Aan de orde is de aanbieding van de jaarverslagen over het jaar 2004 en de rapporten van de Algemene Rekenkamer bij de jaarverslagen.

De voorzitter:

Het woord is allereerst aan de minister van Financiën, de heer Zalm.

Minister Zalm:

Voorzitter. Met het financieel jaarverslag van het Rijk legt het kabinet verantwoording af over de voortgang op het punt van het bereiken van zijn doelstellingen. Bij wijze van experiment zal morgen het voltallige kabinet aanwezig zijn en zal worden gestart met een debat daarover. Ik ben benieuwd of dit experiment het kabinet en vooral de Kamer zal bevallen.

In maart jongstleden hebben wij debatten gevoerd over de evaluatie van het onderwerp vbtb. Zoals de Kamer weet, ben en blijf ik een groot voorstander van het vbtb-gedachtegoed. Het is en blijft belangrijk dat de regering haar beleid goed onderbouwt en dat zij na afloop van het jaar verantwoording aflegt over het gevoerde beleid en de behaalde resultaten. Tevens is het van belang dat de Kamer daarover haar oordeel kan vellen. Tijdens de evaluatie van vbtb is geconstateerd dat er een groot misverstand bestaat over vbtb, namelijk dat al het beleid moet worden beoordeeld aan de hand van strikt kwantitatieve maatstaven. Het risico is dan dat de discussie betrekking heeft op zaken die niet veel te maken hebben met de inzet van het kabinet. Zo kunnen wij constateren dat het aantal verkeersslachtoffers in 2004 is gedaald, maar uit dat loutere feit volgt nog niet dat het beleid goed en effectief is geweest. Bij de beoordeling van het beleid gaat het uiteindelijk om de bijdrage van de overheid aan het behalen van de doelstellingen. Bij vbtb gaat het dus niet louter om indicatoren en het verzamelen van cijfers. Het is vooral een kwestie van nadenken over maatschappelijke problemen en over de rol van de overheid bij de aanpak daarvan. Wat gaat de overheid concreet doen? Wat draagt dat bij aan de oplossing van het betreffende probleem en op welke wijze is dat zichtbaar en soms ook meetbaar te maken? Uiteindelijk gaat het bij vbtb om een koppeling tussen doelstellingen, instrumenten van overheidsbeleid en de budgetten.

Na de eerdere kritiek van de Kamer en naar aanleiding van de vbtb-evaluatie hebben wij de jaarverslagen dit jaar compacter gemaakt. De financiële informatie uit de jaarrekening is nu geïntegreerd in het beleidsverslag waardoor de overlap met de jaarrekening goeddeels is verdwenen. De jaarverslagen zijn met 40% uitgedund, zonder dat afbreuk is gedaan aan de kwaliteit van de inhoud. Het jaarverslag van het Rijk begint nu met het spiegelbeeld van het beleidshoofdstuk uit de Miljoenennota, namelijk een verslag waarin de beleidsontwikkelingen van 2004 worden geanalyseerd. Ik hoop dat een en ander de Kamer zal helpen bij de voorbereiding van het debat dat morgen zal plaatsvinden.

Het kabinet heeft vier speerpunten van beleid, namelijk: een levende democratie, een meer veilige samenleving, een sterke economie en een meer slagvaardige overheid. In 2004 is Nederland geconfronteerd met belangrijke ontwikkelingen die deze speerpunten onderstrepen. Zo werd de terreurdreiging heel concreet met de aanslag in Madrid en de moord op Theo van Gogh. Die dreiging plaatst het streven van het kabinet naar een levende democratie en een meer veilige samenleving in een bijzonder perspectief.

Ik memoreer ook aan het sociaal akkoord. Het kabinet heeft vanaf 2003 intensief overleg gevoerd met de sociale partners, nadat onrust was ontstaan over de hervormingsplannen op het punt van de vervroegde pensionering. In november 2004 heeft dat geresulteerd in een sociaal akkoord. Dat is belangrijk, want de daarmee afgesproken hervormingen zijn noodzakelijk voor een blijvende sterke economie.

