet als volgt te luiden:

Artikel II

In artikel 1 van bijlage 2 (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) wordt de zinsnede met betrekking tot de Politiewet 2012 vervangen door:

Politiewet 2012: de artikelen 18, 20, 34, 35, 37, eerste lid, 39, derde en vijfde lid, en 52

2. Indien het bij koninklijke boodschap van 24 juli 2010 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen en vereenvoudigingen van het bestuursprocesrecht (Wet aanpassing bestuursprocesrecht) (32 450), tot wet is of wordt verheven, en die wet later in werking treedt dan artikel II van deze wet, wordt in artikel 35, tweede lid, onderdeel B, van de Invoerings- en aanpassingswet Politiewet 2012 de zinsnede ‘Politiewet 2012: de artikelen 18, 20, 34, 35, 37, vijfde lid, 39, derde en vijfde lid, 52 en 68’ vervangen door: Politiewet 2012: de artikelen 18, 20, 34, 35, 37, eerste lid, 39, derde en vijfde lid, en 52

ARTIKEL IV

In artikel 33, eerste lid, van de Wet op het LSOP en het politieonderwijs wordt de zinsnede ‘De artikelen 65, 66 en 67’ vervangen door: De artikelen 65, 66 en 66a.

ARTIKEL V

De artikelen van deze wet treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

De Minister van Veiligheid en Justitie,

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

Dit wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Politiewet 2012 teneinde ten aanzien van de positie van de korpschef en de positie van de regioburgemeester enkele verbeteringen aan te brengen alsmede enkele andere verbeteringen door te voeren. De noodzaak van deze verbeteringen bleek tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot invoering van een nationale politie in de Eerste Kamer¹. Bij de leden van verschillende fracties leefden de nodige zorgen over de positie van de korpschef in relatie tot de minister. Verder waren er breed gedeelde zorgen over de positie van de regioburgemeester. Deze zorgen hebben ertoe geleid dat ik tijdens de schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer een aantal voorstellen tot wijziging van het (toen nog) wetsvoorstel heb gedaan², in te dienen zo spoedig mogelijk na aanvaarding van het wetsvoorstel nationale politie. Met dit wetsvoorstel doe ik mijn toezeggingen terzake aan de Eerste Kamer gestand.

De voorgestelde wijzigingen van de Politiewet 2012 zijn een verbetering van het voorstel voor een nationale politie zoals dat in 2011 bij de Tweede Kamer is ingediend³ en zoals die vervolgens door de Tweede Kamer is geamendeerd, terwijl tegelijkertijd de belangrijkste elementen van de regeling van de nationale politie, zoals ook de Tweede Kamer die voorstond, behouden blijven.

De verbeteringen zien in de eerste plaats op de positie van de korpschef. Teneinde de vrees weg te nemen dat deze een té zelfstandige positie zou krijgen in het politiebestel wordt voorgesteld expliciet in de wet te bepalen dat de korpschef over de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden verantwoording aflegt aan de minister. Daarnaast wordt voorgesteld de wettelijke taak van de korpschef ten aanzien van de begroting, de meerjarenraming, de jaarrekening, het beheersplan en het jaarverslag te schrappen. Daarmee verschuift het initiatief ten aanzien van deze belangrijke beheersstukken van de korpschef naar de minister. Verder wordt voorgesteld om wettelijk vast te leggen dat de minister de operationele sterkte, de niet-operationele sterkte en de middelen over de onderdelen van de politie verdeelt. Daarmee wordt de mogelijkheid geschrapt (waarvan overigens thans geen gebruik wordt gemaakt) om de korpschef met (een deel van) die taak te belasten. Verder wordt voorgesteld om de ondergeschiktheid van de korpschef ten opzichte van de minister in de wet te benadrukken door te regelen dat het zogenoemde artikel 19-overleg (het overleg van de minister met de regioburgemeesters en de voorzitter van het College van procureurs-generaal over de taakuitvoering en het beheer) door de minister niet tezamen met de korpschef wordt gevoerd maar in aanwezigheid van de korpschef.

Hiernaast wordt een wettelijke regeling van een Commissie van toezicht op het beheer voorgesteld die, in aanvulling op het toezicht door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, als onafhankelijk toezichtsorgaan wordt belast met het toezicht op het beheer door de korpschef. Dit is de auditcommissie waarover tijdens de behandeling van het wetsvoorstel nationale politie in de Eerste Kamer is gesproken. Bij nader inzien is de term ‘auditcommissie’ minder gelukkig gekozen en wordt met de term ‘Commissie van toezicht op het beheer’ beter tot uitdrukking gebracht dat hier sprake is van onafhankelijk toezicht op de in een aparte rechtspersoon vormgegeven politieorganisatie. Inhoudelijk is hiermee geen wijziging beoogd.

In het kader van haar toezichthoudende taak op het door de korpschef gevoerde beheer, verricht de commissie gevraagd en ongevraagd onderzoek. Daarbij kan worden gedacht aan onderzoeken naar aanbestedingen, bijvoorbeeld van politievoertuigen, of de kwaliteit van financiële gegevens. Met de rapportages over deze onderzoeken krijgt de minister additionele informatie over het door de korpschef gevoerde beheer. De minister is op basis van deze rapportages nog beter in staat om, via de korpschef, sturing te geven aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van de politie evenals op de mate waarin het beheer ten dienste van het gezag wordt vorm gegeven. Net als bij de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, die toezicht houdt op de taakuitvoering, gaat het dus om ‘signalerend toezicht’ en niet om ‘interveniërend toezicht’.

Ten slotte wordt voorgesteld van de ministeriële regelingen over het (financieel) beheer algemene maatregelen van bestuur te maken die bij het parlement worden voorgehangen alvorens advies te vragen aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Daarmee ontstaat maximale invloed van het parlement op de nadere invulling van het (financieel) beheer.

