36 350 Voorjaarsnota 2023

E VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 13 september 2024

De leden van de vaste commissie voor Financiën¹ hebben kennisgenomen van de brief van de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst over het rapport «evaluatie heffingskortingen en tariefstructuur in de inkomstenbelasting» van 26 april 2024.²

Naar aanleiding hiervan is op 12 juni 2024 een brief gestuurd aan de toenmalige Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst.

De Staatssecretaris heeft op 12 september 2024 gereageerd.

De commissie brengt bijgaand verslag uit van het gevoerde schriftelijk overleg.

De griffier van de vaste commissie voor Financiën, De Man

BRIEF VAN DE VOORZITTER VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR FINANCIËN

Aan de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst

Den Haag, 12 juni 2024

De leden van de vaste commissie voor Financiën hebben kennisgenomen van uw brief over het rapport evaluatie heffingskortingen en tariefstructuur in de inkomstenbelasting van 26 april 2024.³ De leden van de fracties van JA21 en 50PLUS hebben naar aanleiding hiervan enkele vragen en opmerkingen. De leden van de fractie van de BBB sluiten zich aan bij de vragen van de 50PLUS-fractie.

Vragen en opmerkingen van de leden van de JA21-fractie

De leden van de fractie van JA21 hebben een aantal vragen over de onderliggende methodologische systematiek die tot de vermeende conclusies leidt van het onderhavige eindrapport opgesteld door Centerdata. Deze leden lezen dat er voor het onderzoek onder meer twee uitgebreide vragenlijsten zijn ingevuld door een panel van tweeduizend personen (het LISS-panel). Kunt u toelichten of aan de voorkant van dit onderzoek is bepaald hoe groot en hoe aselect de steekproef moet zijn om een statistisch relevante uitkomst te krijgen, die dan vervolgens tot conclusies kan leiden?

Gegeven het feit dat er in het onderhavige rapport vragen zijn gesteld over acht instrumenten, vragen deze leden wat het gemiddelde aantal respondenten bedroeg per gevraagd instrument. Kunt u aangeven of de selectie van panelleden daadwerkelijk aantoonbaar onafhankelijk heeft plaatsgevonden of dat er mogelijk sprake is geweest van een zogenoemde selectie-bias?

Is in de aanpak van het onderzoek gekeken naar het effect van de stapeling van maatregelen? Bent u het met deze leden eens dat voor gezinnen veelal een stapeling van effecten van toepassing is? Bent u het voorts eens met de zienswijze van deze leden dat gezinnen of (potentieel) werkenden zich juist door deze stapeling van effecten laten leiden in de te maken keuze voor een uitbreiding van de arbeidsdeelname?

Vragen en opmerkingen van het lid van de 50PLUS-fractie

Het lid van de 50PLUS-fractie dankt u voor het toezenden van de evaluatie van de heffingskortingen en tariefstructuur in de inkomstenbelasting, alsmede voor de begeleidende brief. Deze fractie herkent vrijwel alle conclusies uit het onderhavige rapport en merkt op dat er veel gelijkenissen zijn met de bij herhaling door dit lid aangedragen kritische vragen inzake het snel uitdijende stelsel van (inkomensafhankelijke) heffingskortingen.

Het lid van de 50PLUS-fractie merkt op dat u in uw brief van 26 april 2024, nog voordat u ingaat op de conclusies uit het nieuwe rapport, de eerste grote evaluatie uit 2005 aanhaalt. Inmiddels al bijna 20 jaar geleden, waarin de verzilveringsproblematiek en toenemende complexiteit reeds als nadelen werden beschreven. Dit lid benadrukt dat hij exact deze kritiek al sinds zijn intrede in de Tweede Kamer in 2012 getracht heeft te agenderen en nooit is gestopt met het periodiek en consistent herhalen van deze boodschap. Daarnaast benadrukt hij dat de Tweede Kamerfractie van 50PLUS in 2020 een fiscaal alternatief heeft laten doorrekenen door het Centraal Planbureau (CPB), waarmee werd aangetoond dat zowel de verzilveringsproblematiek als de toenemende complexiteit voor de burger op een verantwoorde en evenwichtige wijze zouden kunnen worden opgelost.⁴

De omvang van het stelsel van (inkomensafhankelijke) heffingskortingen is echter desondanks bovenstaande onafgebroken blijven toenemen, tot een jaarlijks budgettair beslag van maar liefst 71 miljard euro in 2024. Volgens dit lid zijn de genoemde nadelen ook met de toename van het budgettaire beslag blijven meegroeien. Dit lid is dan ook zeer verheugd met de conclusies uit het onderhavige rapport van Centerdata en hoopt dat het bijdraagt aan voortschrijdend inzicht over de inzet van (inkomensafhankelijke) heffingskortingen en de grote gevolgen die deze kortingen teweeg brengen voor de tariefstructuur in de inkomstenbelasting.

Het lid van de 50PLUS-fractie heeft nog enkele vragen naar aanleiding van de brief van 26 april 2024 en de conclusies van het rapport «evaluatie heffingskortingen en tariefstructuur», alsmede naar aanleiding van de gedane aanbevelingen. Kunt aangeven hoe het budgettaire beslag van de heffingskortingen zich per jaar heeft ontwikkeld van 2001 tot en met (het bedrag van 71 miljard euro in) 2024, zoals genoemd in uw brief van 26 april 2024? Kunt u hierbij ook de componenten onderscheiden, zoals genoemd in uw brief?

De onderzoekers stellen in het onderhavige rapport het volgende: «de AK en IACK minder bijdragen aan het arbeidsaanbod». Zij concluderen dat dit leidt tot een budgettaire beslag dat vanuit de arbeidsparticipatiedoelstelling wellicht te groot is. Wat is uw reactie op deze conclusie?

