35 129 Voorstel van wet van het lid Van Raak houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum

C MEMORIE VAN ANTWOORD

Ontvangen 5 november 2020

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van dit initiatiefvoorstel. Ook al wordt de strekking van het voorstel niet gedeeld, deze leden hebben wel waardering voor het verrichte werk. De leden van de VVD-fractie zijn geen voorstander van een correctief referendum, maar als er al sprake moet zijn van een referendum, dan past een correctief referendum het beste als aanvulling op het systeem van de vertegenwoordigende democratie. En de tijdens de behandeling in de Tweede Kamer aangebrachte wijzigingen hebben het voorstel daar nog beter op laten aansluiten. De nog steeds aanwezige onderliggende spanning met dat stelsel geeft de leden van de VVD-fractie echter aanleiding tot een aantal vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben waardering voor de tijd en energie die de initiatiefnemer in zijn voorstel steekt. Hij beoogt een gevolg te geven aan het rapport van de Staatscommissie-Remkes. Volgens deze Staatscommissie functioneert de parlementaire democratie in Nederland behoorlijk goed, maar moet het stelsel wel meer toekomstbestendig worden gemaakt. De leden van de CDA-fractie herkennen de door de Staatscommissie geconstateerde problemen, waaronder het feit dat het stelsel op dit moment niet genoeg in staat is om een aanzienlijke groep Nederlanders goed inhoudelijk te vertegenwoordigen. Daarom staan deze leden welwillend tegenover voorstellen waarmee aanbevelingen worden opgevolgd. Wel geldt dat de leden van de CDA-fractie juist bij de aanbeveling van het bindend correctief referendum kanttekeningen plaatsen. In het licht van dit alles stellen zij aan de initiatiefnemer een aantal vragen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel. Wel hebben deze leden nog enkele vragen.

Met belangstelling hebben de leden van de D66-fractie kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel. Zij hebben geconstateerd dat de initiatiefnemer op vragen van verschillende fracties in de Tweede Kamer over drempels, nadere voorwaarden en invulling van parallelle wetgeving naast een wetsvoorstel in tweede lezing na de verkiezingen van de Tweede Kamer, geen inhoudelijk antwoord wenst te geven. Zo is de nota naar aanleiding van het verslag een grote herhaalexercitie. De initiatiefnemer verwijst ofwel naar de overwegingen van de staatscommissie-Remkes, het advies van de Raad van State of constateert dat de vragen interessant zijn, maar beantwoord dienen te worden in een debat met de Tweede Kamer (waarom niet met de Eerste Kamer?), wanneer de betreffende wetsvoorstellen aan de orde zijn. Daarmee heeft de initiatiefnemer de kans gemist inhoudelijke invloed uit te oefenen op de nadere invulling van het correctief wetgevingsreferendum. De leden van de D66-fractie verwachten niet dat de initiatiefnemer in het overleg met de Eerste Kamer anders zal reageren. Daarom volstaan zij met het stellen van enkele vragen over het onderhavige wetsvoorstel. Daarbij tekenen zij aan dat zij in beginsel voorstander zijn van het correctief wetgevingsreferendum, maar dat de nadere voorwaarden waaronder het gehouden kan worden, voor hen zeer belangrijk zijn. Zij zien ernaar uit het debat daarover te zijner tijd in de Eerste Kamer te voeren.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel-Van Raak tot opneming in de Grondwet van bepalingen inzake het correctief referendum. Zij hebben nog enkele vragen.

De leden van de fractie van 50PLUS sluiten zich bij deze vragen aan.

De leden van de SP-fractie hebben van het wetsvoorstel kennisgenomen. Zij hebben nog een aantal vragen.

De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben met belangstelling het initiatiefvoorstel van het lid Van Raak gelezen. Deze leden delen de intentie van de initiatiefnemer, namelijk het verbeteren van de inhoudelijke representatie door middel van het correctief referendum. Maar zij zijn er nog niet van overtuigd dat de toepassing van dit referendum inderdaad zal bijdragen tot het versterken van de democratie. Zij hebben over dit voorstel een aantal vragen.

De leden van de SGP-fractie hebben van het wetsvoorstel kennisgenomen. Zij hebben nog een aantal vragen.

De initiatiefnemer dankt hartelijk de leden van de fracties van VVD, CDA, GroenLinks, D66, PvdA, 50PLUS, SP, ChristenUnie en SGP voor hun inbreng en hij ziet uit naar de plenaire behandeling – ook met de overige fracties. De Eerste Kamer heeft een bijzondere rol gehad in de geschiedenis van deze wet. In 1996 werd voor de eerste keer door de regering een voorstel ingediend voor een bindend correctief referendum dat in tweede lezing in 1999 kon rekenen op de steun van alle leden van de fractie van de VVD, op één lid na. Sindsdien heeft zich een even opmerkelijk als interessant wetstraject voltrokken, waarvan dit wetsvoorstel naar de hoop van de indiener het sluitstuk zou kunnen vormen. Hij wil de discussie met de Eerste Kamer zeker niet uit de weg gaan, zoals de leden van de fractie van D66 vrezen, maar heeft evenmin de pretentie dat zijn analyse veel kan toevoegen aan die van de staatscommissie.

In de beantwoording van de vragen volgt de indiener de volgorde van de vragenstellers. Enigszins vergelijkbare vragen komen soms op andere plaatsten terug. De initiatiefnemer heeft er niet voor gekozen om te verwijzen, maar om vragen telkens te beantwoorden. Dit leidt soms tot herhalingen.

2. Het advies van de staatscommissie

In het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel, waar de initiatiefnemer regelmatig naar verwijst, lezen de leden van de VVD-fractie dat de staatscommissie ook de potentiële bezwaren tegen het referendum onderkent. De initiatiefnemer citeert die passage, maar noch de staatscommissie, noch de initiatiefnemer geven die bezwaren weer. In een voetnoot wordt verwezen naar de argumentatie in het advies van de staatscommissie-Biesheuvel uit 1985. De politieke en maatschappelijke context is in die 35 jaar wel veranderd. De leden van de VVD-fractie stellen het op prijs die bezwaren nog eens, en dan geactualiseerd, op een rijtje te zien. Dit temeer omdat ook de Afdeling advisering van de Raad van State aangeeft dat in de afweging of, en zo ja, in welke vorm moet worden overgegaan tot een correctief referendum, oog moet bestaan voor de mogelijke nadelige effecten daarvan. Een aanbeveling waar de initiatiefnemer niet op ingaat.

De Afdeling is in haar advies gelukkig wel dieper ingegaan op de onderliggende opvattingen over onze democratie. Daarin wordt een waardevolle beschouwing gegeven over consensus- en meerderheidsdemocratie. De initiatiefnemer lijkt zijn argumentatie vooral aan de tweede vorm te ontlenen, gelet op de sterke nadruk die zowel de Staatscommissie-Remkes als de initiatiefnemer leggen op de inhoudelijke representatie en de in 2014 door senator Koole ingebrachte zogenaamde Ostrogorski-paradox.¹ Dit kan leiden tot onvrede bij burgers en het referendum is een instrument waarmee die onvrede tot uiting kan worden gebracht. Over die paradox is nog wel wat te zeggen, want niet te achterhalen is of de kiezer vanwege het standpunt op dat specifieke onderwerp op die partij heeft gestemd, maar dat daargelaten vragen de leden van de VVD-fractie de initiatiefnemer of die paradox niet eenvoudiger op te lossen is door bijvoorbeeld minder gedetailleerde regeerakkoorden te maken.

De leden van de VVD-fractie hebben een andere opvatting over de inhoudelijke representatie en geloven meer in de consensusdemocratie. Zij gaan ervan uit dat een volksvertegenwoordiger op basis van zijn mandaat naar bevind van zaken kan handelen en op grond van wat hij in het algemeen belang noodzakelijk acht, kan onderhandelen en compromissen kan sluiten. Daardoor krijgen ook opvattingen en belangen van minderheden hun plaats in ons representatieve stelsel. Vanuit die visie kun je anders aankijken tegen de wenselijkheid van een bindend correctief referendum. De leden van de VVD-fractie stellen een wat uitgebreidere reflectie van de initiatiefnemer op dit punt op prijs. Zeker gelet op de consequentie dat bij een correctief referendum een meerderheid een voorstel verwerpt waarin compromissen zijn verwerkt en waarin rekening wordt gehouden met de (bescherming van) belangen van minderheden.

Het is in de ogen van de VVD-fractie te gemakkelijk om te verwijzen naar Zwitserland waarin een traditie bestaat waarin politieke samenwerking en consensusvorming samengaan met een duurzame referendumpraktijk. Nederland kent die traditie niet en die kun je niet ook zomaar transplanteren vanuit een sterk afwijkend politiek systeem. Het zal de initiatiefnemer trouwens niet zijn ontgaan dat de referenda aldaar over het algemeen tot een conservatieve uitkomst leiden.

