36 410 XV Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2024

Nr. 65 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 februari 2024

Gezinnen, in alle verschijningsvormen, vormen de basis voor een gezonde samenleving. In het gezin ontwikkelen kinderen zich, leren zij dingen samen te doen en het gesprek met elkaar aan te gaan. Het is daar waar je zorgen deelt, successen viert en de mensen vindt op wie je terug kan vallen als het even wat minder goed gaat.

Er komt veel op ouders af: de zorg voor kinderen, kosten voor de opvoeding en het verdelen van zorgtaken met de partner. Soms is er geen partner en staat een ouder er alleen voor.¹ Voor jongvolwassenen kan de onzekerheid op de arbeids- en woningmarkt ertoe leiden dat zij (nog) geen gezin kunnen of durven stichten.²

Het is belangrijk dat ieder kind de kans heeft om mee te doen en zich te ontplooien. We moeten voorkomen dat financiële barrières gelijke kansen en de ontwikkeling van kinderen in de weg staan. En we moeten voorkomen dat kinderen de stress van opgroeien in armoede meemaken. Ouders zijn de eerstverantwoordelijken om hier invulling aan te geven. Vanuit maatschappelijk belang biedt de overheid ouders een steun in de rug. Sinds jaar en dag wordt een maatschappelijke noodzaak gevoeld om randvoorwaarden te creëren, zodat alle kinderen zich kunnen ontwikkelen.³ Deze noodzaak wordt de afgelopen jaren ook steeds meer gevoeld voor ouders en kinderen in Caribisch Nederland. Gezinnen in Caribisch Nederland worden door de overheid ondersteund middels kinderbijslag. Er is geen kindgebonden budget beschikbaar in Caribisch Nederland. Het stelsel op Caribisch Nederland is echter dusdanig anders en is om die reden niet meegenomen in de verkenning waarover later in deze brief wordt gesproken.⁴

De overheid ondersteunt gezinnen in Nederland onder andere met de kinderbijslag en het kindgebonden budget. In de afgelopen jaren is er veel geïnvesteerd door de kinderbijslag en het kindgebonden budget te verhogen. Dat was op initiatief van uw Kamer en van het kabinet. Het kabinet heeft het kindgebonden budget vanaf dit jaar structureel verhoogd in lijn met de adviezen van de Commissie sociaal minimum. De toeslag die gezinnen ontvangen, is daarmee fors verhoogd. Ook het aantal gezinnen dat kindgebonden budget ontvangt, is daardoor met ongeveer 75.000 toegenomen tot circa 1.058.000 gezinnen.

Het kabinet heeft daarnaast belangrijke stappen gezet om gezinnen te ondersteunen. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om investeringen in de kwaliteit van de kinderopvang, de verhoging van het uitkeringspercentage van het betaald ouderschapsverlof van 50% naar 70% van het dagloon en het programma Kansrijke Start 2022–2025. Ook verkent het kabinet de vereenvoudiging van het verlofstelsel en is afgelopen kabinetsperiode hard gewerkt aan een nieuw financieringsstelsel voor de kinderopvang. Vanwege de demissionaire status van het huidige kabinet is het aan een volgend kabinet om beslissingen te nemen rondom een herziening van deze stelsels. Daarnaast laat het kabinet – mede op verzoek van uw Kamer (motie Palland/Ceder⁵en motie Stoffer⁶) – komend jaar een integraal onderzoek uitvoeren naar de situatie van gezinnen in Nederland. Met aandacht voor alle aspecten die gezinnen aangaan, zoals inkomen, werk en zorg, gezins- en relatievorming, welzijn en ouderschap. Ik verwacht de uitkomsten van dit onderzoek in 2024. Het bovenstaande beleid biedt samen met de inzichten uit het internationale landenonderzoek naar gezinsbeleid en het bredere onderzoek naar de situatie van gezinnen in Nederland een stevig uitgangspunt voor een nieuw kabinet om het beleid voor gezinnen verder te versterken.