Voorts leest dit lid in de brief van 26 april het volgende: «De sterke verhoging van de AK tussen 2001 en 2024 ook een keerzijde heeft: het heeft geleid tot een groeiend verschil in belastingheffing tussen werkenden en mensen met een uitkering. Als gevolg hiervan is de netto inkomensachteruitgang bij arbeidsongeschiktheid of verlies van werk in de afgelopen 20 jaar fors gegroeid».⁵ Kan de achteruitgang in de genoemde periode worden aangegeven voor mensen die met een inkomen van anderhalve keer modaal volledig arbeidsongeschikt zijn geraakt in 2001 ten opzichte van 2024? Kunt u tevens de achteruitgang inzichtelijk maken voor een alleenstaande AOW’er met een aanvullend pensioen van 10.000 euro per jaar en van een AOW-echtpaar met een aanvullend pensioen van 10.000 per jaar?

Hoe groot zou de tariefsverlaging van de schijven kunnen zijn, als de toename van het budgettaire beslag van de heffingskortingen sinds 2001 zou worden ingezet voor een evenredige tariefsverlaging van alle belastingschijven? Hoeveel zou de tariefsverlaging kunnen zijn als de toename van het budgettair beslag van de arbeidskorting (AK) sinds 2001, zou worden ingezet voor een evenredige tariefsverlaging van alle belastingschijven?

Is het mogelijk dat de tabel op pagina 4 van bovengenoemde brief wordt aangevuld met het budgettaire gevolg voor de schatkist, van het volledig verzilveren van de zes genoemde kortingen? Kan voor de algemene heffingskorting (AHK), de AK en de Ouderenkorting (OUK) de ontwikkeling van het «niet verzilverbare deel» vanaf 2012 inzichtelijk worden gemaakt? Graag zowel het percentage niet-verzilverbaar als het budgettair beslag dat daarmee gemoeid is?

Kunt u een actuele splitsing geven van de gevolgen van de AHK voor de hoogte van de effectief te betalen AOW-premie en het belastingdeel? Kunt u voorts een splitsing geven van de gevolgen van de Arbeidskorting voor de effectief te betalen AOW-premie en het belastingdeel?

Welk deel van het budgettair beslag van de AK (34,9 miljard in 2024), zou neerslaan bij gepensioneerden, wanneer deze korting zou worden omgezet in een evenredige algemene tariefverlaging? Welk deel van het huidige budgettair beslag van de arbeidskorting, slaat neer bij gepensioneerden?

De arbeidsparticipatie van AOW’ers neemt gestaag toe. Hetgeen van belang is voor de steeds grotere krapte op de arbeidsmarkt, aldus het lid van de 50PLUS-fractie. Waarom worden in dit verband de AK en de AHK voor AOW-gerechtigden niet gelijk gesteld aan die voor werkende niet AOW’ers? Dit lid kan zich niet aan het gevoel onttrekken dat de gestage en steeds grotere jaarlijkse verhogingen van de AK ingevoerd zijn om op deze wijze de niet meer werkende ouderen (de AOW’ers) uit te sluiten van de belastingverlagingen die werkenden steeds ontvingen. Kunt u hier een nadere toelichting op geven?

Klopt het dat het verhogen van heffingskortingen in de rijksbegroting en de miljoenennota in de boeken worden gezet als lastenverlichting? Dit, terwijl een verhoging van toeslagen en directe subsidies telt als een verhoging van uitgaven, aldus dit lid. Erkent u dat er een sterke politieke prikkel in ons systeem is gecultiveerd, vanwege de sterke en altijd aanwezige politieke wens om lastenverlichting te kunnen presenteren en dat deze prikkel heeft bijgedragen aan de groei van de (inkomensafhankelijke) heffingskortingen ten koste van toeslagen of andere directe subsidies? Indien u dit niet herkent, waarom niet? Indien u dit wel herkent, wat kan er volgens u gedaan worden om deze sterke politieke prikkel in de toekomst te verminderen of om te buigen?

Erkent u dat de positieve inkomenseffecten van mensen met lage inkomens, dankzij het stelsel van inkomensafhankelijke kortingen tegen veel lagere kosten voor de schatkist hadden kunnen worden bereikt als meer nadruk was gelegd op andere instrumenten, zoals toeslagen of directe subsidies? Indien u dit erkent, erkent u dan ook dat de keuze voor de duurdere optie van inkomensondersteuning via hogere kortingen de ruimte voor algemene tariefsverlaging heeft opgesoupeerd? Heeft het onderhavige rapport voor u op dit punt reeds geleid tot voortschrijdend inzicht?

Bent u het met het lid van de 50PLUS-fractie eens dat het CPB tot 2020 zeer positieve multipliers heeft gepubliceerd ten aanzien van de arbeidsmarkteffecten van het verhogen van de arbeidskorting en de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) en dat deze publicaties hebben bijgedragen aan de zeer sterke groei van deze (inkomensafhankelijke) kortingen? Klopt het dat het CPB de positieve arbeidsmarkteffecten van het verhogen van deze kortingen inmiddels stevig naar beneden heeft bijgesteld? Bent u van mening dat de actuele multipliers van het CPB ten aanzien van de arbeidsmarkteffecten van heffingskortingen, voldoende aansluiten op de bevingen van het onderhavige rapport?

Ondanks het eerdere inzicht van het lid van de 50PLUS-fractie en het verzet tegen de toenemende complexiteit van het systeem van heffingskortingen, is hij toch geschrokken van de conclusies van het rapport van Centerdata ten aanzien van de bekendheid en de begrijpelijkheid van de heffingskortingen. Zo blijkt onder andere dat 40 procent van de geënquêteerden zich niet eens bewust is van het bestaan van de arbeidskorting en van de niet werkenden in de enquête had de helft geen juist idee van de werking van de AK. Kunt u inzichtelijk maken of deze benadering ook is meegewogen bij de zeer positieve arbeidsmarkteffecten (multipliers) die in het verleden door het CPB werden toegeschreven aan de AK en de IACK? Heeft het CPB destijds ook de elementen bekendheid en begrijpelijkheid onderzocht of nog helemaal niet? Waren de uitkomsten ten aanzien van bekendheid en begrijpelijkheid destijds nog anders of zijn er toen slechts (achteraf onjuiste) aannames gedaan? Graag ontvangt dit lid op dit punt een toelichting.

