19 637 Vreemdelingenbeleid

Nr. 2785 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 november 2021

Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen op 23 september 2021 (Handelingen II 2021/22, nr. 3, items 2 en 5) is de motie van het lid Eerdmans (JA21) over het Deense asiel- en terugkeerbeleid aangenomen.¹ De Minister-President heeft bij die gelegenheid toegezegd dat de antwoorden op de vragen in de motie mondeling zouden worden gegeven tijdens de behandeling van de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Bij nadere beschouwing heb ik besloten de motie schriftelijk uit te voeren en u deze brief nog voor de begrotingsbehandeling te doen toekomen.

Het Deense asielbeleid staat de laatste jaren bekend als relatief streng. Niettemin is Denemarken, net als de andere EU-lidstaten, gebonden aan het Vluchtelingenverdrag en de internationale mensenrechtenverdragen. Denemarken is vanwege zijn opt-out op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) echter niet gebonden aan de Asielprocedurerichtlijn², de Kwalificatierichtlijn³, de Opvangrichtlijn⁴, de Gezinsherenigingsrichtlijn⁵ en de Terugkeerrichtlijn⁶.

Uit de beschikbare cijfers blijkt dat het aantal eerste asielaanvragen in Denemarken (2020: 1.420) lager is dan in Nederland (2020: 13.660), waarbij moet worden aangetekend dat Denemarken een kleiner inwoneraantal heeft.

Voor wat betreft de terugkeer zijn ter vergelijking de verwijderingen (inclusief Dublinoverdrachten) in een kalenderjaar afgezet tegen het totaal van afwijzingen van eerste asielaanvragen in datzelfde jaar.

	2018		2019		2020
	Afwijzingen	Terugkeer	Afwijzingen	Terugkeer	Afwijzingen	Terugkeer
Denemarken	1.315	1.695	1.455	2.035	765	1.130
Nederland	6.665	8.980	8.095	11.185	4.965	8.870

Bron: Eurostat, First instance decisions on applications en Third country nationals returned following order to leave

Zoals uit de cijfers zelf al blijkt, kan dit niet meer zijn dan een globale indruk. De verwijderingscijfers kunnen niet worden uitgedrukt als percentage van het aantal afwijzingen, omdat vreemdelingen in veel gevallen niet vertrekken in hetzelfde jaar als waarin zij de afwijzing op hun aanvraag ontvangen. Daarnaast betreffen de afwijzingen alleen de eerste asielaanvragen en bevatten de vertrekcijfers alle vertrek. Als algemene trend is waar te nemen dat de vertrekcijfers in de afgelopen drie jaar in zowel Denemarken als Nederland per jaar ongeveer 1,4 keer zo groot waren als de afwijzingscijfers. In 2020 was deze verhouding in Nederland iets groter, namelijk 1,8.

Hieronder volgt een beschrijving van enkele door Denemarken genomen maatregelen met daarbij een korte omschrijving van het Nederlandse beleid op dat punt en hoe een en ander zich verhoudt met de EU-wetgeving.

Grensprocedure

In 2017 is een wijziging van de Deense vreemdelingenwet doorgevoerd, waardoor het mogelijk werd om asielzoekers aan zowel de binnen- als de buitengrens te stoppen in geval van een crisis. Asielzoekers die zich aan de grens melden vanuit een land dat partij is bij de Dublinverordening (waaraan Denemarken wel meedoet)⁷ of die afkomstig zijn uit een veilig derde land kunnen worden tegengehouden als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Sinds januari 2016 hanteert Denemarken tijdelijke grenscontroles, met name in Deense havens met veerbootverbindingen met Duitsland en Zweden en aan de Deens-Duitse landsgrens. Deze zijn sindsdien steeds verlengd, laatstelijk voor de periode van 12 november 2021 tot 11 mei 2022, met het oog op dreigingen van terrorisme en georganiseerde criminaliteit.⁸

