Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Implementatie van Europese regelgeving betreffende het verkeer van diensten op de interne markt (Dienstenwet) (31579).

De beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Kneppers-Heijnert (VVD):

Voorzitter. Vandaag bereiken we een mijlpaal in een lang traject dat al in 2004 begonnen is met de zogenaamde Bolkesteinrichtlijn, de voorloper van de huidige Dienstenrichtlijn. We hebben een uitgebreide schriftelijke ronde achter de rug waarin veel vragen zijn gesteld. De vragen van mijn fractie zijn door de minister van Economische Zaken uitgebreid beantwoord, waarvoor dank. Wij willen nu graag van de gelegenheid gebruikmaken om de beide ministers nog enkele, sommige meer economisch, andere meer juridisch getinte, kritische vragen te stellen.

We zijn nog niet aan het eind van het wetgevingstraject. Behalve de Dienstenwet die we vandaag behandelen, is er nog de Aanpassingswet Dienstenrichtlijn, die bepaalde aanpassingen van sectorspecifieke wet- en regelgeving bevat en die momenteel bij de Tweede Kamer in behandeling is. Ook is er sprake van geweest dat er nog een veegwet komt. Is hier aanleiding voor en zo ja, wanneer kunnen we deze tegemoetzien?

Zijn we met het wetgevingstraject een eind op streek, met de uitvoering van de wet staan we aan het begin. In Het Financieele Dagblad van 5 november jongstleden spreekt Bart van Ark, hoofdeconoom van het onderzoeksinstituut The Conference Board in New York, zijn ongerustheid uit over de toekomstige groei van de westerse economieën. Een van de oorzaken die hij noemt, is dat er in de dienstensector in Europa geen open markt is. De vraag van mijn fractie is of de minister denkt dat implementatie van de Dienstenrichtlijn in Europa, althans in de lidstaten, voldoende voorwaarde is om die openheid tot stand te brengen.

Ik onderscheid daarbij vier categorieën. De eerste categorie is die van diensten van sociaal belang die nooit aan marktwerking zullen worden blootgesteld, bijvoorbeeld sociale huisvesting of kinderbescherming. De tweede categorie is die van diensten die niet onder de Dienstenwet vallen en er ook niet onder zullen gaan vallen, omdat ze in andere regelingen uitputtend geregeld zijn, bijvoorbeeld vervoer of financiële dienstverlening. Mijn vraag is in hoeverre deze diensten een gelijkwaardige vrijheid van dienstverrichting bieden als met de Dienstenwet is gerealiseerd. De derde categorie is die van diensten die uitgezonderd zijn van de Dienstenrichtlijn om redenen van politieke opportuniteit en die er later nog in ondergebracht zouden kunnen worden, bijvoorbeeld diensten van uitzendbedrijven, particuliere beveiligingsdiensten et cetera. Is er op Europees niveau een tijdschema om deze uitgezonderde knelpunten alsnog onder dezelfde vrijheid van dienstverrichting te krijgen? Wil de minister zich daarvoor inzetten? Ik heb het nu gehad over drie uitzonderingscategorieën. De vierde categorie die ik onderscheid, is die van diensten die wel onder de Dienstenwet vallen. Kunnen deze diensten in een overzicht worden gepubliceerd zoals op pagina 15 van de memorie van toelichting wordt beloofd, waarbij de dynamische verwijzingen worden weggelaten? Kan tevens het beloofde overzicht worden gepubliceerd van de Nederlandse voorschriften en vergunningstelsels waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is?

Dat er behoefte bestaat aan duidelijkheid over de reikwijdte van de wet, blijkt uit een publicatie in Het Financieele Dagblad van 17 september jongstleden van Iskander Haverkate, advocaat te Amsterdam, en uit een artikel in de Staatscourant van 4 november jongstleden over het voorstel tot aanpassing van de Winkeltijdenwet die in conflict is met de Dienstenrichtlijn. Er ontstaat discussie over de toepassing van vestigingsvergunningen die eisen stellen aan assortimenten of betrekking hebben op de verzorgingsfunctie in een bepaald gebied (het artikel in Het Financieele Dagblad) respectievelijk vergunningseisen die betrekking hebben op openingstijden van winkels met name op ongebruikelijke dagen of uren (het artikel in de Staatscourant).

In beide gevallen wordt door de auteurs gesteld dat de invoering van de Dienstenrichtlijn op de daarbij gehanteerde Nederlandse praktijken van toepassing is en dat dergelijke regelingen in strijd zijn met artikel 43 van het EG-verdrag inzake vrije vestiging en met de Dienstenrichtlijn. Op pagina 13 van de memorie van toelichting geeft de regering aan dat de verkoop van goederen aan particulieren in een winkel niet onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt, omdat het begrip "dienst" uitsluitend van toepassing is op elke economische activiteit die niet valt onder de specifieke verdragsbepalingen betreffende het vrij verkeer van goederen, kapitaal en personen. Volgens de regering zou dit volgen uit rechtsoverweging 55 van het arrest van het Hof van Justitie van 11 april 2000, het arrest Deliège.

Het Hof van Justitie zegt in dit arrest in de eerste plaats dat het artikel over vrij verrichten van diensten niet restrictief mag worden uitgelegd (rechtsoverweging 52) en vervolgens dat als diensten in de zin van artikel 50 van het EG-verdrag te beschouwen zijn "dienstverrichtingen die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden voor zover de bepalingen betreffende het vrij verkeer van goederen, kapitaal en personen daarop niet van toepassing zijn". Dit betekent mijns inziens dat diensten betreffende de verkoop van detailhandelsgoederen door ondernemers uit een andere lidstaat die zich vestigen in Nederland vallen onder het begrip van diensten en dus onder de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet.

De verwarring die lijkt te zijn ontstaan, is dat diensten niet het verhandelen van goederen zouden kunnen betreffen. Een dienst is echter zowel in de Dienstenrichtlijn als in de Dienstenwet gedefinieerd als elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het EG-verdrag. Dit betekent dat de auteurs van de genoemde krantenartikelen gelijk hebben. De vraag van mijn fractie aan de regering is hoe zij de vergunningen die naar het oordeel van mijn fractie onder de Dienstenrichtlijn vallen, zal gaan ontmantelen.

Artikel 28 is de implementatie van artikel 13, lid 5, van de Dienstenrichtlijn. Artikel 28 bevat de hoofdregel van de Dienstenwet, die populair gezegd inhoudt dat de aanvrager een vergunning krijgt als hij niet tijdig iets hoort van de vergunningverlener. Dit is het zogenaamde "ja, tenzij"-principe; tenzij namelijk bij wet anders is bepaald. Deze hoofdregel, de lex silencio positivo, wijkt ten gevolge van het amendement-Vos/Van Dijk af van het oorspronkelijke wetsvoorstel, dat namelijk via artikel 61 van de Dienstenwet in de Awb onder andere bepaalt dat deze paragraaf over positieve beschikking bij niet tijdig beslissen van toepassing is indien dit bij wettelijk voorschrift is geregeld; artikel 4.20a. Deze regeling – ja, indien – blijft in het wetsvoorstel staan, maar ten gevolge van het amendement uitsluitend voor vergunningstelsels die niet onder de Dienstenwet vallen.