De leden van de VVD-fractie zouden van de initiatiefnemer graag vernemen hoe in deze tijd bij een referendum het gevaar van desinformatie en de «fabeltjesfuik», de parallelle wereld van complotdenkers, kan worden vermeden. Een gevaar dat bij een binaire keuze van alleen voor of tegen veel groter is dan bij een «gewone» stembusgang. Kan hierdoor de maatschappelijke onvrede die men met het referendum beoogt te bestrijden juist niet vergroot worden? In dit verband is het artikel van Hans de Bruijn in Trouw van 18 oktober jl. lezenswaardig. Daarin worden de zes mechanismen in de desinformatiepolitiek van de president van de Verenigde Staten geanalyseerd. Mechanismen die door een referendum geactiveerd worden.

In dit verband vinden de leden van de VVD-fractie het opvallend dat de initiatiefnemer en ook de Staatscommissie weinig aandacht hebben voor de dynamiek die een referendumcampagne kan ontketenen en de mogelijke onvrede die een nipte uitslag kan veroorzaken. Hoe voorkom je trouwens een quasi-Ostrogorski-paradox bij een referendum? Dat wil zeggen dat de kiezer bijvoorbeeld ontevreden is over het regeringsbeleid in het algemeen en dat tot uiting brengt in zijn stem bij het referendum over een specifiek voorstel? Daarmee zegt de uitslag niet alles over het draagvlak voor het wetsvoorstel en kan het referendum niet alle onvrede wegnemen. En dat betekent ook dat bij een verworpen wetsvoorstel het onduidelijk is op welke motieven dat gebeurt en wat dan de volgende stap van de wetgever moet zijn. De Staatscommissie spreekt van het referendum als een ventiel of veiligheidsklep, maar die klep kun je ook te ver open zetten. Het middel kan erger zijn dan de kwaal. Deze leden vragen de initiatiefnemer op deze overwegingen in te gaan.

De Afdeling advisering wijst op verschillende onderzoeken die aangeven dat maatschappelijke onvrede veel breder en dieperliggende oorzaken heeft dan een tekortschietend parlementair stelsel. De leden van de VVD-fractie zijn het met de initiatiefnemer eens dat er (ook) andere maatregelen nodig zijn om bij bepaalde burgers het vertrouwen in de democratie te herstellen. Daarnaast is het ook nodig voortdurend aandacht te blijven besteden aan het onderhoud van het representatieve stelsel in de dagelijkse politieke en parlementaire praktijk. In die context beschouwt de Staatscommissie het bindend correctief referendum als «ultimum remedium». Het is een laatste, incidenteel (zeker als je let op de kosten, 32 miljoen als het referendum niet samenvalt met een andere verkiezing) toe te passen correctiemogelijkheid. De leden van de VVD-fractie vernemen graag of de initiatiefnemer dit ook zo ziet.

De Afdeling advisering noemt het invoeren van een bindend correctief referendum wel een principiële en ingrijpende wijziging van het staatsbestel die een grondwetswijziging vergt. Een grondige motivering van het daartoe strekkende wetsvoorstel is daarom noodzakelijk. De leden van de VVD-fractie vinden het teleurstellend dat de initiatiefnemer in reactie hierop niet verder komt dan een verwijzing naar het rapport van de Staatscommissie en voorgangers daarvan. Zoals eerder aangegeven vinden de leden van de VVD-fractie die argumentatie te dun. Er wordt niet ingegaan op potentiële bezwaren en mogelijke neveneffecten (en vervolgens kunnen deze leden dus ook niet kennisnemen van de eventuele weerlegging daarvan door de initiatiefnemer). De leden van de VVD-fractie dringen daarom nogmaals bij de initiatiefnemer aan op die grondige motivering. Daarbij kan ook ingegaan worden op de relatie met andere aanbevelingen uit het rapport van de Staatscommissie. Als het initiatiefvoorstel uiteindelijk tot wijziging van de Grondwet zou leiden, heeft dat dan betekenis voor andere voorstellen zoals de instelling van een constitutionele toetsing of het terugzendrecht? Kan het parlementair systeem dergelijke wijzigingen tegelijkertijd aan? Deze leden stellen het op prijs als ook de regering als adviseur van de initiatiefnemer hierop reageert.

Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel, die mede op initiatief van de VVD tot stand is gekomen. In dat advies gaat de staatscommissie ook nadrukkelijk in op de nadelen van het bindend correctief referendum, waar de leden van de fractie van de VVD naar vragen. De indiener heeft niet de pretentie dat hij dit beter zou kunnen verwoorden dan de staatscommissie. Om deze nadelen te ondervangen stelt de staatscommissie een aantal voorwaarden, waaronder een «negatieve» lijst van onderwerpen waarover geen referendum kan worden gehouden. Deze lijst is overgenomen in dit wetsvoorstel. Tevens stelt de staatscommissie dat er voorwaarden moeten worden gesteld aan onder meer de drempels voor een inleidend en een definitief verzoek en een drempel voor de uitkomst. De staatscommissie heeft daartoe ook concrete voorstellen gedaan. Een uitkomstdrempel is in dit wetsvoorstel opgenomen, naar aanleiding van de discussie in de Tweede Kamer. Deze grondwettelijk vastgelegde drempel zou voor de leden van de fractie van de VVD aanleiding kunnen zijn om de gevoelde reserves tegenover dit wetsvoorstel te laten varen en met de staatscommissie-Remkes en de Raad van State dit voorstel voor een bindend correctief referendum te omarmen als een aanvulling op en een versterking van onze vertegenwoordigende democratie.

De drempels voor een inleidend en definitief verzoek kunnen worden opgenomen in nadere wetgeving. Dat zorgt voor de nodige flexibiliteit, bijvoorbeeld om in te spelen op technologische ontwikkelingen. Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing. Na ontbinding van de Tweede Kamer en de daaropvolgende verkiezingen zal in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel daaraan kan een wetsvoorstel worden ingediend met de genoemde drempels en de andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor het houden van een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij voor dat die moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide Kamers.

De indiener deelt de analyse van de Staatscommissie parlementair stelsel over de zogenoemde «Ostrogorski-paradox» en ziet evenals de staatscommissie het bindend correctief referendum als een mogelijk middel om de gevolgen van deze «paradox» te ondervangen. Daarbij wil de indiener opmerken dat parlementaire democratie voor hem veel meer is dan de wil van de meerderheid. Nederland is een land van minderheden en in onze politieke cultuur is altijd sprake geweest van schikken en plooien. De initiatiefnemer ziet de kracht van wat wel onze «polderdemocratie» wordt genoemd. Een compromisbesluit heeft meer kans van slagen als het kan rekenen op meer draagvlak onder de bevolking. Dit wetsvoorstel verandert niets aan de werking van onze vertegenwoordigende democratie, waarvan het streven naar consensus een heel belangrijk onderdeel is. Het bindend correctief referendum geeft de kiezers wel de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren op het moment dat blijkt dat een bepaald compromis niet kan rekenen op voldoende draagvlak. Dat kan blijken als voldoende mensen vragen om een referendum, vervolgens voldoende kiezers deelnemen aan een referendum en de uitslag ten slotte voldoet aan de wettelijke voorwaarden die worden gesteld. De vraag van de leden van de fractie van de VVD of «minder gedetailleerde regeerakkoorden» de gevolgen van de genoemde «Ostrogorski-paradox» zouden kunnen verminderen weet hij niet, omdat hij hier geen ervaring mee heeft. Hij gelooft echter niet dat er een direct verband is tussen de gedetailleerdheid van een regeerakkoord en het draagvlak onder de bevolking voor de gesloten politieke compromissen, omdat compromisvorming naar zijn idee met name te maken heeft met de kleur en de aard van de politieke partijen die aan een coalitie deelnemen.

De indiener erkent dat de referendumtraditie in Zwitserland anders is dan in ons land en dat dit ook na invoering van een bindend correctief referendum zo zal blijven. Of referenda «over het algemeen tot een conservatieve uitkomst» leiden is volgens de indiener afhankelijk van het standpunt van de beschouwer. Of referenda ook kunnen leiden tot meer «maatschappelijke onvrede» en zelfs koren op de molen zouden zijn van «complotdenkers», zoals de leden van de fractie van de VVD vragen, denkt de indiener niet. In ieder geval niet het referendum in de voorgestelde vorm. Na de invoering van dit bindend correctief referendum blijft het aan de Kamerleden om te onderhandelen en compromissen te sluiten en zullen alle Kamerleden verantwoording moeten afleggen, bij verkiezingen en in debatten, binnen en buiten het parlement. In navolging van het advies van de staatscommissie wil de initiatiefnemer met dit voorstel de kiezers een middel in handen geven om hun vertegenwoordigers te corrigeren op het moment dat de bevolking dit wenst en nodig acht. De indiener kan niet zeggen of de door deze leden genoemde «quasi-Ostrogorski-paradox» zou kunnen optreden, anders dan dat dit – mocht zich dit al voordoen – niet anders is dan bij de Tweede Kamerverkiezingen. De indiener deelt de opvatting van de leden van de fractie van de VVD dat het bindend correctief referendum een «ultimum remedium» is. Dit wordt ook bevorderd door de hoge uitkomstdrempel die in de wet is vastgelegd. De indiener ziet geen bezwaar in dit wetsvoorstel voor mogelijke voorstellen voor een constitutionele toetsing of het terugzendrecht voor de Eerste Kamer. Hij ziet ook nog geen initiatieven voor deze wetsvoorstellen. Het bindend correctief referendum zal het sluitstuk worden van een wetgevingsproces, los van de wijze van behandeling in de Eerste Kamer.