Verbetering van het stelsel van kindregelingen is nodig omdat er een aantal hardnekkige knelpunten zijn die om een oplossing vragen. Ouders hechten veel waarde aan zekerheid. In het huidige stelsel missen ze die zekerheid. Voor ouders is het stelsel complex waardoor zij soms het vertrouwen missen dat zij de acties die van hen verlangd worden ook zelf kunnen uitvoeren. Zij weten daardoor niet of zij de juiste beslissingen nemen.⁷ Voor grenswerkers en arbeidsmigranten die naast de Nederlandse gezinstoeslagen ook aanspraak maken op buitenlandse gezinstoeslagen is het stelsel zelfs nog complexer.

Daarom heb ik, in samenhang met het traject Toekomst Toeslagenstelsel, laten verkennen welke verbeteringen nodig en mogelijk zijn. Deze ambtelijke verkenning constateert dat een eerste en belangrijke stap naar een structurele oplossing ligt in het komen tot één vereenvoudigde regeling met één wettelijk kader. Dat is voor alle ouders begrijpelijker en lost in het bijzonder voor ouders in internationale situaties veel problemen op.

De precieze invulling van zo’n regeling vraagt politieke keuzes die moeten worden bezien in samenhang met andere keuzes op het terrein van sociale zekerheid, inkomensbeleid en toeslagen.

In deze brief schets ik de problemen waar ouders tegenaan lopen en hoe een toekomstige regeling er uit kan zien. Daarbij benoem ik welke keuzes er te maken zijn op basis van de uitkomsten van de genoemde verkenning. Bijgevoegd vindt u de uitkomsten van de verkenning.⁸ Als een volgend kabinet besluit stappen te zetten in de richting van één regeling, zal dat nader onderzoek en uitwerking vergen, bijvoorbeeld over de hoogte van bedragen en de frequentie van uitbetalen. Ook de uitvoerbaarheid van zo’n regeling – naast de andere taken van de desbetreffende uitvoerder(s) – vraagt om een nader onderzoek. Tegelijkertijd is het belangrijk om de komende periode te blijven werken aan het oplossen van knelpunten binnen het huidige stelsel. Verderop in deze brief ga ik daarom in op een aantal lopende acties van het kabinet.

Het stelsel van kindregelingen: kinderbijslag en kindgebonden budget

De ondersteuning aan ouders bestaat op dit moment uit de kinderbijslag en het kindgebonden budget. Deze regelingen worden uitgevoerd door twee uitvoerders. De Sociale Verzekeringsbank (hierna: SVB) betaalt elk kwartaal voor meer dan drie miljoen kinderen de kinderbijslag uit. De kinderbijslag is onafhankelijk van het inkomen en wordt achteraf uitbetaald. Het kindgebonden budget is inkomensafhankelijk en de Dienst Toeslagen keert het iedere maand als een voorschot voor twee miljoen kinderen uit. Voor beide regelingen is de hoogte afhankelijk van de leeftijd van het kind. Het aantal kinderen speelt sinds dit jaar geen rol meer bij de hoogte. Beide regelingen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het recht op kinderbijslag is namelijk een noodzakelijke voorwaarde voor het recht op kindgebonden budget.

De kinderbijslag is een eenvoudige en heldere regeling.⁹ Het aanvragen, verwerken van wijzigingen en het contact met de SVB verlopen zonder grote problemen. De inkomensonafhankelijkheid van de kinderbijslag biedt veel zekerheid: ouders weten wat ze krijgen en kunnen ervan uitgaan dat ze niets hoeven terug te betalen. Ook het aanvragen en ontvangen van het kindgebonden budget levert voor de meeste ouders geen problemen op. Ouders krijgen het kindgebonden budget automatisch als zij al een andere toeslag ontvangen.¹⁰ De inkomensafhankelijkheid van het kindgebonden budget en de daarmee samenhangende voorschotsystematiek heeft voordelen; ouders ontvangen inkomensondersteuning wanneer dat nodig is.

Denk aan de situaties waarin een van de ouders zijn of haar baan verliest. Het kindgebonden budget wordt dan aangepast aan de nieuwe situatie nadat ouders de wijziging hebben doorgegeven.