Zonder uitputtend te zijn, zal ik ingaan op enkele speerpunten van beleid. Het kabinet heeft zich in 2004 met het oog op het uitgangspunt van een levende democratie ingezet voor bestuurlijke vernieuwing met als doel meer rechtstreekse betrokkenheid van de burger te bewerkstelligen. In 2004 zijn ook concrete stappen gezet voor de invoering van de gekozen burgemeester. In maart jongstleden bleek echter dat voor deze voorstellen niet de benodigde tweederde meerderheid in de Eerste Kamer te vinden was. Wij moeten dus vaststellen dat de gekozen burgemeester in deze kabinetsperiode niet haalbaar is. Maar vergist u zich niet: met minister Pechtold heeft het kabinet weer een ambitieuze en energieke voorvechter van bestuurlijke vernieuwing in zijn midden. Dit verhaal wordt dus vervolgd!

Het kabinet heeft op zich genomen, de samenleving veiliger te maken. Zo heeft het kabinet als hoofddoel van het veiligheidsprogramma een vermindering van criminaliteit en overlast. In 2004 is het aantal vermogens- en geweldsdelicten afgenomen. In totaal is al een vermindering van de criminaliteit van ongeveer 10% bereikt ten opzichte van het ijkjaar 2002. Het kabinet ligt dus op koers volgens deze meetbare en mijns inziens ook nuttig kwantificeerbare indicator.

Het kabinet streeft naar een sterkere economie door onder meer de administratieve lasten voor het bedrijfsleven met euro 4 mld. te verminderen in 2007. Voor 2004 werd aanvankelijk een vermindering van de lasten met 750 mln. verwacht. Het is ongeveer 930 mln. geworden. Ook op dit punt voldoet het kabinet aan de verwachtingen en heeft het een zinvolle en relevante kwantitatieve doelstelling om dat beleid te kunnen toetsen. De voelbare resultaten komen nu en in de komende jaren.

Het kabinet wil de economie ook versterken door meer aandacht te besteden aan onderwijs. Zo streeft het kabinet ernaar, zoveel mogelijk mensen te laten meedoen aan onderwijs. Over het afgelopen jaar zijn helaas nog geen cijfers beschikbaar. Als de trend van 2003 zich doorzet, ligt de doelstelling binnen bereik om het aantal schoolverlaters zonder diploma met 30% te verminderen in vier jaar tijd.

Het kabinet streeft er ook naar, meer mensen in het onderwijs te laten werken. In 2004 bleek er al praktisch geen tekort aan onderwijspersoneel meer te zijn. Daar heeft de ruime arbeidsmarkt bij geholpen. Er waren daardoor meer mensen beschikbaar voor onderwijs. Het grote aantal leraren dat de komende jaren met pensioen gaat, maakt het streven onverminderd belangrijk.

Het kabinet heeft de slagvaardigheid van de overheid versterkt, bijvoorbeeld ten aanzien van de terreurdreiging. Nederland draagt succesvol bij aan internationale operaties in Irak en Afghanistan, terwijl ondertussen op het ministerie van Defensie een grote reorganisatie plaatsvindt om de krijgsmacht te moderniseren. In Europa heeft de Raad onder Nederlands EU-voorzitterschap besloten tot een aantal concrete maatregelen op het terrein van terrorismebestrijding, zoals het uitwisselen van strafregisters en een betere beveiliging van paspoorten. Nationaal is een coördinator terrorismebestrijding aangesteld om een goede samenwerking van de verschillende betrokken diensten en instellingen te waarborgen. Er zijn wetgevingstrajecten in gang gezet om het terrorisme beter te kunnen aanpakken, onder andere door verruiming van de opsporingsbevoegdheden bij de bestrijding van terrorisme. Er zijn extra mensen en middelen vrijgemaakt om vroegtijdig terroristische activiteiten tegen te gaan, bijvoorbeeld bij de AIVD en de politie. Ook is er extra personeel aangetrokken voor persoonsbeveiliging. De doelstellingen van dit beleid zijn niet gemakkelijk in cijfers te vatten, maar desondanks zeer belangrijk.