In uw brief van 26 april 2024 leest het lid van de 50PLUS-fractie het volgende: «Voor zover mensen zich wel door financiële prikkels laten leiden, concluderen de onderzoekers dat de arbeidskorting en de IACK minder bijdragen aan het arbeidsaanbod dan dat het geval zou zijn wanneer belastingplichtigen de kortingen zouden kennen en begrijpen. Belastingplichtigen blijken de kortingen slecht te kennen en slecht te begrijpen. Dat is met name een probleem wanneer beoogd wordt om het gedrag van belastingplichtigen te sturen».⁶ Deelt u de analyse, dat het rapport van Centerdata aantoont dat positieve arbeidsmarkteffecten (gedragseffecten) van een slecht begrepen verhoging van een heffingskorting, kleiner kunnen zijn dan van een goed begrepen algemene tariefsverlaging? Zelfs wanneer bij de laatstgenoemde inspanning het directe inkomenseffect kleiner is? Indien u deze analyse niet deelt, kunt u toelichten waarom u deze niet deelt?

Centerdata beveelt onder andere aan om te investeren in online tools om persoonlijke berekeningen te maken. Het lid van de 50PLUS-fractie heeft, in het licht van de lastig te doorgronden formule van de arbeidskorting op de website van de belastingdienst, recentelijk aan de Staatssecretaris gevraagd om de hoogte van de arbeidskorting bij een bepaald inkomen, met stappen van duizend euro helder inzichtelijk te maken. Hierop heeft u in uw beantwoording van 8 maart 2024 laten weten dit niet nodig te vinden.⁷ Hebben de conclusies en aanbevelingen van het rapport van Centerdata ten aanzien van de bekendheid en de begrijpelijkheid van de Arbeidskorting iets veranderd aan uw afweging op dit punt of acht u de door dit lid aangedragen suggestie, al dan niet met een rekenmodule, nog steeds overbodig?

Erkent u dat hogere kortingen voor sommigen ook hebben geleid tot hogere tarieven voor allen? Vindt u het nog steeds terecht dat alle belastingplichtigen hogere tarieven hebben betaald om naar wat nu blijkt «slecht bekende en slecht begrepen» arbeidsmarktprikkels tot ongekende hoogte op te drijven? Is een omgekeerde richting voor de komende jaren naar uw oordeel wenselijk? Zo niet, kunt u toelichten waarom niet?

Het rapport van Centerdata gaat in haar rapport bij hoofdstuk 5 «mogelijke alternatieven» in op een nieuwe systematiek waarbij zoveel mogelijk heffingskortingen worden verwerkt in een eerste belastingschijf van 0 procent met flexibele schijfgrenzen voor bepaalde doelgroepen. Bestaat er al een door het CPB doorgerekende variant van deze oplossingsrichting? Lijkt deze oplossingsrichting op de reeds door andere politieke partijen doorgerekende plannen voor een zogenoemde huishoudkorting of op het door de 50PLUS-fractie gepubliceerde plan voor een persoonlijke korting? Indien dit niet het geval is, deelt u de mening van dit lid dat deze oplossingsrichting zodanig nieuw is, dat deze nog nader en in meerdere varianten moet worden doorgerekend om te beoordelen of de doelen met betrekking tot arbeidsparticipatie, inkomensondersteuning en verminderde complexiteit er überhaupt op evenwichtige wijze mee behaald kunnen worden? Deelt u tot slot de zienswijze dat deze oplossingsrichting ook tot meer complexiteit kan leiden, bijvoorbeeld als er (te) veel afwijkende flexibele schijfgrenzen en aanvullende bonussen zouden worden geïntroduceerd?

De leden van de vaste commissie voor Financiën zien uw reactie graag tegemoet en bij voorkeur binnen vier weken na dagtekening van deze brief.

Voorzitter van de vaste commissie voor Financiën, W.T. van Ballekom

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN – FISCALITEIT EN BELASTINGDIENST

Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 september 2024

De leden van de vaste commissie voor Financiën hebben kennisgenomen van mijn brief van 26 april 2024 over het rapport evaluatie heffingskortingen en tariefstructuur in de inkomstenbelasting. De leden van de fracties van JA21 en 50PLUS hebben naar aanleiding hiervan enkele vragen gesteld en opmerkingen gemaakt, waar de leden van de fractie van de BBB zich bij aansluiten. Met deze brief geef ik antwoord op deze vragen.

Onderzoeksmethode

De leden van de fractie van JA21 hebben enkele vragen gesteld over de methodologie van het onderzoeksbureau. Deze leden vragen of aan de voorkant is bepaald hoe groot en hoe aselect de steekproef voor de vragenlijst had moeten zijn om statistisch relevante uitkomsten en conclusies te krijgen. Over de grootte en de keuze van de steekproef is inderdaad aan de voorkant nagedacht.

Deze leden vragen ook om per instrument aan te geven wat het gemiddelde aantal respondenten was. Zij vragen of de selectie van panelleden daadwerkelijk aantoonbaar onafhankelijk heeft plaatsgevonden. Zoals beschreven op pagina 48 van de bijlagen bij het rapport, is de steekproef representatief voor de Nederlandse bevolking van 18 jaar tot 64 jaar, met uitzondering van panelleden die (1) vrijgesteld zijn van werk zoeken; (2) studeren of naar school gaan; (3) met pensioen zijn; of (4) (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt zijn. Deze laatste vier groepen zijn buiten het panel gelaten, omdat het vragenlijstonderzoek focust op redenen om (meer of minder) te werken en dit voor deze vier groepen in mindere mate relevant is. In het panel zaten dus geen personen met recht op ouderenkorting, alleenstaande ouderenkorting of jonggehandicaptenkorting.

Iedereen heeft recht op algemene heffingskorting. Van de 2.044 panelleden waren er 1.827 die werkten en dus recht hadden op arbeidskorting (mits het inkomen niet hoger is dan het punt waar de arbeidskorting is afgebouwd tot nihil); er waren 334 panelleden met een kind onder de 12 waarbij zij zelf of hun partner mogelijk recht op IACK hadden.