In de tweede plaats zien de voorgestelde verbeteringen op de positie van de regioburgemeester. Voorgesteld wordt deze te verbeteren door in de wet te bepalen dat deze wordt aangewezen door de minister, nadat de burgemeesters van de betreffende regionale eenheid in de gelegenheid zijn gesteld daartoe een aanbeveling te doen. De regioburgemeester is dan niet langer automatisch de burgemeester van de grootste gemeente maar de burgemeester die het vertrouwen geniet van zijn collega’s binnen de regionale eenheid. Een verdere verbetering van de positie van de regioburgemeester wordt gevonden in een wettelijke regeling van een verantwoordingsplicht van de regioburgemeesters ten aanzien van de burgemeesters. Door deze wijzigingen zal de regioburgemeester de stem van de burgemeesters op het nationale niveau in het artikel 19-overleg krachtiger kunnen vertolken en kan hij met meer bestuurlijk gezag optreden binnen de regionale eenheid.

In de derde plaats worden verbeteringen voorgesteld die de invloed van het gezag op het beheer vergroten. Voorgesteld wordt om aan het hierboven genoemde artikel 19-overleg, dat een overleg is tussen de minister en de regioburgemeesters en de voorzitter van het College van procureurs-generaal over de taakuitvoering door en het beheer van de politie, twee (extra) burgemeesters te laten deelnemen. Het gaat om burgemeesters van gemeenten met minder van 100.000 inwoners die niet tevens regioburgemeester zijn. Zij worden aangewezen door een orgaan dat de burgemeesters vertegenwoordigt, omdat het immers de burgemeester is die met het gezag over de politie is belast. Hierbij wordt gedacht aan het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Door het toevoegen van deze burgemeesters aan het overleg wordt de positie van de burgemeesters als gezagsdragers versterkt en wordt tevens bewerkstelligd dat ook burgemeesters van kleinere gemeenten een stem hebben op nationaal niveau.

Verder wordt voorgesteld om wettelijk te regelen over welke aangelegenheden in het meergenoemde artikel 19-overleg in elk geval wordt gesproken. Het betreft de landelijke doelstellingen en de daarvan afgeleide doelstellingen voor de eenheden, de verdeling van sterkte over de eenheden, de benoeming van leden van de leiding van de politie, ontwerpen van wetgeving en andere regelgeving en ontwerpen van verschillende beheersstukken, waaronder de begroting, de meerjarenraming, beheersplan en jaarverslag. De bespreking van de landelijke doestellingen stelt de deelnemers aan het overleg in de gelegenheid de verhouding van deze doelstellingen tot de lokale doelstellingen met de minister te bespreken.

Ten slotte wordt voorgesteld om ten aanzien van het instemmingsrecht van de burgemeester en de officier van justitie bij de benoeming van het hoofd van een territoriaal onderdeel de clausule ‘behoudens indien naar het oordeel van de korpschef goed personeelsbeleid een aanwijzing tot hoofd van een territoriaal onderdeel vergt’ te schrappen. Daarmee ontstaat een ongeclausuleerd instemmingsrecht, dat recht doet aan de gezagspositie van de burgemeester en de officier van justitie.

Het streven is erop gericht dit wetsvoorstel zo spoedig mogelijk in te dienen bij de Tweede Kamer. Dat is van belang gezien de zorgen van de leden van de Eerste Kamer en hetgeen daaromtrent tijdens de behandeling van de Politiewet 2012 met de Eerste Kamer is besproken. Gelet hierop, en indachtig het feit dat met dit wetsvoorstel toezeggingen aan de Eerste Kamer gestand worden gedaan, heeft geen consultatie van het wetsvoorstel plaatsgevonden.

De medeondertekening van dit wetsvoorstel door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties houdt verband met de toepasselijkheid van de Kaderwet zelfstandige bestuurorganen op de Commissie van toezicht op het beheer.

Artikelsgewijs

Artikel I

A

In artikel 1 is, in onderdeel g, de definitie van ‘regioburgemeester’ aangepast. De definitie verwijst nu naar het voorgestelde nieuwe artikel 38c, dat de aanwijzing van de regioburgemeester regelt. Met het vervallen van de huidige definitie is het dus ook niet langer automatisch de burgemeester van de grootste gemeente in de regionale eenheid die regioburgemeester wordt.

B

Artikel 19 bepaalt dat de minister periodiek overleg voert met de regioburgemeesters en de voorzitter van het College van procureurs-generaal over de taakuitvoering door en het beheer van de politie. Voorgesteld wordt om aan deze bepaling drie elementen toe te voegen. In de eerste plaats wordt voorgesteld dat het overleg niet door de minister tezamen met de korpschef wordt gevoerd, maar dat de minister het overleg voert in aanwezigheid van de korpschef. Daarmee wordt beter tot uitdrukking gebracht dat de relatie van de korpschef tot de minister niet wordt gekenmerkt door gelijkwaardigheid maar door ondergeschiktheid.

In de tweede plaats wordt in het voorgestelde tweede lid bepaald dat aan het overleg twee extra burgemeesters deelnemen. Dit zijn burgemeesters van kleinere gemeenten met minder dan 100.000 inwoners. Zij zijn niet tevens regioburgemeester; in dat geval zouden zij immers in het overleg geen toegevoegde waarde hebben. Het artikellid voorziet er in dat deze burgemeesters voor een periode van vier jaar worden aangewezen door de minister op aanbeveling van een de burgemeesters vertegenwoordigend orgaan. Dat vertegenwoordigend orgaan wordt eveneens door de minister aangewezen. Gedacht wordt aan het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, zoals ook in het algemeen deel van deze toelichting is opgemerkt. Indien dit vertegenwoordigend orgaan binnen de termijn van vier jaar een nieuwe aanbeveling doet, wijst de minister een andere burgemeester (of indien van toepassing twee) aan.

In de derde plaats voorziet het voorgestelde derde lid van artikel 19 erin dat in het periodiek overleg wordt in elk geval gesproken over de in dat artikellid genoemde onderwerpen. In het algemeen deel van deze toelichting is reeds op deze onderwerpen ingegaan.

C

Voorgesteld wordt om aan het eerste lid van artikel 27 toe te voegen dat de korpschef over zijn taken en bevoegdheden verantwoording aflegt aan de minister. Hiermee wordt ook in de wet de relatie tussen de minister en de korpschef expliciet tot uitdrukking gebracht. De korpschef is voor de volle omvang van zijn wettelijke taak verantwoording verschuldigd aan de minister.

