35 817 Wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband met een sluitingsbevoegdheid ten aanzien van publieke en besloten plaatsen wegens een uitbraak

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Aanleiding

Vanaf het begin van deze epidemie is de strategie van het kabinet bij de bestrijding van de epidemie gericht op drie pijlers. Het zo goed mogelijk beschermen van mensen met een kwetsbare gezondheid, een acceptabele belastbaarheid van de zorg en het houden van zicht op en het hebben van inzicht in de ontwikkeling van de verspreiding van het virus SARS-CoV-2 (hierna: het virus). Inmiddels zijn verschillende varianten van het virus ons land binnengedrongen die zich gemakkelijker (lijken te) verspreiden.¹ Het is daarom extra urgent om het aantal infecties te verlagen en zo de verspreiding van deze virusvarianten maximaal te vertragen. Daarvoor is het van belang om zo veel mogelijk zicht op en inzicht in (de verspreiding van) het virus te houden en snel in te kunnen grijpen wanneer dit nodig is.

Personen waarbij een infectie is vastgesteld, gaan in isolatie.² Hiermee wordt voorkomen dat zij andere mensen kunnen infecteren. Naast de isolatie wordt bron- en contactonderzoek (BCO) uitgevoerd door de gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD).³ Dit BCO is essentieel voor het opsporen van contacten van een geïnfecteerd persoon die mogelijk eveneens geïnfecteerd zijn. Deze groep gaat in quarantaine, om verdere verspreiding van het virus te voorkomen. In het BCO wordt ook onderzocht of geïnfecteerde personen in tijd, plaats en persoon aan elkaar kunnen worden gerelateerd. Als minimaal drie geïnfecteerde personen aan elkaar kunnen worden gerelateerd, wordt gesproken van een cluster. Het aantal van drie infecties is de norm die wordt gehanteerd voor een cluster bij infectieziektes. Als de personen via een specifieke locatie aan elkaar te relateren zijn, onderzoekt de GGD vervolgens of het aannemelijk is dat die plaats de bron van besmetting is geweest en of er aanwijzingen zijn dat op of via die plaats nog steeds transmissie van het virus plaatsvindt. Is dat het geval, dan is er sprake van een uitbraak op deze locatie. Een uitbraak levert een ernstig risico voor de onmiddellijke verspreiding van het virus op en vormt dus een gevaar voor de volksgezondheid. Het is dan zaak om snel te handelen en maatregelen te nemen om de verdere verspreiding te voorkomen. De GGD kan in voorkomende gevallen in aanvulling op de maatregelen van isolatie en quarantaine van de bij de uitbraak betrokken personen adviseren om de locatie of delen van de locatie tijdelijk te sluiten zodat verzekerd wordt dat de infectiehaard op die plaats uitdooft. Dit advies richt zich tot degene die bevoegd is tot het openstellen van een publieke plaats voor publiek of tot het toelaten tot een besloten plaats van personen (hierna: de beheerder). In de praktijk werken beheerders van een besmette locatie hier veelal vrijwillig aan mee.

Op het moment dat de beheerder van de locatie bij een uitbraak, na overleg met de GGD, niet vrijwillig overgaat tot het sluiten van de locatie terwijl de GGD dit wel noodzakelijk acht, is het wenselijk dat de burgemeester de tijdelijke sluiting kan bevelen. Hierbij zal de burgemeester wederom in overleg gaan met de beheerder. De burgemeester weegt alvorens een sluiting te bevelen de noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit van de sluitingsmaatregel. De wet kent al een aantal mogelijkheden om te komen tot het sluiten van plaatsen (zie paragraaf 4). Het bestaande instrumentarium biedt echter een onvoldoende specifiek en eenduidig kader voor de huidige situatie. Daarnaast is de bevoegdheid tot sluiting, afhankelijk van of het een besloten plaats, een publieke plaats en of op die plaats arbeid in loondienst wordt verricht, bij verschillende partijen ondergebracht. Dit kan ertoe leiden dat het instrument van sluiting niet of niet tijdig wordt ingezet. Dit terwijl het, gelet op het ernstige risico voor onmiddellijke verspreiding van het virus, noodzakelijk is dat er snel wordt gehandeld. Dit wetsvoorstel regelt daarom dat de burgemeester een expliciete bevoegdheid krijgt op grond waarvan hij in het geval van een uitbraak van het virus de tijdelijke sluiting van een publieke of besloten plaats kan bevelen, teneinde de onmiddellijke verspreiding van het virus op of via die plaats te voorkomen.

Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan twee moties. In het debat over de ontwikkelingen rondom het coronavirus op donderdag 21 januari 2021 is een door de leden Klaver en Ouwehand ingediende motie aangenomen waarmee de regering verzocht wordt om met spoed een wettelijke grondslag te creëren om bij het niet-naleven van coronamaatregelen, waardoor een bronbesmetting ontstaat, te kunnen reageren met een tijdelijke sluiting van het bedrijfspand.⁴ Tijdens het debat heeft het kabinet het oordeel over deze motie aan de Kamer gelaten. Met dit wetsvoorstel wordt de motie uitgevoerd, met dien verstande dat er geen causaal verband behoeft te worden aangetoond tussen het niet-naleven van maatregelen en het ontstaan van de uitbraak. De sluiting kan noodzakelijk zijn met het oog op het indammen van een uitbraak, ongeacht hoe het tot een uitbraak heeft kunnen komen.

Daarnaast is een door het lid Ouwehand ingediende motie op 10 november 2020 aangenomen over een meldplicht voor bedrijven met covid-19 clusters onder de medewerkers.⁵ Met dit wetsvoorstel wordt de strekking van deze motie, te weten het effectief kunnen optreden bij een uitbraak van het virus op bedrijfslocaties verwezenlijkt, zodat met dit wetsvoorstel ook aan deze motie tegemoet wordt gekomen.

De wetswijziging is aangekondigd in de brief van het kabinet van 26 januari 2021 aan de Tweede Kamer.⁶ Hierna wordt ingegaan op de hoofdlijnen van het wetsvoorstel (§ 2: doelstelling, procedure, reikwijdte en Caribisch Nederland). Daarna wordt ingegaan op de bij de sluiting betrokken beperking van het recht op het in vrijheid belijden van godsdienst of levensovertuiging, het eigendomsrecht en vrijheid van ondernemerschap (§ 3), de verhouding tot andere regelgeving (§ 4), de uitvoering, toezicht en handhaving (§ 5), advies en consultatie (§ 6) en de financiële en regeldrukgevolgen (§ 7)). De twee artikelen van het wetsvoorstel worden kort toegelicht in de artikelsgewijze toelichting.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Doelstelling

Dit wetsvoorstel voegt een nieuw artikel toe aan hoofdstuk Va (Tijdelijke bepalingen bestrijding epidemie covid-19) van de Wet publieke gezondheid (Wpg): artikel 58na Wpg. Uit de plaatsing van het artikel in hoofdstuk Va Wpg volgt dat het een tijdelijk artikel betreft. Het zal, net als de andere artikelen in dit hoofdstuk, vervallen wanneer de bevoegdheden die deze artikelen geven niet langer noodzakelijk zijn om het virus te bestrijden.

Het nieuwe artikel 58na Wpg biedt een eenduidige wettelijke grondslag voor de burgemeester om de tijdelijke sluiting van publieke en besloten plaatsen te kunnen bevelen bij een uitbraak van het virus. Een uitbraak betekent een ernstig risico voor de onmiddellijke verspreiding van het virus en vormt daarmee een gevaar voor de volksgezondheid. Er is sprake van een uitbraak van het virus als is voldaan aan drie voorwaarden:

• 1. ten minste drie besmette personen zijn aan elkaar te relateren in tijd, plaats en persoon (het cluster);

• 2. het is aannemelijk dat de personen op die specifieke plaats zijn geïnfecteerd;

• 3. er zijn aanwijzingen dat de transmissie tussen personen op de plaats nog gaande is.

Ad 1. Er is sprake van een cluster als ten minste drie geïnfecteerde personen aan elkaar gerelateerd worden in plaats, tijd en persoon. Dit volgt vrijwel altijd uit een BCO. Er is sprake van een relatie in de tijd als de eerste ziektedag van de geïnfecteerde personen correspondeert met de dag(en) van blootstelling aan het virus op die plaats. Bij de plaats is in het BCO door de geïnfecteerde personen die plaats aangegeven als de plaats waar zij enige tijd hebben doorgebracht in de aanwezigheid van andere personen. Er is een relatie in persoon als zij elkaar op die locatie hebben ontmoet.

Ad 2. De GGD gaat voor het vaststellen van de meest waarschijnlijke locatie uit van de informatie die in het kader van de BCO door de betrokken personen is verstrekt. Personen geven daarbij aan op welke locaties zij gedurende hun incubatieperiode enige tijd (thans wordt uitgegaan van meer dan 10 minuten) in de aanwezigheid van anderen hebben verbleven. Daarnaast worden de contacten die de besmette persoon op die locatie heeft gehad in kaart gebracht waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen huisgenoten, overige nauwe contacten en overige niet-nauwe contacten. In het protocol van het RIVM (LCI) over BCO en de werkinstructie BCO van de GGD-GHOR Nederland is nader uitgewerkt hoe het BCO plaatsvindt. Op basis van die informatie kan de GGD aannemelijk maken dat de plaats de meest waarschijnlijke locatie voor dat cluster is.