Problemen waar sommige ouders tegenaan lopen

Beide regelingen functioneren over het algemeen goed. Voor een deel van de ouders zijn de regelingen echter ingewikkeld.¹¹ Het is vooral ingewikkeld wanneer zich grote veranderingen in iemands leven voordoen. Voor het kindgebonden budget is het, net als voor andere toeslagen, van belang dat ouders tijdig wijzigingen doorgeven. Als dat niet (tijdig) lukt, kunnen zij te veel toeslag ontvangen en moeten zij dit terugbetalen. Ouders ontvangen vaak ook meerdere toeslagen met verschillende voorwaarden en doen in sommige gevallen ook een beroep op andere (lokale) regelingen (zoals bijvoorbeeld de Participatiewet, de Algemene Nabestaandenwet of de Werkloosheidswet) met andere voorwaarden. Dit is voor veel ouders ingewikkeld. De noodzaak voor vereenvoudiging wordt daarom breed gedeeld. Voor de kindregelingen zijn er een aantal knelpunten die binnen de huidige regelingen niet makkelijk op te lossen zijn, namelijk:

Niet-gebruik, (hoge) terugvorderingen en complexiteit van de toeslagen-systematiek

Het werken met voorschotten leidt bij het kindgebonden budget voor ouders tot onzekerheid. Zij moeten geld terugbetalen wanneer ze te veel toeslag hebben ontvangen of worden nabetaald als zij te weinig toeslag hebben ontvangen. Deze onzekerheid leidt ertoe dat sommige ouders ervoor kiezen om geen gebruik te maken van het kindgebonden budget. Voor die ouders bereikt de overheid dus niet haar doel om ondersteuning te bieden. Daarnaast kan de vermogensgrens in een beperkt aantal gevallen leiden tot hoge terugvorderingen.

Hogere marginale druk voor ouders

De hoogte van het kindgebonden budget hangt af van het inkomen zodat de toeslag aansluit bij de actuele (financiële) situatie van ouders. Dit draagt voor sommige ouders ook bij aan een hogere marginale druk.¹² Meer werken leidt dan tot een beperkte stijging van het inkomen omdat ouders (deels) het recht op de toeslag verliezen. Het kabinet vindt het belangrijk dat mensen meer geld overhouden als zij meer gaan werken en de marginale druk dus juist laag is. Hier is vanuit uw Kamer ook veel aandacht voor.

Partnerschap en veranderingen in de gezinssituatie

Het kindgebonden budget heeft een aantal specifieke knelpunten die samenhangen met het toeslagpartnerschap. De reden hiervoor is dat het wel of niet hebben van een toeslagpartner een grote rol speelt in de hoogte van het kindgebonden budget. Alleenstaande ouders hebben recht op een extra bedrag van maximaal € 3.480, ook wel bekend als de «ALO-kop». Voor ouders is het in een aantal situaties moeilijk te begrijpen wanneer iemand telt als toeslagpartner.

Soms worden mensen beschouwd als partner terwijl zij dat volgens maatschappelijke begrippen dan niet zijn, bijvoorbeeld als een vriend tijdelijk inwoont. Ouders moeten het extra bedrag terugbetalen als achteraf blijkt dat er toch sprake was van een partner. Dit kan leiden tot hoge terugvorderingen.

Scheidende ouders moeten daarnaast rekening houden met wie van beide ouders de kinderbijslag aanvraagt omdat het ontvangen van kindgebonden budget hieraan is gekoppeld. Ouders moeten zelf onderling afspraken maken over de verdeling van de twee regelingen. Voor ouders is dit niet altijd bekend.

Internationale samenloop van kinderbijslag en kindgebonden budget

Een hardnekkig knelpunt is de samenloop van de Nederlandse kindregelingen met buitenlandse gezinsbijslagen.¹³ Op grond van een Europese Verordening kunnen de Nederlandse gezinsbijslagen overlappen met soortgelijke buitenlandse regelingen. Ouders, met name grensarbeiders of arbeidsmigranten, hebben in dat geval in meerdere landen recht op een toeslag. Dit betreft circa 35.000 gezinnen. De SVB vervult in deze situatie de rol van verbindingsorgaan. Zij is vanuit die rol verplicht de samenloop tussen rechten uit verschillende landen vast te stellen en te bepalen welk land voorrang heeft met de uitbetaling. Als het buitenland voorrang heeft met uitbetalen maar het Nederlandse recht is hoger, betaalt de SVB het verschil bij (anticumulatie). Dit om te zorgen dat ouders niet meer, maar ook niet minder ontvangen dan het hoogst mogelijke recht. Ouders hebben daardoor te maken met zowel de SVB als Dienst Toeslagen en met twee verschillende wettelijke regimes (voor de kinderbijslag en voor het kindgebonden budget). Voor ouders is dit ingewikkeld. Zeker als gedurende het jaar het land dat voorrang heeft in de uitbetaling wisselt, bijvoorbeeld door een verhuizing.