D

De onderwerpen (het beheer en het financieel beheer) die ingevolge het huidige artikel 30 worden geregeld in ministeriële regelingen worden ingevolge dit onderdeel geregeld bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur. Omdat deze maatregelen van bestuur ingevolge het voorgestelde tweede lid wordt voorgehangen bij het parlement, ontstaat maximale invloed van het parlement op de nadere invulling van het (financieel) beheer. Dat geldt temeer nu de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 36 (over de verdeling van sterkte en middelen over de onderdelen van de politie) op grond van de huidige wet reeds wordt voorgehangen.

De algemene maatregel van bestuur over het beheer van de politie op grond van het eerste lid zal in elk geval regels bevatten over de inrichting van de landelijke eenheid en de regionale eenheden en een meldingsplicht voor de korpschef bij een voorgenomen reorganisatie.

De voordracht voor de algemene maatregel van bestuur over het financieel beheer van de politie op grond van het tweede lid wordt in overeenstemming met de minister van Financiën gedaan. De betrokkenheid van de minister van Financiën houdt verband met het feit dat bij het opstellen van de regels over het financieel beheer, evenals het geval is bij ministeriële regelingen op grond van de huidige wet⁴, zoveel mogelijk zal worden aangesloten bij de krachtens de Comptabiliteitswet 2001 gestelde regels met betrekking tot batenlastendiensten. De algemene maatregel van bestuur zal in elk geval regels bevatten over de omvang van het eigen vermogen van de politie en financiële rapportages door de korpschef.

De Algemene Rekenkamer wordt in de gelegenheid gesteld over deze algemene maatregelen van bestuur te adviseren.

E

In de artikelen 34 en 35 wordt, zo wordt voorgesteld, de wettelijke taak van de korpschef om een ontwerp op te stellen voor de begroting, de meerjarenraming en de jaarrekening geschrapt. Daarmee verschuift het initiatief van deze belangrijke beheerstaken van de korpschef naar de minister.

F

Het huidige artikel 36 biedt een grondslag voor regels bij of krachtens algemene maatregel van bestuur over de verdeling van sterkte en middelen over de onderdelen van de politie. De voorgestelde wijziging van dit artikel is tweeledig. In de eerste plaats wordt voorgesteld in artikel 36 op te nemen dat de minister de sterkte en de middelen over de onderdelen van de politie verdeelt. Daarmee wordt uitgesloten dat bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald dat de korpschef een rol krijgt ten aanzien van die verdeling. Over de verdeling zelf, door de minister, worden nog wel nadere regels gesteld. Het zal daarbij onder meer gaan om de verdeelsleutel, waarmee het aandeel van de eenheden in de operationele sterkte van de politie wordt bepaald.

Overigens zal in de algemene maatregel van bestuur op grond van het huidige artikel 36 géén gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om de korpschef te belasten met de verdeling van de sterkte en de middelen.

In de tweede plaats wordt in het artikel zelf (in het voorgestelde tweede lid) voorzien in het voorhangen van de algemene maatregel van bestuur bij het parlement. Dat is thans geregeld in artikel 73a, maar is omwille van de toegankelijkheid van de bepaling nu aan artikel 36 zelf toegevoegd.

G

De voorgestelde wijziging van artikel 37 heeft dezelfde strekking als die onder E in de artikelen 34 en 35. Ook in artikel 37 wordt de wettelijke taak van de korpschef, in dit geval ten aanzien van het beheersplan en het jaarverslag, geschrapt. Het artikel bepaalt nu alleen nog dat de minister deze stukken vaststelt. Zoals hierboven bij onderdeel E is opgemerkt, verschuift daarmee het initiatief ten aanzien van deze beheersstukken van de korpschef naar de minister.

H

In onderdeel H worden na artikel 38b twee nieuwe artikelen ingevoegd. De voorgestelde artikelen 38c en 38d hebben betrekking op de regioburgemeester.

Artikel 38c regelt de wijze waarop de regioburgemeester wordt aangewezen. De minister doet dat, telkens voor een periode van vier jaar, op aanbeveling van de burgemeesters van de regionale eenheid. Diezelfde burgemeesters kunnen de minister verzoeken de regioburgemeester van zijn functie te ontheffen. Uitgangspunt is dat de minister de aanbeveling opvolgt. Niettemin voorziet het eerste lid van artikel 38c in de mogelijkheid om van de aanbeveling af te wijken indien zwaarwegende gronden daartoe aanleiding geven. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de situatie dat de aanwijzing van een bepaalde burgemeester als regioburgemeester naar het oordeel van de minister nadelige gevolgen zou hebben voor het functioneren van het zogeheten artikel 19-overleg. De minister motiveert in dat geval zijn besluit, dat aan de betrokken burgemeesters wordt toegezonden. Hetzelfde geldt voor het verzoek om de regioburgemeester van zijn functie te ontheffen. Het spreekt voor zich dat afwijking van een dergelijke gezamenlijke aanbeveling of een dergelijk gezamenlijk verzoek zeer uitzonderlijk zal zijn.

Het voorgestelde nieuwe artikel 38d regelt de verantwoordingsplicht van de regioburgemeester. Hij legt verantwoording af over zijn taken en zijn bevoegdheid om, in overeenstemming met de hoofdofficier van justitie, het beleidsplan van de regionale eenheid vast te stellen indien de burgemeesters en de hoofdofficier van justitie er niet in slagen het beleidsplan gezamenlijk vast te stellen.

I

In dit onderdeel wordt een ongeclausuleerd instemmingsrecht van de burgemeester en de officier van justitie op de benoeming van het hoofd van een territoriaal onderdeel voorgesteld. Daartoe wordt in het eerste lid de zinsnede ‘behoudens indien naar het oordeel van de korpschef goed personeelsbeleid een aanwijzing tot hoofd van een territoriaal onderdeel vergt’ geschrapt. De gezagspositie van de burgemeester en de officier van justitie rechtvaardigt een dergelijk ongeclausuleerd instemmingsrecht. De beperking die de huidige wet aan het instemmingsrecht verbindt was bedoeld voor uitzonderlijke situaties. Uitgangspunt is steeds geweest dat de burgemeester en de officier van justitie moeten kunnen instemmen met de benoeming van het hoofd van het territoriale onderdeel van de politie waarmee zij, onder meer in het driehoeksoverleg, te maken hebben. Daarop was een beperking in het kader van het personeelsbeleid voorzien. Omdat die beperking zich slechts in uitzonderlijke situaties zal voordoen en indachtig het debat hierover in de Eerste Kamer, kan die beperking bij nader inzien worden geschrapt.