Samenvattend: na aanneming van dit wetsvoorstel wordt in de Awb de hoofdregel dat de lex silencio positivo van toepassing is indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald, de zogenaamde opt-in, en voor vergunningstelsels onder de Dienstenwet wordt de hoofdregel dat de lex silencio positivo van toepassing is tenzij de wet voorschrijft dat dit niet het geval is, de opt-out.

Ik moet bekennen dat het even heeft geduurd voordat ik begreep wat artikel 28 Dienstenwet juncto artikel 61 regelde, en ik durf te wedden dat ik niet de enige was. Hoe moet dat dan met die arme ondernemers die vergunningen aanvragen? Het vereenvoudigen van wetgeving is zeker geen leidend beginsel geweest bij de totstandkoming van de Dienstenwet? Zeker, dit is het gevolg van een amendement, maar het is geen fraai staaltje van wetgevingskwaliteit. De vraag die bij mijn fractie is opgekomen, is wat de rol van de Aanwijzingen voor de regelgeving in een dergelijk wetgevingstraject is.

In zijn brief van 9 juli 2009 over de uitvoering van de motie-Van Dijk c.s. betreffende de invoering van de lex silencio positivo in vergunningstelsels die niet onder Dienstenwet vallen, spreekt de minister van Justitie over een verzamelwet die hij in voorbereiding heeft om de resultaten van de heroverweging in te voeren. Kan de minister een indicatie geven wat er in deze verzamelwet komt te staan? Voor een ander deel, zegt de minister van Justitie, zullen resultaten worden meegenomen in lopende herzieningstrajecten van specifieke wetgeving. Kan de minister ook hiervan een indicatie geven, zowel van het aantal wetten dat het betreft alsook van welke wetten het zoal betreft? Valt hier bijvoorbeeld de Crisis- en herstelwet onder, die in artikel 1.12 regelt dat op de aanvraag van een vergunning, als bedoeld in de wettelijke voorschriften genoemd in bijlage III bij de wet, paragraaf 4.1.3.3. van de Awb, de lex silencio positivo, van toepassing is? Overigens, als we dan gaan kijken in bijlage III blijkt het alleen om artikel 3.16 van de Wet ruimtelijke ordening te gaan.

Als mijn fractie het goed begrijpt, volgt er ook nog een wetgevingstraject voor alle vergunningen die wel onder de Dienstenwet vallen maar waarvoor de lex silencio positivo niet geldt, die nu op basis van artikel 66 in een concept-AMvB worden opgenomen en die voor 1 januari 2012 bij wet moeten zijn uitgezonderd. Is dit juist?

Voorspeld is dat de lex silencio positivo een belangrijk deel van de discussie rondom de implementatie van de Dienstenrichtlijn zou gaan domineren. Dat is dan ook gebeurd. Aanvankelijk was de lex silencio positivo vooral een lex silencio, een slapende wet, aangezien er slechts enkele tientallen vergunningstelsels van de circa 650 bestaande stelsels onder vielen. Naar aanleiding van de behandeling in de Tweede Kamer hebben alle ministeries opnieuw bekeken of er extra mogelijkheden waren bovenop de eerder gepresenteerde resultaten. Zodoende zijn er nog enkele tientallen toepassingen van de lex silencio positivo bijgekomen, ook van stelsels die buiten de Dienstenwet vallen. Ook de VVD-fractie in deze Kamer is daarover zeer verheugd.

Er blijven desondanks nog wel wat haken en ogen. De lex silencio positivo is niet bedoeld als service aan de aanvragers, maar om de overheidsorganen te dwingen tijdig te reageren. Via de Dienstenwet wordt een aantal waarborgen in de Awb opgenomen ten behoeve van het algemeen belang, zoals artikel 4.20e en f. Dit laatste artikel regelt dat het bestuursorgaan aan de beschikking van rechtswege alsnog voorschriften kan verbinden of de beschikking kan intrekken, voor zover dit nodig is om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen. Mijn fractie heeft hierover twee vragen.

Een dergelijke regeling, waarbij alsnog voorschriften aan de beschikking van rechtswege kunnen worden verbonden of de beschikking alsnog kan worden ingetrokken, bevordert voor de aanvrager niet de rechtszekerheid, wat toch een belangrijk algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is. Graag een reactie van de minister.

Mijn tweede vraag op dit punt betreft de grond waarop dit gebeurt, namelijk vanwege het algemeen belang. Op pagina 17 van de memorie van antwoord heeft de minister onder verwijzing naar pagina's 82-85 van de memorie van toelichting uitgelegd dat het hier een meer generiek "algemeen belang"-begrip betreft dat aansluit bij het Nederlands bestuursrecht dat voor een groot gedeelte wel overlapt met het begrip "dwingende reden van algemeen belang" uit de Dienstenrichtlijn, en dat gebaseerd is op de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Begrijpt mijn fractie het goed dat het mogelijk is om in het nationale recht nog meer uitzonderingen te maken op de lex silencio positivo dan de zojuist genoemde en de op de Dienstenrichtlijn gebaseerde uitzonderingen? Ik noem dit maar even nationaal verzonnen redenen ofwel nog niet door het Hof van Justitie erkende redenen van algemeen belang.

Voorzitter. Het moge duidelijk zijn dat het standpunt van mijn fractie afhangt van de beantwoording van onze vragen.

De heer Elzinga (SP):

Voorzitter. Vandaag spreek ik in dit debat ook namens de Partij voor de Dieren.

Zelfs de WTO, de Wereldhandelsorganisatie, geeft het sinds vorige week toe: een vrijere wereldhandel betekent nog niet dat ook de levensomstandigheden van alle mensen verbeteren. Het hangt van verschillende randvoorwaarden af in hoeverre landen profiteren van handelsliberaliseringen. Vaak betekent meer handel wel economische groei, maar deze komt lang niet altijd ten goede aan de werkende klasse. Dat blijkt uit een gezamenlijk onderzoek van WTO en ILO, de Internationale Arbeidsorganisatie. De studie maakt onderscheid tussen werkgelegenheids- en werknemersvriendelijke handelsliberalisering en handelsliberalisering die niet vriendelijk is voor werkgelegenheid en werknemers.

Het was ook vooral de wijze waarop toenmalig eurocommissaris Bolkestein in 2003 voorstelde de Europese dienstenmarkt te liberaliseren die veel mensen in opstand deed komen. Daaronder waren 50.000 mensen die op een koude dag in maart 2005 naar Brussel kwamen om tegen de Bolkesteinrichtlijn te demonstreren. Ik was één van hen. Het protest hielp: in 2006 werd weliswaar de Dienstenrichtlijn door het Europees Parlement en de regeringsleiders aanvaard, maar pas nadat het door een enorme berg aan amendementen van de meeste scherpe kantjes was ontdaan. Niet iedereen was met het nieuwe compromis tevreden. De liberalen in Europa en zeker die uit Nederland vonden de oorspronkelijke richtlijn van Bolkestein liberaler. Ik was zelf ook niet tevreden. Ik had me zeer ingezet binnen het Nederlandse Platform Stop de Dienstenrichtlijn, een coalitie van enkele ngo's, de FNV en SP, PvdA en GroenLinks, en was van mening dat het oorspronkelijk voorstel nog te zeer overeind was gebleven.