Ik heb er vertrouwen in dat de onderzoekers de selectie onafhankelijk en representatief hebben samengesteld. Het LISS-panel is bij uitstek geschikt voor onderzoek waarbij een goede vertegenwoordiging van de Nederlandse bevolking van groot belang is. Het LISS-panel is een probability-based panel (er is geen zelfselectie mogelijk) van (in juli 2023) ongeveer 4.600 huishoudens die iedere maand vragenlijsten invullen via internet. De adressensteekproeven voor de werving en de bijwervingen zijn in samenwerking met het Centraal Bureau voor de Statistiek getrokken uit het populatieregister. Indien een huishouden niet beschikt over een breedbandverbinding en/of computer, dan stelt Centerdata de benodigde apparatuur in bruikleen beschikbaar om alsnog mee te kunnen doen aan het panel. Verder wordt er in het LISS panel ook veel aandacht besteed aan de begrijpelijkheid van de vragenlijst voor alle lagen van de Nederlandse bevolking. De vragenlijst werd daarom opgesteld in B1-taalniveau.

Arbeidsmarkteffecten

De leden van de fractie van JA21 vragen of in de aanpak van het onderzoek ook is gekeken naar het effect van stapeling van maatregelen. Zij vragen om een reflectie op de stelling dat gezinnen vaak met een stapeling van effecten te maken krijgen en dat zij zich door deze stapeling van effecten laten leiden in de te maken arbeidskeuzes. Ik ben het volmondig eens met de stelling dat de stapeling van inkomensafhankelijke regelingen zoals heffingskortingen, toeslagen en uitkeringen van belang is voor de arbeidskeuzes van gezinnen.

Heffingskortingen alleen zijn slechts een deel van het verhaal. Het onderzoek van Centerdata betreft een evaluatieonderzoek naar de heffingskortingen, dat is opgesteld op grond de evaluatieverplichting voor fiscale regelingen. Daarom is in dit onderzoek met name gefocust op de heffingskortingen. De stapeling van maatregelen komt tot uiting in de marginale druk. Wel is in dit onderzoek de gepercipieerde (ervaren) marginale druk van de panelleden vergeleken met de daadwerkelijke marginale druk. In die (gepercipieerde) marginale druk zijn uitkeringen en toeslagen wel meegenomen.

Het lid van de fractie van 50PLUS heeft enkele vragen over de in het verleden door het CPB geraamde arbeidsmarkteffecten van verhogingen van de arbeidskorting en de IACK. Het lid vraagt of ik de analyse deel dat de door het CPB geraamde arbeidsmarkteffecten van het verhogen van de arbeidskorting en de IACK hebben bijgedragen aan de groei van deze kortingen. Die analyse deel ik, gelet op het feit dat deze ramingen in memories van toelichting zijn benoemd. Het lid vraagt ook om een reflectie op het feit dat het CPB de raming van de arbeidsmarkteffecten inmiddels naar beneden heeft bijgesteld en een toelichting op de aannames uit het verleden van het CPB met betrekking tot bekendheid en begrijpelijkheid van de kortingen.

Het CPB heeft de kwantitatieve analyses van de arbeidsaanbodeffecten van de AK en IACK steeds uitgevoerd met behulp van het structurele arbeidsaanbodmodel Micsim. Micsim is een microsimulatiemodel voor de analyse van de wijzigingen in de inkomstenbelasting. Het model is gebaseerd op een empirische analyse van gedragsreacties van verschillende typen huishoudens op financiële prikkels en een gedetailleerde modellering van het belasting- en toeslagenstelsel. De met het model gesimuleerde effecten op de gewerkte uren zijn dus gebaseerd op data over werkelijke arbeidsuren en inkomens van een groot aantal huishoudens in het verleden.

Er zijn geen veranderingen doorgevoerd aan het Micsim-model. De kleinere arbeidsaanbodeffecten voor de IACK en arbeidskorting in vergelijking met een aantal jaar geleden worden als volgt verklaard. De effecten van nieuw beleid worden berekend ten opzichte van het gesimuleerde arbeidsaanbod zonder dit beleid, een zogenoemde nuldraai. Die nuldraai wordt geactualiseerd voor de huidige staat van de arbeidsmarkt. Het hogere arbeidsaanbod in de uitgangssituatie zorgt ervoor dat het steeds moeilijker is om met fiscale maatregelen het arbeidsaanbod verder te verhogen. Er is dus geen sprake van een aanpassing van het model, maar van andere modeluitkomsten door de veranderde uitgangssituatie.

Verder vraagt het lid van de fractie van 50PLUS of de huidige ramingen van het CPB voldoende aansluiten bij de bevindingen uit het rapport. Het lid vraagt ook of ik op basis van dit rapport zijn analyse deel dat de arbeidsmarkteffecten van een slecht begrepen verhoging van een heffingskorting kleiner zou kunnen zijn dan die van een goed begrepen alternatief, zelfs wanneer in het laatste geval het directe inkomenseffect kleiner is. Die analyse deel ik, met de kanttekening dat het alternatief dan inderdaad begrijpelijker, bekender en effectief moet zijn. Ook het CPB geeft aan dat bekendheid en begrijpelijkheid de doeltreffendheid van maatregelen kunnen beperken (zie bijvoorbeeld het rapport Een economisch afwegingskader voor belastinginstrumenten (CPB 2023)). Tegelijkertijd is het niet mogelijk om de verschillen kwantitatief te duiden, omdat onbekend is in exact welke mate deze problemen spelen bij bijvoorbeeld de arbeidskorting of de inkomensafhankelijke combinatiekorting in vergelijking met andere regelingen, en hoe groot het effect is van deze onbekendheid.

Ontwikkeling heffingskortingen en inkomens

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt hoe het budgettaire belang van de heffingskortingen zich per jaar heeft ontwikkeld van 2001 tot en met 2024. Tabel 1 geeft de ontwikkeling van het totale budgettaire belang van zes heffingskortingen over de periode 2004–2024: de algemene heffingskorting (AHK), de arbeidskorting (AK), de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK), de ouderenkorting (OUK), de alleenstaandeouderenkorting (ASOUK) en de jonggehandicaptenkorting (JGK). Het totale budgettaire belang is opgelopen van 29,9 miljard euro in 2004 naar 71,1 miljard euro in 2024. Over de hele periode laat de arbeidskorting de grootste absolute toename zien en de ouderenkorting de grootste relatieve stijging. Cijfers van vóór 2004 zijn niet bekend en daarom niet opgenomen in de tabel. Voor de JGK geldt dat cijfers pas vanaf 2010 beschikbaar zijn.