Voor de goede orde zij vermeld dat onder het hoofd van een territoriaal onderdeel zowel de chef van een basisteam als de chef van een district wordt verstaan.

J

In het voorgestelde nieuwe artikel 67 wordt de Commissie van toezicht op het beheer geregeld. De Commissie van toezicht op het beheer is belast met het houden van toezicht op het beheer van de politie door de korpschef. De commissie rapporteert, gevraagd en ongevraagd, rechtstreeks aan de minister. Met de rapportages van deze onafhankelijke commissie wordt additionele informatie verkregen over het door de korpschef gevoerde beheer. Onder beheer wordt verstaan de zorg voor de organisatie en de instandhouding van het politieapparaat. Tot beheer behoort het treffen van maartregelen opdat de politie zo doeltreffend mogelijk functioneert. Het gaat bij beheer om onder andere de inrichting van de politieorganisatie, de werkprocessen, de zorg voor het personeel en middelen van de politie. Onder beheer wordt tevens begrepen het financieel beheer.

De minister is, zoals in het algemeen deel van deze toelichting ook reeds is opgemerkt, op basis van de rapportages van de commissie nog beter in staat om, via de korpschef, sturing te geven aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van de politie evenals op de mate waarin het beheer ten dienste van het gezag wordt vorm gegeven.

Op de leden van de Commissie van toezicht op het beheer en de ondersteuning zijn ingevolge het zesde lid een aantal artikelen uit de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing. Het zijn dezelfde artikelen als welke op de ambtenaren van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid van overeenkomstige toepassing. Daarmee zijn zij onder meer bevoegd plaatsen te betreden, inlichtingen te vorderen en inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. Voorts geldt ten aanzien van hen een medewerkingsplicht. Er worden worden géén bevoegdheden toegekend om te interveniëren in het door de korpschef gevoerde beheer, zoals de bevoegdheid om de korpschef aanwijzigen te kunnen geven als gevolg van de uitgevoerde onderzoeken. Dat blijft voorbehouden aan de minister. De minister is ook verantwoordelijk voor het al dan niet opvolgen van de eventuele aanbevelingen van de commissie.

Het toekennen van deze bevoegdheden maakt van de commissie een bestuursorgaan op het niveau van de centrale overheid dat met openbaar gezag is bekleed. Op de commissie is als gevolg daarvan de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing. Als gevolg van die toepasselijkheid is ingevolge artikel 18 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen voorzien in de verplichting voor de commissie om jaarlijks een jaarverslag op te stellen, dat zowel aan de minister als aan het parlement wordt toegezonden.

In het vijfde lid worden twee artikelen van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepasselijkheid op de commissie uitgezonderd. Het gaat om de artikelen 21 en 22, die beide niet verenigbaar zijn met de onafhankelijkheid van de commissie. Artikel 21 ziet op de bevoegheid van de minister om beleidsregels vast te stellen met betrekking tot de taakuitoefening door een zelfstandig bestuursorgaan. Gelet op de onafhankelijkheid van de commissie is het onwenselijk dat de minister regels kan geven over de wijze waarop de commissie haar toezichtstaak uitoefent. Artikel 22 ziet op de mogelijkheid een besluit van een zelfstandig bestuursorgaan te vernietigen. Voor zover van het nemen van besluiten door de commissie sprake zal zijn, is het gelet op de meergenoemde onafhankelijkheid van de commissie onwenselijk dat de minister zich in die besluiten zou kunnen mengen.

Bij het uitvoeren van onderzoek zal de commissie uiteraard afstemming zoeken met andere toezichthoudende instanties indien het onderwerp van onderzoek raakt aan onderwerpen die mede tot de taakopdracht van die instanties behoren.

De minister benoemt de leden en de voorzitter. Dat is niet geregeld in dit wetsvoorstel maar volgt uit artikel 12 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Deze leden staan niet onder het gezag van de minister, zoals ten aanzien van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid ingevolge artikel 65, tweede lid, wél het geval is. Daaruit blijkt hun onafhankelijkheid. De leden zijn experts op het gebied van het beheer van organisaties. De minister voorziet, na overleg met de voorzitter, in ondersteuning voor de commissie. Dat is neergelegd in het derde lid. De omvang en invulling van de ondersteuning wordt na overleg tussen de minister en de voorzitter van de commissie bepaald en kan verschillen per onderzoek. Voor haar werkzaamheden voor de commissie is de ondersteuning op grond van artikel 16 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen uitsluitend verantwoording verschuldigd aan de commissie.

Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gegeven over de toepassing van het eerste tot en met derde lid.

K

Voorgesteld wordt artikel 73a, dat als gevolg van een amendement⁵ in de wet is opgenomen, te laten vervallen. Dat houdt verband met het voorgestelde nieuwe tweede lid van artikel 36 (onderdeel F) dat reeds voorziet in het voorhangen van de in dat artikel bedoelde algemene maatregel van bestuur. Omwille van de toegankelijkheid van de Politiewet 2012 is ervoor gekozen de voorhangprocedure in de betreffende artikelen zelf (artikelen 30 en 36) te regelen.

Artikelen II en III

In de memorie van antwoord aan de Voorzitter van de Eerste Kamer bij het wetsvoorstel Politiewet 200. is een omissie gesignaleerd in het (toen nog) wetsvoorstel Invoerings- en aanpassingswet Politiewet 201X. In de artikelen 12, onder D, en 35, eerste en tweede lid, (wijziging van de bijlage van de Algemene wet bestuursrecht) van de Invoerings- en aanpassingswet Politiewet 2012 wordt ten onrechte verwezen naar artikel 68, terwijl bedoeld was een besluit op grond van artikel 39, vijfde lid, uit te sluiten van beroep op de rechter. Met de voorgestelde artikelen II en III (samenloopbepaling met het wetsvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht) wordt dit hersteld door artikel 68 te schrappen.

Voorts is als gevolg van de voorgestelde wijziging in artikel I, onderdeel G, ‘artikel 37, vijfde lid’ gewijzigd in: artikel 37, eerste lid.