Ad 3. De GGD beoordeelt vervolgens of er aanwijzingen zijn dat de transmissie op die plaats nog gaande is. Daarvan is in ieder geval sprake als er nieuwe besmettingen worden gemeld. De GGD kan ook hierbij gebruik maken van de informatie uit het BCO om op basis van de besmettelijke periode en incubatietijd te berekenen of er aanwijzingen zijn dat de transmissie nog voortduurt op het moment dat er steeds nieuwe meldingen aan die specifieke locatie worden gerelateerd.

Het aantonen van een oorzakelijk verband tussen het niet-naleven van de coronamaatregelen en het ontstaan van een uitbraak is niet vereist. Het ernstige risico voor de onmiddellijke verspreiding van het virus (en daarmee het gevaar voor de volksgezondheid) dat van een uitbraak uitgaat, is voldoende reden om de sluiting op grond van het voorgestelde artikel te kunnen bevelen.

Doel van de sluiting is het doorbreken van de doorgaande verspreiding van het virus op die locatie door het tijdelijk onmogelijk te maken de locatie te betreden. Daarom wordt voor de maximale duur van de sluiting aangesloten bij de incubatietijd en de daaruit volgende voorgeschreven duur van een quarantaine: tien dagen.

Op basis van de ervaringen die zijn opgedaan voor de totstandkoming van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm) is het de verwachting dat de meeste locaties die zich geconfronteerd zien met een uitbraak vrijwillig worden gesloten.⁷ Naast de ernst van de situatie speelt hierbij ook mee dat door een tekort aan personeel/bemensing (dat immers in isolatie, dan wel quarantaine is gegaan) in veel gevallen de plaats feitelijk niet open kan. Het hoeft dan niet te komen tot een sluitingsbevel van de burgemeester, maar de burgemeester blijft daar wel toe bevoegd. In de gevallen waarbij de beheerder weigert mee te werken aan een vrijwillige sluiting van de locatie, kan het noodzakelijk zijn om in te grijpen met een sluitingsbevel.

2.2 Procedure sluiting bij een uitbraak

a. Rol GGD

De GGD analyseert elke dag op basis van de informatie uit het BCO of er bij een cluster sprake is van een uitbraak op een specifieke plaats. Als hier sprake van is, neemt de GGD contact op met de beheerder van die plaats om hem te informeren en een beeld te krijgen hoe de besmettingen zijn ontstaan. In overleg kan worden gekeken of bepaalde maatregelen genomen kunnen worden om verdere verspreiding te voorkomen. Dat kan door de personen, die mogelijk nog niet door de GGD zijn benaderd op basis van het BCO, dringend te adviseren om in quarantaine te gaan. In een aantal gevallen kunnen maatregelen om afstand te bewaren, zoals het aangeven van looproutes of het scheiden van werkplekken, of het treffen van hygiënemaatregelen, zoals het gebruik van desinfectiemiddelen of het attenderen op vaak handen wassen, voldoende zijn. De GGD is deskundig op het gebied van infectieziektebestrijding en geeft vanuit haar wettelijke taak aan wat nodig is om de uitbraak aan te pakken. Is er sprake van een uitbraak dan kan de GGD vanuit gezondheidskundig perspectief de burgemeester adviseren of sluiting van de plaats van infectie nodig is om de verdere verspreiding van het virus te voorkomen. Dit advies zal op schrift worden gesteld.

b. Afweging door burgemeester

De burgemeester kan, op advies van de GGD, de tijdelijke sluiting van de locatie bevelen. De burgemeester dient hierbij zorgvuldig te handelen en zal daarbij toetsen aan het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel. Uit artikel 58b Wpg vloeit al voort dat hij de bevoegdheid slechts toepast voor zover 1) de sluiting gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk is, 2) de sluiting in overeenstemming is met de uitgangspunten van de democratische rechtstaat en 3) dit gelet op het gevaar voor de volksgezondheid de uitoefening van grondrechten zo min mogelijk beperkt en aan dat doel evenredig is. De sluiting kan aan grondrechten raken. Op de verhouding van de sluitingsbevoegdheid met grondrechten wordt nader ingegaan in paragraaf 3. In die paragraaf wordt ook ingegaan op de procedure die de burgemeester moet hanteren als het gaat om de sluiting van een gebouw in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (artikel 58na, derde en vierde lid, Wpg).

Op grond van het eerste lid van artikel 58na Wpg betrekt hij bij zijn afweging in ieder geval de aard van de plaats, de activiteit in de plaats en het aantal bij de sluiting betrokken personen. Gelet op het belang om snel in te kunnen grijpen kan, afhankelijk van de omstandigheden, het sluitingsbevel al binnen enkele uren na het advies van de GGD worden genomen.

In het kader van de proportionaliteitstoets dient in ieder geval rekening te worden gehouden met de gevolgen van een eventuele sluiting op de uitoefening van grondrechten. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 3. Meer in algemene zin kan bij de proportionaliteitstoets bijvoorbeeld bij een groot pand worden betrokken of sluiting van een deel van de locatie volstaat. Als gevolg van deze afweging zullen de voor het publiek toegankelijke delen van een overheidsgebouw (een zogenaamde publieke doorstroomlocatie) waar dienstverlening aan burgers plaatsvindt, zoals een gemeenteloket, niet snel worden gesloten met het oog op het belang van de continuïteit van de dienstverlening aan burgers. Fysieke bereikbaarheid van overheidsloketten voor burgers dient ook in de situatie van een uitbraak van het virus gewaarborgd te zijn. Fysiek contact kan voor bepaalde dienstverlening een wettelijk vereiste zijn, bijvoorbeeld ten behoeve van de aanvraag en uitgifte van een (nood)paspoort, identiteitsbewijs of inschrijving in de basisregistratie personen (aangifte geboorte kind en inschrijving). Voor de aanvraag van een paspoort en ID-kaart is in persoon verschijnen wettelijk verplicht. Burgers moeten voorts te allen tijde over een geldig identificatiebewijs kunnen beschikken, omdat de wet hen verplicht om zich (in specifieke situaties) te identificeren; zij moeten ook een (nood)paspoort kunnen aanvragen voor reizen in uitzonderlijke situaties zoals de uitvaart van een eerstegraads familielid in het buitenland. Uiteraard geldt hierbij wel dat de loketten zullen moeten worden bemenst door personen die niet op grond van de uitbraak in isolatie of quarantaine moeten. Het besloten deel van een overheidsgebouw waar het personeel langere tijd doorbrengt, kan daarentegen met minder terughoudendheid worden gesloten. In zijn afweging kan de burgemeester bijvoorbeeld ook betrekken of cruciale processen al dan niet zijn verdeeld over verschillende locaties of al dan niet op die locatie kunnen worden gecontinueerd door ander personeel dat niet is te relateren aan de uitbraak. Dit geldt eveneens voor vitale processen, zoals bepaalde activiteiten van Defensie. Ook zal terughoudendheid moeten worden betracht met het sluiten van zorglocaties. In lijn met de verantwoordelijkheid van een zorgaanbieder op grond van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg om goede zorg te verlenen, zijn zorgaanbieders in eerste instantie zelf aan zet om maatregelen te nemen om verspreiding van het virus tegen te gaan. Daar komt bij dat sluiting van zorglocaties niet snel aan de orde zal zijn, omdat de continuïteit van de zorg al snel in het gedrang zal komen. In het bijzonder geldt dit voor zorglocaties waar personen (langdurig) verblijven, zoals ziekenhuizen en verpleeghuizen. De sluitingsbevoegdheid kan niet worden ingezet om alleen bepaalde personen toegang te weigeren tot een locatie. Voor zorglocaties geldt dat op grond van artikel 58o Wpg de instelling daar in beginsel zelf over beslist. Onder in dat artikel opgenomen voorwaarden kunnen bij ministeriële regeling beperkingen worden opgelegd aan bezoek aan zorglocaties. Daarbij dient ook opgemerkt te worden dat gedeelten van verpleeghuizen kwalificeren als woning en derhalve niet in aanmerking komen om te worden gesloten. Sluiting van kleinere zorglocaties, zoals een fysiotherapiepraktijk of logopediepraktijk, kan sneller aan de orde zijn, afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Daarnaast zal sluiting van een winkel die levensmiddelen verkoopt niet snel aan de orde zijn als in de buurt geen alternatieven zijn waar levensmiddelen verkregen kunnen worden.

Op grond van het subsidiariteitsbeginsel mogen geen minder vergaande middelen voorhanden zijn om hetzelfde doel te bereiken. Dit betekent bijvoorbeeld dat indien de beheerder van de locatie aangeeft zelf tot sluiting over te gaan of afdoende maatregelen zal treffen om doorgaande verspreiding te stoppen, zoals in voorkomende gevallen de directe vervanging van het bij de uitbraak betrokken personeel, de burgemeester niet over zal gaan tot het geven van een sluitingsbevel. In een geval waarin alternatieven voor sluiting door de beheerder worden voorgesteld die niet eerder met de GGD zijn besproken, zal de GGD eerst worden geraadpleegd. De GGD kan namelijk vanuit hun expertise van infectieziektebestrijding adviseren of deze alternatieven voldoende zijn om het risico op verdere verspreiding van het virus te voorkomen.

De burgemeester kan voorschriften of beperkingen aan het bevel verbinden. Dit betreft in ieder geval de termijn waarbinnen de ontruiming van het pand voltooid moet zijn. Welke voorschriften en beperkingen er verder nodig zijn, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Het voorschrift kan bijvoorbeeld betrekking hebben op het in algemene zin kunnen betreden van het pand bij calamiteiten maar ook heel specifiek op het kunnen betreden van het pand voor de verzorging van in het pand aanwezige dieren of voor het verkrijgen van toegang tot de servers ter waarborging van voor de beheerder cruciale bedrijfsprocessen.

c. Verzoek tot heropening

Een bevel tot sluiting kan eerder dan de maximale termijn van tien dagen worden ingetrokken als de beheerder van de locatie na sluiting alsnog bepaalde maatregelen heeft getroffen, zoals het inzetten van personeel uit andere locaties, waardoor er geen sprake meer is van een ernstige vrees voor de onmiddellijke verspreiding van het virus. Voordat op een verzoek tot heropening wordt besloten, zal hierover eerst advies van de GGD worden ingewonnen. Betrokkene kan in bezwaar tegen een weigering van een verzoek tot heropening.