Tabel 1 – ontwikkeling budgettair belang heffingskortingen (in mln euro’s)

Jaar	AHK	AK	IACK	OUK	ASOUK	JGK	Totaal
2004	20.434	7.711	734	802	209		29.890
2005	21.225	8.208	826	875	241		31.375
2006	22.270	8.855	863	716	533		33.237
2007	22.952	9.304	974	727	548		34.505
2008	23.430	9.808	962	941	525		35.666
2009	22.852	10.004	1.292	1.334	434		35.916
2010	22.407	9.721	1.407	1.386	443	142	35.506
2011	22.391	10.230	1.430	1.530	456	151	36.187
2012	22.865	10.005	1.709	1.628	476	160	36.844
2013	22.735	9.694	1.587	2.419	500	165	37.100
2014	21.663	11.742	1.565	2.434	506	173	38.083
2015	22.399	12.968	1.596	2.484	520	179	40.146
2016	19.463	17.276	1.932	2.756	516	178	42.121
2017	19.330	18.564	2.004	3.008	484	178	43.568
2018	19.813	19.755	1.950	3.506	501	177	45.703
2019	21.357	19.522	1.786	4.017	510	178	47.369
2020	23.131	21.968	1.810	4.168	532	180	51.789
2021	23.725	24.691	1.798	4.432	543	182	55.371
2022	23.844	25.602	1.779	4.496	562	186	56.469
2023	25.319	31.170	1.836	4.776	612	197	63.910
2024	28.020	34.924	1.942	5.344	678	220	71.128

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt om een overzicht van de inkomensachteruitgang voor mensen met een inkomen van anderhalf keer modaal die volledig arbeidsongeschikt zijn geraakt in 2001 ten opzichte van 2024. Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt daarnaast om inzicht te geven in de inkomensontwikkeling van een alleenstaande AOW’er met een aanvullend pensioen van € 10.000 per jaar en een AOW-paar met een aanvullend pensioen van € 10.000 per jaar.

Vooraf moet worden opgemerkt dat het lastig is om deze vragen te beantwoorden. In de periode 2001–2024 is namelijk niet alleen de arbeidskorting verhoogd, maar zijn ook andere fiscale regelingen die van invloed zijn op het besteedbaar inkomen aangepast. Daarnaast is er in die periode ook op andere manieren beleid gevoerd dat invloed heeft op het besteedbaar inkomen van huishoudens. Denk bijvoorbeeld aan de introductie (en vervolgens substantiële verhogingen) van verschillende toeslagen, bedoeld om huishoudens (met name huishoudens met een lager inkomen) te ondersteunen bij de kosten van wonen, zorg en kinderen. De samenloop van al deze ontwikkelingen maakt een vergelijking tussen 2001 en 2024 complex.

Om deze vraag toch zo goed mogelijk te beantwoorden, is voor het eerste aspect van de vraag (de inkomensachteruitgang bij arbeidsongeschiktheid) een vergelijking gemaakt van het feitelijke inkomen in 2024 en het hypothetische inkomen in 2024 indien alle fiscale regelingen sinds 2001 alleen zouden zijn geïndexeerd en niet beleidsmatig zouden zijn aangepast.⁸ De schijfgrenzen en heffingskortingen uit 2001 zijn dus met de tabelcorrectiefactor (tcf) opgehoogd naar niveau 2024. Om een voorbeeld te geven: de AHK was in 2001 € 1.576 en bouwde niet af met inkomen. De cumulatieve tcf over de periode 2001–2024 is 1,6118. Zonder beleid was de AHK in 2024 dus uitgekomen op € 2.540.

Vervolgens zijn berekeningen gemaakt voor het stelsel zoals dat in 2024 van kracht is én voor het fictieve stelsel voor 2024 waar alle beleidsmatige wijzigingen sinds 2001 uit gefilterd zijn. Door de vergelijking op deze manier te maken spelen andere factoren dan fiscale aanpassingen geen rol. Zo is het modale inkomen bijvoorbeeld sneller gegroeid dan de tabelcorrectiefactor en gold in 2001 nog een andere arbeidsongeschiktheidsregeling dan in 2024 het geval is.

De uitkomsten van de berekening staan in de onderstaande Tabellen 2 en 3. Voor de arbeidsongeschikte is uitgegaan van een bruto-uitkering van 75% (WIA/IVA waarbij de kans op werk in de toekomst bijna zeker is uitgesloten). Verder is aangenomen dat de belastingplichtige alleenstaand is en geen kinderen heeft.

Toeslagen zijn niet meegenomen in de berekeningen. In het daadwerkelijke stelsel voor 2024 houden werkenden met 1,5 keer modaal meer over dan in het fictieve stelsel dat zou gelden als er sinds 2001 geen beleid zou zijn gevoerd. Dit komt vooral door de verhoging van de arbeidskorting. Een arbeidsongeschikte houdt juist minder over, als gevolg van hogere belastingtarieven en een lagere AHK.

Tabel 2 – bruto-netto traject in 2024

	2024 werkend	2024 uitkering
Bruto inkomen	€ 66.000	€ 49.500
Pensioenpremie	€ 3.900	€ –
Belastbaar inkomen	€ 62.100	€ 49.500
Belasting box 1	€ 22.958	€ 18.300
AHK	€ 890	€ 1.725
Arbeidskorting	€ 4.091	€ –
Netto inkomen	€ 44.122	€ 32.925
Percentage netto na arbeidsongeschiktheid		74,6%

Tabel 3 – bruto-netto traject in 2001 geprojecteerd op 2024

	«2001» werkend	«2001» uitkering
Bruto inkomen	€ 66.000	€ 49.500
Pensioenpremie	€ 3.900	€ –
Belastbaar inkomen	€ 62.100	€ 49.500
Belasting box 1	€ 22.908	€ 17.616
AHK	€ 2.540	€ 2.540
Arbeidskorting	€ 1.483	€ –
Netto inkomen	€ 43.215	€ 34.424
Percentage netto na arbeidsongeschiktheid		79,7%

In het tweede aspect van de vraag wordt gevraagd om inzicht te geven in de inkomensontwikkeling van een alleenstaande AOW’er met een aanvullend pensioen van € 10.000 per jaar en een AOW-paar met een aanvullend pensioen van € 10.000 per jaar. Hiervoor geldt ook de opmerking die eerder is gemaakt, namelijk dat het complex is om een vergelijking te maken tussen 2001 en 2024. Een aanvullend pensioen van € 10.000 in 2001 is bijvoorbeeld niet te vergelijken is met een aanvullend pensioen van dat bedrag in 2024. Bij de AOW is een vergelijking bovendien extra complex, omdat het AOW-bedrag meebeweegt met parameters uit de fiscaliteit (zoals de AHK en de schijftarieven).