Op 30 maart 2023 heeft de Centrale Raad van Beroep geoordeeld dat de SVB in het geval van terugvorderingen niet bevoegd is om de kinderbijslag met het kindgebonden budget te verrekenen onder het kinderbijslagregime zoals tot dusver de bestaande uitvoeringspraktijk is.¹⁴ Dit maakt het nog complexer voor zowel ouders als de SVB en Dienst Toeslagen.

Eén regeling, één wettelijk kader

Samen met Dienst Toeslagen, de SVB en het Ministerie van Financiën is verkend welke verbeteringen nodig zijn om tot een structurele oplossing te komen. Om dat goed te kunnen doen, is het perspectief van ouders, gedragsexperts en andere belanghebbenden betrokken bij de verkenning. Voor ouders is het vooral belangrijk dat een regeling zo simpel en voorspelbaar mogelijk is. Ouders willen weten wat ze moeten doen en begrijpen wat de consequentie is van hun handelen.¹⁵

Bovengenoemde knelpunten, de behoeften van ouders en de breed gedragen wens om de problemen in het toeslagenstelsel aan te pakken, leidt in de

ambtelijke verkenning tot de conclusie dat een belangrijke eerste stap naar een structurele oplossing ligt in het komen tot één vereenvoudigde regeling met één wettelijk kader. Dit maakt de kindregelingen voor ouders minder ingewikkeld en zorgt voor meer zekerheid. In de verkenning zijn twee basisvarianten op hoofdlijnen uitgewerkt.

• 1. Een regeling die onafhankelijk is van iemands inkomen;

• 2. Een inkomensafhankelijke regeling waarbinnen onderscheid is te maken tussen:

  • a. een volledig inkomensafhankelijke regeling en;

  • b. een regeling met een basisbedrag voor alle ouders en een extra inkomensafhankelijke verhoging voor sommige ouders.

De varianten zijn beoordeeld aan de hand van een aantal criteria. Het gaat dan om de effecten op de geschetste knelpunten en in het bijzonder om de gevolgen voor ouders. Ook zijn de gevolgen voor de marginale druk en de juridische, budgettaire en uitvoeringsaspecten in beeld gebracht. Hieronder beschrijf ik de uitkomsten op hoofdlijnen. In de bijlage, alsook in de het eindrapport Toekomst Toeslagenstelsel, is een gedetailleerde uitwerking van de varianten opgenomen.

1. Een inkomensonafhankelijke regeling

Voor ouders en voor de uitvoerders is een inkomensonafhankelijke regeling het eenvoudigst. Deze variant biedt ouders de zekerheid over het bedrag dat zij ontvangen. Zij kunnen er in principe vanuit gaan dat ze geen geld hoeven terug te betalen. De hoge terugvorderingen en het niet-gebruik van het huidige toeslagenstelsel worden opgelost. De hoogte van de bijdrage wordt in deze variant niet aangepast als ouders meer gaan werken of sterk wisselende inkomsten hebben. De marginale druk daalt.

Een inkomensonafhankelijke regeling is echter minder gericht op de financiële situatie van gezinnen. Een belangrijk doel is dat alle kinderen kansen krijgen om volop mee te doen in de samenleving. Ook als hun ouders minder te besteden hebben. Als een inkomensonafhankelijke regeling hierop gericht moet zijn, zal het budgettaire effect zeer groot zijn als er geen andere maatregelen worden getroffen. Met hetzelfde budget zullen gezinnen hun inkomen dan sterk zien dalen. Met deze variant gaat ook de mogelijkheid verloren om gezinnen met een lager inkomen gericht extra te ondersteunen. Gerichtheid kan binnen deze variant wel worden gezocht in het bieden van extra toeslag in situaties waarin ouders specifieke kosten maken. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de geboorte van een kind, het begin van het nieuwe schooljaar of wanneer een kind intensieve zorg nodig heeft. Het Groeipakket in Vlaanderen is een voorbeeld van een regeling waarin deze tegemoetkomingen voor specifieke momenten zijn opgenomen.