Het kabinet heeft de slagvaardigheid van de overheid vergroot op het terrein van werk en inkomen. Belangrijk onderdeel van het streven, minder mensen afhankelijk te maken van een uitkering is de invoering van de Wet werk en bijstand. Gemeenten hebben sinds 1 januari 2004 de instrumenten en de prikkels om het bijstandsvolume te beperken. Dat heeft succes. Bij een nog steeds zwakke conjunctuur en een stijging van de werkloosheid is toch het aantal bijstandsgerechtigden in 2004 gestabiliseerd. Eerste cijfers wijzen uit dat zo'n 10 tot 15% van de reïntegratietrajecten leidt tot een duurzame baan. Ook op dit punt kunnen gemeenten nog meer winst boeken.

Dit waren enkele speerpunten van het kabinetsbeleid. Ik zal nu iets zeggen over de wijze waarop de overheid haar financiën heeft beheerd in 2004.

Tot mijn genoegen constateer ik dat ook dit jaar, zowel de Rekenkamer als het ministerie van Financiën tot de conclusie zijn gekomen dat het financieel beheer van de departementen is verbeterd. Meer concreet: rijksbreed voldoet 99% van de overheidsfinanciën aan de rechtmatigheidseisen. Er zijn 12 goedkeurende accountantsverklaringen. Alleen bij het ministerie van VROM is sprake van een verklaring met beperking. Over het BTW-compensatiefonds bestaat een verschil van inzicht met de Rekenkamer. De Rekenkamer is van mening dat er onzekerheid bestaat over de uitgaven, al is die onzekerheid volgens de Rekenkamer niet verwijtbaar. In samenspraak met de Rekenkamer zullen wij een oplossing weten te vinden. Kortom, conform het jargon: de departementen zijn in control.

Ik ben ook van mening dat wij in control zijn als wij reorganiseren. Op dat punt is er een nuanceverschil tussen mijn opvatting en die van de Algemene Rekenkamer. Er vinden verscheidene reorganisaties plaats die samenhangen met bestuurlijke vernieuwing en hervormingen, zoals bij de huursubsidie, bij Defensie en in de zorg. Terecht vraagt de Rekenkamer ook daar aandacht voor rechtmatigheid. Dat is voor het kabinet natuurlijk een punt van aandacht, maar tegelijkertijd geldt dat reorganisaties altijd leiden tot tijdelijke fricties en minder overzichtelijke overgangssituaties. Dat is de aard van een reorganisatie. Als nu het beheer beoordeeld wordt volgens de vraag of er tekortkomingen en onvolkomenheden zijn, luidt het antwoord onvermijdelijk en vrijwel digitaal "ja". Dat betekent nog niet dat er geen stuur meer is. Voor die beoordeling is meer nuance nodig. Als het departement knelpunten en de mogelijke risico's in de bedrijfsvoering tijdig onderkent en daar actie op onderneemt, dan kan het oordeel zijn dat het departement nog steeds meester van de situatie is.

Ik heb slechts enkele punten uit het jaarverslag kunnen toelichten. Wij zijn op koers. Hervormingen hebben tijd nodig voordat de concrete resultaten zichtbaar zijn. En er is nog meer te doen. In de resterende periode zal het kabinet zich daar samen met de Kamer voor inzetten.

Mijnheer de voorzitter. Tot slot dank ik u en uw Kamer voor de samenwerking. Ik dank niet alleen de Kamer maar ook de werknemers in het onderwijs, in de zorg, bij Defensie, bij politie, ja, in de hele collectieve sector. Zonder hun inzet en loyaliteit, professionaliteit en creativiteit waren deze resultaten niet bereikt. Rest mij niets dan de wens uit te spreken dat er een goede discussie zal volgen over het gevoerde beleid tussen het kabinet, morgen voltallig aanwezig, en uw Kamer. Met die wens bied ik u nu het Financieel Jaarverslag van het Rijk en de jaarverslagen van de departementen over het jaar 2004 aan.

De voorzitter:

Ik dank de minister van Financiën voor het aanbieden van de jaarverslagen over het jaar 2004 en geef nu het woord aan de president van de Algemene Rekenkamer, mevrouw Stuiveling.