2.3 Reikwijdte sluitingsbevoegdheid

Uitzonderingen

Er is voor gekozen om een sluitingsbevoegdheid te creëren ten aanzien van zowel publieke als besloten plaatsen, omdat een uitbraak op iedere plaats kan voorkomen. De verspreiding van het virus beperkt zich niet tot bepaalde locaties. Het is daarom van belang om het aantal locaties dat is uitgezonderd van de sluitingsbevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 58na Wpg, zo beperkt mogelijk te houden.

Allereerst zijn woningen uitgezonderd, gelet op de grondwettelijke bescherming van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het huisrecht, alsmede de beperkte maatschappelijke behoefte om dit recht in het belang van de bestrijding van de epidemie uit te zonderen. Hierbij speelt tevens een rol dat bij een uitbraak in een woning de (mogelijk) besmette bewoners de woning moeten kunnen gebruiken voor hun isolatie of quarantaine.

Daarnaast zijn de plaatsen uitgezonderd die eveneens uitgezonderd zijn in artikel 58h Wpg. Dit artikel bepaalt dat bij ministeriële regeling publieke plaatsen kunnen worden aangewezen die niet of slechts onder de in die regeling gestelde voorwaarden voor publiek mogen worden opengesteld. Uitgezonderd hiervan zijn gerechtsgebouwen, stemlokalen, en de plaatsen bestemd voor de vergadering van de Staten-Generaal, gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap. Dit betreft gebouwen die nodig zijn voor het verrichten van essentiële staatsfuncties. De uitzondering betekent overigens geenszins dat deze gebouwen bij een uitbraak altijd open blijven. Het besluit daarover zal even bij het betrokken bestuursorgaan zelf worden gelaten. Evenals de burgemeester zal het betrokken bestuursorgaan bij de afweging of er wel of niet tot sluiting wordt overgegaan het algemeen belang en de bescherming van de volksgezondheid in het bijzonder meewegen. Zie voor een nadere toelichting op de verhouding met grondrechten paragraaf 3.

Tot slot zijn gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet, waaronder kerken, synagogen, moskeeën, tempels en andere levensbeschouwelijke gebouwen in beginsel uitgezonderd van de reikwijdte van de voorgestelde bevoegdheid, vanwege het grondwettelijk beschermde belang om individueel en in gemeenschap met anderen een godsdienst of levensovertuiging te belijden. Deze uitzondering is anders dan de hiervoor genoemde uitzonderingen niet absoluut. Als de volksgezondheid dit vordert en aan de in het voorgestelde artikel 58na Wpg (derde en vierde lid) opgenomen procedurevoorwaarden is voldaan, kan alsnog de sluiting worden bevolen.

2.4 Caribisch Nederland

De Wpg, en daarmee artikel 58na, is ook van toepassing in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Waar in deze toelichting wordt gesproken over de gemeenten gaat het ook over de openbare lichamen in het Caribische deel van Nederland. Op grond van artikel 68a, onder d, Wpg zijn voor Caribisch Nederland de in de Wpg geregelde bevoegdheden van de burgemeester bij de gezaghebber belegd. De eilanden hoeven geen GGD in stand te houden. Dit betekent dat waar in deze toelichting wordt gesproken over de burgemeester het ten aanzien van de openbare lichamen over de gezaghebber gaat (in Sint Eustatius op dit moment de regeringscommissaris). De rol van de GGD is voor Caribisch Nederland neergelegd bij een geneeskundige die is belast met de infectieziektebestrijding (artikel 68a aanhef en onder e, jo. artikel 68c Wpg).

3. Sluiting en vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, eigendomsrecht en vrijheid van ondernemerschap

Gebruikmaking van de sluitingsbevoegdheid kan ingrijpende gevolgen hebben voor de betrokkenen, in het bijzonder voor hun individuele vrijheden en mensenrechten. Dit zal echter mede afhankelijk zijn van de (aard van de) locatie die door een sluitingsbevel wordt geraakt. Het recht op het vrij belijden van godsdienst of levensovertuiging, het recht op eigendom en de vrijheid van ondernemerschap kunnen hierbij zijn betrokken, deze rechten worden daarom hierna afzonderlijk besproken.

Een uitbraak behelst een ernstig risico voor de onmiddellijke verspreiding van het virus. Het gevaar dat daarvan voor de volksgezondheid uitgaat, maakt dat het onder omstandigheden noodzakelijk kan zijn om de locatie waar de uitbraak zich heeft voorgedaan tijdelijk te sluiten. De noodzaak tot sluiting kan evenzeer gelden wanneer de uitbraak plaatsvindt in gebouwen of plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet. Artikel 6 van de Grondwet beschermt het recht om individueel en in gemeenschap met anderen een godsdienst of levensovertuiging te belijden. De formele wetgever is op grond van het eerste lid van artikel 6 van de Grondwet bevoegd om dit recht – ook binnen gebouwen en besloten plaatsen – te beperken. Dit volgt uit de beperkingsclausule «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet». Dit houdt onder meer in dat met het oog op de bescherming van de volksgezondheid en op basis van een voldoende specifieke bepaling in een wet in formele zin beperkingen kunnen worden gesteld aan dit grondrecht. Om te voorkomen dat de onwenselijke situatie ontstaat dat niet tot sluiting overgegaan kan worden, terwijl de volksgezondheid dit vordert en de beheerder de locatie niet vrijwillig sluit, zijn, conform het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet alsnog onder de reikwijdte van de bevelsbevoegdheid van het voorgestelde artikel 58na Wpg gebracht. Hierbij heeft de regering zich rekenschap gegeven van het beginsel van de scheiding tussen kerk en staat.⁸ De strekking van het beginsel houdt in dat zowel de staat als kerken en andere genootschappen op geestelijke grondslag functioneren als zelfstandige lichamen. Gelet op dit beginsel heeft de Twm – en dus ook dit wetsvoorstel – als uitgangspunt dat de uitoefening van het grondwettelijk recht om individueel of in gemeenschap een godsdienst of levensovertuiging te belijden, ook in het geval van opleving van het virus, zoveel mogelijk doorgang moet kunnen vinden en dat met overheidsinterventies zeer terughoudend moet worden omgegaan. De regering wil zoveel mogelijk aansluiten bij de initiatieven van diverse religieuze organisaties om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor maatregelen om de verspreiding van het virus tegen te gaan en het uitoefenen van de zorgplicht ter zake. Om die reden zijn de gebouwen of plaatsen als bedoeld in artikel 6 van de Grondwet in beginsel van de sluitingsbevoegdheid uitgezonderd, tenzij de volksgezondheid toepassing van de bevoegdheid vordert.

Het past de overheid dus om zeer terughoudend op te treden, maar dit betekent uiteraard niet dat de overheid altijd af dient te zien van optreden bij gebouwen en plaatsen in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Grondwet. Dit beginsel doet niet af aan de verantwoordelijkheid van de overheid voor de bescherming van de volksgezondheid en aan de mogelijkheid van overheidsingrijpen indien de volksgezondheid dit vereist en dit binnen de grenzen van artikel 6 van de Grondwet geschiedt. Mede gelet op het tijdelijke karakter van hoofdstuk Va Wpg wordt beperking van het in artikel 6 van de Grondwet beschermde grondrecht in deze omstandigheden toelaatbaar geacht.

Gelet op artikel 6 van de Grondwet en het beginsel van de scheiding tussen kerk en staat is bepaald dat de sluitingsbevoegdheid, zoals opgenomen in het eerste lid, in beginsel niet geldt voor gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet. Alleen in uitzonderlijke situaties kan van dit uitgangspunt afgeweken worden. Het derde lid bepaalt dat de burgemeester de sluitingsbevoegdheid voor die plaatsen slechts mag toepassen als de bescherming van de volksgezondheid dit vordert. Het begrip «vorderen» wordt ook gebruikt in artikel 5 van de Wet openbare manifestaties. Met de formulering van het derde lid is tot uitdrukking gebracht dat alleen indien in de gegeven situatie het inperken van het gevaar voor de volksgezondheid doorslaggevend is en niet met een lichtere maatregel kan worden volstaan, een sluitingsbevel kan worden gegeven. Hiermee komt tot uitdrukking dat een sluitingsbevel voor plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet gelet op hun bijzondere constitutionele positie niet aan de orde is, tenzij zeer bijzondere omstandigheden daartoe dwingen. Het moet daarbij gaan om omstandigheden die van een zodanige aard zijn dat, gelet op de beschikbare mogelijkheden om de uitbraak te beteugelen, in redelijkheid geen andere beslissing mogelijk is dan over te gaan tot sluiting. Het algemene afwegingskader van artikel 58b, tweede lid, Wpg geldt uiteraard eveneens bij de toepassing van de sluitingsbevoegdheid van artikel 58na, eerste en derde lid, Wpg. Artikel 58na, derde lid, Wpg betreft een nadere invulling van de toets die de burgemeester uitvoert op grond van artikel 58b, tweede lid, teneinde recht te doen aan de bijzondere constitutionele positie van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging van artikel 6 van de Grondwet.