2. Een inkomensafhankelijke regeling

Ouders moeten over voldoende middelen beschikken om voor hun kinderen te kunnen zorgen. Daarom kan ervoor gekozen worden om de inkomensondersteuning zoveel mogelijk af te stemmen op het inkomen van een gezin. Een volledig inkomensafhankelijke regeling, variant 2a, biedt deze gerichte ondersteuning. Als de toeslag volledig moet aansluiten op de actuele financiële situatie is het mogelijk nodig om met voorschotten te werken.

Dit biedt echter niet de zekerheid die ouders willen. Het opnemen van een basisbedrag los van het inkomen voor alle ouders, variant 2b, biedt meer zekerheid. Dit maakt de regeling, zeker bij een hoog basisbedrag, echter minder gericht.

Er is in samenhang met het traject Toekomst Toeslagenstelsel, verkend of binnen een inkomensafhankelijke regeling ouders meer zekerheid geboden kan worden door de toelage te baseren op een vastgesteld inkomen van twee jaar eerder. Daarmee hebben ouders de zekerheid dat zij geen terugvorderingen krijgen en is de toelage inkomensafhankelijk. Voor veel ouders biedt dit een oplossing. Voor ouders met sterk dalende inkomsten kan dit echter ontoereikend zijn en kunnen financiële problemen ontstaan. Voor deze ouders kan voor een vangnet gekozen worden om dat te voorkomen. Het nadeel van een vangnet is dat dit leidt tot complexiteit voor ouders en de uitvoering.

Daarnaast is verkend of het gebruik van inkomensgegevens uit de Polisadministratie kan leiden tot meer zekerheid voor ouders. In de Polisadministratie zijn gegevens over het inkomen na enkele maanden beschikbaar. Het gebruik van deze gegevens biedt een deel van de ouders meer zekerheid. Voor een grote groep ouders, bijvoorbeeld zelfstandigen, biedt dit niet meer zekerheid omdat hun inkomen niet is opgenomen in de Polisadministratie.

Conclusie

De ambtelijke verkenning constateert dat een belangrijke stap naar een structurele oplossing voor deze knelpunten ligt in het komen tot één vereenvoudigde regeling met één wettelijk kader. Dat maakt het voor alle ouders begrijpelijker en zekerder. Eén wettelijk kader lost daarnaast voor ouders in internationale situaties een groot deel van de uitvoeringsproblemen op. De verkenning laat zien dat de mate waarin de knelpunten worden opgelost, afhangt van keuzes die worden gemaakt.

De keuzes op het gebied van gerichtheid, actualiteit en tijdigheid en begrijpelijkheid hangen samen met ontwikkelingen op het gebied van sociale zekerheid, toeslagen en inkomensbeleid. In het traject Toekomst Toeslagenstelsel zijn verschillende opties uitgewerkt die verder gaan dan alleen de kindregelingen. In dat traject zijn beleidsopties uitgewerkt die zien op het gehele toeslagenstelsel en opties waarmee naast het kindgebonden budget, de huurtoeslag en de zorgtoeslag worden afgeschaft of fundamenteel herzien. Ook zijn oplossingsrichtingen buiten het stelsel, zoals in het belastingstelsel, verkend. De uitkomsten van deze verkenning zijn daarom ingebracht in dit traject. Het is aan een volgend kabinet om keuzes te maken over de toekomst van het toeslagenstelsel en de kindregelingen. Afhankelijk van de gemaakte keuzes kan één vereenvoudigde regeling verder worden uitgewerkt. De uitvoerbaarheid van zo’n regeling zal daarvan een belangrijk onderdeel moeten zijn, ook in relatie tot de overige taken van de desbetreffende uitvoerder(s).