Het wetsvoorstel baseert zich vooral op het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel, zo constateren de leden van de SP-fractie. Het voegt echter lokale, provinciale en waterschaps-referenda als mogelijkheid toe. Waarom wordt dat gedaan?

De initiatiefnemer ziet in het rapport van de staatscommissie een principieel pleidooi voor het bindend correctief referendum als aanvulling op de vertegenwoordigende democratie. Dat is niet wezenlijk anders op het niveau van de provincies, de waterschappen en gemeenten. Na behandeling in de Tweede Kamer is in dit wetsvoorstel opgenomen dat deze overheden kunnen besluiten tot het mogelijk maken van een bindend correctief referendum en tevens kunnen besluiten over de nadere uitwerking daarvan.

De initiatiefnemer stelt in navolging van de commissie-Remkes dat de inhoudelijke representatie tekort schiet, zo lezen de leden van de fractie van de ChristenUnie. Met name de opvatting van laagopgeleide kiezers over thema’s als integratie, immigratie en Europa worden niet goed in de Tweede Kamer worden gerepresenteerd. In navolging van de commissie-Remkes stelt de initiatiefnemer dat dit bij burgers kan leiden tot onvrede en vervreemding van het parlementair stelsel. Hierdoor zouden overheidsbesluiten door burgers minder snel worden geaccepteerd en zouden het maatschappelijk draagvlak voor politieke besluitvorming en het functioneren van de democratische rechtsstaat schade kunnen oplopen. De veronderstelling is dat het correctief referendum bijdraagt aan de oplossing van dat probleem. Deze veronderstelling roept bij de leden van de fractie van de ChristenUnie een aantal vragen op.

De gedachte is dat een correctief referendum alleen als «ultimum remedium» ingezet zal worden. Ook is de verwachting – zeker als er een preventieve werking uitgaat van de mogelijkheid tot een correctief referendum – dat dit soort referenda incidenteel ingezet zullen worden. Kan de initiatiefnemer aannemelijk maken dat incidentele toepassing van dit instrument echt leidt tot een vermindering van onvrede en vervreemding bij de genoemde kiezersgroepen? Wordt deze gedachte onderbouwd door ervaringen met een correctief referendum in andere landen? Of door wetenschappelijk onderzoek? Anders gezegd, is een correctief referendum wel het juiste middel om het genoemde probleem van de representatie op te lossen?

Een andere vraag heeft betrekking op de relatie tussen het correctief referendum en de politiek-democratische cultuur in Nederland. Is een vruchtbare discussie mogelijk over de onderwerpen die in een correctief referendum aan de orde kunnen worden gesteld? Stel je voor dat een correctief referendum gehouden zou worden over de Tijdelijke wet notificatieapplicatie covid-19 of over de Tijdelijke wet maatregelen covid-19. Of denk aan het voorbeeld dat de Raad van State geeft dat als het Pensioenakkoord in wetgeving wordt gegoten: is over deze wet dan een vruchtbare discussie mogelijk? Zou het kunnen zijn dat «populistische groeperingen» met dit soort onderwerpen aan de haal gaan waardoor de maatschappelijke tegenstellingen vergroot worden? Deze vragen hebben een hoog actualiteitsgehalte. Met name omdat sommige politieke partijen garen lijken te (willen) spinnen bij maatschappelijke onrust.

Een andere belangrijke vraag is: wat als een belangrijke wet bij een correctief referendum afgestemd wordt? Hoe moeten we dan verder? De uitslag van het referendum maakt immers niet duidelijk wat de kiezer dan wel wil. Zelfs als op basis van onderzoek duidelijk zou worden wat «de» kiezer wel wil – «de» kiezer is een heel lastig begrip – dan is een nieuwe wet bij voorbaat kwetsbaar. Degenen die tegen de nieuwe wet zijn, zullen naar voren brengen dat «de» wil van het volk – ook zo’n lastig begrip – geen recht is gedaan. Kortom, het gevaar dreigt dat een goede intentie onbedoeld en ongewild leidt tot meer maatschappelijke onrust. Mede gezien het gevaar van de eerder genoemde populistische bewegingen. Hoe kijkt de initiatiefnemer aan tegen deze problematiek?

Ten slotte hebben de leden van de fractie van ChristenUnie nog een fundamentele vraag met betrekking tot het begrip «vertegenwoordiging». Terecht heeft de Raad van State erop gewezen dat dit begrip iets zegt over de kwaliteit van onze democratie. Dit begrip is direct verbonden aan de opvatting dat een democratie meer is dan de helft plus een. Met andere woorden, het is verbonden met de idee dat de stem van de minderheid ook wordt gehoord. Een gevolg daarvan is dat het aannemen van de initiatiefwet zou kunnen leiden tot een andere opvatting over democratie. Namelijk, dat in een democratie de meerderheid beslist. Zou de initiatiefnemer hierop kunnen reflecteren?

Daar komt het volgende bij. Eén van de redenen om aan een correctief referendum te denken is de zogeheten Ostrogorski-paradox, die in de memorie van toelichting ook wordt aangehaald. Als tot de kern van onze opvattingen over democratie behoort dat de meerderheid rekening houdt met de minderheid, is er dan wel een probleem als coalitievorming leidt tot wetgeving die niet door de meerderheid van het volk gedragen wordt? Zou de initiatiefnemer hierop kunnen reflecteren?

De indiener deelt de opvatting van de leden van de ChristenUnie dat het bindend correctief referendum een «ultimum remedium» is. Dit wordt ook bevorderd door de hoge uitkomstdrempel die in de wet is vastgelegd. De indiener deelt de analyse van de Staatscommissie parlementair stelsel: «Juist díe groepen burgers die in de representatieve democratie en het parlementaire stelsel minder aan bod komen en die minder gebruikmaken van andere kanalen voor politieke participatie – lager en middelbaar opgeleiden bijvoorbeeld – kunnen zich in het referendum (als instrument) bijzonder goed vinden.» De mogelijkheid van correctie kan bijdragen aan het vertrouwen in onze vertegenwoordigende democratie. Het aantal keren dat daadwerkelijk gebruik zal worden gemaakt van dit middel is aan de bevolking zélf. Het bestaan van het middel op zich zou volgens de indiener al kunnen bijdragen aan versterking van dat vertrouwen. Het zou tevens een preventieve werking kunnen hebben en er toe kunnen leiden dat in het proces van wetgeving voldoende rekening wordt gehouden met het draagvlak voor wetten onder de bevolking. Het aantal referenda dat zal worden gehouden hoeft naar de opvatting van de indiener dan ook niet bepalend te zijn voor de mate waarin dit middel kan bijdragen aan het herstel van vertrouwen in onze democratie.

Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel. In dat advies gaat de staatscommissie in op de mogelijke versterking die het bindend correctief referendum kan betekenen voor onze vertegenwoordigende democratie: «Inhoudelijke representatie houdt in dat de politieke opvattingen van kiezers in het parlementaire debat terugkeren, dat hun belangen effectief worden behartigd en dat de uitkomsten van het democratisch proces aansluiten bij wat zij verwachten en verlangen. Schiet de inhoudelijke representatie tekort, dan kan dat bij burgers leiden tot onvrede en zelfs vervreemding van het parlementair stelsel. Gebrek aan acceptatie van overheidsbesluiten door de bevolking kan regeringsbeleid ineffectief maken, kan het draagvlak voor politieke besluitvorming schaden en kan een aantasting betekenen van de democratische rechtsstaat.» Het bindend correctief referendum is voor de indiener dan ook nadrukkelijk een versterking van de «politiek-democratische» cultuur in Nederland, waar de leden van de fractie van de ChristenUnie naar vragen. Aan de ene kant kan onze representatieve democratie haar werk blijven doen en belangen wegen en rechten van minderheden waarborgen. Aan de andere kant kan het bindend correctief referendum in de voorgestelde vorm een middel zijn om te toetsen of de in de representatieve democratie gesloten compromissen nog wel kunnen rekenen op het nodige draagvlak onder de bevolking.