Artikel IV

De aanpassing van de Wet op het LSOP en het politieonderwijs hangt samen met het voorgestelde onderdeel I van artikel I.

De Minister van Veiligheid en Justitie,

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

Advies Raad van State

’s-Gravenhage, 1 augustus 2012

No. W03.12.0242/II

Aan de Koningin

Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2012, no. 12.001683, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Politiewet 2012 in verband met de positie van de korpschef en van de regioburgemeester alsmede enkele andere verbeteringen, met memorie van toelichting.

Op 10 juli 2012 heeft de Eerste Kamer der Staten-Generaal de Politiewet 2012 aanvaard. De wet voorziet in de instelling van een nationale politie met eigen rechtspersoonlijkheid waarin de bestaande regiokorpsen opgaan, met aan het hoofd een korpschef die belast is met de leiding en het beheer. Het gezag over de politie blijft berusten bij de burgemeester (voor de openbare orde en hulpverlening) respectievelijk de officier van justitie (voor de strafrechtelijke handhaving). Om aan een aantal zorgen die leven binnen de Eerste Kamer tegemoet te komen, heeft de Minister van Veiligheid en Justitie namens de regering toegezegd een aantal wijzigingen van het voorstel-Politiewet 2012 te bevorderen, die vooral tot doel hebben de positie van de minister ten opzichte van de korpschef te versterken, de rol van de korpschef ten aanzien van het beheer te beperken en de rol van het parlement ten aanzien van het beheer te versterken. Daarnaast hebben de wijzigingen tot doel de positie van de regioburgemeester te versterken en de invloed van het gezag op het beheer te vergroten.⁶ Het voorliggende wetsvoorstel bevat de toegezegde wijzigingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de noodzaak van de volledige ministeriele verantwoordelijkheid voor de zwaardmacht van de overheid niet ter discussie staat. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de korpschef echter door de gekozen structuur ten opzichte van de minister een zeer grote mate van zelfstandigheid: hij vormt de eenhoofdige leiding van een zelfstandige rechtspersoon met eigen aan de wet ontleende taken en bevoegdheden, en is op deze wijze niet ondergeschikt aan de minister. De voorgestelde toevoeging aan artikel 27 van de Politiewet 2012 versterkt de rol van de minister niet, doch accentueert slechts de zelfstandigheid van de korpschef.

De minister zal door de wijziging van de artikelen 34 en 35 een bepalende invloed hebben op de begroting van de politie. Nu de minister ook de jaarstukken vaststelt en verder voor alle investeringen boven een bepaald bedrag toestemming moet geven, komt de vraag aan de orde wat de zin nog is van het hebben van eigen rechtspersoonlijkheid.

De Afdeling is van oordeel dat in verband met het voorgaande het voorstel nader dient te worden overwogen.

1. Inleiding

Op 10 juli 2012 is de Politiewet 2012 door de Eerste Kamer aangenomen en vervolgens tot wet verheven; zij treedt in werking met ingang van 1 januari 2013. Bij de behandeling van het voorstel-Politiewet 2012 in de Eerste Kamer bleken bij leden van verschillende fracties zorgen te leven over onder andere de positie van de korpschef in relatie tot de minister. De regering heeft voorstellen tot wijziging van dat voorstel toegezegd, in te dienen zo spoedig mogelijk na aanvaarding van het voorstel-Politiewet 2012.⁷

Met het voorliggende wetsvoorstel worden deze toezeggingen aan de Eerste Kamer gestand gedaan:

• Om – in de woorden van de toelichting⁸ – de vrees weg te nemen dat de korpschef een té zelfstandige positie zou krijgen in het politiebestel, wordt voorgesteld expliciet in de wet te bepalen dat de korpschef over de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden verantwoording aflegt aan de minister.⁹

• Daarnaast wordt voorgesteld de wettelijke taak van de korpschef ten aanzien van de begroting, de meerjarenraming, de jaarrekening, het beheersplan en het jaarverslag – namelijk het opstellen van een ontwerp voor deze stukken – te schrappen. Daarmee verschuift het initiatief ter zake van de korpschef naar de minister.¹⁰

• Verder wordt voorgesteld wettelijk vast te leggen dat de minister de operationele sterkte, de niet-operationele sterkte en de middelen over de onderdelen van de politie verdeelt. Daarmee wordt de mogelijkheid geschrapt (waarvan, zo meldt de toelichting, overigens thans geen gebruik wordt gemaakt) om de korpschef met (een deel van) die taak te belasten.¹¹

• Ook wordt voorgesteld de ondergeschiktheid van de korpschef ten opzichte van de minister in de wet te benadrukken door te regelen dat het zogenoemde artikel 19-overleg (het overleg van de minister met de regioburgemeesters en de voorzitter van het College van procureurs-generaal over de taakuitvoering en het beheer) door de minister niet tezamen met de korpschef wordt gevoerd maar in aanwezigheid van de korpschef.¹²

• Ten slotte wordt een Commissie van toezicht op het beheer ingesteld die, in aanvulling op het toezicht door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, als onafhankelijk toezichtorgaan wordt belast met het toezicht op het beheer door de korpschef.¹³ De commissie verricht gevraagd en ongevraagd onderzoek naar bij voorbeeld aanbestedingen of de kwaliteit van financiële gegevens. Met de rapportages over deze onderzoeken krijgt de minister additionele informatie over het door de korpschef gevoerde beheer. Net als bij de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, die toezicht houdt op de taakuitvoering, gaat het om ‘signalerend toezicht’ en niet om ‘interveniërend toezicht’, aldus de toelichting.¹⁴

2. De positionering van de politie

In de toelichting wordt verwezen naar de behandeling van het voorstel-Politiewet 2012 in de Eerste Kamer. Daarbij stond de vraag centraal of de minister voldoende zeggenschap krijgt over de nationale politie, nu de politie eigen rechtspersoonlijkheid en een eigen begroting krijgt en de korpschef niet hiërarchisch ondergeschikt zal zijn aan de minister.

De minister heeft een aantal bevoegdheden ten opzichte van de korpschef, waaraan er in het voorliggende voorstel nog enkele worden toegevoegd. De regering heeft zich steeds op het standpunt gesteld dat de minister met deze bevoegdheden – in de eerste plaats de bevoegdheid om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven – volledig verantwoordelijk is voor de politie.