Daarnaast verankert het derde lid een aantal waarborgen in de procedure die gehanteerd moet worden indien het een uitbraak betreft waarbij een gebouw als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet is betrokken. Zo kan de burgemeester pas een bevel afgeven nadat hij het betrokken kerkgenootschap of een ander genootschap op godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag in gelegenheid heeft gesteld om zelf maatregelen te nemen. Deze fase zal met name kunnen worden gebruikt om te bezien of er een minder vergaand middel kan worden ingezet om de onmiddellijke verspreiding van het virus te doorbreken. Evenals bij andere gebouwen geldt dat als eenduidig kan worden vastgesteld welke personen in de besmettelijke periode op de plek met elkaar in aanraking zijn gekomen, wellicht kan worden volstaan met de maatregelen van isolatie en quarantaine. Indien het betrokken genootschap andere maatregelen dan sluiting voorstelt, zal de burgemeester beoordelen of de genomen maatregelen voldoende zijn om de ernst van het gevaar voor de volksgezondheid te beteugelen. Hierbij zal de burgemeester de GGD opnieuw betrekken. Ook is in het vierde lid bepaald dat de burgemeester het betrokken genootschap op godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag in de gelegenheid stelt ook tijdens de sluiting met hem in overleg te treden om te bezien op welke wijze de uitoefening van het recht op het vrij belijden van het geloof of de levensovertuiging zo min mogelijk wordt ingeperkt. De burgemeester zal in de regel hierbij de GGD om advies vragen met betrekking tot de epidemiologische gevolgen van de mogelijk te nemen maatregelen. Hierbij kan gedacht worden aan het op individuele basis toelaten van niet bij de uitbraak betrokken personen. De burgemeester besluit op basis van advies van de GGD of deze voorzorgsmaatregelen het ernstige risico voor de onmiddellijke verspreiding van het virus aanzienlijk beperkt. Uiteraard kan, evenals bij andere gebouwen, indien het risico geheel is weggenomen door bepaalde maatregelen na een verzoek tot heropening de sluiting worden opgeheven.

Volledigheidshalve zij vermeld dat op grond van artikel 12 van de Algemene wet op het binnentreden een ruimte bestemd voor godsdienstuitoefening of bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard, buiten heterdaad, niet mag worden betreden gedurende de godsdienstuitoefening of de bezinningssamenkomst om het recht van het belijden van het geloof of de levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen zo min mogelijk te beperken. Dit blijft onverkort gelden, ook na inwerkingtreding van artikel 58na Wpg.

Sluiting grijpt in op de uitoefening van het eigendomsrecht. Het recht op ongestoord genot van eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol van Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Eigendom mag niet worden ontnomen en het recht op het ongestoord uitoefenen van het eigendomsrecht mag niet worden beperkt, behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Het eigendomsrecht staat dus niet in de weg aan wetgeving die noodzakelijk is om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is dat een beperking een «fair balance» moet opleveren tussen het algemeen belang en de bescherming van iemands fundamentele rechten.⁹ Daarom moet de beperking evenredig zijn ten opzichte van het nagestreefde doel. Het EHRM laat hierbij een grote mate van beleidsruimte.¹⁰

Het voorgestelde artikel 58na Wpg is een dergelijke beperking. Zoals hiervoor uiteen is gezet, is het gelet op het gevaar voor de volksgezondheid en het algemeen belang nodig dat adequaat wordt opgetreden tegen een uitbraak. Dit kan onder omstandigheden betekenen dat een pand tijdelijk wordt gesloten. De sluiting heeft tot doel onmiddellijke verspreiding van het virus te voorkomen, daarmee de gevolgen voor de samenleving in algemene zin zoveel mogelijk te beperken.

In voorkomende gevallen kan bijvoorbeeld ook de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest)) in het geding zijn.

De vrijheid van ondernemerschap is niet absoluut. De uitoefening kan worden beperkt door andere vrijheden of belangen. Op grond van artikel 52 EU-Handvest kunnen er bij wet beperkingen op de uitoefening van rechten worden gesteld als de beperkingen de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De bescherming van de volksgezondheid is een legitiem doel om inbreuken te rechtvaardigen.

Het voorgestelde artikel 58na Wpg regelt een expliciete wettelijke basis voor de sluitingsbevoegdheid. Toepassing van het sluitingsbevel is een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat de burgemeester de bevoegdheid mag gebruiken, maar hier ook – als de omstandigheden daartoe aanleiding geven – van kan afzien. Gelet op de eisen die bovengenoemde rechten stellen, is gebruikmaking van de sluitingsbevoegdheid pas toelaatbaar wanneer er sprake is van een ernstig risico voor de onmiddellijke verspreiding van het virus, andere minder ingrijpende middelen niet volstaan (subsidiariteit) en de gevolgen van de sluiting niet onevenredig zijn aan dat doel (proportionaliteit). Dit vereist dat het belang van daadwerkelijk optreden zorgvuldig wordt gewogen en gemotiveerd. Ter onderbouwing van het risico op de onmiddellijke verspreiding van het virus en de daaraan verbonden noodzaak van een sluiting maakt de burgemeester gebruik van het advies van de GGD (artikel 3:49 Awb). Bij de afweging om van de sluiting betrekt de burgemeester daarnaast in ieder geval de aard van de plaats, de aard van de activiteit en het aantal bij de sluiting betrokken personen.

4. Verhouding tot andere regelgeving

4.1 Wet publieke gezondheid

In de artikelen 58k en 58l Wpg zijn zorgplichten opgenomen voor, kort gezegd, de beheerders van publieke respectievelijk besloten plaatsen. Op grond van het tweede lid van deze artikelen, heeft de burgemeester de bevoegdheid om aanwijzingen te geven om ervoor te zorgen dat aanwezigen in deze plaatsen de bij of krachtens de hoofdstuk Va Wpg gestelde gedragsvoorschriften kunnen naleven. Indien in de besloten plaats een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend is de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) daartoe bevoegd. In een spoedeisende situatie kan een bevel gegeven worden (artikel 58k, vierde lid, respectievelijk artikel 58l, vierde lid, Wpg). Gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet, zijn uitgezonderd van de aanwijzings- en bevelsbevoegdheid, zoals opgenomen in artikel 58l, tweede tot en met vierde lid, Wpg (artikel 7.1 Trm). Wordt een aanwijzing of bevel niet opgevolgd, dan kan met een last onder bestuursdwang of onder dwangsom door Minister van VWS worden opgetreden (artikel 58u, eerste lid, onder b, jo. artikel 58l, tweede lid, eerste zin, Wpg) om die aanwijzing of dat bevel te handhaven. Hoewel in de formulering van de bepaling de mogelijkheid van een sluiting niet is uitgesloten, is in de parlementaire geschiedenis opgemerkt dat de aanwijzingen niet zijn gericht op de sluiting van de locatie.¹¹

Op grond van artikel 58n Wpg heeft de burgemeester daarnaast de bevoegdheid om onmiddellijk in te grijpen als de activiteiten of gedragingen in een besloten plaats, niet zijnde een woning, volgens hem zodanig zijn dat ernstige vrees bestaat voor de onmiddellijke verspreiding van het virus. Ook de formulering van deze bepaling sluit niet uit dat onder omstandigheden een tijdelijke sluiting mogelijk is. Deze maatregelen zijn volgens de parlementaire geschiedenis gericht op beëindiging van de situatie.¹² Dit laat ruimte voor interpretatie. Op basis van onder meer deze passage en het feit dat in de consultatieversie van de wet in dit artikel een bezoekersverbod was opgenomen terwijl deze in het uiteindelijke wetsvoorstel ontbrak, oordeelde een voorzieningenrechter onlangs dat aan artikel 58n Wpg niet de bevoegdheid tot sluiting kan worden ontleend.¹³

Op grond van artikel 47, derde lid, Wpg is het mogelijk om gebouwen te sluiten bij besmetting van het gebouw. Van besmetting in de zin van dit artikel is sprake als er een vector (een insect of ander dier), giftige stof of agens aanwezig is in het gebouw (artikel 1, onderdeel l, Wpg, denk aan legionella in de leidingen). Het risico op infectie via contact met voorwerpen is bij het virus, in vergelijking met overdracht via personen, aanzienlijk geringer zodat deze bepaling niet kan worden gebruikt voor een sluiting naar aanleiding van een uitbraak.

4.2. Arbeidsomstandighedenwet

Op grond van de arbeidsomstandighedenwetgeving (artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet) kan de Inspectie SZW overgaan tot stillegging van het werk bij ernstig gevaar voor personen of indien de voorgeschreven coronamaatregelen in ernstige mate niet worden getroffen. Deze laatste bevoegdheid is toegevoegd bij de Twm. Stillegging is dus aan de orde in reactie op ernstige situaties op werkplekken. Hiervan kan ook sprake zijn bij een uitbraak op een werkplek. Anders dan de GGD beschikt de Inspectie SZW echter niet over specifieke kennis van infectieziekten bestrijding in het kader van de bescherming van de volksgezondheid.