Na de invoering van een bindend correctief referendum blijft het aan de leden van de Tweede en Eerste Kamer om te onderhandelen en compromissen te sluiten en zullen alle Kamerleden verantwoording moeten afleggen, bij verkiezingen en in debatten, binnen en buiten het parlement. Dit wetsvoorstel verandert niets aan de werking van onze vertegenwoordigende democratie. Parlementaire democratie is ook voor de indiener veel meer dan de wil van de meerderheid. Nederland is een land van minderheden en in onze politieke cultuur is altijd sprake geweest van schikken en plooien. De initiatiefnemer ziet de kracht van wat wel onze «polderdemocratie» wordt genoemd. Een compromisbesluit heeft echter meer kans van slagen als het kan rekenen op meer draagvlak onder de bevolking. Het streven naar consensus blijft een belangrijk onderdeel van onze vertegenwoordigende democratie. Het bindend correctief referendum geeft de kiezers wel de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren op het moment dat blijkt dat een bepaald compromis niet meer kan rekenen op voldoende draagvlak. Dat kan blijken als voldoende mensen vragen om een referendum, vervolgens voldoende kiezers deelnemen aan een referendum en de uitslag tot slot voldoet aan de wettelijke voorwaarden die worden gesteld. Het gevaar dat «populistische groeperingen» met dit referendum «aan de haal gaan», zoals de leden van de fractie van de ChristenUnie vrezen, ziet de indiener bij het referendum in deze vorm niet. Daarbij wijst hij tevens op het feit dat in dit wetsvoorstel een hoge uitkomstdrempel is vastgelegd en de in een uitvoeringswet op te nemen drempels voor het benodigde aantal handtekeningen om een referendum kunnen te houden moet kunnen rekenen op de steun van tweederde van de leden van de Tweede en Eerste Kamer. De indiener houdt er om die reden rekening mee dat de op te werpen drempels voor het houden van een referendum relatief hoog zullen worden en de kans op «misbruik» nagenoeg afwezig is.

3. Inhoud van dit wetsvoorstel

De behandeling van dit initiatiefwetsvoorstel in de Tweede Kamer heeft geleid tot vier aangenomen amendementen betreffende de nadere vormgeving en de waarborgen voor een correctief referendum. De leden van de VVD-fractie vinden dit in alle gevallen verbeteringen van het voorstel. De initiatiefnemer had een andere appreciatie. Het uitzonderen van internationale verdragen werd zelfs ontraden. Hoe is zijn uiteindelijke appreciatie van het gewijzigde initiatiefvoorstel, voldoet het nog aan zijn eigen inhoudelijke normen of is uiteindelijk het telraam (de tweederdemeerderheid in de Eerste Kamer) belangrijker geweest? En hoe zit het met zijn toch wel principiële bezwaar dat een uitkomstdrempel, die hij trouwens te hoog acht, niet in de Grondwet thuishoort, maar later in de gewone wetgeving dient te worden opgenomen?

De indiener dankt de leden van de fractie van de VVD voor hun opvatting dat na de behandeling in de Tweede Kamer dit wetsvoorstel is verbeterd. Op verzoek van Tweede Kamer verdedigt de indiener dit gewijzigde wetsvoorstel in de Eerste Kamer. De Tweede Kamer achtte het opnemen van de «drempels» voor het houden van een bindend correctief referendum niet van constitutionele aard, met uitzondering van de zogenoemde «uitkomstdrempel». De indiener is van mening dat invoering van dit democratisch middel moet kunnen rekenen op een grote meerderheid in de Tweede en Eerste Kamer. Met deze wet heeft hij niet zijn eigen opvattingen gecodificeerd, maar uitdrukking willen geven aan de lange discussie over het referendum die een afronding heeft gekregen in het advies van de staatscommissie-Remkes.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de Raad van State van oordeel is dat het referendum niet per definitie onverenigbaar is met de representatieve democratie en dat het voorgestelde bindend correctief referendum de vorm is die zich het meest van alle denkbare typen referenda met het representatieve stelsel laat verenigen. Zo brengen de beperking tot door het parlement aanvaarde wetsvoorstellen en het feit dat het initiatief uitsluitend wordt gelaten bij een bepaald aantal kiesgerechtigden met zich dat een situatie zoals in het Verenigd Koninkrijk na het Brexit-referendum, zich bij een correctief wetgevingsreferendum niet in deze vorm zal kunnen voordoen. Ook deelt de Raad van State onder meer de opvatting van de initiatiefnemer dat hiermee politici en politieke partijen scherp worden gehouden. Echter, de Raad van State vraagt er ook aandacht voor dat als een wetsvoorstel wordt verworpen, het niet volledig duidelijk zal zijn welke motieven kiezers hadden om tegen te stemmen, laat staan dat helder is wat ze dan wel willen. Bovendien zou een referendum afbreuk doen aan ons poldermodel. Hoe weegt de initiatiefnemer deze tegenargumenten? De leden van de CDA-fractie zouden het op prijs stellen als de initiatiefnemer daarbij nader kan toelichten dat volgens hem de consensusdemocratie in stand zal blijven, zoals bij de behandeling in de Tweede Kamer naar voren is gebracht², maar als een aanvulling wel de mogelijkheid van een correctie krijgt.

Voor een correctief referendum is een hoge opkomst nodig omdat alleen dan te rechtvaardigen is dat een beslissing van een parlementaire meerderheid door een negatieve referendumuitslag wordt gecorrigeerd. Bij amendement³ is het onderhavige voorstel in dit verband in de Tweede Kamer voorzien van een uitkomstdrempel van een meerderheid van het aantal bij de meest recente verkiezingen van de Tweede Kamer uitgebrachte stemmen (artikel 89d lid 1). De leden van de CDA-fractie vragen zich af of dit niet een onevenredig en onrealistisch hoge opkomst vereist, waardoor een correctie feitelijk illusoir zal zijn en de eventuele nieuwe Grondwetbepalingen voor het grootste deel een overbodig bestaan zullen leiden. In dit verband wordt erop gewezen dat de Staatscommissie een toch ook al hoge uitkomstdrempel heeft aanbevolen van een derde van de kiesgerechtigde bevolking. Hoe denkt de initiatiefnemer over de gevolgen van de praktisch nog hogere drempel?

Bij het correctief wetgevingsreferendum moet – zo staat in de memorie van toelichting (p. 9–10) terecht – de gebruikelijke wijze van bekrachtiging van een door de Staten-Generaal aangenomen wetsvoorstel in elk geval wachten tot het moment dat vaststaat dat er al of niet een referendum wordt gehouden. Hiertoe dient het voorgestelde artikel 89c. De initiatiefnemer stelt dat in een uitvoeringswet procedurele momenten nader bepaald moeten worden. De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de initiatiefnemer reeds een beeld heeft van deze momenten. Zo ja, hoe ziet dat beeld eruit?

Aanvankelijk was in het voorgestelde artikel 128a bepaald dat – behoudens bij of krachtens de wet te stellen uitzonderingen – besluiten van provinciale staten of de gemeenteraad aan een beslissend referendum kunnen worden onderworpen, een en ander volgens bij of krachtens de wet te stellen regels. Via een amendement⁴ is deze mogelijkheid niet langer verplichtend, maar geeft de voorgestelde bepaling thans aan gemeenten en provincies de vrijheid om bij verordening te bepalen dat hun besluiten aan een bindend referendum kunnen worden onderworpen. De leden van de CDA-fractie zien door deze amendering evenwel complicaties als het gaat om de uitvoering van medebewindstaken en – al dan niet in verband daarmee – interbestuurlijk toezicht. Dit komt omdat de nieuwe formulering van artikel 128a niet (langer) op Rijksniveau te bepalen uitzonderingen mogelijk maakt en ook overigens de wetgever niet (langer) de bevoegdheid geeft regels te stellen. Is de initiatiefnemer toch van oordeel dat de bepaling zich (nog) verdraagt met de inrichting van ons land als gedecentraliseerde eenheidsstaat? Zo ja, hoe verhoudt zij zich dan tot het feit dat de leden van de VVD-fractie in de Tweede Kamer er volgens initiatiefnemer terecht op hebben gewezen dat uitzonderingen voor het houden van een referendum moeten worden gemaakt?⁵ Zou de initiatiefnemer een en ander kunnen toelichten?

In Limburg zou een correctief referendum al zijn ingevoerd. Zou de initiatiefnemer kunnen zeggen hoe dit zich verhoudt tot artikel 128a?

Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel. In dat advies gaat de staatscommissie in op de versterking die het correctief referendum kan betekenen voor onze vertegenwoordigende democratie: «Inhoudelijke representatie houdt in dat de politieke opvattingen van kiezers in het parlementaire debat terugkeren, dat hun belangen effectief worden behartigd en dat de uitkomsten van het democratisch proces aansluiten bij wat zij verwachten en verlangen. Schiet de inhoudelijke representatie tekort, dan kan dat bij burgers leiden tot onvrede en zelfs vervreemding van het parlementair stelsel. Gebrek aan acceptatie van overheidsbesluiten door de bevolking kan regeringsbeleid ineffectief maken, kan het draagvlak voor politieke besluitvorming schaden en kan een aantasting betekenen van de democratische rechtsstaat.» De indiener ziet dan ook geen gevaar voor onze «consensusdemocratie», zoals de leden van de fractie van het CDA vrezen. Aan de ene kant zal onze representatieve democratie haar werk blijven doen en belangen wegen en rechten van minderheden waarborgen. Aan de andere kant kan het bindend correctief referendum in de voorgestelde vorm een middel zijn om te toetsen of de in de representatieve democratie gesloten compromissen kunnen rekenen op het nodige draagvlak onder de bevolking.