Voor wat betreft de buitengrenzen lijkt de asielprocedure vergelijkbaar met de grensprocedure die Nederland hanteert op Aanmeldcentrum Schiphol. Asielaanvragen van personen die zich aan de buitengrens melden worden – in overeenstemming met de Asielprocedurerichtlijn – aan de grens behandeld en gedurende die procedure krijgen de aanvragers geen toegang tot Nederland. Weinig kansrijke aanvragen worden aan de buitengrens afgehandeld en meteen daarna kan worden ingezet op terugkeer. Nederland heeft – net als Denemarken – een aparte procedure voor Dublinclaimanten en personen uit veilige landen van herkomst. Die procedures maken het mogelijk om asielaanvragen sneller af te wijzen. Ook Nederland kan ingevolge de Schengengrenscode tijdelijke binnengrenscontroles invoeren. De verwachting is dat dit geen wezenlijk effect zal hebben op de instroom, aangezien aan de binnengrens ingediende aanvragen nog steeds behandeld zullen moeten worden.

Veilige derde landen

Denemarken heeft geen lijst van veilige derde landen.⁹ In de praktijk merkt Denemarken de Verenigde Staten en Canada als zodanig aan. In voorkomende gevallen neemt de Deense immigratiedienst een beslissing over toegangsweigering, overdracht of uitzetting. Terugkeer van een vreemdeling kan echter alleen plaatsvinden naar een land dat is toegetreden tot het Vluchtelingenverdrag van 1951, dit ook daadwerkelijk respecteert en waar toegang zal zijn tot een deugdelijke asielprocedure. Terugkeer mag niet plaatsvinden naar een land waar de vreemdeling het risico loopt de doodstraf te krijgen of te worden onderworpen aan foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing of waar geen bescherming bestaat tegen overbrenging naar een dergelijk land.

Ook Nederland kent geen lijst van veilige derde landen. De beslissing of een land als zodanig kan worden aangemerkt wordt ten aanzien van de individuele omstandigheden van de vreemdeling beoordeeld in samenhang met hetgeen in het algemeen bekend is over de situatie van asielzoekers en vluchtelingen in het betreffende derde land. Als in een individuele zaak wordt tegengeworpen dat de vreemdeling naar een veilig derde land kan gaan, dan leidt dat op grond van de Asielprocedurerichtlijn tot niet-ontvankelijkheid van de aanvraag. Een toegangsweigering is op grond van het Unierecht alleen mogelijk als de aanvraag in de grensprocedure op AC Schiphol wordt behandeld.

Samenwerking derde landen waaronder behandeling asielverzoek

Op 3 juni 2021 heeft het Deense parlement een wetsvoorstel aangenomen waarmee het mogelijk wordt om asielzoekers over te brengen naar derde landen om hun asielverzoeken te behandelen. Dit wordt ook wel external processing genoemd. Het is nog niet bekend wanneer deze wet in werking treedt. Dat is, naar ik begrijp, mede afhankelijk van eventuele afspraken die nog moeten worden gemaakt met derde landen. In het openbaar worden verschillende landen genoemd, maar voor zover bekend zijn daar geen concrete afspraken mee gemaakt.

Dit plan is onderdeel van een bredere strategie om irreguliere migratie aan te pakken. Het omvat onder meer capaciteitsopbouw en ondersteuning aan derde landen. Dit maakt onderdeel uit van de bredere inzet van Denemarken om de samenwerking met landen langs verschillende migratieroutes te versterken. Daarvoor heeft het een interdepartementale taskforce ingericht. Denemarken onderzoekt ook manieren om de dialoog over migratiebeheer met geselecteerde landen te koppelen aan brede economische samenwerking, om structurele prikkels voor irreguliere migratie weg te nemen en het aantal spontane aankomsten geleidelijk te verminderen en te vervangen door georganiseerde bewegingen.