4.3 Gemeentewet

Op grond van artikel 174, tweede lid, Gemeentewet (Gemw), kan de burgemeester ten aanzien van publieke plaatsen de bevelen geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn. Dit artikel biedt een algemene bevelsbevoegdheid voor de burgemeester. Een bevel is pas op zijn plaats als er geen specifiekere bevoegdheden toepasselijk zijn en onverwijlde spoed onmiddellijk optreden vergt.¹⁴ Een specifieke bepaling met eenduidige criteria voor sluiting in geval van een uitbraak, zoals het voorgestelde artikel 58na Wpg, verdient de voorkeur, omdat een specifieke bepaling meer duidelijkheid biedt voor de burgemeester, de beheerder en andere betrokkenen. Ook verschillen de toepassingscriteria van artikel 174 Gemw van het voorgestelde artikel 58na Wpg. De burgemeester moet, op grond van het voorgestelde artikel 58na Wpg, op advies van de GGD, kunnen aangeven dat sprake is van een infectie bij drie of meer personen met het virus SARS-CoV-2, waarbij aannemelijk is dat deze personen in tijd, plaats en persoon aan elkaar kunnen worden gerelateerd en de plaats de bron van besmetting is en de transmissie op de plaat nog gaande is (uitbraak). De burgemeester moet bij artikel 174, tweede lid, Gemw onderbouwen dat de gezondheid onmiddellijk in gevaar is en welke maatregel nodig is. Een uitbraak van het virus vormt een gevaar voor de volksgezondheid, omdat het risico op onmiddellijke verspreiding groot is. Om die reden hoeft de burgemeester in geval van een uitbraak, waarbij het gevaar voor de volksgezondheid al gegeven is, het onmiddellijke gevaar voor de volksgezondheid niet apart aan te tonen voordat het bevel tot sluiting gegeven kan worden. De bevoegdheid die aan de burgemeester wordt toegekend in artikel 58na Wpg is een aanvulling op de bevoegdheid van artikel 174, tweede lid, Gemw en laat de toepasselijkheid van de bevoegdheden omschreven in de Gemeentewet onverlet. Het gevolg van dit voorstel is evenwel dat de burgemeester bij de hier geregelde gevallen een specifieke bevoegdheid rechtstreeks kan ontlenen aan het voorgestelde artikel 58na Wpg, en daarvoor niet meer hoeft terug te vallen op het algemene artikel 174, tweede lid, Gemw.

Artikel 175 Gemw geeft de burgemeester in een bijzondere noodsituatie een bevelsbevoegdheid om ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar bevelen te geven. Een dergelijk noodbevel kan slechts worden ingezet bij uitzonderlijke gevallen waarin sprake is van voor ernstige wanordelijkheden of rampen, of het ontstaan daarvan. Met noodbevelen op grond van artikel 175 Gemw kan in beginsel enkel van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. In de literatuur wordt algemeen aanvaard dat noodbevelen slechts toepassing kunnen vinden op het moment dat de reguliere bevoegdheden geen oplossing meer bieden.¹⁵ Het gevolg van dit wetsvoorstel is dat het niet (meer) nodig is dat de burgemeester bij de hierin geregelde gevallen terugvalt op artikel 175 Gemw, omdat hij hiertoe een reguliere en meer specifieke bevoegdheid rechtstreeks ontleend aan het voorgestelde artikel 58na Wpg.

5. Uitvoering, toezicht en handhaving

5.1 Uitvoering

In de Twm is ervoor gekozen om aan te sluiten bij de bestuurlijke verhoudingen die buiten crisissituaties van toepassing zijn. Dit betekent dat voor de bestrijding van de epidemie de bevoegdheden op gemeentelijk niveau, bij de burgemeester, liggen. In lijn met deze keuze is ook de bevoegdheid om een locatie te sluiten, belegd bij de burgemeester. Dit geldt ook voor besloten plaatsen waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend en waarbij op grond van artikel 58l Wpg de Minister van VWS aanwijzings- en bevelbevoegd is. Gelet op de spoedeisendheid van het optreden en de grote rol van de GGD daarbij is het raadzamer de bevoegdheid voor alle plaatsen (besloten dan wel publiek) in één hand te houden. Dit sluit ook aan bij de bestaande bevelsbevoegdheid van de burgemeester om op besloten plaatsen (ongeacht of daar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend) de bevelen te geven die nodig zijn voor de beëindiging van de risicovolle gedraging of activiteit en de daar aanwezige personen bevelen zich onmiddellijk te verwijderen (artikel 58n Wpg).

De burgemeester is bij gebruikmaking van de voorgestelde sluitingsbevoegdheid gebonden aan de regels van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het sluitingsbevel dient schriftelijk te worden gegeven. Het bevel moet onmiddellijk worden opgevolgd. De burgemeester zal in het bevel een termijn kunnen opnemen waarbinnen de ontruiming moet zijn voltooid. Deze termijn is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Een kleiner pand is sneller te ontruimen dan een groter pand. De regels inzake behoorlijke besluitvorming zijn van toepassing. Met name van belang zijn de zorgvuldigheid en de belangenafweging, (artikel 3:2 Awb) de evenredigheid (artikel 3:4 Awb), de deugdelijke motivering (artikel 3:41 Awb) en de bekendmaking (artikel 3:46 Awb).

De burgemeester zal zich ervan vergewissen dat het onderzoek waarop het advies van de GGD is gebaseerd op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden (artikel 3:9 Awb). De burgemeester heeft een advies van de GGD inzake de vaststelling van een uitbraak nodig alvorens de tijdelijke sluiting van de locatie te kunnen bevelen. Ook zal een advies van de GGD nodig zijn alvorens te beslissen op een verzoek tot heropening.

Als het de GGD kenbaar is – bijvoorbeeld indien dit blijkt uit de analyse over een uitbraak – dat bepaalde coronamaatregelen niet of onvoldoende zijn nageleefd en hieruit een ernstig risico voor de onmiddellijke verspreiding van het virus voortvloeit, kan hiervan melding worden gemaakt aan de burgemeester voor publieke plaatsen en besloten plaatsen waar geen beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. De periode van sluiting kan zodoende ook worden benut om in overleg met de GGD te bezien of er aanpassingen aan het op te stellen hygiëneplan of de andere maatregelen nodig zijn om herhaling van een uitbraak in de toekomst zoveel mogelijk te voorkomen. Dit neemt niet weg dat als op de locatie opnieuw een uitbraak plaatsvindt, die locatie opnieuw kan worden gesloten. Voor plaatsen waar arbeid wordt verricht zal, als blijkt dat de coronamaatregelen niet of onvoldoende zijn nageleefd, indien nodig, een melding worden gemaakt bij de Inspectie SZW.

Het bevel van artikel 58na Wpg is een besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. Een belanghebbende kan tegen het besluit een bezwaarschrift indienen bij de burgemeester. Vervolgens staat tegen de beslissing daarop beroep open bij de rechtbank, gevolgd door hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het maken van bezwaar of instellen van beroep of hoger beroep schorst de werking van het bestreden besluit niet. In geval van een spoedeisend belang kan de voorzieningenrechter worden verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

5.2 Toezicht en handhaving

Het sluitingsbevel is geen bestuurlijke sanctie in de zin van artikel 5:2 Awb. Er behoeft geen overtreding te zijn vastgesteld alvorens de burgemeester sluiting kan bevelen. Het sluitingsbevel is dus geen reactie op een overtreding maar een maatregel ter bescherming van de volksgezondheid, meer concreet ter beperking van het risico op onmiddellijke verspreiding van het virus. De bescherming van de volksgezondheid vereist een snel en effectief middel. Het bevel kan per direct worden ingezet. Overtreding van een bevel is als misdrijf strafbaar gesteld op grond van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht (Sr). Indien de beheerder het bevel niet opvolgt, kan de burgemeester de handhaving met een last onder bestuursdwang bewerkstelligen. In de regel zal in het bevel de beheerder een termijn worden gegeven om het pand te ontruimen. Indien het pand niet is afgesloten op het moment van het verstrijken van de termijn kan de burgemeester besluiten tot verzegeling van pand (artikel 5:28 Awb). Doorbreking van een zegel is als misdrijf strafbaar gesteld in artikel 199 Sr. Bij besloten plaatsen kan de burgemeester daarbij zo nodig ook gebruik maken van de bevoegdheid van artikel 58n Wpg om de nog aanwezige personen te bevelen zich onmiddellijk te verwijderen.

6. Advies en consultatie

Een consultatieversie van het wetsvoorstel is voorgelegd aan verschillende (advies)organen, bestuurlijke partners en andere instanties. Vanwege het spoedeisende karakter van het wetsvoorstel gold daarbij een reactietermijn van een week. De regering spreekt haar dank uit aan de vele partijen die in staat zijn geweest binnen deze termijn te reageren. Het wetsvoorstel was tevens te consulteren via internetconsultatie. Hieronder wordt ingegaan op de ontvangen reacties.

6.1 Internetconsultatie

In totaal zijn tien openbare en drie niet-openbare reacties ontvangen naar aanleiding van de internetconsulatie, waarvan tien afkomstig van particulieren. Van de drie overige reacties, zijn twee reacties openbaar, van de Nederlandse Orde van Advocaten en de GGD GHOR Nederland. De GGD GHOR Nederland is ook apart bevraagd voor consultatie op het wetsvoorstel, daarom wordt hun reactie hieronder apart toegelicht. Een groot deel van de particuliere reacties gaan niet specifiek in op het wetsvoorstel, maar zijn uitingen van ongenoegen ten aanzien van het gekozen beleid in algemene zin. Een aantal gaat wel specifiek in op het wetsvoorstel. Zo worden enkele suggesties gedaan met betrekking tot de uitgezonderde plaatsen van de sluitingsbevoegdheid. Voorgesteld wordt om de uitzondering voor gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet te laten vervallen. Deze suggestie is in zoverre overgenomen dat het als de volksgezondheid dit vordert het alsnog mogelijk wordt om deze gebouwen te sluiten. In het derde en vierde lid komt tot uitdrukking dat bij een uitbraak in een gebouw of plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet rekenschap moet worden gegeven van de bijzondere belang van vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en de daaraan gekoppelde bijzondere constitutionele positie van deze gebouwen. Dit is toegelicht in paragraaf 3. Daarnaast wordt voorgesteld om winkels in de levensmiddelenbranche en plaatsen in de buitenlucht uit te zonderen van de sluitingsbevoegdheid. Deze suggestie is niet overgenomen. De burgemeester zal in het kader van de proportionaliteit andere belangen, zoals de gevolgen van de sluiting voor derden, meewegen bij het besluit om over te gaan tot sluiting. Openbare plaatsen vallen niet onder het wetsvoorstel. Erven van publieke en besloten plaatsen vallen op grond van de definitie van deze begrippen in de Wpg¹⁶ onder het wetsvoorstel, met uitzondering van de erven bij de uitgezonderde categorieën van plaatsen in het tweede lid van het voorgestelde artikel 58na Wpg.