Na de invoering van een bindend correctief referendum blijft het aan de leden van de Tweede en Eerste Kamer om te onderhandelen en compromissen te sluiten en zullen alle Kamerleden verantwoording moeten afleggen, bij verkiezingen en in debatten, binnen en buiten het parlement. Dit wetsvoorstel verandert niets aan de werking van onze vertegenwoordigende democratie. Parlementaire democratie is ook voor de indiener veel meer dan de wil van de meerderheid. Nederland is een land van minderheden en in onze politieke cultuur is altijd sprake geweest van schikken en plooien. De initiatiefnemer ziet de kracht van wat wel onze «polderdemocratie» wordt genoemd. Een compromisbesluit heeft echter meer kans van slagen als het kan rekenen op meer draagvlak onder de bevolking. Het streven naar consensus is en blijft een belangrijk onderdeel van onze vertegenwoordigende democratie. Het bindend correctief referendum geeft de kiezers wel de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren op het moment dat blijkt dat een bepaald compromis niet meer kan rekenen op voldoende draagvlak onder de bevolking. Dat kan blijken als voldoende mensen vragen om een referendum, vervolgens voldoende kiezers deelnemen aan een referendum en de uitslag tot slot voldoet aan de wettelijke voorwaarden die worden gesteld.

Dit wetsvoorstel voorziet in een hoge uitkomstdrempel. De indiener dankt de leden van de fractie van het CDA voor de zorg dat deze drempel «onevenredig en onrealistisch» zou zijn en merkt op dat de praktijk van dit referendum zal moeten gaan uitwijzen of deze uitkomstdrempel te hoog is of niet. In de Grondwet zijn in grote lijnen de uitgangspunten van onze parlementaire democratie vastgelegd, nadere uitwerking daarvan moet plaatsvinden in gewone wetgeving. Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing. Na ontbinding van de Tweede Kamer en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede en Eerste Kamer in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel daaraan kan een wetsvoorstel worden ingediend met de overige drempels en de andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor het houden van een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij voor dat die moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide Kamers.

De initiatiefnemer ziet in het rapport van de staatscommissie een principieel pleidooi voor het bindend correctief referendum als aanvulling op de vertegenwoordigende democratie. Dat is niet wezenlijk anders op het niveau van de provincies en de waterschappen en gemeenten. Na behandeling in de Tweede Kamer is in dit wetsvoorstel opgenomen dat deze overheden kunnen besluiten tot het mogelijk maken van een bindend correctief referendum en tevens kunnen besluiten over de nadere uitwerking daarvan. Dit past bij de bestuurlijke autonomie van de verschillende overheidslagen in het grondwettelijke «Huis van Thorbecke». De invoering van een bindend correctief referendum op het niveau van de provincies, waterschappen en gemeenten is pas mogelijk nadat het onderhavige wetsvoorstel van kracht is.

De leden van de fractie van GroenLinks zijn het eens met de stelling dat de correctieve (in plaats van bijvoorbeeld initiërende) functie van het voorgestelde referendum niet schadelijk voor minderheden en de consensusdemocratie hoeft te zijn. Onderschrijft de initiatiefnemer echter dat voor minderhedenbescherming daarnaast ook nodig is dat wetgeving die minderheden beschermt na goedkeuring door het parlement in stand gehouden kan worden? Met het bindend correctief referendum zou zulke wetgeving in geval van grote maatschappelijke verdeeldheid of tegenstand afgewezen kunnen worden. Ziet de initiatiefnemer in dit kader mogelijke negatieve gevolgen van het wetsvoorstel voor de bescherming van kwetsbare minderheden?

De leden van de GroenLinks-fractie hechten waarde aan het betrekken van burgers bij het wetgevingsproces. Zeker in het geval van een referendum is het extra belangrijk dat burgers op een inhoudelijk niveau betrokken zijn bij de desbetreffende wetgeving, om een weloverwogen keuze mogelijk te maken. Heeft de initiatiefnemer nagedacht over manieren om de informatievoorziening en het publieke debat rondom referenda te ondersteunen? De initiatiefnemer geeft aan dat de drempels voor het opstellen van een referendum niet in de Grondwet hoeven te worden opgenomen omdat dit niet in lijn is met de functie van de Grondwet. Hoewel er voor de wetgeving die deze drempels zou regelen in het huidige initiatiefvoorstel een vereiste van een tweederdemeerderheid is opgenomen, maken de leden van de GroenLinks-fractie zich nog steeds zorgen over de onduidelijkheid over de toekomstige werking van het referendum die door de omissie van drempels in de Grondwet ontstaat. Zou de initiatiefnemer overwegen om eventuele randvoorwaarden voor de drempels in de Grondwet op te nemen, teneinde een kader te creëren waarbinnen de wetgever in de toekomst de drempels voor referenda kan bepalen?

Het referendum wordt aangehaald als een manier om het vertrouwen van burgers in de politiek te versterken. Ziet de initiatiefnemer echter ook manieren waarop het invoeren van een referendum het gebrek van vertrouwen juist zal versterken? Dit kan bijvoorbeeld voorkomen voor de groep die in het referendum geen meerderheid vormt – en zich dus mogelijk niet gehoord zal voelen –, of in het geval dat er na het per referendum afwijzen van een wetsvoorstel geen duidelijke verandering in het beleid rondom dat onderwerp plaatsvindt. Heeft de initiatiefnemer overwogen hoe die mogelijke negatieve effecten zouden kunnen worden verholpen? De Raad van State noemt dat eventuele gevoelens van teleurstelling en ontevredenheid bij burgers kunnen leiden tot vergrote polarisatie in de samenleving. Hoe ziet de initiatiefnemer dit, en is er nagedacht over mogelijke manieren om hiermee om te gaan? Hoe weegt de initiatiefnemer de verhouding tussen enerzijds het burgerinitiatief, waar voorstanders de mobiliserende kracht zijn maar geen wetten kunnen initiëren, ten opzichte van het huidige initiatiefvoorstel, waar tegenstanders de mobiliserende kracht zijn en wel wetten kunnen terugdraaien?

Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel. In dat advies gaat de staatscommissie in op de versterking die het correctief referendum kan betekenen voor onze vertegenwoordigende democratie: «Inhoudelijke representatie houdt in dat de politieke opvattingen van kiezers in het parlementaire debat terugkeren, dat hun belangen effectief worden behartigd en dat de uitkomsten van het democratisch proces aansluiten bij wat zij verwachten en verlangen. Schiet de inhoudelijke representatie tekort, dan kan dat bij burgers leiden tot onvrede en zelfs vervreemding van het parlementair stelsel. Gebrek aan acceptatie van overheidsbesluiten door de bevolking kan regeringsbeleid ineffectief maken, kan het draagvlak voor politieke besluitvorming schaden en kan een aantasting betekenen van de democratische rechtsstaat.» De indiener ziet dan ook niet de negatieve gevolgen voor de bescherming van minderheden, zoals de leden van de fractie van GroenLinks vragen. Aan de ene kant kan onze representatieve democratie haar werk blijven doen en belangen wegen en rechten van minderheden waarborgen. Aan de andere kant kan het bindend correctief referendum in de voorgestelde vorm een middel zijn om te toetsen of de in de representatieve democratie gesloten compromissen kunnen rekenen op draagvlak onder de bevolking.

Na de invoering van een bindend correctief referendum blijft het aan de leden van de Tweede en Eerste Kamer om te onderhandelen en compromissen te sluiten en zullen alle Kamerleden verantwoording moeten afleggen, bij verkiezingen en in debatten, binnen en buiten het parlement. Dit wetsvoorstel verandert niets aan de werking van onze vertegenwoordigende democratie. Parlementaire democratie is ook voor de indiener veel meer dan de wil van de meerderheid. Nederland is een land van minderheden en in onze politieke cultuur is altijd sprake geweest van schikken en plooien. De initiatiefnemer ziet de kracht van wat wel onze «polderdemocratie» wordt genoemd. Een compromisbesluit heeft echter meer kans van slagen als het kan rekenen op meer draagvlak onder de bevolking. Het streven naar consensus is en blijft een belangrijk onderdeel van onze vertegenwoordigende democratie. Het bindend correctief referendum geeft de kiezers wel de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren op het moment dat blijkt dat een bepaald compromis niet kan rekenen op voldoende draagvlak onder de bevolking. Dat kan blijken als voldoende mensen vragen om een referendum, vervolgens voldoende kiezers deelnemen aan een referendum en de uitslag tot slot voldoet aan de wettelijke voorwaarden die worden gesteld.