Mevrouw Stuiveling:

Mijnheer de voorzitter. Geachte leden van de Tweede Kamer. Minister Zalm. In aansluiting op de woorden van de minister van Financiën maak ik graag gebruik van de mogelijkheid om de inhoud van de rapporten die de Algemene Rekenkamer vandaag uitbrengt kort toe te lichten. Het zal u de afgelopen jaren niet ontgaan zijn dat op Verantwoordingsdag de invalshoek van de Algemene Rekenkamer een beperktere is dan de invalshoek van de minister van Financiën. Het onderzoek naar de Rijksrekening, zoals de Comptabiliteitswet dat van de Algemene Rekenkamer vraagt, dekt niet alle elementen af van de Miljoenennota en dekt ook niet alle elementen af van het Financieel Jaarverslag van het Rijk.

Vorig jaar werd aandacht besteed aan de economie en het EMU-saldo, nu is aandacht besteed aan de inhoud van een aantal speerpunten. Wij concentreren ons op een drieluik: de rechtmatigheid, de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie. Ook onze rapporten, die ik dadelijk aanbied, bij de jaarverslagen die u zojuist van minister Zalm hebt gekregen, zijn volgens dit drieluik opgebouwd: rechtmatigheid, bedrijfsvoering, beleidsinformatie. Rechtmatigheid gaat over de vraag of het geld volgens de regels is uitgegeven. Het deel over de bedrijfsvoering beantwoordt de vraag of de ministeries goed functioneren. Het deel over de beleidsinformatie laat zien hoe bruikbaar de geboden beleidsinformatie in onze ogen is.

Over de rechtmatigheid kan ik kort zijn. Dat is en blijft een niet te onderschatten, belangrijke verworvenheid van en voor ons allen. Wij treffen al jaren weinig fouten en onzekerheden aan in de financiële informatie van de jaarverslagen, zo ook dit jaar. Alleen het jaarverslag van het ministerie van VROM en het jaarverslag van het BTW-compensatiefonds voldoen niet geheel aan de eisen, maar de fouten en onzekerheden zijn gelukkig niet zo groot dat zij de goedkeuring van de Rijksrekening in de weg staan. Wij keuren de Rijksrekening 2004 dan ook goed. U treft die goedkeuring aan in ons rapport Rijk verantwoord 2004.

Wij gaan verder met het middelste deel van het drieluik, de bedrijfsvoering: het functioneren van de ministeries in 2004. Net als in 2003 zien wij in 2004 verbeteringen in de bedrijfsvoering van het Rijk. Alleen bij Defensie en Buitenlandse Zaken is de bedrijfsvoering verslechterd. De minister van Defensie heeft in een reactie op ons rapport gesteld dat de kwaliteit van de bedrijfsvoering tijdelijk achteruitgaat door de ingrijpende veranderingsfase waarin het ministerie zich bevindt. Wij hebben begrip voor dat standpunt, maar Defensie is niet het enige ministerie dat verandert. Het kabinet is een omvangrijk hervormingsprogramma gestart om te komen tot een slagvaardiger overheid. De Algemene Rekenkamer onderschrijft dat streven uiteraard. Ook wij zijn er voorstander van om de regeldruk te verminderen en daardoor de controlelast te verlichten.

Naast deze kansen die de hervormingen bieden zien wij ook bedreigingen. Door veranderingsprocessen bij ministeries komt de bedrijfsvoering onder druk te staan. Minister Zalm heeft in zijn reactie op ons rapport aangegeven dat een terugval in de bedrijfsvoering niet te voorkomen is bij grootschalige veranderingsprojecten. Hij stelt dat de winkel tijdens de verbouwing nu eenmaal open moet blijven en dat een verbouwing nu eenmaal altijd veel stof oplevert. Daarin heeft hij natuurlijk gelijk, maar wij denken ook dat je tijdens de verbouwing begeleidende voorzieningen kunt en moet treffen om overlast of schade te beperken.