Nederlandse Orde van Advocaten

De adviescommissie bestuursrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) heeft een advies opgesteld waarbij de algemene raad zich aansluit. De NOvA stelt allereerst vast dat de probabiliteit van een uitbraak slechts in beperkte mate vastgesteld hoeft te worden en vraagt zich af of dit voldoende rechtvaardiging kan vormen voor de inbreuk op grondrechten die met gebruikmaking van de sluitingsbevoegdheid gepaard kan gaan. De NOvA verzoekt hierop in te gaan in de memorie van toelichting. Hierover wordt opgemerkt dat deze constatering plaatsvindt op basis van de analyses die worden gedaan door de GGD. De GGD heeft juist tot wettelijke taak om de burgemeester te ondersteunen bij de infectieziektenbestrijding. De GGD is in dat kader bij uitstek geëquipeerd om te bepalen of er sprake is van gevaar voor de volksgezondheid, zoals bij een uitbraak. De burgemeester kan op grond van artikel 58b, tweede lid, onder c, alleen de sluiting bevelen indien dit evenredig is aan het doel van bescherming van de volksgezondheid en de uitoefening van grondrechten zo min mogelijk worden beperkt. Dit heeft bij de afweging inzake gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet ertoe geleid dat een explicitering van de procedure is opgenomen in artikel 58na, derde en vierde lid, Wpg.

Verder constateert de NOvA dat sprake is van een belastend besluit, waarbij de bewijslast op de burgemeester rust. Om die reden stelt de NOvA voor in de memorie van toelichting verder uit te werken welke eisen aan het bewijs van de noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit van de sluitingsmaatregel moeten worden gesteld. Hierover wordt opgemerkt dat de concrete invulling van deze begrippen sterk afhankelijk van de omstandigheden van het geval. In de memorie van toelichting is daarom aan de hand van voorbeelden nader ingegaan op de noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit van een sluitingsbevel.

Tot slot merkt de NOvA op dat de verhouding van de voorgestelde sluitingsbevoegdheid tot reeds bestaande bevoegdheden verder uitgewerkt zou moeten worden. Wij wijzen erop dat in de memorie van toelichting reeds separaat aandacht is besteed aan de verhouding tot reeds bestaande bevoegdheden (paragraaf 4 van het algemene deel van de memorie van toelichting). Deze toelichting is naar aanleiding van de internetconsultatie nog verder aangevuld.

6.2 GGD GHOR Nederland, RIVM en IGJ

De GGD GHOR Nederland heeft een uitvoerig advies met concrete suggesties opgesteld. Wij zijn verheugd dat de GGD GHOR Nederland de voorgestelde wetswijziging zeer wenselijk acht.

De GGD GHOR Nederland vraagt zich af waarom gekozen is voor een maximale sluiting van tien dagen. De GGD GHOR stelt dat het maximeren van de sluiting tot ten hoogste tien dagen onwenselijk is, indien niet het gedrag van personen, maar de omstandigheden op de plaats, zoals looproutes en ventilatie, bijdragen aan de verspreiding. De GGD GHOR Nederland stelt daarom voor het wetsvoorstel zodanig aan te passen dat de sluiting met ten hoogste tien dagen kan worden verlengd indien de condities waaronder de verspreiding heeft plaatsgevonden als aannemelijke oorzaak worden aangewezen en deze condities onvoldoende zijn gewijzigd. Dit voorstel is niet overgenomen. Het sluiten van locaties is namelijk een ingrijpende bevoegdheid die weloverwogen ingezet dient te worden. Daarnaast zijn er reeds andere instrumenten om verspreiding van het virus tegen te gaan. De beheerder van een locatie dient er zorg voor te dragen dat aanwezigen op een locatie zich kunnen houden aan de geldende maatregelen, zoals de veiligeafstandsnorm, de mondkapjesplicht en het verbod op groepsvorming. De wet kent ook al een regeling op grond waarvan opgetreden kan worden indien deze zorgplicht niet wordt nageleefd (artikel 58k en 58l Wpg). In het wetsvoorstel staat bovendien de feitelijke uitbraak en het gevaar voor de volksgezondheid dat van een uitbraak uitgaat centraal. Hierbij is niet relevant op welke wijze de uitbraak tot stand is gekomen. De niet-naleving van de coronamaatregelen is geen voorwaarde om de sluiting, te kunnen bevelen. Sluiting is een zeer ingrijpend middel, de duur van de sluiting dient te worden bepaald door de periode die nodig is om de uitbraak uit te doven.

Verder doet de GGD GHOR Nederland enkele suggesties om de memorie van toelichting te verbeteren en meer aan te laten sluiten op de bestaande praktijk, waarbij de GGD’en in overleg gaan met beheerders van plaatsen waar een uitbraak is, waarna vrijwillig tot sluiting wordt overgegaan. De meeste van deze suggesties zijn overgenomen.

RIVM

Het RIVM heeft aanvullingen gegeven die uitsluitend van taal-technische aard zijn om te verduidelijken dat de overdracht van het virus plaatsvindt via personen. Deze aanvullingen zijn overgenomen.

IGJ

De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) heeft aangegeven geen rol voor de IGJ te zien bij het wetsvoorstel. De IGJ ziet verder geen belemmeringen bij en heeft geen opmerkingen op het wetsvoorstel.

6.3 VNG en VB

De VNG geeft aan geen overwegende bezwaren tegen de kern van het wetsvoorstel te hebben. Gelet op de spoedeisendheid van het sluitingsbevel en de grote rol voor de GGD kan de VNG -op hoofdlijnen ook instemmen met de voor burgemeesters nieuwe bevoegdheid ten aanzien van besloten plaatsen waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. De VNG onderschrijft de informatie in de toelichting over de verhouding tot eigendomsrechten en de vrijheid van ondernemerschap en over rechtsbescherming. De VNG vraagt nadrukkelijk aandacht voor de financiële compensatie die nodig kan zijn voor gemeenten. Hierbij wijst de VNG er op dat gedwongen sluitingen kunnen zorgen voor verzoeken om schadevergoeding. In reactie wijst de regering erop dat zij, zoals altijd, uitgaat van zorgvuldige besluitvorming door de burgemeester waardoor onrechtmatige besluitvorming en eventuele schadeclaims als gevolg daarvan kunnen worden voorkomen.

Bij de tekst van de toelichting heeft de VNG een aantal opmerkingen en deze zijn bij de aanpassing van de toelichting betrokken. Zo meent de VNG dat er snel sprake kan zijn van een cluster. Dit kan de regering onderschrijven, waarbij opgemerkt wordt dat niet elk cluster zal leiden tot een uitbraak en dat sluiting alleen wordt overwogen als er sprake is van een uitbraak. Het gaat bij de toepassing van de voorgestelde bepaling om een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester. Hij zal beoordelen in welke gevallen, gelet op het advies van de GGD, sluiting noodzakelijk is voor de bestrijding van de epidemie waarbij hij de proportionaliteit en de subsidiariteit van de maatregel betrekt. Daarnaast vraagt de VNG om meer duiding over hoe de burgemeester de belangenafweging moet maken na advies van de GGD. Naar aanleiding hiervan is paragraaf 2.2 van het algemeen deel van de toelichting aangevuld met een extra voorbeeld. Ook maakt de VNG zich zorgen over hoe de onderbouwing van het advies van de GGD tot stand komt. Graag merken wij daarbij op dat infectieziekten bestrijding tot de wettelijke taak van de GGD behoort. De GGD is bij uitstek deskundig om te beoordelen wat nodig is om een uitbraak aan te pakken en de desbetreffende analyses daarvoor te doen. De GGD GHOR Nederland geeft dit ook aan in haar consultatiereactie. Dit is ook nader uitgewerkt in paragraaf 2.2 van de toelichting.

De VNG adviseert voorts om een gefixeerde sluitingstermijn van tien dagen te hanteren, in plaats van een maximum duur van tien dagen. De regering neemt dit advies niet over, omdat een bevel tot sluiting een zwaar middel is en door de wetgever niet kan worden bepaald of sluiting van tien dagen in alle gevallen noodzakelijk en proportioneel is.