De indiener meent dat de ervaringen met referenda leren dat de informatie en de discussie over het betreffende wetsvoorstel vaak groter is dan gedurende de parlementaire behandeling. Het lijkt de indiener echter goed om na te denken over hoe de «informatievoorziening en het publieke debat» in aanloop naar een referendum kunnen worden ondersteund, zoals de leden van de fractie van GroenLinks vragen. Dit lijkt de indiener een onderwerp voor de uitvoeringswet die voor het bindend correctief referendum zal moeten worden gemaakt. De indiener kijkt met veel interesse naar andere voorstellen om onze vertegenwoordigende democratie te versterken, waaronder het burgerinitiatief, dat mensen de mogelijk biedt om invloed uit te oefenen aan de «voorkant» van het wetgevingsproces. Dit voorstel is volgens de indiener op geen enkele manier in strijd met dit voorstel voor een correctief referendum.

Is de initiatiefnemer het met de leden van de D66-fractie eens dat een eventueel ook in tweede lezing aanvaard wetsvoorstel om in de Grondwet de mogelijkheid tot het houden van een correctief referendum op te nemen weinig voorstelt als er geen (parallelle) wet in formele zin is aangenomen die de nadere invulling van het correctief referendum regelt? Zo ja, waarom heeft de initiatiefnemer dan niet de kans te baat genomen om voor de te houden discussie een aftrap te geven?

In artikel 89a verwijst de initiatiefnemer naar de in artikel 54 van de Grondwet genoemde kiesgerechtigden. Zij mogen meedoen aan het voorgestelde referendum. In artikel 54 van de Grondwet gaat het om meerderjarige kiezers die voor de Tweede Kamer mogen stemmen en die ingezetene zijn, zo constateren de leden van de D66-fractie. De Eerste Kamer heeft op 13 oktober 2020 een wetsvoorstel aangenomen tot wijziging van de Grondwet dat Nederlanders die niet ingezetene zijn, maar in het buitenland wonen, stemrecht verleent om via een in te stellen kiescollege deel te nemen aan de Eerste Kamerverkiezing. Gesteld dat dit Grondwetsvoorstel ook in tweede lezing wordt aanvaard, hebben de in het buitenland woonachtige Nederlanders dan het recht om aan een correctief referendum deel te nemen? Zo nee, waarom niet?

De initiatiefnemer stelt voor de hoogte van de drempels voor het houden van een correctief referendum bij gewone wet vast te stellen. Maar, zo constateren de leden van de D66-fractie, hij geeft bij herhaling aan dat een dergelijk wetsvoorstel door de Tweede en de Eerste Kamer met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen moet worden aangenomen. Waarom geeft de initiatiefnemer hier wel een concreet antwoord, terwijl hij op andere vragen over de nadere invulling de boot afhoudt en naar toekomstige discussies verwijst?

Gesteld dat het onderhavige initiatiefwetsvoorstel wordt aangenomen in de Eerste Kamer, wie zal het voor tweede lezing moeten indienen bij de Tweede Kamer na de verkiezingen in maart 2021? Is dat de regering? Zijn dat een of meerdere leden van de Tweede Kamer? De leden van de fractie van D66 constateren immers dat het wetsvoorstel dat wijziging van de Grondwet regelt, waarbij die bevoegdheid ondubbelzinnig bij de Tweede Kamer komt te liggen, nog niet in tweede lezing is aanvaard.

De leden van de D66-fractie constateren dat de initiatiefnemer erkent dat er een situatie kan ontstaan dat een aangenomen wet bij correctief referendum wordt afgewezen, dat daarna een nieuwe wet over hetzelfde onderwerp, aanvaard door de Staten-Generaal, opnieuw bij referendum wordt verworpen en dat dit oneindig door kan gaan. Zou het dan niet voor de hand liggen dat de bevolking niet alleen maar «ja» of «nee» moet antwoorden, maar zich ook moet uitspreken voor een alternatief van het verworpen voorstel? Zou de initiatiefnemer daar op willen reflecteren?

De indiener dankt de leden van de fractie van D66 voor de zorgen over de verdere behandeling van dit wetsvoorstel. Indiening van dit wetsvoorstel in tweede lezing zal gebeuren na de verkiezingen voor de Tweede Kamer, op de eerste dag van samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer. Op het moment dat de partij van de indiener bij die verkiezingen 49 zetels haalt zal de indiener de behandeling van dit voorstel zélf voortzetten. Mocht dit niet het geval zijn dan zal een lid van de Tweede Kamer of zullen meerdere leden van de Tweede Kamer de verdere behandeling ter hand nemen. Het overnemen van dit voorstel door het nieuwe kabinet behoort wat de indiener betreft ook tot de mogelijkheden. De kiesgerechtigden voor het bindend correctief referendum zijn gelijk aan die van de verkiezingen voor de Tweede Kamer. Daarbij sluit dit wetsvoorstel aan bij eerdere voorstellen voor een bindend correctief referendum.

In de Grondwet zijn in grote lijnen de uitgangspunten van onze parlementaire democratie vastgelegd, de nadere uitwerking daarvan moet plaatsvinden in gewone wetgeving. Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing. Na ontbinding van de Tweede Kamer en de daaropvolgende verkiezingen zal aan de Tweede en Eerste Kamer in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel daaraan kan een gewone wet worden ingediend met de overige drempels en de andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen voor de indiener de suggesties van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor het houden van een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij voor dat die moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide Kamers. Dat is in lijn met een eerder wetsvoorstel voor een bindend correctief referendum dat kon rekenen op de steun van de Tweede en Eerste Kamer. Na aanname van voorliggend wetsvoorstel is het aan de Tweede en Eerste Kamer om overeenstemming te bereiken over de overige drempels voor het houden van een bindend correctief referendum. De indiener wil op die discussie nu niet vooruitlopen en voelde zich daarom ook niet geroepen om nu al een uitvoeringswet te maken.

In het geval een wetsvoorstel in een bindend correctief referendum wordt verworpen is het van tafel. Daarna is het aan de vertegenwoordigende democratie om te beoordelen of nieuwe wetgeving nodig is of niet en hoe die nieuwe wet eruit zou moeten zien. Het is de taak van volksvertegenwoordigers om in het proces van wetgeving tevens rekening te houden met het nodige draagvlak voor een wet. Het bindend correctief referendum is een middel om dat draagvlak te toetsen. Mocht de situatie zich voordoen dat wetten over hetzelfde onderwerp toch meermalen in een bindend correctief referendum zouden worden verworpen dan toont zich daarin een structurele kloof tussen kiezers en gekozenen. Het is vervolgens aan de vertegenwoordigers om een wet te maken die wél kan rekenen op voldoende draagvlak. Het is tevens mogelijk om verschillende opties voor wetgeving aan de kiezers voor te leggen. In dat geval zou sprake zijn van een raadgevend raadplegend referendum. Dat valt buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel.

Het initiatiefvoorstel bouwt voort op de voorstellen van de Staatscommissie parlementair stelsel, maar wijkt – mede door amendering door de Tweede Kamer – op onderdelen af van die voorstellen. Eén onderdeel, zo constateren de leden van de PvdA-fractie, betreft de uitkomstdrempel. Door amendering is die bepaald op de meerderheid van het aantal kiezers bij de meest recente Tweede Kamerverkiezingen. Uitgaande van de opkomst bij de verkiezingen van 2017 (opkomst 81,6%) zou dit betekenen dat tenminste van 40,8% van de kiesgerechtigden zich tegen het wetsvoorstel keert en in de meerderheid is. Wanneer de voor- en tegenstanders ongeveer gelijk in aantal zouden zijn, betekent dit dat bij een referendum ook een opkomst van ongeveer 80% van de kiesgerechtigden wordt vereist. De staatscommissie adviseerde een uitkomstdrempel van 33,3% van de kiesgerechtigden (ruim 7% lager dan wat het nu voorliggende wetsvoorstel verlangt). Dit percentage was de uitkomst van tegenstelde opvattingen binnen de staatscommissie, waarnaar ook de Raad van State in zijn advies verwijst. Maar de staatscommissie was unaniem van oordeel dat die 33,3% reeds een hoge drempel is: die zou immers bij de nationale referenda van 2016 en 2018 niet zijn gehaald; alleen het referendum van 2005 haalde die drempel wel. De staatscommissie formuleerde daarom een zestal overwegingen, die bij een discussie over een in te voeren drempel een belangrijke rol zouden moeten spelen.⁶ Deze overwegingen hebben geen zichtbare rol gespeeld in het advies van de Raad van State en evenmin in de discussie in de Tweede Kamer, zo constateren de leden van de PvdA-fractie.

Wanneer het criterium van het nu voorliggende wetsvoorstel toen zou zijn toegepast, zou ook het referendum van 2005 de uitkomstdrempel niet hebben gehaald. Wordt met de uitkomstdrempel in het voorliggende voorstel niet een in de praktijk onneembare horde geïntroduceerd, zo vragen de leden van de PvdA-fractie aan zowel de initiatiefnemer als aan de regering. Zo nee, waarom niet? Zo ja, hoe denken zij dit probleem dan op te lossen?