Feit is dat dankzij onder meer Nederlandse druk het oorspronkelijke voorstel danig is afgezwakt. Niet dat toenmalig minister van Economische Zaken Brinkhorst daar blij mee was: hij stond overduidelijk lijnrecht achter de oorspronkelijke radicale voorstellen van Bolkestein. Hij moest door het parlement worden gedwongen om de lijn van het SER-advies over de Dienstenrichtlijn te volgen. Voelt deze minister van EZ zich meer verwant met haar liberale voorganger op het departement, of verdedigt zij het compromis waarvan het wetsvoorstel dat wij vandaag behandelen de Nederlandse neerslag is, uit overtuiging?

Het platform en daarbinnen dus, zoals gezegd, ook de SP maakte zich bij het voorstel van Bolkestein vooral zorgen over het oorspronglandbeginsel, waardoor dienstverleners over de grens hun diensten mochten aanbieden op basis van de wet- en regelgeving uit hun eigen land. Dat dreigde de arbeidsrechten, sociale zekerheid en milieubescherming te ondermijnen in landen met bovenminimale regelingen. Bovendien waren er onvoldoende garanties dat diensten van algemeen belang en diensten van algemeen economisch belang, zoals bijvoorbeeld de zorg, de sociale huisvesting en de drinkwatervoorziening, volgens nationale wensen geregeld konden blijven en ook in de toekomst van ongewenste liberalisering en commercialisering afgeschermd konden worden. De richtlijn dreigde de bevoegdheden van nationale overheden in te perken om in het algemeen belang voorwaarden te stellen aan markttoegang en regelgeving op te stellen en te handhaven.

Om aan de breed gedeelde bezwaren tegemoet te komen, zijn er vele diensten van het bereik van de Dienstenrichtlijn uitgezonderd, is het oorspronglandbeginsel geschrapt en is de Dienstenrichtlijn ondergeschikt aan andere Europese richtlijnen. Dat is allemaal winst. De vraag is echter wat op het gebied van de arbeidsvoorwaarden, waar begrijpelijk veel van de onrust betrekking op had, de werkelijk materiële winst is van het niet doorgaan van het meest omstreden onderdeel van de Bolkesteinrichtlijn.

De SP-fractie heeft geprobeerd om daarover bij de schriftelijke voorbereiding wat duidelijkheid te krijgen. Ik wil de beide bewindslieden hierbij nog graag bedanken voor de uitgebreide schriftelijke beantwoording. In plaats van het oorspronglandbeginsel bepaalt artikel 16 van de Dienstenrichtlijn nu dat er in bijzondere gevallen van bescherming van het algemeen belang toch nadere regels gesteld mogen worden, maar alleen uit naam van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu. Niet uit consumenten- of werknemersbelangen.

De enige bescherming die werknemers aan het uiteindelijk aanvaarde compromis hebben overgehouden, is de reeds bestaande bescherming die de Detacheringsrichtlijn biedt. En die bescherming laat te wensen over. In plaats van het oorspronkelijke oorspronglandbeginsel, waarmee Bolkestein juist de concurrentie op arbeidsvoorwaarden wilde aanmoedigen, heeft de Detacheringsrichtlijn zijn oorsprong juist in het willen tegengaan van uitbuiting van buitenlandse werknemers en de neerwaartse loonspiraal die daar het gevolg van is. Echter, de meeste lidstaten staan bij pogingen tot naleving vaak met lege handen, als er aan handhaving al prioriteit wordt gegeven. Daarnaast is de bescherming op zijn zachtst gezegd juridisch onduidelijk. Enkele recente arresten van het Europese Hof in Luxemburg geven aanleiding tot grote zorgen. Daarom heeft de SP-fractie in de schriftelijke ronde ook het oordeel van de regering gevraagd aangaande een viertal zaken van het Hof van Justitie EG. Dit betroffen de zaken Rüffert, Viking, Laval en Luxemburg. In deze zaken werd telkens aan de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening een hoger belang toegekend dan aan nationale regelgeving ter bescherming van arbeidsvoorwaarden of aan fundamentele vakbondsrechten, zoals het recht op staking of collectieve actie.

Gezien deze jurisprudentie en de vele juridische onduidelijkheden die nog aan de Dienstenrichtlijn kleven en die uiteindelijk voor datzelfde hof zullen moeten worden beslecht, houden de fracties van de SP en de Partij voor de Dieren hun hart vast. Omdat de grote zorgen feitelijk de recente interpretatie van de Detacheringsrichtlijn door het Hof van Justitie gelden, zal mijn fractie niet om deze reden tegen het voorliggend wetsvoorstel zijn. Wel hebben onze fracties nog andere zorgen. Daarover kom ik zo te spreken.

Eerst wil ik echter deze bewindslieden vragen of zij de zorgen van onze fracties aangaande de bescherming van werknemers in de EU delen. Wij zijn er niet gerust op dat de bescherming van werknemers bij de Europese Commissie in goede handen is, aangezien in een van de genoemde zaken voor het Hof de Europese Commissie zelf de klagende partij was aangaande bovenminimale bescherming van werknemers in de staat Luxemburg.

Delen deze bewindslieden de unanieme opvatting van de SER, zoals uitgesproken in het advies over de nieuwe Lissabonstrategie, dat sociale doelstellingen zeker zo belangrijk zijn als economische doelstellingen en dat sociale grondrechten zeker niet ondergeschikt mogen zijn aan economische vrijheden?

Het is niet verwonderlijk dat de FNV, samen met de Europese vakbeweging, georganiseerd in de EVV, eveneens zeer verontrust is over de genoemde uitspraken van het Hof van Justitie. FNV en EVV hebben daarom minister Donner opgeroepen, zich in Europa hard te maken voor een interpretatie van de Detacheringsrichtlijn die ook recht doet aan de sociale grondrechten. Kan de minister van SZW daarbij op de steun van deze bewindslieden rekenen?

Is de minister van Justitie het met de Europese vakbeweging eens dat de genoemde interpretatie van de Detacheringsrichtlijn door het Hof van Justitie wezenlijk verschilt met de bescherming van het recht op collectieve onderhandelingen en collectieve actie, zoals neergelegd in artikel 6, lid 2 en 4, van het herziene Europees Sociaal Handvest?