De VNG heeft gevraagd wie het overleg met de beheerder voert over de bereidheid tot vrijwillige sluiting. Indien sprake is van een uitbraak neemt de GGD contact op met de beheerder met de vraag of de beheerder bereid is om maatregelen te treffen om de uitbraak te stoppen, waaronder ook de sluiting kan worden besproken. Indien de beheerder niet bereid is te sluiten en de GGD dit wel noodzakelijk acht, stelt de GGD de burgemeester hiervan op de hoogte en adviseert de burgemeester om over te gaan tot sluiting. De burgemeester weegt verschillende belangen af bij de beoordeling of hij de sluiting beveelt. In dat kader zal de burgemeester een gesprek voeren met de beheerder om te bezien of de sluiting noodzakelijk is of dat de beheerder toch nog bereid is om vrijwillig maatregelen te treffen die sluiting niet langer nodig maken. Dit is ook toegelicht in paragraaf 1. Er wordt dus zowel door de GGD als door de burgemeester overleg gevoerd met de beheerder over de vrijwillige sluiting. De suggestie van de VNG om in de memorie van toelichting op te nemen dat het mogelijk is om een locatie opnieuw te sluiten bij een volgende uitbraak ondanks dat maatregelen getroffen zijn om herhaling van een uitbraak in de toekomst zo veel mogelijk te voorkomen, is overgenomen. Ook bij de plaatsen die zijn uitgezonderd in het tweede lid neemt de GGD contact op met de beheerder om te overleggen over de naar aanleiding van de uitbraak te nemen maatregelen, waaronder een vrijwillige sluiting van het pand.

De VNG vraagt ten slotte of ook zorglocaties gedeeltelijk gesloten kunnen worden, bijvoorbeeld alleen voor bezoekers. De regering wijst in dit verband op artikel 58o Wpg waarin is bepaald dat de instelling hierover in eerste instantie zelf beslissen. Indien de Minister van VWS meent dat in de zorglocatie de maatregelen onvoldoende in acht genomen kunnen worden door niet bij zorg betrokken personen kan hij de zorgaanbieder reeds daarop aanspreken. Dit wetsvoorstel is daarvoor dus noch nodig, noch bedoeld.

Veiligheidsberaad

Het Veiligheidsberaad (VB) heeft als belangrijkste punt aangegeven dat deze bevoegdheid vanuit de wetsordening bij de voorzitter van de veiligheidsregio belegd moet worden en niet bij de burgemeester, omdat het om maatregelen gaat die aansluiten bij de infectiebestrijdingsbevoegdheden infectieziekte A. De regering heeft in paragraaf 5.1 uitgelegd waarom er voor gekozen is deze bevoegdheid bij de burgemeester te beleggen. Uitgangspunt van hoofdstuk Va van de Wpg is om aan te sluiten bij de bestuurlijke verhoudingen die buiten crisissituaties van toepassing zijn, wat betekent dat bevoegdheden ter bestrijding van de epidemie in beginsel bij de burgemeester liggen. In dit wetsvoorstel is er voor gekozen aan te sluiten bij de bevoegdheidsverdeling in hoofdstuk Va Wpg. Het beleggen van deze bevoegdheid bij de voorzitter Veiligheidsregio past niet bij dit uitgangspunt. Daarnaast heeft het VB nog enkele vragen gesteld ter verduidelijking over het derde lid (thans het vijfde lid) van het artikel en andere passages in de memorie van toelichting. Deze opmerkingen zijn verwerkt en verduidelijkt in de memorie van toelichting.

6.4 Nationale politie

De nationale politie stelt vast dat het denkbaar is dat de politie in haar reguliere functie van «sterke arm» kan worden gevraagd te assisteren of op te treden bij de handhaving van het sluitingsbevel. Ook op grond van andere wetsvoorstellen tot wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband met de bestrijding van de epidemie van het virus krijgt de politie extra taken binnen hun reguliere taak. De nationale politie constateert dat de optelsom van al deze «reguliere inzet» consequenties heeft voor de reguliere inzet op handhaving en opsporing van niet-corona gerelateerde maatregelen. Het is niet te overzien op welk moment deze aanvullende taak moet gaan leiden tot keuzes in de werkprocessen of het prioriteren van handhaving op de coronamaatregelen. Daarom vraagt de nationale politie te benadrukken dat noodzakelijke capaciteit voor uitvoering van deze maatregel voor het bestuursorgaan mede reden kan zijn om er wel of niet toe over te gaan. Ook de buitengewoon opsporingsambtenaren merken op dat de inzet die geleverd moet worden ten koste kan gaan van inzet op andere maatregelen en taken. Daarnaast vragen zij zich af of de noodzaak van dit wetsvoorstel nog voldoende aanwezig is na een jaar waarin het virus rondwaart. In reactie hierop kan worden opgemerkt dat eventuele capaciteitsproblemen, zoals gebruikelijk, worden besproken in de lokale driehoek en dat tot 1 december 2020 de bevoegdheid tot sluiting bestond onder de noodverordeningen en dat van die mogelijkheid door de voorzitters van de veiligheidsregio gebruik is gemaakt.

6.5 ATR, AP en CRM

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk van burgers en bedrijven heeft. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft aangegeven geen reden te zien om te reageren, omdat dit voorstel geen verandering brengt in het bestaande verwerkingsregime van het BCO. Het College voor de Rechten van de mens (CRM) heeft aangegeven geen mogelijkheid te zien om te reageren.

6.6 Caribisch Nederland

Bonaire, Sint Eustatius en Saba hebben aangegeven geen opmerkingen te hebben op het wetsvoorstel. Zij hebben aangegeven de sluitingsbevoegdheid te zien als een mooie aanvulling op het bestaande pakket van mogelijke maatregelen al verwachten ze dat de kans klein is dat ze van de mogelijkheid gebruik zullen maken.

7. Financiële en regeldruk gevolgen

7.1 Financiële gevolgen Europees Nederland

Wat betreft de vergoeding door het Rijk van de (meer)kosten ten gevolge van de uitvoering van hoofdstuk Va Wpg en de regelingen is het uitgangspunt de Financiële-verhoudingswet. Artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet bepaalt dat bij beleidswijzigingen die leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten van gemeenten, aangegeven dient te worden wat de financiële gevolgen voor de gemeenten zijn. Vervolgens dient aangegeven te worden via welke bekostigingswijze deze kunnen worden opgevangen.

Tussen de VNG, het Veiligheidsberaad en GGD GHOR Nederland zijn in juli 2020 bestuurlijke afspraken gemaakt over de (wijze van) bekostiging van de intensivering van de taken in het kader van de uitbraak van het virus voor 2020 en 2021. De vergoeding van de meerkosten voor de GGD’en de Veiligheidsregio’s vindt plaats op basis van artikel 62 Wpg en de artikelen 15 en 16 van het Besluit publieke gezondheid. Wat betreft de wijze van bekostiging is afgesproken dat deze plaatsvindt via bevoorschotting van de opgave van de meerkosten door de GGD’en en de veiligheidsregio’s. Finale afrekening is vervolgens op basis van de goedgekeurde jaarrekeningen van de GGD’en en de veiligheidsregio’s. De kosten die samenhangen met de sluitingsbevoegdheid van burgemeesters kunnen meerkosten voor de gemeente tot gevolg hebben. Deze kosten kunnen sterk verschillen per gemeente en zijn op voorhand niet te voorspellen. Het kabinet zal over deze financiële gevolgen voor de gemeente en over de wijze waarop die gevolgen kunnen worden opgevangen nader overleg voeren met de VNG.

7.2 Financiële gevolgen Caribisch Nederland

Wat betreft de vergoeding door het Rijk van de (meer)kosten ten gevolge van de uitvoering van hoofdstuk Va Wpg en de regelingen is het uitgangspunt de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Artikel 87 van deze wet geeft aan dat bij beleidswijzigingen die leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten van de openbare lichamen, aangegeven dient te worden welke de financiële gevolgen voor de openbare lichamen zijn. Vervolgens dient aangegeven te worden via welke bekostigingswijze deze kunnen worden opgevangen.

In het voorjaar van 2020 zijn bestuurlijke afspraken gemaakt tussen VWS en de Diensten Publieke Gezondheid over de (wijze van) bekostiging van de intensivering van taken in het kader van de uitbraak van het virus voor 2020 en 2021. Deze bekostiging vindt plaats via bijstandsverzoeken die de BES-eilanden kunnen indienen bij het Ministerie van VWS. Op deze wijze worden onder meer beademingsapparatuur, zorgpersoneel, extra bron- en contactonderzoek, medicatie, vaccinatiebenodigdheden, en andere zorgmiddelen gefinancierd.

7.3 Regeldruk

De gevolgen voor de regeldruk van bedrijven zijn beperkt. De burgemeester komt bij toepassing van artikel 58na Wpg beleidsruimte toe. Dit artikel behelst geen wettelijke plicht. Bij regeldruk gaat het om de handelingen die een ondernemer moet uitvoeren om aan een wettelijke verplichting (i.c. het bevel) te voldoen en hoeveel tijd en kosten deze handelingen met zich brengen. Indien de burgemeester het bevel geeft, kan de beheerder binnen de gestelde ontruimingstermijn uit eigen beweging voldoen aan het bevel. Voor tenuitvoerleggingskosten geldt dat belanghebbenden in principe zelf de locatie kunnen sluiten.

Artikelsgewijze toelichting

ARTIKEL I

Onderdeel A – artikel 58a

Onderdeel A voegt twee begripsbepalingen, die van uitbraak en stemlokaal, toe aan artikel 58a, eerste lid, Wpg.

De begripsbepaling van uitbraak bevat diverse elementen. Als aan alle elementen is voldaan, is sprake van een uitbraak. Allereerst moeten ten minste drie personen geïnfecteerd zijn met het virus. Ten tweede moeten deze personen in tijd, plaats en persoon aan elkaar gerelateerd kunnen worden. Hierop is reeds ingegaan in paragraaf 2.1. Daarnaast moet aannemelijk zijn dat de infecties in die plaats hebben plaatsgevonden. Dit betekent dat de meest voor de hand liggend verklaring van de infecties is dat die plaats hebben gevonden in die plaats. Tot slot moeten er aanwijzingen zijn dat verspreiding van het virus nog gaande is in de plaats waaraan de infectie is gerelateerd.