Bij de parlementaire behandeling van de Politiewet 2012 heeft de regering dan ook ondubbelzinnig uitgesproken dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor organisatie en beheer van de politie volledig dient te zijn.¹⁵ ‘De bijzondere positie van de politie als zwaardmacht staat een te grote zelfstandigheid van de politie niet toe’, zo stelde zij.¹⁶ Een van de nevendoelen van het voorstel was dan ook ‘een betere democratische inbedding [van de politie] op landelijk niveau’.¹⁷

a. de positie van de korpschef in relatie tot de minister

In de gekozen constructie is de zelfstandigheid van de korpschef ten opzichte van de minister niettemin groter dan – gezien de taak en de bevoegdheden van de politie – wenselijk is. De korpschef vormt de eenhoofdige leiding van een grote politieorganisatie met eigen rechtspersoonlijkheid, met taken en bevoegdheden die rechtstreeks aan de wet zijn ontleend. Hij is niet direct ondergeschikt aan de minister. Dat in de Politiewet 2012 uitdrukkelijk wordt vastgelegd dat de korpschef over de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden verantwoording aflegt aan de minister,¹⁸ betekent niet dat de positie van de minister wordt versterkt; de zelfstandigheid wordt door het voorliggende voorstel juist geaccentueerd: de verantwoording is achteraf en er is geen sprake van directe sturing, zoals dat wel het geval is bij bijvoorbeeld de krijgsmacht, of – binnen het ministerie van Veiligheid en Justitie – het gevangeniswezen.

De gekozen structuur kan spanningen opleveren tussen minister en korpschef¹⁹ en tot gevolg hebben dat de minister de verantwoordelijkheid die hij voor de politie heeft, onvoldoende tot gelding kan brengen.

b. rechtspersoonlijkheid van de politieorganisatie

Het voorliggende voorstel geeft de minister meer greep op het beheer in het algemeen en het financieel beheer nu hij – in afwijking van wat normaliter bij publiekrechtelijke rechtspersonen het geval is – de begroting, de meerjarenraming, de jaarrekening, het beheersplan en het jaarverslag niet alleen vaststelt, maar ook zal opstellen. De minister moet ook toestemming geven voor investeringen boven een bepaald bedrag.²⁰ Daarnaast wordt voorgesteld wettelijk vast te leggen dat de minister de operationele sterkte, de niet-operationele sterkte en de middelen over de onderdelen verdeelt, waarmee de mogelijkheid wordt geschrapt om de korpschef met een deel van die taak te belasten.

Met het voorstel worden de bevoegdheden die de leiding van de politie in het kader van de rechtspersoonlijkheid heeft, erg gering en rijst de vraag wat nog de betekenis is van de rechtspersoonlijkheid, nu het de minister is aan wie vrijwel alle essentiële bevoegdheden toekomen en niet de rechtspersoon zelf.²¹

Daarbij komt dat ook het toekennen van rechtspersoonlijkheid aan de politieorganisatie de zelfstandigheid van de korpschef ten opzichte van de minister accentueert.

Gezien het bovenstaande adviseert de Afdeling de rechtspersoonlijkheid te schrappen, de korpschef direct ondergeschikt te maken aan de minister en de politie onderdeel te laten uitmaken van het ministerie van Veiligheid en Justitie, zodat de minister over alle bevoegdheden beschikt om zijn verantwoordelijkheid tot gelding te kunnen brengen.

3. Het periodiek overleg

• a. De Politiewet 2012 voorziet in een periodiek overleg over taakuitvoering en beheer van de politie, dat de minister, tezamen met de korpschef, voert met de regioburgemeesters of een afvaardiging van de regioburgemeesters en de voorzitter van het College van procureurs-generaal.²² In het voorliggende voorstel wordt de regeling voor dit periodiek overleg op drie punten aangepast:

  • het overleg wordt niet gevoerd door de minister tezamen met de korpschef, maar door de minister in aanwezigheid van de korpschef;

  • tot het overleg worden ook toegelaten twee burgemeesters van gemeenten met minder dan 100.000 inwoners, die geen regioburgemeester zijn;

  • in het overleg wordt in elk geval gesproken over de inrichting van de politie, de landelijke beleidsdoelstellingen, de verdeling van de sterkte, het ontwerp van begroting, meerjarenraming, jaarrekening, beheersplan en jaarverslag, de benoeming van de leden van de leiding van de politie, en algemeen verbindende voorschriften die betrekking hebben op de politie.

Overigens wordt ook de positie van de regioburgemeester gewijzigd:

• in de Politiewet 2012 is de burgemeester van de grootste gemeente in de regio automatisch regioburgemeester; in het voorliggende voorstel wordt hij benoemd door de minister, waarbij de burgemeesters van de regio een gezamenlijke aanbeveling kunnen doen;²³

• de regioburgemeester legt over zijn taakuitoefening verantwoording af aan de overige burgemeesters in de regio.²⁴

De Afdeling merkt op dat het periodiek overleg door de voorgestelde wijzigingen wordt versterkt. Dit betekent tevens versterking van de aandacht voor de lokale verantwoordelijkheden op het terrein van de openbare orde en veiligheid.

Verdere versterking van dit overleg, bij voorbeeld door een vaste frequentie voor het overleg vast te leggen, acht de Afdeling van belang. De Afdeling adviseert daartoe.

• b. Aan het periodiek overleg zullen, als gezegd, twee burgemeesters deelnemen van gemeenten met minder dan 100.000 inwoners, die geen regioburgemeester zijn. Zij worden door de minister voor een periode van vier jaar aangewezen op aanbeveling van een door de minister aangewezen orgaan dat de burgemeesters vertegenwoordigt. Volgens de toelichting zal het daarbij gaan om het Nederlands Genootschap van Burgemeesters.

De Afdeling merkt op dat het Genootschap een vereniging is die zich voornamelijk bezighoudt met belangenbehartiging en uit dien hoofde niet het meest aangewezen orgaan lijkt om de aanbeveling te doen. Bovendien is het lidmaatschap niet verplicht.