De heer Terpstra (CDA):

Ik wil het niet hebben over de artikelen die net worden opgesomd, maar over een meer principiële vraag. Voor zover ik begrepen heb, is de SP altijd voorstander geweest van het idee dat sociaal beleid per definitie een kwestie is van de lidstaten. Nu is het bij het werken van een Duitser in Nederland, en omgekeerd, een probleem dat de Duitsers geen minimumloon hebben en wij wel. Vandaar dat veel Europeanen zeggen dat je een soort minimum zou moeten hebben voor alle lidstaten. Ik dacht steeds dat de SP van mening was dat sociaal beleid per definitie een lidstaatbeleid is en nooit Europees mag worden. U vraagt vandaag maar ook op andere momenten allerlei Europese sociale dingen. Betekent dit nu dat de SP een ander standpunt heeft? Vindt zij dat er wel een Europees sociaal beleid moet komen?

De heer Elzinga (SP):

Het beleid van de SP is iets genuanceerder, dan dat u nu schetst, dus nog genuanceerder! De SP is zeker wel voorstander van het huidige Sociaal Handvest. Dat biedt een hoop bescherming en moet dat ook doen. Daarnaast moeten nationale lidstaten inderdaad zelfstandig zo veel mogelijk in staat zijn om hun eigen beleid te schetsen. Wij hebben altijd gezegd dat als mensen hier komen werken – en dat geldt dus ook omgekeerd – in principe het werklandbeginsel moet gelden.

Voorzitter. Zoals ik al aangaf, had de SP ernstige bezwaren tegen de Bolkesteinrichtlijn. Ook deze Dienstenrichtlijn is nog niet om enthousiast over te worden. Mijn fractie begrijpt echter dat de Nederlandse regering de in 2006 aanvaarde richtlijn voor het eind van dit jaar moet implementeren. De rest van mijn betoog zal dan ook daaraan worden besteed. Dat kan in relatief beperkte tijd, maar ik had er nog minder woorden aan vuil kunnen maken als het wetsvoorstel voor de Dienstenwet inderdaad een een-op-eenvertaling was van de in 2006 aanvaarde Dienstenrichtlijn. Maar hoewel de regering betoogt zo goed als mogelijk te streven naar een-op-eeninvoering, slaagt de regering niet in deze opzet.

In de memorie van toelichting geeft de regering zelf aan op welke drie plekken de reikwijdte van de Dienstenwet wellicht iets verder gaat dan door de richtlijn minimaal is vereist. Vervolgens wordt er uitgelegd waarom er in deze gevallen volgens de regering geen sprake is van een "nationale kop". Bij zeker een van deze gevallen is mijn fractie niet overtuigd, zelfs niet na twee schriftelijke ronden.

Volgens de bewindslieden in de memorie van antwoord is er bij de uitwerking van de lex silencio positivo een expliciete en transparante afweging gemaakt om de reikwijdte van de lex silencio positivo in de Dienstenwet breder te laten zijn dan strikt noodzakelijk en is er daarom geen sprake van een nationale kop. De fracties namens welke ik het woord voer kunnen deze redenatie totaal niet volgen.

Zoals deze beide ministers zeker wel weten, houdt deze Kamer niet van nationale koppen. Behalve de algemene bezwaren die een nationale kop kunnen gelden, zoals economische of juridische bezwaren, of bezwaren uit oogpunt van transparantie, geldt voor de Eerste Kamer nog een zeer specifiek bezwaar. Aangezien Europese richtlijnen geïmplementeerd moeten worden, wordt elke nationale beleidsambitie die daar bij de implementatie van de richtlijn aan wordt toegevoegd ook als een verplicht nummer benaderd. Deze Kamer heeft immers niet het recht van amendement. Een fatsoenlijke discussie over de wenselijkheid van het beleid dat verder gaat dan waartoe de richtlijn dwingt, is daardoor niet ten volle mogelijk. Een nationaal wetsvoorstel kunnen we desgewenst tegenhouden of terugsturen, maar bij een implementatievoorstel van een Europese richtlijn kan dat grote gevolgen hebben. Ik kan me daarom voorstellen dat de regering een overduidelijke nationale kop om die reden liever niet zo wil noemen, maar dat getuigt juist niet van transparantie. Dat is niet erg openhartig, maar juist vertroebelend.

De SP en de Partij voor de Dieren noteren ten aanzien van de lex silencio positivo zelfs twee nationale koppen. Ten eerste had de regering in het voorstel dat zij aan de Tweede Kamer zond de reikwijdte van de facultatieve lex silencio positivo, de opt-in, uitgebreid naar andere terreinen die niet onder de Dienstenrichtlijn vallen.

Mijn fractie heeft bezwaren tegen de lex silencio positivo. De inhoud van die bezwaren is in het debat in de Tweede Kamer al uitvoerig aan de orde geweest. Maar juist vanwege inhoudelijke bedenkingen had mijn fractie wel zeer gehecht aan een apart debat over dat deel van de lex silencio positivo dat verder gaat dan waartoe de Europese richtlijn ons verplicht.

De Tweede Kamer heeft er nog een tweede kop op gezet, namelijk door de facultatieve lex silencio positivo binnen de reikwijdte van de richtlijn om te zetten in een verplichte toepassing met slechts specifieke uitzonderingen, de opt-out. Dat de Tweede Kamer haar recht van amendement juist gebruikt om verder te gaan dan waartoe de richtlijn verplicht, maakt de discussie voor ons natuurlijk nog lastiger.

Het feit dat de nationale beleidsambitie van de regering – ik citeer – "gelukkig samenvalt" met de implementatie van de richtlijn verandert niets aan de definitie van een nationale kop. Ik mag hopen dat alle wetsvoorstellen van de regering die uitgaan boven Europese richtlijnen voortvloeien uit haar nationale beleidsambitie. Dat geldt dan natuurlijk ook voor een door deze Kamer ongewenste nationale kop. Dat de regering meent dat het hier gaat om een gelukkig samenvallen is weliswaar begrijpelijk vanuit haar perspectief, maar het parlement heeft natuurlijk wel een eigenstandige verantwoordelijkheid en zou dat als zodanig graag zelf willen kunnen beoordelen.

Kunnen de bewindslieden bevestigen dat door het amendement-Vos/Van Dijk het huidige voorstel voor een lex silencio positivo verder gaat dan in het oorspronkelijke wetsvoorstel en dat het oorspronkelijke wetsvoorstel ook al ruim voldoende was geweest om aan de richtlijn te voldoen?

Kunnen de bewindslieden tevens bevestigen dat, indien met dit wetsvoorstel de reikwijdte van de lex silencio positivo strikt beperkt was gebleven tot de uitvoering van de Europese Dienstenrichtlijn, de ambitie van het kabinet om de lex silencio positivo zo breed mogelijk in te voeren middels een separaat voorstel aan het parlement had kunnen worden aangeboden?

Ik overweeg in tweede termijn een motie aangaande het gebruik van nationale koppen voor te leggen.

De heer Van den Berg (SGP):

Voorzitter. Ik voer mede het woord namens de fractie van de ChristenUnie.