Zoals hierboven aangegeven, is Denemarken door zijn opt-out niet gebonden aan de Asielprocedurerichtlijn. Deze richtlijn vereist dat lidstaten een op hun grondgebied ingediend asielverzoek in behandeling te nemen, tenzij een andere lidstaat verantwoordelijk is op grond van de Dublinverordening. Zoals reeds is aangegeven in de beantwoording van de vragen van het lid Van Meijeren (FvD), is external processing geen onderdeel van de huidige EU-asielregelgeving (meer in het bijzonder de Asielprocedurerichtlijn), noch van de Commissievoorstellen inzake het asiel- en migratiepact van 23 september 2020.¹⁰

Op de inzet op external processing na, komt de Deense inzet voor wat betreft de samenwerking met derde landen veelal overeen met de inspanningen van het kabinet die volgen uit de integrale migratieagenda. Ook Nederland investeert in het versterken van de brede samenwerking met derde landen langs belangrijke migratieroutes. Hierover is uw Kamer meermaals geïnformeerd.¹¹ Daarnaast is ook in het regeerakkoord van dit kabinet opgenomen dat Nederland zich inspant voor het bewerkstelligen van zogenoemde veilige regio’s, waar op den duur erkende vluchtelingen naar de EU zouden moeten worden hervestigd en in de EU afgewezen asielzoekers opgevangen zouden moeten worden.¹² Zoals uw Kamer bekend, is het vooralsnog niet mogelijk gebleken om dergelijke afspraken met specifieke derde landen te maken, ook niet in Europees verband.

Veilige landen van herkomst

Denemarken heeft een lijst met veilige landen van herkomst, waarop, behalve de EU-lidstaten, negentien landen staan.¹³ Opvallend is dat het daarbij niet gaat om landen in (Noord-)Afrika. Asielverzoeken van personen uit een veilig land van herkomst kunnen als kennelijk ongegrond worden afgewezen in een versnelde procedure. Dit beleid komt voor een groot deel overeen met het Nederlandse.

Volgens de Asielprocedurerichtlijn kunnen de lidstaten een asielverzoek van een aanvrager uit een veilig land van herkomst behandelen in een versnelde procedure. Het EU-recht schrijft niet voor welke landen als veilig worden aangemerkt. Dit wordt aan de lidstaten overgelaten. De Asielprocedurerichtlijn geeft wel de criteria op grond waarvan de beoordeling dient plaats te vinden.

Opvang

In Denemarken, dat niet is gebonden aan de Europese Opvangrichtlijn, bestaan verschillende soorten opvangcentra. Asielzoekers die net in Denemarken zijn aangekomen worden opgevangen in Sandholm, waar het asielverzoek wordt geregistreerd. Verder zijn er opvangcentra voor asielzoekers van wie de aanvraag in Denemarken in behandeling is en zijn er terugkeercentra voor personen zonder legaal verblijf in Denemarken, bijvoorbeeld omdat ze een definitieve afwijzing hebben gekregen op hun asielverzoek of omdat ze op grond van de Dublinverordening moeten worden overgebracht of teruggestuurd naar een ander EU-land. Daarnaast zijn er drie centra voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Verzoekers die onder de Dublin-procedure vallen, hebben dezelfde huisvesting en materiële opvangvoorzieningen als andere asielzoekers.

Indien de asielzoeker voldoende middelen heeft om de kosten van de opvang in Denemarken te betalen, worden deze kosten niet gedekt door de Deense immigratiedienst. Bij binnenkomst in Denemarken wordt asielzoekers gevraagd de autoriteiten te informeren of ze contant geld of waardevolle spullen bij zich hebben met een waarde van meer dan 10.000 Deense kronen (dat is ongeveer € 1.344) per persoon. Als dat het geval is, wordt beslag gelegd op het vermogen om de kosten van de opvang te dekken. In het geval dat de Deense immigratiedienst geen kosten maakt in verband met het verblijf, zullen alle in beslag genomen waardevolle spullen worden teruggegeven.

De materiële opvangvoorwaarden kunnen worden verminderd of ingetrokken als de asielzoeker zich niet houdt aan de afspraken over onderwijs en activiteiten die met het opvangcentrum zijn overeengekomen. Ook is dit mogelijk als de asielzoeker door geweld of dreiging met geweld het personeel van het asielcentrum belet zijn werkzaamheden uit te voeren, of anderszins handelt op een manier die de orde in de opvanglocatie verstoort.