De Afdeling adviseert de aanbeveling van een orgaan dat de burgemeesters vertegenwoordigt, als onderdeel van de benoemingsprocedure, te schrappen.

• c. De twee burgemeesters van gemeenten met minder dan 100.000 inwoners nemen in beginsel deel aan het periodiek overleg voor een periode van vier jaar. In de toelichting wordt melding gemaakt van de mogelijkheid van tussentijdse vervanging van (een van) deze burgemeesters. Niet is echter aangegeven in welke gevallen dit zich kan voordoen.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

4. Commissie van toezicht op het beheer

Onverminderd het gestelde in punt 2 merkt de Afdeling omtrent het voorstel een Commissie van toezicht op het beheer in te stellen het volgende op.

De Afdeling is van oordeel dat de Commissie, in welke vorm dan ook, een waardevolle bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van het werk van de politie. Zij acht het echter van belang voor de effectiviteit van de Commissie dat iedere schijn van beïnvloeding vanuit de politie wordt vermeden. Om die schijn ook daadwerkelijk te vermijden is in ieder geval van belang dat de leden van de Commissie en de personen die de Commissie ondersteunen, worden geselecteerd buiten politiekringen.

De Afdeling adviseert deze waarborg in het voorstel op te nemen.

5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State, P. van Dijk.

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no. W03.12.0242/II met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft

• In artikel 19, derde lid, onderdeel e, ‘artikel 25, derde lid’ wijzigen in: artikel 28, derde lid.

• In artikel 30, tweede lid, in de zinsnede ‘op voordracht van Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Financiën’, de komma schrappen, om te laten uitkomen dat de overeenstemming betrekking heeft op de voordracht.

• In artikel 38c, eerste lid, ‘per’ wijzigen in: voor.

Nader rapport

10 september 2012

nr. 300936

Directie Wetgeving en Juridische Zaken

Aan de Koningin

Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Politiewet 2012 in verband met de positie van de korpschef en van de regioburgemeester alsmede enkele andere verbeteringen

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 juli 2012, nr. 12.001683, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde nota van wijziging rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 1 augustus 2012, nr. W03.12. 0242/II, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling is van oordeel dat het wetsvoorstel nader dient te worden overwogen in verband met de grote mate van zelfstandigheid van de korpschef en de vraag of het hebben van een eigen rechtspersoonlijkheid voor de politie nog zinvol is.

1. Inleiding

De door de Afdeling in de inleiding gegeven samenvatting van de in dit wetsvoorstel neergelegde toezeggingen aan de Eerste Kamer geven geen aanleiding tot een reactie.

2. De positionering van de politie

Anders dan de Afdeling meent kan de minister zijn verantwoordelijkheid voor de politie in de gekozen structuur wel degelijk tot gelding brengen. Het verschil in zienswijze houdt verband met een verschillende waardering van de wijze waarop de verhouding tussen de minister en de korpschef in de Politiewet 2012 (hierna: de wet) is geregeld. Er is wel degelijk sprake van ondergeschiktheid van de korpschef aan de minister. Die ondergeschiktheid ontstaat uit de wet, om precies te zijn door de in artikel 30 neergelegde algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de minister jegens de korpschef. Deze moet, gezien de parlementaire geschiedenis van de wet, anders dan de aanwijsbevoegdheid uit de Politiewet 1993, worden gezien als een normaal en laagdrempelig sturingsinstrument. Deze ondergeschiktheid impliceert dat de korpschef zich moet verantwoorden ten opzichte van de minister. In dit wetsvoorstel wordt deze verantwoordingsplicht van de korpschef jegens de minister expliciet tot uitdrukking gebracht. Daarmee wordt geenszins de zelfstandigheid benadrukt zoals de Afdeling stelt. De ondergeschiktheid van de korpschef ten opzichte van de minister wordt juist nog beter tot uitdrukking gebracht doordat dit element nu ook in de wet wordt toegevoegd.

Dat verantwoording naar haar aard achteraf wordt afgelegd, doet hieraan niet af. De mate van zelfstandigheid wordt immers niet bepaald door verantwoording achteraf maar door de aard en omvang van de taken en bevoegdheden en de mate waarin de uitoefening daarvan vooraf wordt ingekaderd. De taken en bevoegdheden van de korpschef worden ingekaderd doordat de minister de begroting vaststelt, alsmede de meerjarenraming, de jaarrekening, het beheersplan en het jaarverslag. Inkadering vindt voorts plaats door de algemeen verbindende voorschriften ten aanzien van het (financieel) beheer. Dat is niet anders in de situatie van een ambtenaar die zijn taken en bevoegdheden aan een mandaatbesluit ontleent. Het is het mandaatbesluit dat de omvang van zijn taken en bevoegdheden (of anders gezegd: de mate van zelfstandigheid) bepaalt, niet het feit dat hij achteraf verantwoording verschuldigd is over de uitoefening daarvan.

Onderschreven wordt de conclusie van de Afdeling dat de minister met het voorliggende wetsvoorstel meer greep krijgt op het beheer van de politie. Dat wordt ook met dit wetsvoorstel beoogd. Daaruit vloeit echter niet voort dat het belang van een eigen rechtspersoon is komen te vervallen. De wens om de politie in een aparte rechtspersoon vorm te geven is immers van meet af aan gelegen in de wens om tot uitdrukking te brengen dat de politie er primair is voor de burgemeesters en de officieren van justitie, die het gezag over de politie hebben, en dat de politie niet een instrument van en voor de minister is. Uiteraard moet het samenstel van taken en bevoegdheden in de wet (niet alleen van de gezagsdragers maar ook van de minister) ervoor zorgdragen dat de politie zich richt op de wensen van de gezagsdragers. Dat samenstel is versterkt door de keuze voor een aparte rechtspersoon. Zowel het samenstel van taken en bevoegdheden van gezagsdragers en minister als de keuze voor een aparte rechtspersoon is tijdens de parlementaire behandeling, met name in de Eerste Kamer, uitvoerig aan de orde geweest. Dat debat heeft er uiteindelijk toe geleid dat het parlement met de vormgeving van de politie in een aparte rechtspersoon heeft ingestemd. Daarbij zij opgemerkt dat de Eerste Kamer is toegezegd dat drie jaar na inwerkingtreding de constructie van de politie als aparte rechtspersoon en de werking van artikel 27 zullen worden geëvalueerd. Er is dan ook voor de regering geen reden om naar aanleiding van het advies van die vormgeving terug te komen.