Om toch een beeld te geven, is dezelfde methode gebruikt als bij het eerste deel van het antwoord over arbeidsongeschikten. De interactie-effecten tussen de hoogte van de AOW en de parameters uit de fiscaliteit zijn daarbij niet meegenomen. Daarnaast is in de berekening ook aangenomen dat het effect van een ziektekostenverzekering in 2001 hetzelfde zou zijn geweest als in 2024. In werkelijkheid is dat niet het geval, omdat een AOW’er met € 10.000 aanvullend pensioen in 2001 particulier verzekerd zou zijn geweest. Daarmee geeft de berekening geen goed beeld van de inkomensontwikkeling van een AOW-gerechtigde sinds 2001. De berekening laat wel goed zien hoe de belastingdruk gewijzigd is als gevolg van beleid. Als er sinds 2001 geen beleid zou zijn gevoerd, dan zou de belastingdruk voor een AOW’er met € 10.000 aanvullend pensioen in 2024 uitgekomen zijn op 9,0%. In werkelijkheid ligt de belastingdruk op 5,2%.

Tabel 4 – bruto-netto traject AOW’er

	2024	2001 geprojecteerd op 2024
Bruto inkomen (=belastbaar inkomen)	€ 29.595	€ 29.595
Belasting box 1	€ 5.644	€ 4.572
AHK	€ 1.571	€ 1.135
Ouderenkorting	€ 2.010	€ 380
Alleenstaandeouderenkorting	€ 524	€ 400
Netto inkomen (vóór Zvw-premie)	€ 28.056	€ 26.938
Belastingdruk	5,2%	9,0%

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt met hoeveel de tarieven in box 1 verlaagd kunnen worden als de toename van het budgettaire belang van de heffingskortingen sinds 2001 zou worden ingezet voor een evenredige verlaging van alle belastingschijven. Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt daarnaast hoeveel de tariefsverlaging zou kunnen zijn als de toename van het budgettair belang van de arbeidskorting sinds 2001 zou worden ingezet voor een evenredige tariefsverlaging van alle belastingschijven. Omdat cijfers over het budgettair belang van heffingskortingen pas beschikbaar zijn vanaf 2004 is bij de beantwoording van deze vraag uitgegaan van de ontwikkeling vanaf dat jaar. De ontwikkeling bij de JGK is uitgesloten van deze analyse, omdat van die heffingskorting pas vanaf 2010 het budgettair belang bekend is.

In 2004 was het budgettair belang van de heffingskortingen 29,9 miljard euro. De cumulatieve tabelcorrectiefactor (tcf) over de periode 2004–2024 was ongeveer 1,5. Als de heffingskortingen alleen geïndexeerd zouden zijn, dan was het budgettair belang in 2024 uitgekomen op ongeveer 44 miljard euro. In werkelijkheid is het budgettair belang (exclusief JGK) 70,9 miljard euro, een verschil van ongeveer 27,0 miljard euro. Met dat bedrag zouden de tarieven in box 1 met ruim 5% verlaagd kunnen worden (zowel het basistarief als het toptarief). In deze berekening is overigens geen rekening gehouden met demografische ontwikkelingen. Het budgettair belang van de arbeidskorting is bijvoorbeeld ook toegenomen doordat er nu meer werkenden zijn dan in 2004.

In 2004 was het budgettair belang van de arbeidskorting 7,7 miljard euro. Als de arbeidskorting alleen zou zijn gestegen door indexatie, dan was het budgettair belang uitgekomen op ongeveer 11,5 miljard euro in 2024. In werkelijkheid is het budgettair belang opgelopen tot 34,9 miljard euro, een verschil van 23,4 miljard euro. Met dat bedrag zouden de tarieven in box 1 met ruim 4,5% verlaagd kunnen worden (zowel het basistarief als het toptarief).

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt welk deel van het budgettair belang van de AK zou neerslaan bij gepensioneerden wanneer deze heffingskorting zou worden omgezet in een evenredige algemene tariefverlaging. Daarnaast vraagt dit lid welk deel van het budgettair belang van de AK op dit moment neerslaat bij gepensioneerden. In totaal komt ongeveer 1,4% van het budgettaire belang van de arbeidskorting (dat komt neer op 0,5 miljard euro) terecht bij gepensioneerden. Dit zijn gepensioneerden die na het bereiken van de AOW-leeftijd nog arbeidsinkomen vergaren.

Eerder dit jaar is uitgerekend wat de gevolgen zijn van het volledig afschaffen van de arbeidskorting met terugsluis in de tarieven van box 1.⁹ Uit die berekening volgt dat het tarief in de eerste schijf met 7,2% verlaagd kan worden als de arbeidskorting wordt afgeschaft (in deze berekening is de terugsluis volledig in de eerste schijf en is het toptarief dus niet verlaagd). Deze variant resulteert in een inkomenseffect van +6,0% bij gepensioneerden, terwijl werkenden er 3,3% op achteruit gaan. In euro’s gaat het om een schuif van per saldo 6,0 miljard naar gepensioneerden.

Verzilvering

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt om een tabel met de budgettaire gevolgen van het volledig verzilveren van de zes heffingskortingen die genoemd zijn in de Kamerbrief bij de verzending van het evaluatierapport.¹⁰ In het theoretische geval dat de AHK, AK, IACK, OUK, ASOUK en JGK volledig verzilverbaar zouden worden kost dit de schatkist ongeveer 6,8 miljard euro. In Tabel 5 is de verdeling per heffingskorting weergegeven. Als een persoon zijn of haar heffingskortingen niet volledig kan verzilveren, dan is het niet-verzilverde deel evenredig verdeeld over de heffingskortingen waar die persoon recht op heeft. Er is dus geen volgorde aangenomen waarin heffingskortingen verzilverd worden. Deze aanpak is in lijn met de wet.