Ingevolge de Opvangrichtlijn biedt Nederland opvang aan personen met een zogeheten recht op opvang, dat ontstaat nadat een asielzoeker zijn verzoek om bescherming kenbaar heeft gemaakt bij de autoriteiten. Asielzoekers die net in Nederland zijn aangekomen melden zich in Ter Apel. Daarna verhuizen zij naar een proces-opvanglocatie, afhankelijk van het spoor waarin de asielaanvraag wordt behandeld. Voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen is aparte opvang voorzien. Asielzoekers die een verblijfsvergunning verleend krijgen wachten op huisvesting in asielzoekerscentra, uitplaatsing naar gemeenten hoort binnen 14 weken plaats te vinden. Het recht op opvang voor afgewezen asielzoekers eindigt na het verstrijken van de wettelijke vertrektermijn van maximaal 28 dagen na de negatieve beslissing op de asielaanvraag, of na de uitspraak van de rechter in eerste aanleg als beroep is ingediend. Net als in Denemarken kunnen de kosten van het verblijf op basis van de Regeling eigen bijdrage asielzoekers met inkomen en vermogen 2008 worden verhaald op de asielzoeker wanneer deze beschikt over eigen vermogen of inkomen.

In verband met het arrest Haqbin van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan in Nederland geen opvang worden geweigerd aan diegene die daar recht op heeft.¹⁴ Voor verzoekers die overlast veroorzaken wordt beoordeeld of strafrechtelijke vervolging ingesteld kan worden. Verder heeft het COA een palet aan mogelijkheden om overlastgevende verzoekers aan te pakken. Maatregelen omvatten het onthouden van materiële verstrekkingen, het plaatsen in een versoberde time-outplek, of plaatsing in de handhavings- en toezichtlocatie in Hoogeveen.

Geldigheidsduur verleende bescherming

In 2016 is in Denemarken een wetswijziging doorgevoerd waarmee de geldigheidsduur van een de vluchtelingenstatus is teruggebracht van vijf naar twee jaar. De duur van subsidiaire bescherming is teruggebracht van vijf naar een jaar, met mogelijke verlengingen van twee jaar.

In Nederland wordt de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend voor vijf jaar. In verband met ons eenstatusstelsel¹⁵ geldt dit zowel voor de vluchtelingenstatus als voor subsidiaire bescherming. Deze verblijfsvergunning kan na vijf jaar worden verlengd, indien nog aan de voorwaarden wordt voldaan. Anders dan in Denemarken, kan in Nederland na vijf jaar ook een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd worden verleend indien de vreemdeling voldoet aan het inburgeringsvereiste. Bij uw Kamer is momenteel een wetsvoorstel aanhangig teneinde de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te stellen op drie jaar.¹⁶ Dit wetsvoorstel is door uw Kamer controversieel verklaard.

Met betrekking tot het Europeesrechtelijke kader merk ik op dat de Kwalificatierichtlijn voorschrijft dat lidstaten aan personen met de vluchtelingenstatus een verblijfstitel verstrekken die ten minste drie jaar geldig is en kan worden verlengd. Personen met de subsidiairebeschermingsstatus en hun gezinsleden dienen een verlengbare verblijfstitel te krijgen die ten minste één jaar geldig is en ten minste twee jaar in geval van verlenging. De geldigheidsduur die Denemarken hanteert ten aanzien van verdragsvluchtelingen voldoet daarmee niet aan de norm die is neergelegd in de Kwalificatierichtlijn. Denemarken is door zijn opt-out echter niet gebonden aan deze richtlijn. Ten aanzien van subsidiair beschermden zijn de termijnen die Denemarken hanteert gelijk aan die in de Kwalificatierichtlijn.