Het ministerie van Defensie laat het hier in ieder geval niet bij zitten. De minister heeft voor 2005 een minimumprogramma bedrijfsvoering in het leven geroepen, wat een goed initiatief is. De Algemene Rekenkamer beveelt ministers aan om oog te hebben voor de haalbaarheid en de uitvoerbaarheid van de gewenste veranderingen en om waar nodig passende begeleidende beheersmaatregelen te treffen als onderdeel van een reorganisatie.

Ik rond het tweede deel van het drieluik af met het feit dat wij dit jaar twee keer bezwaar hebben gemaakt, namelijk tegen de uitvoering van de huursubsidie bij het ministerie van VROM en tegen het subsidiebeheer bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Bezwaar maken is het zwaarste instrument dat de Algemene Rekenkamer kan inzetten tegen onvolkomenheden. Dit komt neer op een zeer dringend verzoek aan de ministers om de knelpunten aantoonbaar op te lossen. Beide ministers hebben tijdig een toereikend verbeterplan ingediend, zodat wij de bezwaren niet hebben gehandhaafd en kunnen volstaan met het volgen van de implementatie van de verbeterplannen. Daarover dus volgend jaar meer.

Daarnaast gaan wij twee bezwarenonderzoeken uitvoeren. De resultaten daarvan zullen uitwijzen of wij komend jaar bezwaar gaan maken tegen de uitvoering van deze onderdelen. Het gaat om het voorschotbeheer bij het ministerie van Buitenlandse Zaken en het materieelbeheer bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

Dan zijn er nog twee onderdelen die wij het voordeel van de twijfel geven, het materieelbeheer bij het ministerie van Defensie en de informatie- en communicatietechnologieorganisatie (ITO) van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Als er eind 2005 geen duidelijke verbeteringen zijn, maken wij op deze dossiers direct bezwaar, want wij hebben deze nu al aangemerkt als ernstige onvolkomenheden.

Dat brengt mij tot het derde luik van het drieluik, de beleidsinformatie. Vandaag bieden wij namelijk ook ons rapport Staat van de beleidsinformatie 2005 aan. Belangrijk voor de Tweede Kamer is de vraag of de beleidsinformatie in de jaarverslagen bruikbaar is, dus of de Kamerleden hun autoriserende en controlerende functie goed kunnen uitoefenen op basis van de informatie die de ministers aanbieden. Bruikbare beleidsinformatie voldoet in onze ogen aan drie eisen: ze is betrouwbaar, concreet en relevant. Over het algemeen is de beleidsinformatie in de jaarverslagen 2004 deugdelijk tot stand gekomen en voldoet ze aan de verslaggevingseisen, maar helaas moeten wij concluderen dat de beleidsinformatie nog maar beperkt bruikbaar is. Slechts 16% van alle doelstellingen geeft een concreet en relevant beeld van de beoogde en gerealiseerde maatschappelijke effecten. Ministers zijn er dus nog niet zo goed in om aan te geven wat zij met hun beleid willen bereiken of hebben bereikt in de maatschappij.

Vorig jaar hebben wij de uitkomsten van ons onderzoek naar de beleidsinformatie geschetst aan de hand van de drie glazen in de binnentuin bij de Suze Groenewegzaal, het kunstwerk van Bert Frijns. In mijn ogen zijn dat de VBTB-glazen. Ik hoop dat wie er dagelijks langsloopt dat beeld het hele jaar met zich meedraagt.

Als wij nu die drie beelden loslaten op de glazen, is het eerste glas het effect-glas, het tweede het prestatie-glas en het derde het kosten-glas. Idealiter zouden de glazen, zoals ze hier ook werkelijk staan, alle drie tot de rand gevuld moeten zijn, met per beleidsartikel concrete, relevante en betrouwbare antwoorden op de drie VBTB-vragen. Die ideale situatie hebben wij nog niet bereikt, maar de glazen zijn wel beter gevuld dan vorig jaar. Er is dus vooruitgang. Met name het prestatie-glas en het middelen-glas beginnen aardig vol te lopen, maar – zoals ik al zei – het effect-glas blijft nog een beetje achter. Uit de begrotingen en jaarverslagen kunnen wij nog niet goed opmaken wat de ministers willen bereiken en wat ze daadwerkelijk hebben bereikt. Positief is wel dat ministers veel aandacht hebben voor de effecten van de speerpunten van beleid: de beleidsprioriteiten. Deze beschrijven ze concreter in hun jaarverslagen dan de effecten van "gewoon" beleid.