3. Het periodiek overleg

• a. De Afdeling heeft gepleit een vaste frequentie voor het zogeheten artikel 19-overleg in de wet op te nemen. Dat voorstel is overgenomen. In artikel 19, eerste lid, wordt nu voorgesteld dat het bedoelde overleg ten minste viermaal per jaar wordt gevoerd.

• b. De twee burgemeesters van gemeenten met minder dan 100.000 inwoners die voor een periode van vier jaren aan het artikel 19-overleg deelnemen, vertolken de stem van de kleinere gemeenten in dat overleg. Gelet op die rol is het van belang dat vanuit de kring van burgemeesters een aanbeveling wordt gedaan voor de benoeming van deze burgemeesters. De gedachten gaan hierbij uit naar een aanbeveling door het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Daarbij zij opgemerkt dat de aanbeveling ook niet-leden van het genootschap kan betreffen. De Afdeling merkt terecht op dat het Nederlands Genootschap van Burgemeesters geen vertegenwoordigend orgaan van de burgemeesters is. Het wetsvoorstel is daarom in die zin aangepast dat de aanbeveling zal worden gedaan ‘door een door onze minister aangewezen orgaan’, waarbij de woorden ‘de burgemeesters vertegenwoordigend’ zijn geschrapt.

• c. Naar aanleiding van een opmerking terzake van de Afdeling is in de toelichting aandacht besteed aan de gevallen waarin tussentijdse vervanging van (een van) bovengenoemde twee burgemeesters aan de orde kan zijn. Hierbij kan worden gedacht aan het uit het ambt treden als burgemeester – de burgemeester neemt immers als burgemeester deel aan het artikel 19-overleg –, langdurige ziekte, ontstentenis of vrijwillig terugtreden als deelnemer aan het overleg. In die gevallen kan het door onze minister aangewezen orgaan een nieuwe voordracht doen waarna de minister een andere burgemeester kan aanwijzen.

4. Commissie van toezicht op het beheer

Nadere overwegingen hebben er toe geleid dat de in de schriftelijke voorbereiding van de behandeling van de wet in de Eerste Kamer aangekondigde auditcommissie niet per wet geregeld wordt.

De oorspronkelijke keuze om de auditcommissie, in de technische vorm van een commissie van toezicht op het beheer, in dit wetsvoorstel op te nemen had als reden het parlement maximale zekerheid te geven ten aanzien van het bestaan van deze commissie. De commissie zou in die keuze een zelfstandig bestuursorgaan worden. De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bevat een drietal gronden voor de oprichting van een zelfstandig bestuursorgaan, waaronder dat er behoefte is aan onafhankelijkheid van de minister²⁵. Hoewel de commissie, in de aan de minister te geven adviezen, onafhankelijk tot zijn oordeel moet komen over het door de korpschef gevoerde beheer, is de daarvoor door de Kaderwet geëiste onafhankelijkheid van de minister niet noodzakelijk. Ook de andere in de Kaderwet genoemde instellingsmotieven (regelgebonden uitvoering, participatie van maatschappelijke organisaties)^* zijn in dit geval niet van toepassing. Daardoor is vormgeving als een zelfstandig bestuursorgaan niet aangewezen. De instelling van de auditcommissie zoals aan de Eerste Kamer is toegezegd, zal derhalve geschieden bij instellingsbesluit dat zo spoedig mogelijk in de Staatscourant zal worden geplaatst.

5. De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen. Tevens is de gelegenheid aangegrepen om enkele andere redactionele wijzigingen door te voeren.

Ik moge U verzoeken in te stemmen met toezending van het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Minister van Veiligheid en Justitie, I. W. Opstelten.

---

1 Kamerstukken I 2011/12, 30880 en 32822, nrs. * en G.

2 Kamerstukken I 2011/12, 30880, nr. H, p. 1 e.v..

3 Kamerstukken II 2010/11, 30880, nr. 11.

4 Kamerstukken II 2010/11, 30880, nr. 11, p. 74.

5 Kamerstukken II 2011/12, 30880, nr 70.

6 Kamerstukken I 2011/12, 30 880, H, blz. 2.

7 Kamerstukken I 2011/12, 30 880, H, blz. 2–4.

8 Toelichting, Algemeen, derde tekstblok.

9 Voorgesteld artikel 27, eerste lid.

10 Voorgestelde artikelen 34, 35 en 37.

11 Voorgesteld artikel 36. Toelichting, Algemeen, derde tekstblok.

12 Voorgesteld artikel 19, eerste lid.

13 Voorgesteld artikel 67.

14 Toelichting, Algemeen, derde tekstblok.

15 Kamerstukken II 2010/11, 30 880, nr. 12, punt 8. In gelijke zin Kamerstukken I 2011/12, 30 880, H, blz. 1 en 17.

16 Kamerstukken II 2011/12, 30 880, nr. 14, blz. 18–19

17 Kamerstukken II 2010/11, 30 880, nr. 11, blz. 25–26.

18 Voorgesteld artikel 27, eerste lid.

19 Kamerstukken II 2010/11, 30 880, nr. 12, blz. 21.

20 Artikel 29, eerste lid.

21 De regering heeft gekozen voor rechtspersoonlijkheid om tot uitdrukking te brengen dat de politie niet het instrument is van de minister maar primair ten dienste staat van het lokale gezag en om te voorkomen dat een te grote en eenzijdige oriëntatie op nationale taken ontstaat (Kamerstukken II 2010/11, 30 880, nr. 11, blz. 29; Kamerstukken I 2011/12, 30 880, E, blz. 14). Dit argument overtuigt niet: het is het samenstel van bevoegdheden, ook die van de lokale gezagsdragers, dat moet waarborgen dat de politie zich niet los zingt van wat die gezagsdragers nodig achten.

22 Artikel 19.

23 Artikel 1, aanhef en onderdeel g, van het voorstel-Politiewet 2012; artikel 38c van het voorliggende voorstel.

24 Artikel 38d.

25 Artikel 3, eerste lid, onder a, Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.

* Artikel 3, eerste lid, onderdeel b en c, Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.