Gezinshereniging

Denemarken heeft de voorwaarden voor gezinshereniging in 2016 aangescherpt, waardoor personen die tijdelijke bescherming hebben gekregen vanwege de bijzonder ernstige situatie in het land van herkomst, gekenmerkt door willekeurige gewelddadige aanvallen en mishandeling van burgers, geen recht meer hebben op gezinshereniging in de eerste drie jaar na de statusverlening, tenzij er uitzonderlijke omstandigheden zijn. Na de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 9 juli 2021 (M.A. t. Denemarken)¹⁷ dat in die zaak geen evenwichtige belangenafweging had plaatsgevonden en dat daarmee artikel 8 EVRM was geschonden, heeft het Ministerie van Immigratie en Integratie verklaard dat naar verwachting volgend jaar een wetsvoorstel zal worden ingediend om de termijn te verkorten van drie naar twee jaar.

Nederland is met betrekking tot het gezinsherenigingsbeleid voor asielstatushouders – in tegenstelling tot Denemarken – gehouden aan de Gezinsherenigingsrichtlijn. Aan gezinshereniging van vluchtelingen kunnen ingevolge deze richtlijn geen nadere voorwaarden worden gesteld worden ten aanzien van bijvoorbeeld een bepaalde wachttijd na statusverlening.

De Gezinsherenigingsrichtlijn is niet van toepassing op subsidiair beschermde vreemdelingen en wel van toepassing op verdragsvluchtelingen. In verband met het Nederlandse eenstatusstelsel¹⁸ kan Nederland een beperking voor gezinshereniging voor subsidiair beschermden, zoals onder meer in Denemarken wordt gehanteerd daardoor niet toepassen zonder een stelselwijziging.

Terugkeer

Per 1 augustus 2020 is het Deense Terugkeeragentschap in het leven geroepen, om een aantal politietaken op het gebied van vreemdelingenbeleid over te hevelen van het Ministerie van Justitie naar het Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratiezaken. Anders dan Nederland kent de Deense wet sedert begin 2021 de mogelijkheid om met het oog op de terugkeer onder dwang een PCR-test af te nemen bij vreemdelingen die een dergelijke test weigeren en daardoor niet kunnen worden uitgezet.

Denemarken heeft enkele terugkeercentra waar vreemdelingen worden opgevangen die Denemarken moeten verlaten. Hoewel dit geen gesloten locaties zijn, wordt wel verwacht dat de vreemdelingen daar de nacht doorbrengen tenzij zij ontheffing krijgen, bijvoorbeeld voor familiebezoek.¹⁹

Nederland kent sinds 2007 een agentschap belast met het uitvoeren van de terugkeer, namelijk de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Bij de werkzaamheden van de DT&V hoort het realiseren van de terugkeer en het voeren van vertrekgesprekken met vreemdelingen op de COA-locaties na afwijzing van de asielaanvraag, namelijk gedurende de beroepstermijn als het beroep mag worden afgewacht en gedurende de vertrektermijn.

Nederland heeft in Ter Apel ook een vrijheidsbeperkende locatie (VBL), waar vreemdelingen die bereid zijn mee te werken aan hun terugkeer tijdelijk onderdak krijgen. Gedurende het verblijf op de VBL worden een meldplicht en een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd. Ook daarvan is tijdelijke ontheffing mogelijk.

Anders dan in Denemarken, wordt in Nederland geen onderdak van rijkswege geboden in de terugkeerlocatie als de vreemdeling niet werkt aan zijn terugkeer. Wel zijn er in een aantal gemeentes landelijke voorzieningen vreemdelingen (LVV). Net als in Denemarken, wordt altijd onderdak geboden aan minderjarigen en hun gezinnen.

Syrië

Het Deense asielbeleid ten aanzien van Syrië wijkt af van het beleid dat in Nederland en andere Europese landen wordt gevoerd. De stad Damascus en provincie Rif-Damascus zijn volgens de Deense autoriteiten veilig voor asielzoekers die vanwege de algehele veiligheidssituatie bescherming hebben gezocht in Denemarken. Degenen van wie om deze reden de voorwaardelijke verblijfsvergunning wordt ingetrokken, worden verzocht vrijwillig terug te keren. Syriërs aan wie een verblijfsvergunning is verleend op basis van een individueel asielmotief, worden in Denemarken nog steeds als beschermingsbehoeftig beschouwd.