Niet alle locaties die worden gebruikt ten behoeve van de uitvoering van een verkiezing als bedoeld in de Kieswet dan wel de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 zijn tegelijkertijd ook stemlokaal. Tellokalen en afgiftepunten zijn bijvoorbeeld geen stemlokalen, maar de openstelling daarvan is wel essentieel voor de doorgang van de verkiezingen. Om die reden wordt aan artikel 58na, eerste lid, een definitie toegevoegd van stemlokaal, waaruit volgt dat onder stemlokaal niet alleen een door het college van burgemeester en wethouders aangewezen stemlokaal als bedoeld in artikel J 4 van de Kieswet wordt verstaan, maar ook een andere locatie die wordt gebruikt ten behoeve van de uitvoering van een verkiezing als bedoeld in de Kieswet dan wel de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19.

Onderdeel B – Artikel 58na

Artikel 58na, eerste lid, geeft de burgemeester de bevoegdheid om in geval van een uitbraak over te gaan tot sluiting van (een deel van) de publieke of besloten plaats waar de uitbraak heeft plaatsgevonden. De burgemeester geeft hiertoe een schriftelijk bevel. Bij de afweging betrekt de burgemeester in ieder geval de aard van de plaats, de aard van de activiteit en het aantal bij de sluiting betrokken personen. In paragraaf 2.2 is reeds ingegaan op deze afweging.

Voordat de burgemeester over kan gaan tot sluiting, is advies van de GGD vereist. De GGD beschikt over de benodigde deskundigheid ten aanzien van infectieziektebestrijding. Deze verplichting de GGD om advies te vragen sluit aan bij soortgelijke reeds bestaande adviesverplichtingen voor de burgemeester elders in de Wpg (artikelen 16 en 18 Wpg).

Het eerste lid bepaalt verder expliciet dat een bevel tot sluiting op schrift moet staan. Tegen een mondelinge beslissing staat namelijk geen bezwaar en beroep open.

De sluiting geldt voor een periode van ten hoogste tien dagen. Gedurende tien dagen bestaat namelijk een ernstige vrees voor verspreiding van het virus in verband met de incubatietijd. Uit gegevens van het RIVM blijkt dat van alle contacten van een besmette patiënt die later zelf ziek werden, 99% daarvan klachten kreeg binnen tien dagen na het laatste risicovolle contact.¹⁷

In de laatste volzin van het eerste lid is geregeld dat de burgemeester voorschriften en beperkingen kan verbinden aan het bevel. Dit betreft bijvoorbeeld de ontruimingstermijn. Deze voorschriften en beperkingen kunnen zowel algemeen als specifiek van aard zijn zoals is beschreven in paragraaf 2.2.

Een overtreding van enig wettelijk voorschrift is niet nodig voor het kunnen afgeven van het sluitingsbevel. Doorslaggevend is de feitelijke situatie en het gevaar dat ervan uitgaat. De sluiting is gericht op het voorkomen van onmiddellijke verspreiding van het virus op die plaats en is op zichzelf geen sanctie. De beheerder van de plaats dient onmiddellijk opvolging te geven aan een bevel tot sluiting.

In het tweede lid is geregeld dat de sluitingsbevoegdheid niet geldt ten aanzien van bepaalde publieke en besloten plaatsen. De bevoegdheid tot sluiting strekt zich niet uit tot woningen. Voor de overige uitzonderingen is aangesloten bij de uitzonderingen zoals opgenomen in artikel 58h, tweede lid, Wpg. Hierdoor strekt de sluitingsbevoegdheid zich niet uit tot stemlokalen, gerechtsgebouwen en plaatsen die bestemd zijn voor vergaderingen van de volksvertegenwoordigende organen en de door deze organen benoemde commissies, zowel op centraal als decentraal niveau.

Zoals in het algemeen deel in paragraaf 3 is toegelicht, houdt de burgemeester in zijn afweging om een locatie waar samenkomsten plaatsvinden ten behoeve van het belijden van godsdienst of levensovertuiging te sluiten, rekening met de bijzondere positie van deze gebouwen en plaatsen. Dit is expliciet bepaald in het derde lid. Voorgeschreven wordt dat de burgemeester de bevoegdheid tot sluiting, als bedoeld in het eerste lid, slechts mag toepassen indien de bescherming van de volksgezondheid dit vordert. Dit laat onverlet dat bij het nemen van maatregelen op grond van hoofdstuk Va Wpg, steeds voldaan moet worden aan artikel 58b, tweede lid, Wpg. Bij maatregelen die raken aan grondrechten volgt uit artikel 58b, tweede lid, aanhef en onder c, dat de bevoegdheid slechts worden toegepast voor zover die toepassing gelet op het doel (bescherming van de volksgezondheid) de uitoefening van de grondrechten zo min mogelijk beperkt en aan dat doel evenredig is.

In dat kader is in het derde lid bepaald dat de burgemeester het betrokken genootschap op godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag in ieder geval, eerst de gelegenheid geeft om zelf maatregelen te treffen. Zo is het niet nodig om een sluiting te bevelen indien alle bij een uitbraak betrokken personen in isolatie dan wel quarantaine zijn gegaan. Dit vergt uiteraard wel dat er zicht bestaat op welke personen zich in de besmettelijke periode in het gebouw hebben begeven. Een sluitingsbevel blijft uiteraard ook achterwege als het genootschap zelf tot sluiting overgaat. Pas als deze maatregelen naar het oordeel van de burgemeester, na raadpleging van de GGD, onvoldoende zijn ter bescherming van de volksgezondheid, kan hij overgaan tot een bevel tot sluiting.

Het vierde lid bepaalt dat tijdens de periode van sluiting, de burgemeester het betrokken genootschap op godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag in de gelegenheid stelt om met hem in overleg te treden. Het overleg gedurende de sluiting heeft tot doel de uitoefening van het recht op het vrij belijden van het geloof of de levensovertuiging zo min mogelijk te beperken. Zo kan de sluiting eerder worden opgeheven als alle bij de uitbraak betrokken personen alsnog in beeld zijn gebracht en in isolatie of quarantaine zijn gegaan. Ook kan gedacht worden aan het op individuele basis toelaten van niet bij de uitbraak betrokken personen, aan het onder voorwaarden toestaan van een speciale gelegenheid met een zeer beperkt aantal aanwezigen of aan andere situaties waarin het risico op infectie tot een minimum is beperkt.

Het vijfde lid bepaalt dat de burgemeester voor de uitvoering van het bevel bestuursdwang kan toepassen. Afdelingen 5.3.1 (last onder bestuursdwang) en 5.3.2 (last onder dwangsom) van de Awb zijn van toepassing.

De rechtsbescherming tegen optreden op grond van dit artikel loopt via de Awb. Het bevel op grond van het voorgestelde artikel 58na Wpg is vatbaar voor bezwaar en beroep.

ARTIKEL II

Gezien de wenselijkheid op de kortst mogelijke termijn over te kunnen gaan tot sluiting van bepaalde publieke en besloten plaatsen wanneer sprake is van een uitbraak, wordt voorgesteld inwerkingtreding van deze wijziging van de Wpg te bepalen op de dag na publicatie in het Staatsblad. Gezien het spoedeisende karakter van deze wetswijziging wordt daarbij afgeweken van de vaste verandermomenten en de standaard invoeringstermijn.

Deze toelichting wordt mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ondertekend.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge

---

1 Advies deel 1 n.a.v. 96^e OMT, 16 januari 2021.

2 Quarantaine betekent dat een persoon zich preventief afzondert om een mogelijke verspreiding van het virus te beperken. Isolatie betekent dat een persoon thuis blijft in geval van een vastgestelde infectie met het virus.

3 De artikelen 6, eerste lid, en 14, eerste lid, Wpg.

4 Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 924.

5 Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 701.

6 www.tweedekamer.nl, documentnr. 2021Z01485.

7 Er worden geen formele registraties bijgehouden over sluitingen. Uit een navraag is gebleken dat in de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland in het najaar 33 vrijwillige sluitingen geweest zijn en één locatie is op gesloten op basis van een besluit van de voorzitter van de veiligheidsregio’s op grond van de noodverordeningen. In regio Hollands-Midden is 95% van de bedrijven, instellingen en scholen vrijwillig gesloten. In de regio Limburg Noord zijn alleen vrijwillige sluitingen aan de orde geweest.

8 Zie hierover nader Kamerstukken II, 2020/21, 35 526, nr. 23, p. 90 (antwoord 194) uitvoerig over dit beginsel: Kamerstukken II 2003/04, 29 614, nr. 2 (Nota grondrechten in een pluriforme samenleving).

9 EHRM 5 januari 2000, nr. 33202/96 (Beyeler/Italië), r.o. 111.

10 EHRM 29 april 1999, nr. 25088/94, 28331/95 en 28443/95 (Chassagnou e.a./Frankrijk).

11 Kamerstukken II, 2019/20, 35 526, nr. 3, paragraaf 2, p. 20 en 21.

12 Kamerstukken II, 2019/20, 35 526, nr. 3, paragraaf 2, p. 90.

13 Vzr. Rotterdam, 20 januari 2021ECLI:NL:RBROT:2021:355.

14 ABRvS 9 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP1137.

15 M.A.D.W. de Jong e.a., Orde in de openbare orde. Een onderzoek naar verbetering van de toepasbaarheid en inzichtelijkheid van het openbare–orderecht (2017), p. 63 e.v.

16 Artikel 58a, eerste lid, Wpg.

17 https://www.rivm.nl/coronavirus-covid-19/ziekte.