In 2006 is de Europese Dienstenrichtlijn vastgesteld. Voordat het zover was, is er heel veel ruis geweest. Het Commissievoorstel zou leiden tot onaanvaardbare sociale gevolgen. Door sommige partijen werd een beeld geschetst van social dumping. In de kranten werden verhalen geschreven over Poolse loodgieters, accountants en architecten die met hun extreem lage salaris en een lager niveau van arbeidsomstandigheden de Fransen en de Nederlanders zouden wegconcurreren. Daarnaast zijn er discussies gevoerd in de diverse lidstaten en tussen de lidstaten onderling. Uiteindelijk kan nu worden geconstateerd dat de huidige Europese Dienstenrichtlijn geen negatieve consequenties heeft voor sociale stelsels in de lidstaten. Onze fracties vinden het belangrijk om te benadrukken dat de reeds bestaande Europese regelgeving op het terrein van coördinatie, sociale zekerheid en detachering van werknemers intact blijft. Daar verandert de Europese Dienstenrichtlijn niets aan. Deelt de minister onze zienswijze? De gezondheidszorg, uitzendarbeid en sociale diensten vallen buiten de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn. Hoe beoordelen de bewindslieden dit?

De Europese Dienstenrichtlijn schrijft voor dat alle lidstaten de richtlijn in nationale wetgeving moeten hebben omgezet per 28 december 2009. In Nederland is hiertoe de Dienstenwet opgesteld. Dit betreft dus de implementatie van Europese regelgeving betreffende het verkeer van diensten op de interne markt. Deze implementatie vergt veel inzet en spankracht, vooral van de lagere overheden, de medeoverheden. We kunnen constateren dat het juridisch ingewikkeld is. Daarnaast is de beschikbare tijd erg beperkt. De vraag aan de bewindslieden is dan ook of de lagere overheden erin zullen slagen om dit jaar gereed te zijn.

De lex silencio zal een stimulans zijn voor snellere besluitvorming en procedures. Wel is er bij de lagere overheden zorg, zo hebben onze fracties begrepen, omdat er nog onduidelijkheden blijken te bestaan. De gevolgen van het amendement-Vos/Van Dijk zijn kennelijk voor de lagere overheden nog niet duidelijk. Zo wordt enerzijds verplicht gesteld dat voor 1 januari 2010 in verordeningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, wordt vastgelegd dat de lex silencio op een vergunningstelsel van toepassing is, maar wordt anderzijds een overgangstermijn van twee jaar geboden waarin kan worden vastgelegd dat voor een bepaald vergunningstelsel om dwingende redenen van algemeen belang geen lex silencio positivo van toepassing dient te zijn. Het is echter niet altijd een uitgemaakte zaak of al dan niet een beroep kan worden gedaan op dwingende redenen van algemeen belang. Het is dan ook de vraag hoe de rechter in de periode 2010-2020 zal omgaan met procedures waarin een onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallende vergunning aan de orde is, terwijl in de betreffende verordening niet over de lex silencio positivo wordt gerept. Mogelijk is het bestuursorgaan dan nalatig bij het nakomen van zijn wettelijke plicht om vast te leggen dat de lex silencio positivo van toepassing is, terwijl het ook mogelijk is dat voor deze specifieke vergunning dwingende redenen van algemeen belang aanwezig zijn om een lex silencio positivo af te wijzen, en derhalve de overgangstermijn geldt. Wat is de reactie van de minister op dit punt, gelet op de onduidelijkheid ingevolge het amendement?

In de loop der jaren werden ondernemers steeds vaker geconfronteerd met bureaucratische obstakels en protectionistische maatregelen bij grensoverschrijdende dienstverlening. Een ondernemer kon bijvoorbeeld in een bepaald land geen dienst aanbieden, omdat hij de nationaliteit van dat land niet bezat. Dit, terwijl het al lange tijd tot de ambities behoorde te komen tot voltooiing van de interne markt. Bedrijven ervaren nog al te veel belemmeringen op de interne markt. Die hebben te maken met bestaande Europese regelgeving. Lidstaten blijken de Europese regels in de praktijk verschillend te interpreteren en uit te voeren, waardoor ondernemers desondanks met verschillende eisen in de diverse lidstaten worden geconfronteerd. Opmerkelijk is in dit geval dat er wel Europese maatregelen zijn getroffen om een interne markt te krijgen, maar dat het middel niet altijd voldoende werkt tegen de kwaal. De Dienstenrichtlijn heeft tot doel de ongeoorloofde belemmeringen weg te nemen. Door het wegnemen van die ongerechtvaardigde belemmeringen kan grensoverschrijdend dienstenverkeer toenemen, kunnen nieuwe banen worden gecreëerd en kan de Europese economie meer concurrerend worden, wat hopelijk weer leidt tot meer innovatie – dat is erg belangrijk – en goedkopere producten voor de consument. Dat is positief, zo stellen onze fracties.

De dienstensector is niet alleen de grootste economische sector, maar ook de sector met het grootste groeipotentieel. Dat kon tot nu toe onvoldoende worden benut. Deelt de minister onze visie? Op basis van de cijfers van november 2007 is er door het CPB een middellangetermijnprognose gemaakt van de opbrengsten van de Dienstenrichtlijn. Voor de Europese economie verwacht het CPB een groeieffect van 60 mld. tot 140 mld. De positieve impuls van Nederland ligt tussen 1,4 mld. en 6,3 mld. Deze cijfers lopen uiteen, omdat het CPB een voorzichtige schatting wilde doen en is uitgegaan van een negatief en een positief scenario. Uiteraard waren er in november 2007 nog geen wereldwijde kredietcrisis en economische crisis, maar met terugloop van de economie is in deze prognose kennelijk wel rekening gehouden. Dit zijn positieve effecten van de Dienstenrichtlijn, zowel Europees als nationaal. Dit positieve perspectief moet echter niet worden doorkruist doordat een aantal EU-lidstaten te laat of onvolledig zal implementeren. Wij vernemen dan ook graag van de minister de stand van zaken inzake het implementatieproces in de lidstaten. Ook horen wij graag hoe eventuele vertraging kan worden voorkomen. Het kan natuurlijk niet zo zijn dat er straks nog landen zijn waar de bureaucratische tijgers een belemmering vormen om diensten te exporteren. U begrijpt dat ik niet namens de Partij voor de Dieren mocht spreken; dan had ik deze opmerking niet mogen maken.

Met belangstelling wachten we de beantwoording af.

De heer Laurier (GroenLinks):

Voorzitter. De Dienstenwet is een complexe wet. Hij geeft kaders aan, maar op een aantal punten zal nog veel moeten worden geregeld. In feite gaat het om een soort drietrapswetgeving, waarvan het wetsvoorstel dat vandaag wordt behandeld, stap één is. Hierna volgt nog een Aanpassingswet met de relevante sectorwetgeving, die nu in behandeling is in de Tweede Kamer, en een veegwet die later gebleken onvolkomenheden aanvult of corrigeert. De keuze voor deze werkwijze geeft aan dat het gaat om de implementatie van een Europese richtlijn met een zeer brede werking, met aanzienlijke gevolgen voor veel wet- en regelgeving en met grote consequenties voor bestuurlijke processen in ons land.