In de beantwoording van de Kamervragen van het lid Simons (BIJ1)²⁰ heb ik u aangegeven dat wij er op basis van het interstatelijk vertrouwensbeginsel vanuit mogen gaan dat Denemarken geen asielzoeker zal doen terugkeren naar Syrië zonder dat beoordeeld is of dit in strijd is met een van de refoulementverboden. Daarnaast onderhoudt Denemarken, net als Nederland, geen formele relaties met Syrië, zodat enkel vrijwillige terugkeer mogelijk is en momenteel van gedwongen terugkeer geen sprake is.

In het in Nederland geldende landenbeleid inzake Syrië wordt geen onderscheid per regio gemaakt voor wat betreft de mate en aard van geweld of onveiligheid. Dit beleid wordt met regelmaat herijkt op basis van recente, objectieve informatie, waaronder de ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol

---

1 Kamerstuk 35 925, nr. 43

2 Richtlijn 2013/32/EU, Pb EU L 180 van 29.6.2013

3 Richtlijn 2011/95/EU, Pb EU L 339 van 20.12.2011

4 Richtlijn 2013/33/EU, Pb EU L 180 van 29.6.2013

5 Richtlijn 2003/86/EG, Pb EU L 251 van 3.10.2003

6 Richtlijn 2008/115/EG, Pb EU L 348 van 24.12.2008

7 Verordening (EU) nr. 604/2013; P L 180

8 Member States» notifications of the temporary reintroduction of border control at internal borders pursuant to Article 25 and 28 et seq. of the Schengen Borders Code; Full list of notifications_en.pdf (europa.eu)

9 Opgemerkt wordt dat zowel Denemarken als Nederland wel een lijst heeft van veilige landen van herkomst, zie de paragraaf op p.4. over dat onderwerp.

Veilig derde land: een land, anders dan het land van herkomst, waar de aanvrager redelijkerwijs bescherming kan vragen, op grond van een voldoende band die hij met dat land heeft.

Veilig land van herkomst: een land waarvan verondersteld wordt dat het in het algemeen als veilig kan worden aangemerkt voor onderdanen of voormalig ingezetenen.

10 Aanhangsel Handelingen II, 2021/22, nr. 261, vraag 11

11 Zie hierover Kamerstukken 19 637 en 30 573, nr. 2375; Kamerstuk 19 637; Kamerstuk 19 637, nr. 2693.

12 Regeerakkoord 2017 «Vertrouwen in de Toekomst» blz. 50–51 (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34)

13 Dat zijn Albanië, Australië, Bosnië en Herzegovina, Canada, Georgië (met uitzondering van LHBTI-personen en personen uit Abchazië en Zuid-Ossetië), IJsland, Japan, Kosovo, Liechtenstein, Moldavië, Mongolië, Montenegro, Nieuw-Zeeland, Noord-Macedonië, Noorwegen, Rusland (met uitzondering van etnische Tsjetsjenen, LHBTI-personen, Russische joden en personen met politieke activiteiten die zijn mishandeld door de autoriteiten), Servië, USA en Zwitserland.

14 Zie hierover ook de brief van 1 juli 2020, Kamerstuk 19 637, nr. 2642

15 Het eenstatusstelsel houdt in dat vreemdelingen die in aanmerking komen voor internationale bescherming (vluchtelingschap of subsidiaire bescherming), of voor bescherming op nationale gronden dezelfde verblijfsvergunning krijgen met dezelfde rechten, plichten en voorzieningen, ongeacht de grondslag voor de vergunningverlening. Dit betekent dat zij onder meer gelijke toegang tot de arbeidsmarkt en gezinshereniging hebben, ongeacht de grond voor verlening. Met het eenstatusstelsel wordt voorkomen dat asielzoekers belang zouden hebben bij het doorprocederen na een inwilliging.

16 Kamerstuk 35 691, nr. 2

17 ECLI:CE:ECHR:2021:0709JUD000669718

18 Zie voetnoot 14.

19 https://nyidanmark.dk/en-GB/Words%20and%20Concepts%20Front%20Page/US/Housing/udrejsecenter

20 Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 3039