De Raad van State schreef in zijn advies zonder nadere motivering dat een drempel van 40% «passend» is. Voor de indiener van het amendement⁷ was dit de voornaamste reden om haar amendement in te dienen. Kunnen de initiatiefnemer en de regering op grond van recent internationaal vergelijkend empirisch (gedragswetenschappelijk) onderzoek aannemelijk maken dat een dergelijke uitkomstdrempel van 40% bij een (correctief wetgevings-)referendum een reëel haalbare is? Voorkomen moet worden dat met dit wetsvoorstel een onwerkbaar instrument wordt gecreëerd. De staatscommissie schreef in haar eindrapport immers: «het lichtvaardig organiseren van een referendum kan nooit de bedoeling zijn, maar het moet wel haalbaar zijn».⁸

In het voorliggende wetsvoorstel wordt, anders dan in het oorspronkelijke wetsvoorstel, bepaald dat de uitkomstdrempel niet in een gewone wet wordt vastgelegd die in dit geval slechts met een tweederdemeerderheid mag worden gewijzigd (zoals de initiatiefnemer oorspronkelijk beoogde), maar in de Grondwet moet worden opgenomen. Dat betekent vooral een langere procedure bij een eventuele wijziging (de eis van een tweederdemeerderheid is immers gelijk). Hoe verhoudt, zo vragen de leden van de PvdA-fractie aan de initiatiefnemer en de regering, deze bepaling in het wetvoorstel zich tot de overweging van de staatscommissie dat het van belang is met het nieuwe instrument van een beslissend correctief wetgevingsreferendum eerst ervaring op te doen?⁹ Wanneer die ervaring zou leren dat de hoogte van de uitkomstdrempel moet worden gewijzigd (te makkelijk haalbaar of juist onhaalbaar), waarom is een wijziging van een gewone wet, maar met tweederdemeerderheid, geen voldoende waarborg tegen «het lichtvaardig organiseren van een referendum»?

Een tweede onderdeel van het voorliggende wetsvoorstel dat eveneens door een amendement¹⁰ is gewijzigd betreft de toevoeging van internationale verdragen aan de lijst van niet-referendabele onderwerpen (art 89b). De argumentatie hiervoor van de indiener van het amendement is voornamelijk praktisch van aard. Internationale verdragen kosten veel tijd om deze tot stand te brengen en de mogelijkheid om aan het einde van dat proces nog de optie te hebben dat door een referendum de steun voor een verdrag wordt ingetrokken, zou de handtekening van Nederland onder een verdrag «inherent onzeker» maken en de internationale (onderhandelings-)positie van Nederland schaden, aldus de indiener van het amendement. Zijn de initiatiefnemer en de regering het eens met deze motivering, zo vragen de leden van de PvdA-fractie. Zo nee, waarom niet? Zo ja, dient die motivering doorslaggevend te zijn bij zulk een principiële kwestie?

Deze leden achten het ter referendum brengen van hybride verdragen, zoals in 2016 toen gestemd moest worden over een associatieakkoord dat voor het overgrote deel buiten de bevoegdheid van Nederland als lidstaat van de EU viel, ongelukkig. Het opnemen van hybride verdragen in de lijst van niet-referendabele onderwerpen had daarom eerder voor de hand gelegen. Maar nu worden alle verdragen uitgesloten. Ook verdragen waarbij een deel van de nationale soevereiniteit aan een internationale organisatie wordt overgedragen. Ligt het juist in dat geval niet voor de hand, zo vragen de leden van de PvdA-fractie de initiatiefnemer en de regering, om de mogelijkheid te hebben dat de bevolking via een referendum zich uitspreekt over deze voorgenomen soevereiniteitsoverdracht? Overdracht van soevereiniteit betekent immers dat de Nederlandse kiezers hun bevoegdheid om via parlement en regering op het desbetreffende beleidsterrein invloed uit te oefenen kwijtraken. Ligt het dan niet in de rede dat zij zelf zich daarover kunnen uitspreken?

De behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer heeft geleid tot een aantal wijzigingen. Zo is in de wet een hoge uitkomstdrempel vastgelegd, hoger dan in het advies van de staatscommissie. Of deze drempel een «onneembare horde» introduceert, zoals de leden van de fracties van de PvdA en 50PLUS vrezen, zal de praktijk van dit referendum moeten gaan uitwijzen. De indiener onderkent dat het beter was geweest als met het referendum meer ervaring zou zijn opgedaan. Hij ziet dat dit ook mede de bedoeling was van het raadgevend referendum zoals dat eerder korte tijd heeft bestaan, maar dat door het kabinet weer is afgeschaft. De indiener betreurt dit ten zeerste, maar hij moet tegelijk constateren dat afschaffing van het raadplegend referendum voor sommige partijen de weg heeft geopend naar het bindend referendum.

De uitkomstdrempel in dit wetsvoorstel is als gezegd opgenomen naar aanleiding van de discussie in de Tweede Kamer. De drempels voor een inleidend en een definitief verzoek kunnen worden opgenomen in nadere wetgeving. Dat zorgt voor de nodige flexibiliteit, bijvoorbeeld als ingespeeld zou moeten worden op nieuwe technologische ontwikkelingen. Wat nu voorligt is een voorstel in eerste lezing. Na ontbinding van de Tweede Kamer en de verkiezingen zal aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling in tweede lezing het voorstel tot wijziging van de Grondwet worden voorgelegd. Parallel daaraan kan ook een wet worden ingediend met de genoemde drempels en de andere voorwaarden voor het houden van een referendum. Daarbij kunnen de suggesties van de staatscommissie dienen als uitgangspunt voor de discussie. De initiatiefnemer erkent het belang dat ook de niet-grondwettelijke voorwaarden voor het houden van een referendum moeten kunnen rekenen op brede steun. Daarom stelt hij voor dat die moeten kunnen rekenen op de steun van een tweederde meerderheid in beide Kamers. Dat is in lijn met een eerder wetsvoorstel voor een bindend correctief referendum dat kon rekenen op de steun van de Eerste en Tweede Kamer.

Naar aanleiding van de discussie in de Tweede Kamer zijn internationale verdragen opgenomen in de lijst van niet-referendabele onderwerpen. Dit wetsvoorstel moet een bindend correctief referendum mogelijk maken. Dit sluit niet uit dat in de toekomst ook andere vormen van referendum mogelijk zouden zijn, bijvoorbeeld in het geval van overdracht van soevereiniteit. De indiener gaat ook over deze vorm van referendum bij gelegenheid graag in debat met de leden van de fracties van de PvdA en 50PLUS, maar constateert dat dit voorstel buiten de reikwijdte valt van dit wetsvoorstel.

Tot nu toe bevindt Nederland zich in de achterhoede waar het gaat om referenda. De leden van de fractie van de SP verwelkomen het wetsvoorstel als een belangrijke aanvulling van de Nederlandse democratie, die ook al lange tijd door een ruime meerderheid van het Nederlandse volk wordt gewenst en nadrukkelijk wordt aanbevolen door de Staatscommissie parlementair stelsel. Als dit wetsvoorstel naar deze leden hopen en verwachten, wordt aangenomen, hoe verhoudt Nederland zich dan tot de rest van Europa? Komen we dan in de voorhoede of komen we nog niet verder dan de middenmoot, mede vanwege de vele uitsluitingen?

Met het amendement-Van der Graaf¹¹ is een starre en hoge uitkomstdrempel aan het oorspronkelijke wetsvoorstel toegevoegd. Waarom wordt een dergelijke starre en hoge drempel nodig geacht, terwijl die niet bij verkiezingen bestaat? Waar is de democratische legitimatie voor deze beperking te vinden? Hoe verhoudt de nu voorgestelde uitkomstdrempel zich tot correctieve referenda elders in Europa? Klopt het dat Nederland op dit punt het meest eisende land wordt? Welke mogelijkheden zijn er om deze uitkomstdrempel in de toekomst zo nodig aan te passen?

Een referendum over internationale verdragen wordt in dit wetsvoorstel uitgezonderd. Hoe verhoudt zich dat tot referenda in andere Europese landen en met name in de landen van de Europese Unie? Waar is de democratische legitimatie te vinden voor deze beperking? Bij internationaal verdrag kan soevereiniteit overgedragen worden. Wat is de democratische legitimatie om juist een dergelijke verregaande beslissing niet referendabel te maken?

Een referendum over onze staatsvorm wordt in dit wetsvoorstel uitgesloten. Hoe verhoudt zich dat tot andere Europese landen? En waar is de democratische legitimatie voor deze beperking te vinden?

Naar de kennis van de indiener hebben in Europa alleen België en Bosnië geen vorm van referendum. In Europa zijn grote verschillen, in elk land zijn er vormen van referendum die aansluiten bij de eigen politieke cultuur. Volgens zowel de Staatscommissie parlementair stelsel als de Raad van State past het binden correctief referendum zoals in deze wet wordt voorgesteld het beste bij onze politieke cultuur en is deze vorm van referendum een aanvulling op en versterking van de vertegenwoordigende democratie. Ook een grote meerderheid van de Nederlandse bevolking deelt deze opvatting. De uitkomstdrempel in dit wetsvoorstel is als gezegd opgenomen naar aanleiding van de discussie in de Tweede Kamer. De indiener deelt de opvatting dat dit een hoge drempel is. Hij spreekt de hoop uit dat deze hoge drempel een aantal fracties die aanvankelijk aarzelingen hadden (of hebben) bij deze wet het vertrouwen geeft dat ook spreekt uit de adviezen van de Staatscommissie parlementair stelsel en de Raad van State.