Tabel 5 – niet-verzilverde deel per heffingskorting (in miljarden euro’s)

Heffingskorting	Niet-verzilverd
AHK	5,3
AK	0,7
IACK	0,1
OUK	0,6
ASOUK	0,0
JGK	0,0
Totaal	6,8

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt om het niet-verzilverbare deel van de AHK, de AK en de OUK vanaf 2012, zowel in euro’s als in procenten. De gevraagde cijfers zijn opgenomen in Tabel 6.

Tabel 6 – niet-verzilverde AHK en AK

	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024
In miljardeneuro’s
AHK	2,5	3,0	3,5	3,9	4,0	4,6	5,3
AK	0,2	0,2	0,3	0,4	0,4	0,6	0,7
OUK	0,3	0,4	0,4	0,5	0,5	0,5	0,6
Procentueel
AHK	11,4%	12,4%	13,3%	14,4%	14,5%	15,7%	16,2%
AK	0,9%	1,2%	1,2%	1,5%	1,4%	2,0%	2,1%
OUK	8,1%	9,6%	9,4%	10,5%	10,3%	10,0%	10,4%

Doelmatigheid

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt om een reactie op de conclusie van de onderzoekers dat het budgettaire beslag van de AK en IACK wellicht te groot is vanuit de arbeidsparticipatiedoelstelling. Het kabinet komt nog met een inhoudelijke reactie op het onderzoeksrapport. In algemene zin kan ik wel aangeven dat de conclusies uit het onderzoeksrapport mee worden gewogen in de besluitvorming. Daarbij wordt de IACK vanaf 2027 geleidelijk afgebouwd.

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt of het klopt dat hogere heffingskortingen voor bepaalde groepen hebben geleid tot hogere belastingtarieven voor allen. Dit lid vraagt of ik het nog steeds terecht vind dat alle belastingplichtigen hogere tarieven hebben betaald om «slecht bekende en slecht begrepen» fiscale regelingen te verhogen en of in de komende jaren aanpassingen in omgekeerde richting wenselijk zijn. Het klopt dat het verhogen van een heffingskorting voor een bepaalde groep ervoor kan zorgen dat belastingtarieven niet (of minder) verlaagd worden of dat een tarief wordt meegenomen in de integrale overweging voor het vinden van dekking voor andere maatregelen. Uit de evaluatie volgt dat de arbeidsmarktprikkels van de AK en IACK mogelijk kleiner zijn dan dat het model van het CPB in het verleden aangaf. De uitkomsten van de evaluatie zullen worden meegewogen in toekomstige besluitvorming over maatregelen in de inkomstenbelasting. Dat hoeft niet altijd tot andere uitkomsten te leiden. In het verleden is de AK bijvoorbeeld verhoogd, omdat het kabinet de koopkrachtontwikkeling voor werkenden wilde verbeteren. Daarvoor is de AK een doeltreffend instrument. Ik kan nu nog niet vooruitlopen op toekomstige aanpassingen in de inkomstenbelasting. Het kabinet komt nog met een inhoudelijke reactie op het evaluatierapport.

Overige vragen

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt om een actuele splitsing van de gevolgen van de AHK en de AK voor de hoogte van de effectief te betalen AOW-premie en het belastingdeel.

Op deze vraag valt helaas geen eenduidig antwoord te geven. Om een splitsing te kunnen maken van de gevolgen van de AHK (of de AK) voor de hoogte van de effectief te betalen AOW-premie en het belastingdeel, zou de veronderstelling moeten worden gemaakt dat de AHK (of de AK) niet bestaat. In dat hypothetische geval zou er echter – ceteris paribus – te veel belastinggeld worden opgehaald, waardoor er ook een veronderstelling gemaakt zou moeten worden over de manier waarop het belastingstelsel zonder AHK (of zonder AK) zou zijn vormgegeven. Daarbij komt dat de splitsing afhangt van de hoogte van het huishoudinkomen, de inkomensbron en – bij meerdere huishoudleden – de manier waarop het inkomen over verschillende partners is verdeeld.

Al met al zouden er zodanig veel aannames nodig zijn om een antwoord op deze vraag te geven, dat het antwoord een onverantwoord hoog fictief gehalte krijgen. Wel verwijs ik naar de nota naar aanleiding van het tweede verslag bij de Wet verhoging minimumloon 2024, waarin actuele cijfers staan opgenomen over de effectieve AOW-premie¹¹.

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt waarom de AHK en AK voor AOW-gerechtigden niet gelijk worden gesteld aan die voor belastingplichtigen onder de AOW-leeftijd. Dit lid vraagt ook of de jaarlijkse verhogingen van de AK zijn ingevoerd om de niet meer werkende ouderen uit te sluiten van de belastingverlagingen die werkenden steeds ontvingen. AOW-gerechtigden hebben geen recht op het AOW-premiedeel van de AHK en de AK. De reden hiervoor is dat zij ook geen AOW-premie betalen. Tegenover een lager gecombineerd belastingtarief staat dus ook een evenredig lagere heffingskorting. Het kabinet ziet geen reden om dit aan te passen. Het kabinet beoordeelt verder jaarlijks het koopkrachtbeeld, waarin ook aandacht is voor de koopkracht van gepensioneerden. Niet-werkende gepensioneerden hebben de afgelopen jaren geen voordeel gehad van de verhogingen van de arbeidskorting. Daar staan echter wel verhogingen van de ouderenkorting tegenover en recent nog een verhoging van de AOW, als gevolg van de beleidsmatige verhoging van het wettelijk minimumloon.