Met deze eerste stap worden eigenlijk de hoofdverplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn, neergelegd. Het gaat om het vereenvoudigen van administratieve voorschriften en het tot stand brengen van een loket waar dienstverleners de procedures en de formaliteiten op afstand met bevoegde instanties kunnen afwikkelen. Daarnaast gaat het om het geven van een aantal algemene voorschriften voor vergunningstelsels die wij in Nederland nog niet kennen. Verder gaat het om de bescherming van afnemers van diensten. Voorts gaat om een informatieloket voor consumenten en ondernemers. Ten slotte gaat het ook om grensoverschrijdende administratieve samenwerking en om informatie-uitwisseling tussen bevoegde instanties. Dat is nogal wat bij elkaar. Het zou wel eens zo kunnen zijn dat wat nu in de Dienstenwet wordt geregeld, nog de meest eenvoudige stap is van de nog te regelen zaken. Wij moeten constateren dat op dit punt nog altijd de nodige verwarring bestaat over de precieze reikwijdte van de Dienstenrichtlijn. Er zijn dingen uitgezonderd, maar er is ook een aantal grensgevallen. Tegelijkertijd is sprake van een grote tijdsdruk om het in te voeren, zoals voorgaande sprekers ook hebben gesteld. Een van de redenen van de tijdsdruk is natuurlijk dat Europa het voorschrijft, maar ook dat mensen per 1 januari 2010 rechten kunnen ontlenen aan de Dienstenrichtlijn. Dat betekent in feite dat daar waar niet voldoende aan de richtlijn is voldaan, schadeclaims kunnen worden ingediend. Dat rechtvaardigt natuurlijk de vraag of naar de mening van de minister de voorbereiding van de andere overheden al dermate voldoende is dat men er daar in ieder geval van verzekerd kan zijn dat dit soort zaken zich niet voordoet.

Volgens de Dienstenwet moet er ook één loket komen. Mijn fractie moet het wel van het hart dat Nederland zo langzamerhand vergeven is van de één-loketten. Soms neemt het zelfs curieuze vormen aan. Zo staat in de memorie van toelichting op pagina 25: de richtlijn vereist de realisering van een digitaal één-loket; en: een lidstaat mag over meerdere van dit soort centrale loketten beschikken. Het is wel een heel eigen definitie van het begrip "één-loket". ICT vormt bij die loketten over het algemeen de backbone; dat is waarop men in feite steunt. Vaak blijkt die in de praktijk heel kwetsbaar te zijn. Wij zien het nu bij de invoering van de Wabo, waar men keer op keer aan het uitstellen is, omdat de ICT niet op orde is. De vraag is dan ook hoe het zit met de één-loketten die in het kader van deze Dienstenwet worden gerealiseerd.

Sprekers voor mij spraken al over de lex silencio positivo. Aan de ene kant staat mijn fractie sympathiek tegenover de gedachte dat er druk wordt uitgeoefend op overheden om daadwerkelijk tijdig te beslissen. Aan de andere kant zijn er natuurlijk ook bedenkingen, met name waar het gaat om de consequenties die derden kunnen treffen. Wij zien nu verschillende regimes van die lex silencio positivo voor de regelingen die binnen het kader van de Dienstenwet vallen en de regelingen die erbuiten vallen. Wij merken dat de lex silencio ook in andere typen wetgeving terugkomt. De Wabo is een van de dossiers die wij hier hebben gehad waarin dat ook aan de orde is. Kan de minister schetsen hoe de verschillende principes zich ten opzichte van elkaar verhouden? Kan zij tevens een oordeel geven over de vraag of met die verschillende regimes de momenten waarop de lex silencio positivo van kracht is, helder zijn voor de eventuele uitvoerende overheden, maar bovenal ook voor de burgers?

De Dienstenwet gaat niet alleen over de vrije vestiging van dienstverleners of over het grensoverschrijdend aanbod van diensten, het doel is ook om de consumenten te beschermen en voor hen het aanbod transparant te maken. In dat kader zet de Dienstenwet sterk in op het verschaffen van informatie aan consumenten. Als het nu gaat om de borging van de kwaliteit, om de bescherming van de consument, is dat dan niet een relatief zachte en risicovolle aanpak? Meer nog dan aan informatie heeft de consument natuurlijk behoefte aan de garantie van de kwaliteit van geleverde diensten. Op welke manier denkt de minister dat te versterken? Wat zijn de mogelijkheden in het kader van de Dienstenwet? Blijft het bijvoorbeeld mogelijk om bij dienstverleners een keurmerk of een certificering te eisen? Graag daarop een reactie.

Voorgangers van deze Dienstenwet hebben op het gebied van de arbeidsvoorwaarden nogal wat discussie opgeroepen. Kortheidshalve sluit ik mij op dat punt aan bij de vragen van de heer Van den Berg hierover.

Er is natuurlijk ook de internationale component. De minister schrijft in haar brief aan de Tweede Kamer van 28 september jongstleden: zelf houd ik al enige tijd de vinger aan de pols bij een elftal lidstaten die voor de Nederlandse diensteneconomie het meest relevant zijn; hoewel er op grond van enkele signalen redenen tot zorg zijn, heeft tot nu toe geen enkele lidstaat aangegeven de deadline niet te halen. Om de een of andere reden klinkt dat mijn fractie niet geheel geruststellend in de oren. Mijn fractie herinnert zich nog wat gehannes rond de liberalisering van de postbesteldiensten. Kan de minister garanderen dat Nederland als het om de liberalisering of om het vrijgeven van de markt gaat, niet opnieuw het braafste meisje van de klas is? In dezelfde brief schrijft de minister dat de Commissie pleit voor urgentie en dat deze een inbreukprocedure kan starten als lidstaten de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet tijdig nakomen. Het moet nu zo langzamerhand duidelijk zijn welke lidstaten eind 2009 gaan halen en welke niet. Is er al enige duidelijkheid over de stand van zaken in met name Duitsland, Frankrijk, België en Polen en over de mogelijke stappen die de Commissie op dit terrein zou willen nemen?

Mijn fractie wacht de beantwoording van de vragen met belangstelling af.

De heer Van Driel (PvdA):

Voorzitter. Over krap twee maanden moet de Dienstenwet ingaan. De minister van Economische Zaken heeft haast. Zij heeft dus de AMvB maar vast voorgehangen in de stellige verwachting dat wij het wetsvoorstel zullen goedkeuren, natuurlijk met de uitleg erbij dat het onvermijdelijk is om de wet tijdig in werking te laten treden.

Als ik kijk naar de doorlooptijd van de behandeling van deze wet, kan deze Kamer niet verweten worden, traag te hebben gehandeld. Wij hebben in drie maanden tijd een voorlopig verslag uitgebracht en een nader voorlopig verslag. Leden van dit huis hebben al eerder hun beklag gedaan over de wijze waarop dit huis door de minister van Economische Zaken wordt bejegend. Recentelijk is daar ook weer een ander voorbeeld aan toegevoegd. Administratieve traagheid van het ministerie is de verantwoordelijkheid van de minister en verblijf van de minister in het buitenland, hoe gewenst wellicht ook, kan deze Kamer niet worden aangerekend. Mijn fractie vindt het geheel aan de minister zelf toe te schrijven dat het wetsvoorstel niet op tijd behandeld wordt en vindt het voorhangen van de AMvB als het wetsvoorstel nog niet is goedgekeurd, regelrecht onheus jegens deze Kamer.