Naar aanleiding van de discussie in de Tweede Kamer zijn internationale verdragen opgenomen in de lijst van niet-referendabele onderwerpen. Dit wetsvoorstel moet een bindend correctief referendum mogelijk maken. Dit sluit niet uit dat in de toekomst ook andere vormen van referendum mogelijk zouden zijn, bijvoorbeeld in het geval van overdracht van soevereiniteit. De indiener staat, evenals de leden van de fractie van de SP, zeker niet negatief tegenover deze vorm van referendum, maar constateert tevens dat dit buiten de reikwijdte valt van dit wetsvoorstel. Het aanhangig maken van dit wetsvoorstel is ingegeven door het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel. In dat advies gaat de staatscommissie ook nadrukkelijk in op de nadelen van het bindend correctief referendum. Om deze nadelen te ondervangen stelt de staatscommissie een aantal voorwaarden, waaronder een «negatieve» lijst van onderwerpen waarover geen referendum kan worden gehouden. Deze lijst is overgenomen in dit wetsvoorstel, waaronder referenda over onze staatvorm.

De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering in de advisering bij het wetsvoorstel heeft aangegeven dat ook het opnemen van een concrete opkomstdrempel van constitutionele orde is. Deze leden vragen hoe de regering het wetsvoorstel beoordeelt zoals dat na de stemming luidt. In hoeverre is het constitutioneel gezien acceptabel dat een eigenstandige drempel ontbreekt en dat de koppeling aan de opkomst bij de meest recente Tweede Kamerverkiezingen de status van het instrument meer grillig kan maken? Dient bij een verstrekkend gevolg als het verwerpen van een wet niet verzekerd te zijn dat, onafhankelijk van de zittingsperiode, een tevoren bepaald aandeel van de stemgerechtigden ontevreden moet zijn?

De leden van de SGP-fractie vragen een reflectie van de initiatiefnemer op de verhouding tussen het belang van de opkomstdrempel en het belang van representativiteit. Deze leden constateren dat wel gesuggereerd is dat met lage opkomstdrempels volstaan kan worden indien uit onderzoek zou blijken dat de representativiteit niet noemenswaardig zou dalen ten opzichte van hogere drempels. Zij vragen of de initiatiefnemer vanuit de gedachte van het referendum als correctief burgerinstrument ook van mening is dat niet primair de meting van representativiteit centraal staat, maar de burgerplicht om daadwerkelijk zelf «in de benen te komen» wil een wet verworpen kunnen worden. Is een statistische meting van representativiteit geen armoedige benadering van dit democratische instrument?

De leden van de SGP-fractie vragen de initiatiefnemer om een nadere toelichting op de gedachte dat slechts door invoering van het referendum de mogelijkheid voor kiezers zou ontstaan om het parlement te corrigeren. Deze leden constateren dat juist de verkiezingen bij uitstek ook dat doel kunnen dienen en dat daarbij van burgers een totaalafweging van het gevoerde beleid verwacht wordt. Is de initiatiefnemer principieel van mening dat een referendum het democratische proces via de volksvertegenwoordiging nooit kan frustreren en dat het altijd als waardevol sluitstuk geldt? Of bestaat toch het risico dat een referendum het parlementaire proces en het maatschappelijk belang kan frustreren, bijvoorbeeld wanneer onvoldoende uit de uitslag blijkt tegen welke van de kernelementen van een verworpen wet, in welke mate en met welke overwegingen de bezwaren zich richten?

De leden van de SGP-fractie constateren dat in de parlementaire behandeling veel aandacht is uitgegaan naar referenda op het nationale niveau. Deze leden zouden graag meer zicht krijgen op de uitwerking van het correctief referendum voor decentrale overheden. Zij wijzen daarbij als voorbeeld op de grote (financiële) uitdagingen waar gemeenten in het sociaal domein mee te maken hebben. Keuzes voor een toekomstbestendige aanpak vragen vaak een integrale afweging. In hoeverre bestaat het risico dat gemeenten verder in de knel kunnen komen wanneer noodzakelijk geachte bezuinigingen worden verworpen?

De leden van de SGP-fractie vragen een nadere toelichting op de reikwijdte van het begrip «besluiten van decentrale overheden». Welke besluiten komen in aanmerking voor referenda? Kan de initiatiefnemer toelichten waarom het bijvoorbeeld logisch zou zijn om bij formele wetten uit te sluiten dat belastingwetgeving referendabel is, terwijl ten aanzien van dergelijke besluiten op lokaal niveau geen beperkingen gelden? In hoeverre vindt de regering het wenselijk dat onder meer verhogingen van de onroerendezaakbelasting referendabel zijn?

De behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer heeft geleid tot een aantal wijzigingen. Zo is in de wet een hoge uitkomstdrempel vastgelegd, hoger dan in het advies van de staatscommissie. Dit betekent dat een groot aantal mensen «in de benen» zal moeten komen, zoals de leden van de fractie van de SGP zeggen, om in een bindend correctief referendum een wetsvoorstel ongedaan te maken. Of een «statistische meting» een «armoedige benadering» is van representativiteit dat weet de indiener niet, wel ziet hij dat representativiteit veel méér is dan de meerderheid plus één. Daarbij wil de indiener opmerken dat parlementaire democratie voor hem veel meer is dan de wil van de meerderheid. Nederland is een land van minderheden en in onze politieke cultuur is altijd sprake geweest van schikken en plooien. De initiatiefnemer ziet de kracht van wat wel onze «polderdemocratie» wordt genoemd. Een compromisbesluit heeft meer kans van slagen als het kan rekenen op meer draagvlak onder de bevolking. Dit wetsvoorstel verandert niets aan de werking van onze vertegenwoordigende democratie, waarvan het streven naar consensus een heel belangrijk onderdeel is. Het bindend correctief referendum geeft de kiezers wel de mogelijkheid om de gekozenen te corrigeren op het moment dat blijkt dat een bepaald compromis niet kan rekenen op voldoende draagvlak onder de bevolking. Dat kan blijken als voldoende mensen vragen om een referendum, vervolgens voldoende kiezers deelnemen aan een referendum en de uitslag tot slot voldoet aan de wettelijke voorwaarden die worden gesteld. De indiener deelt dan ook de opvatting van de staatscommissie en van de Raad van State dat de voorgestelde vorm van referendum niet in strijd is met de vertegenwoordigende democratie, maar die juist zou kunnen aanvullen en kunnen versterken.

In het geval een wetsvoorstel in een bindend correctief referendum wordt verworpen is het van tafel. Daarna is het aan de vertegenwoordigende democratie om te beoordelen of nieuwe wetgeving nodig is of niet en hoe die nieuwe wet eruit zou moeten zien. Het is de taak van volksvertegenwoordigers om in het proces van wetgeving tevens rekening te houden met het nodige draagvlak voor een wet. Het bindend correctief referendum is een middel om dat draagvlak te toetsen. Mocht de situatie zich voordoen dat wetten over hetzelfde onderwerp toch meermalen in een bindend correctief referendum zouden worden verworpen dan toont zich daarin een structurele kloof tussen kiezers en gekozenen. Het is vervolgens aan de vertegenwoordigers om een wet te maken die wél kan rekenen op voldoende draagvlak.

De initiatiefnemer ziet in het rapport van de staatscommissie een principieel pleidooi voor het bindend correctief referendum als aanvulling op de vertegenwoordigende democratie. Dat is niet wezenlijk anders op het niveau van de provincies en de waterschappen en gemeenten. Na behandeling in de Tweede Kamer is in dit voorstel opgenomen dat deze overheden kunnen besluiten tot het mogelijk maken van een bindend correctief referendum en tevens kunnen besluiten over van de nadere uitwerking daarvan. Daar kan bijvoorbeeld besloten worden welke zaken geen onderwerp kunnen zijn van een referendum.

Van Raak

---

1 De Staatscommissie verwijst op p. 136 van haar rapport in noot 73 naar deze inbreng van senator Koole.

2 Kamerstukken II 2019/20, 35 129, nr. 7, p. 36.

3 Kamerstukken II 2020/21, 35 129, nr. 14.

4 Kamerstukken II 2020/21, 35 129, nr. 15.

5 Kamerstukken II 2019/20, 35 129, nr. 7, p. 24.

6 Eindrapport, p. 151–153.

7 Kamerstukken II 2020/21, 35 129, nr. 14.

8 Eindrapport, p. 153.

9 Eindrapport, p. 153.

10 Kamerstukken II 2019/20, 35 129, nr. 10.

11 Kamerstukken II 2020/21, 35 129, nr. 14.