Bij de speerpunten speelt echter weer een ander probleem. De Miljoenennota en het financieel jaarverslag van het Rijk bieden nauwelijks inzicht in de middelen die met de speerpunten van beleid zijn gemoeid. Wij vinden dat de Tweede Kamer dat inzicht wél zou moeten krijgen. Het zou het verantwoordingsdebat morgen over de realisatie van de speerpunten van het regeringsbeleid goed kunnen ondersteunen, als de Kamer over die informatie zou beschikken.

Tot slot wil ik nog kort stilstaan bij de debatten in de Tweede Kamer over de VBTB-evaluatie en het IBO-debat regeldruk en controletoren. Wij zien uit naar het overleg tussen de minister van Financiën en de Tweede Kamer over de verankering van de discussies die de afgelopen tijd zijn gevoerd over rechtmatigheid, afnemende regeldruk en controledruk en de uitkomsten van de VBTB-evaluatie. Wij beschouwen de motie-Douma en de motie-Mastwijk als een belangrijke ondersteuning in het streven naar meer transparantie en naar een betere verantwoording over beleid.

Mijnheer de voorzitter. Met genoegen bied ik u onze rapporten aan.

De voorzitter:

Ik dank de president van de Algemene Rekenkamer voor de rapporten bij de jaarverslagen 2004.

Door de ambtenaren van de ministeries en van de Algemene Rekenkamer is wederom een grote inspanning geleverd om de stukken vandaag – de derde woensdag in mei – gereed te hebben. Die inspanning heeft geresulteerd in documenten waarin het kabinet zich verantwoordt voor het gevoerde regeringsbeleid in 2004, en waarover de Algemene Rekenkamer een kritisch licht laat schijnen. De komende weken zal de Tweede Kamer de parlementaire controle daarop uitoefenen, te beginnen met het algemene verantwoordingsdebat morgen.

De aangeboden jaarverslagen zijn uiting van de politieke vernieuwing die enkele jaren geleden is ingezet. Ze behoren een helder en transparant beeld te schetsen van de door de regering al dan niet bereikte doelstellingen. Anders dan voorheen wordt er niet alleen gekeken hoeveel de regering heeft uitgegeven, maar vooral of bereikt is wat beloofd is. In de Miljoenennota en de begroting voor 2004 stonden de plannen van de regering, en die kunnen als ijkpunt dienen.

Aan de enkele jaren geleden ingezette politieke vernieuwing heeft ook de Tweede Kamer willen bijdragen. De motie-Blok werd vorig jaar met een grote meerderheid aanvaard, waarmee de Tweede Kamer heeft uitgesproken dat de dag na de derde woensdag in mei een plenair debat zal worden gehouden in aanwezigheid van, inderdaad, het gehele kabinet. Hiermee toont de Kamer aan groot belang te hechten aan het vragen van verantwoording en het afleggen van verantwoording door het kabinet. Zoals altijd zijn de gedegen rapporten van de Rekenkamer dienstig bij het vervullen van de belangrijke taak van de Kamer: het controleren van de regering.

Morgen heeft het verantwoordingsdebat dus plaats in deze zaal. Voor hen die nog niet geheel overtuigd zijn van het belang van dit debat en de komende debatten in commissieverband, citeer ik de Italiaanse diplomaat, staatsman en schrijver Francesco Guicciardini (1483-1540, zoals u weet!) die, ik geloof in 1538, zei: Beschouw nauwkeurig de dingen van het verleden, zij werpen licht op de toekomst.

De stukken worden uiteraard verspreid onder de leden.

De vergadering wordt van 14.28 uur tot 15.00 uur geschorst.

De voorzitter:

De ingekomen stukken staan op een lijst die op de tafel van de griffier ter inzage ligt. Op die lijst heb ik voorstellen gedaan over de wijze van behandeling. Als aan het einde van de vergadering daartegen geen bezwaren zijn ingekomen, neem ik aan dat de Kamer zich met de voorstellen heeft verenigd.