Door een kop te zetten op deze wet met betrekking tot bepalingen over de lex silencio positivo (LSP), is er meer complexiteit aangebracht dan strikt noodzakelijk is en ook dat helpt niet bij de snelheid van behandelen. Omdat de LSP in de Dienstenwet is opgenomen, moet deze AMvB ook zo voortijdig worden voorgehangen, als ik het goed begrijp. Dat zou juist een extra reden hebben kunnen zijn om de LSP los te koppelen van de Dienstenwet. Op de LSP kom ik later terug. Eerst wil ik het over een paar andere zaken hebben die in de wet geregeld zijn.

In het algemeen is mijn fractie geen tegenstander van deze wet, zeker niet. Ons land is goed in dienstverlening en dus is vereenvoudiging en stroomlijning van de regelgeving vanuit Nederlands perspectief goed. Ook voor de dienstverlening zelf kan deze nieuwe wet goed uitpakken. Kortom, daar liggen onze problemen niet.

Wel is het merkwaardig dat er weer een apart e-mailadres moest worden geopend en er weer een aparte website de lucht in ging. Mijn collega van GroenLinks sprak net al over de vele één-loketten. Mijn fractie snapt dat niet. Laat de uitvoering nu over aan instellingen die daar goed in zijn. Het ministerie heeft – ik verwijs naar onze klachten hierboven – al moeite genoeg met administratieve processen! Waar hebben we nu al ruim 150 jaar Kamers van Koophandel voor? Waarom die niet het uitvoerende werk laten doen? Die worden al door de bedrijven om tal van redenen bezocht. Nu krijg ik een slappe redenering dat de twee elkaar aanvullen en dat de bijstandfunctie van bevoegde instanties voortvloeit uit de Dienstenwet. Maar er wordt niet uitgelegd waarom die verplichting niet is uitbesteed. Waarom moeilijk als het makkelijk kan? Het overheidsloket wordt nu zelfs met commerciële reclame aan de man, of aan het bedrijf, gebracht. Geld te veel?

Laat ik het nog eens anders zeggen: in de overwegingen bij de Dienstenrichtlijn is vermeld dat het "point of single contact" onder meer bij de Kamers van Koophandel kunnen worden ondergebracht . In lidstaten als Italië, Frankrijk, België en Luxemburg gebeurt dat ook. Het zou ons inziens ook beter inspelen op de "one stop shop" voor bedrijven. Dat tracht de minister met kracht te bevorderen en zeer terecht. Ik verwijs in dit verband naar het project Gezamenlijke inschrijving bij Belastingdienst en Kamer van Koophandel en het project Digitaal starten van een bedrijf. In zijn algemeenheid vormen de Kamers van Koophandel het voorportaal voor ondernemers. Daar gaan zij heen voor voorlichting, registratie en doorverwijzing. Hun bekendheid, bereikbaarheid en laagdrempeligheid zijn buitengewoon groot; zie ook de zeer hoge bezoekersaantallen. De Wet op de kamers van koophandel, die recentelijk nog gewijzigd is, beschouwt de informatietaak naar ondernemers als een wettelijke opdracht. De minister van Economische Zaken zal het toch met mij eens zijn dat de kamers een belangrijke rol spelen bij de elektronische communicatie tussen overheid en bedrijven. Dat leidt onvermijdelijk tot de vraag waarom de Kamers van Koophandel niet zijn aangewezen als "point of single contact"; anders gezegd, waarom er weer een loket bij is gekomen. Staat een integratie van beide loketten voor de deur?

Er zijn tijdens de schriftelijke voorbereiding nogal wat vragen gesteld over sociale dumping, over welk recht van welk land van toepassing is bij dienstverlening in een ander land, over het verwijderen van het land van oorsprongbeginsel, over arbeidsvoorwaarden, over wetten en regels met betrekking tot de sociale zekerheid, de Detacheringsrichtlijn et cetera. Ook de casuïstiek is daarbij uitgebreid aan de orde geweest. Die vragen zijn uitgebreid beantwoord en redelijk bevredigend, ook als je het er wellicht niet altijd mee eens bent. Een zinsnede wil ik er nog wel uitlichten, omdat die bij ons vragen opriep. Niet langer, zo zegt de minister op pagina 7 van de memorie van antwoord, is een rechtssysteem van toepassing, namelijk dat van de lidstaat van oorsprong van de dienstverrichter, op de onderwerpen die binnen het gebied van de Dienstenrichtlijn vallen, maar het recht van zowel de lidstaat van oorsprong als de lidstaat van bestemming heeft zijn relevantie. Er is thans sprake van een rudimentaire vorm van wederzijdse erkenning. Hoe moeten wij dat zien? Betekent het dat de socialezekerheidswetgeving en de regelgeving op het gebied van bijvoorbeeld Arbo door deze Dienstenrichtlijn in de richting van een gemeenschappelijke wet- en regelgeving op EU-niveau bewegen. Hoe ziet die wet en die regelgeving er volgens de minister dan uit? Wederzijdse erkenning is toch een stap op weg naar convergentie. Of zien wij dat verkeerd? Stroomt het water dan niet vanzelf naar het laagste punt of blijft het op een behoorlijk niveau staan?

De implementatie is in ons land voortvarend ter hand genomen. Daar is niets mis mee en dat siert de minister en haar departement. Misschien is het wel zo voortvarend dat een aantal gemeenten het niet bij kunnen houden, ondanks de zeer gewaardeerde inspanning die de ministeries die bij de Projectgroep Implementatie Dienstenrichtlijn zijn betrokken zich getroosten. Niet iedere gemeente zal erin slagen, zo is het signaal dat mijn fractie ontving – collega Van den Berg sprak er ook al over – aan de Dienstenwet tijdig invulling te geven, daar waar ook de Wabo en de vierde tranche Awb veel inspanning vergen, ook al omdat de Dienstenwet in een aantal artikelen afwijkt van de Algemene wet bestuursrecht; afwijkingen die vooral in de afwijkende beslistermijnen liggen. Daar geeft de minister weliswaar een reden voor, maar erg overtuigend is die niet en complex maakt de minister het zo wel. Wil de minister daar toch nog eens naar kijken, vooral vanuit de optiek: hoe en onder welke voorwaarden kan het wel?

De vraag blijft of van die voortvarendheid ook in andere landen sprake is. De minister gaat daar uitgebreid op in, in haar brief aan de Tweede Kamer van 28 september jongstleden. Daaruit blijkt dat er reden is voor zorg. Weliswaar zegt de minister de vinger aan de pols te houden bij een elftal lidstaten, maar veel kan Nederland niet: niet veel meer dan aandringen en wijzen op de sancties die staan op het niet tijdig implementeren. Het ministerie heeft contact met elf lidstaten. Ik durf te wedden dat, als wij samen naar Griekenland kijken of Italië, er van een enigszins optimistisch verhaal niet veel overblijft. Kunt u ons bijlichten in aanvulling op de brief van 28 september hoe het daar staat?