Verbeteringen binnen het stelsel

Ondertussen werkt het kabinet verder aan verbeteringen binnen het huidige stelsel van kindregelingen.

Om terugvorderingen te voorkomen zijn maatregelen binnen het huidige stelsel al mogelijk. Denk daarbij aan opties als het nog meer dan nu attenderen van mensen indien zich wijzigingen in hun situatie voordoen, het proactief muteren van de toeslag waarmee (hoge) terugvorderingen de komende kabinetsperiode kunnen worden teruggedrongen. Met Dienst Toeslagen onderzoek ik daarnaast de mogelijkheid om na afloop van het toeslagjaar ouders die geen kindgebonden budget ontvangen maar daar mogelijk wel recht op hebben, te benaderen. Tot slot laten de uitkomsten van de Commissie sociaal minimum zien dat de tekorten bij alleenstaande ouders kleiner zijn dan bij paren met kinderen. Bij een verhoging van het kindbedrag bestaat daarom de mogelijkheid om het kindgebonden budget verder gelijk te trekken voor deze verschillende gezinstypes door het extra bedrag voor alleenstaande ouders verder te verminderen na 2024. Door deze aanpassing kan de hoogte van de terugvorderingen verder worden verlaagd. Al deze mogelijkheden worden in het rapport Toekomst Toeslagenstelsel nader uitgewerkt.

Tot slot

Het oplossen van de knelpunten die samenhangen met het toeslagenstelsel stelt de politiek voor belangrijke keuzes. Tegelijkertijd is dit het moment om het stelsel van kindregelingen tegen het licht te houden. Ik hoop dat deze verkenning bijdraagt aan een verdere versterking van het beleid om gezinnen te ondersteunen. Met een kindregeling die ouders de zekerheid biedt om werken en zorg voor kinderen te combineren en die kinderen de ruimte biedt om zich te ontwikkelen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip

---

1 Als wordt gesproken over ouder(s), wordt daarmee ook verzorger(s) bedoeld.

2 Kamerstukken II, 2020/21, 29 544, nr. 1028. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid – Het betere werk – de nieuwe maatschappelijke opdracht en Veelbelovend: Kansen en belemmeringen voor jongeren in 2021, SER, 2022.

3 Kamerstukken II, 1957/58, 4953, nr. 3.

4 Op korte termijn start het Ministerie van SZW met een verkenning of en hoe ouders en kinderen binnen de context van Caribisch Nederland ondersteund kunnen worden middels een inkomensafhankelijke regeling. Daarbij worden de inzichten van de huidige verkenning betrokken. Zie ook de Kamerbrief van 2 februari jl. (Kamerstuk 36 410 IV, nr. 43)

5 Kamerstukken II, 2021/22, 35 925 XV, nr. 59.

6 Kamerstukken II, 2022/23, 36 200 XV, nr. 65.

7 Zie ook de Rapportage Toeslagen en Doenvermogen. Alternatieven voor het toeslagstelsel getoetst vanuit burgerperspectief (2020) (bijlage bij Kamerstuk 31 066, nr. 760).

8 Omdat voor de kinderopvang een separaat traject loopt, waarover uw Kamer reeds is geïnformeerd, maakt de kinderopvangtoeslag geen onderdeel uit van deze brief.

9 Bouwstenen voor beleidsdoorlichting kindregelingen en evaluatie WHK, De beleidsonderzoekers, 2018.

10 Bouwstenen voor beleidsdoorlichting kindregelingen en evaluatie WHK, De beleidsonderzoekers, 2018 (bijlage bij Kamerstuk 30 982, nr. 46).

11 Moeilijk makkelijker maken, IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid, 2023 (bijlage bij Kamerstuk 29 362, nr. 328).

12 Tegelijkertijd kan dit ook bijdragen aan een lagere gemiddelde druk.

13 Nederlandse gezinsbijslagen kunnen bestaan uit kinderbijslag, kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag. In de kamerbrief worden de eerste twee bedoeld als het gaat om «kindregelingen».

14 Zie Stand van de uitvoering december 2023 | Tweede Kamer der Staten-Generaal

15 Rapportage Toeslagen en Doenvermogen. Alternatieven voor het toeslagstelsel getoetst vanuit burgerperspectief (2020).