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt of het klopt dat het verhogen van heffingskortingen in de Rijksbegroting en Miljoenennota in de boeken wordt gezet als lastenverlichting, terwijl verhogingen van toeslagen en directe subsidies tellen als verhoging van de uitgaven. Dit lid vraagt of hierdoor een politieke prikkel is ontstaan die heeft bijgedragen aan de groei van heffingskortingen ten koste van toeslagen of andere directe subsidies. Dit lid vraagt ook of positieve inkomenseffecten bij mensen met lage inkomens tegen lagere kosten gerealiseerd hadden kunnen worden als meer nadruk was gelegd op instrumenten, zoals toeslagen en subsidies. Het klopt dat verhogingen van heffingskortingen geboekt worden als lastenverlichting, terwijl verhogingen van toeslagen of subsidies geboekt worden als hogere uitgaven, met uitzondering van de zorgtoeslag. De prikkel om eerder heffingskortingen te verhogen (lastenverlichting) dan toeslagen of subsidies (extra uitgaven) herkent het kabinet niet. Tijdens besluitvorming wordt integraal gekeken naar een evenwichtige koopkrachtontwikkeling voor huishoudens en sinds enige tijd spelen ook armoedecijfers een rol in deze afweging. De vormgeving van toeslagen is van invloed op deze koopkracht- en armoedecijfers. De afgelopen jaren zijn er intensiveringen geweest in de huurtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget, omdat met deze instrumenten de laagste inkomens het meest gericht bereikt worden. Het beeld dat lastenverlichting voor lage inkomens tegen lagere kosten gerealiseerd had kunnen worden door meer gebruik te maken van subsidies en toeslagen herken ik dan ook niet.

Het lid van de 50PLUS-fractie vraagt of de conclusies en aanbevelingen van het rapport van Centerdata ten aanzien van de bekendheid en begrijpelijkheid van de arbeidskorting iets veranderd hebben aan mijn afweging rondom het plaatsen van een tabel of rekenmodule met de hoogte van de arbeidskorting bij verschillende inkomens op de website van de Belastingdienst. Uit het evaluatieonderzoek blijkt dat een aanzienlijk deel (41%) van de mensen het moeilijk vindt om te berekenen wat zij overhouden als ze meer gaan werken, en bijna de helft geeft aan dat zij een rekentool op het internet zouden opzoeken om een dergelijke berekening te maken. Centerdata doet daarom de aanbeveling om te investeren in online tools om persoonlijke berekeningen te maken. Zoals ook aangegeven in mijn brief van 5 juni 2024 zal ik de mogelijkheid tot het plaatsen van een tabel of eenvoudige rekentool voor het berekenen van de hoogte van de algemene heffingskorting en de arbeidskorting op de website van de Belastingdienst verkennen.

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt of het CPB al een variant heeft doorgerekend waarbij heffingskortingen verwerkt worden in een eerste belastingschijf van 0 procent met flexibele schijfgrenzen voor bepaalde doelgroepen. Dit lid vraagt ook of deze variant lijkt op doorgerekende plannen van andere politieke partijen waarin een huishoudkorting of persoonlijke korting geïntroduceerd wordt. Deze variant lijkt niet eerder te zijn doorgerekend door het CPB. Het omzetten van een heffingskorting naar een eerste schijf met een tarief van 0% heeft in principe geen financiële gevolgen. Wel draagt het mogelijk bij aan de transparantie en begrijpelijkheid van het stelsel. Het introduceren van een schijf met een tarief van 0 procent is anders dan de introductie van een huishoudkorting of een persoonlijke korting. De introductie van een korting is een ander instrument, namelijk een heffingskorting in plaats van een belastingtarief. Bovendien is een huishoudkorting een regeling op huishoudniveau, terwijl de schijf met een tarief van 0 procent op individueel niveau is.

Het lid van de fractie van 50PLUS vraagt of de oplossingsrichting met een belastingschijf van 0 procent zodanig nieuw is dat deze nader en in meerdere varianten moet worden doorgerekend om te beoordelen of doelen zoals arbeidsparticipatie, inkomensondersteuning en verminderde complexiteit er op een evenwichtige manier mee behaald kunnen worden. Dit lid vraagt zich af of ik de mening deel dat deze variant ook tot meer complexiteit kan leiden als er te veel afwijkende flexibele schijfgrenzen en aanvullende bonussen worden geïntroduceerd. De introductie van een schijf met een tarief van 0 procent kan een interessante optie zijn om te overwegen. In lopende trajecten over vereenvoudiging van het stelsel wordt deze optie meegewogen. Het zal naar verwachting niet tot heel grote verschillen leiden, omdat de werking identiek is aan een heffingskorting. Een groot aantal flexibele schijfgrenzen en aanvullende bonussen voor verschillende groepen zal ervoor zorgen dat een stelsel met een schijf van 0 procent niet direct minder ingewikkeld en meer transparant wordt dan het huidige stelsel.

De Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, F.L. Idsinga

---

1 Samenstelling: Kroon (BBB) (ondervoorzitter), Van Wijk (BBB), Heijnen (BBB), Griffioen (BBB), Martens (GroenLinks-PvdA), Crone (GroenLinks-PvdA), Karimi (GroenLinks-PvdA), Van Gurp (GroenLinks-PvdA), Rosenmöller (GroenLinks-PvdA), Van Ballekom (VVD) (voorzitter), Geerdink (VVD), Vogels (VVD), Bovens (CDA), Bakker-Klein (CDA), Aerdts (D66), Moonen (D66), Van Strien (PVV), Visseren-Hamakers (PvdD), Baumgarten (JA21), Van Apeldoorn (SP), Holterhues (CU), Van den Oetelaar (FVD), Schalk (SGP), Hartog (Volt), Van Rooijen (50PLUS), Van der Goot (OPNL)

2 Kamerstukken I 2023–2024, 36 350, D.

3 Kamerstukken I 2023–2024, 36 350, D.

4 https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CPB-Notitie-apr2020-Doorrekening-plannen-socialezekerheids-en-belastingstelsel-50PLUS.pdf

5 Kamerstukken I 2023–2024, 36 350, D, p.5.

6 Kamerstukken I 2023–2024, 36 350, D, p.4.

7 Kamerstukken I 2023–2024, 36 202/32 140, AK.

8 Deze vergelijking houdt dus geen rekening met toeslagen of andere regelingen die het besteedbaar inkomen beïnvloeden.

9 Kamerstukken II 2023/24, 32 140, nr. 189.

10 Kamerstukken I 2023/24, 36 350, D.

11 Kamerstukken I, 2023–2024, 36 488 E