Onze onrust zit in het feit dat wij weer het beste jongetje van de klas willen zijn. Ook bij een aantal andere dossiers hebben wij dat met deze minister meegemaakt. Bij het energiedossier bleek dat het meest duidelijk. In toenemende mate heeft mijn fractie daar geen zin meer in. De op een aantal punten doorgeschoten liberalisering heeft niet alleen maar voordelen opgeleverd. Het levert ook veel onzekerheid, onvrede en ontevredenheid op.

Ik heb nog een paar vragen over de voortgang. Welke landen bieden de informatie en de procedures alleen aan in hun landstaal? En wat gebeurt er als dat zo zou blijven? Hoe kan van een Nederlandse ondernemer gevergd worden dat hij in het Tsjechisch of Lets kan lezen hoe het in die landen geregeld is en waar hij moet zijn?

Onderdeel van de te ontwikkelen voorzieningen in het kader van de inwerkingtreding van de Dienstenwet is het beschikbaar hebben van een technische faciliteit die aanbieders van buitenlandse elektronische gekwalificeerde handtekeningen kan herkennen. Naar mijn fractie heeft begrepen, is er momenteel een groot aantal aanbieders daarvan in de EU. Is een dergelijke faciliteit voor cross-borderherkenning eind van het jaar voor de uitvoeringsinstanties beschikbaar? U spreekt op dit punt nog van een uitdaging. Wilt u daarmee zeggen dat het voorlopig niet lukt? Wat betekent het als zo'n faciliteit niet tijdig beschikbaar is?

Ik kom dan op de lex silencio positivo. Ik vertel niets nieuws als ik zeg dat dit gedeelte ons zwaar op de maag ligt. We hebben er een aantal problemen mee. We hebben er moeite mee dat gemeenten, als ze nalatig zijn bij het afgeven van een vergunning, niet gestraft worden met een boete, maar met een stilzwijgende goedkeuring die een derde partij kan schaden. Daar ligt onze grootste pijn. We hebben moeite met de rechten van belanghebbenden, vaak een derde partij en in het verlengde daarvan met de schijnzekerheid die dit oplevert; schijnzekerheid in die zin dat zekerheid voor de een onzekerheid voor de ander is. En we hebben er moeite mee, zij het dat het een tijdelijk probleem is, dat er een grote overgangsperiode is met rechtsonzekerheid.

In deze Kamer is meermalen van gedachten gewisseld over de onwenselijkheid van een kop op Europese regelgeving. Ook met de minister van EZ is regelmatig over dit punt van gedachten gewisseld. Als de leden van mijn fractie het goed zien, is bij deze wetgeving sprake van een tweetal koppen. Ten eerste gaat het over de kop die regelt dat het systeem met de regelgeving die wordt geïmplementeerd ook openstaat voor Nederlandse dienstverleners. Dit lijkt voor de hand te liggen. Gebeurt dit ook in andere landen?

De heer Terpstra (CDA):

Mag ik een vraag stellen aan de heer Van Driel over de nationale kop? Het eerste voorbeeld dat hij geeft, is dat Nederlandse dienstverleners gebruik mogen maken van het ene loket van buitenlandse dienstverleners. Dat noem ik in mijn definitie geen nationale kop, maar de heer Van Driel wel. Wat is exact zijn definitie van een nationale kop?

De heer Van Driel (PvdA):

Of ik heb mij onduidelijk uitgedrukt of de heer Terpstra heeft mij verkeerd begrepen. Ik heb gezegd dat diezelfde faciliteit ook beschikbaar komt voor Nederlandse ondernemers, wat je kunt zien als een kop. Ik heb erbij gezegd dat ik daar geen enkel bezwaar tegen heb. Het is een soort aanvulling op de wet. Het hoeft strikt genomen niet of het kan apart worden geregeld, maar wij hebben er geen bezwaar tegen. Het lijkt ons zelfs logisch.

De tweede kop wordt gevormd door de lex silencio positivo, al noemt de minister de voorzet vanuit Europa een gelukkig samenvallen van de ambities van het kabinet en de invoering van deze richtlijn. Kan de minister toch nog eens uitleggen waarom wij met deze tweede kop akkoord zouden moeten gaan?

Andere EU-landen kennen ook een lex silencio. Met een ja, mits, zoals bij ons? Kennen andere EU-landen ook een boeteregeling bij het niet tijdig verstrekken van een vergunning? Hoe zit het daar met de termijnen bij het verstrekken van een vergunning? Onze ondernemers kunnen profiteren zoals u zegt – ik zeg het u graag na – van de Dienstenwet omdat wij goed zijn in dienstverlening, maar dan moet de vergunningverlening wel transparant zijn en moet de vergunning vooral op tijd worden verstrekt.

Een aantal consequenties van de LSP is ook niet duidelijk. Enerzijds wordt verplicht gesteld dat voor 1 januari 2010 met zoveel woorden in verordeningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen wordt vastgelegd dat de LSP op een vergunningstelsel van toepassing is. Anderzijds wordt een overgangstermijn van twee jaar geboden, waarin kan worden vastgelegd dat voor een bepaald vergunningsstelsel om dwingende redenen van algemeen belang geen LSP van toepassing dient te zijn.Of een beroep kan worden gedaan op dwingende redenen van algemeen belang is geen uitgemaakte zaak. Hoe zal dan, is de vraag, de rechter omgaan met procedures waarin een onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallende vergunning aan de orde is, terwijl in de betreffende verordening niet over de LSP wordt gerept. Is het bestuursorgaan dan nalatig bij het nakomen van zijn wettelijke plicht om vast te leggen dat de LSP van toepassing is? Of is/was er volgens het bestuursorgaan dwingende reden van algemeen belang om een LSP af te wijzen en is dan dus de overgangstermijn van toepassing?

Ook de winst van de LSP is, zeker in verhouding tot het belang van derden, niet zo overtuigend. In een brief van 10 juli stelt Actal dat de voorgespiegelde verlichting van administratieve lasten niet op een betrouwbare en zinvolle wijze te kwantificeren is. Weliswaar levert de wet een positieve bijdrage aan reductie van de regeldruk, omdat tijdige besluitvorming wordt bevorderd, iets waar mijn partij overigens ook sterk voor is – dat is niet de discussie – maar omdat "het mogelijk beneden onze bagatelgrens van € 10.000 (zal) uitkomen". Kortom, een schijnbeweging, of dooie mus zo u wilt, op het gebied van administratievelastenverlichting. Ook al geen reden om de LSP in te voeren.

We realiseren ons dat, als de gemeente of welk ander bestuursorgaan dan ook de vergunningverlening niet tijdig voor elkaar krijgt, de beslistermijn kan worden verlengd, zij het beperkt en slechts eenmalig, en dat kan helpen. Maar de vraag is of dat voldoende is. Voldoende om op tijd te beslissen in ingewikkelde gevallen, waar ook nog regelmatig informatie van anderen moet worden ingewonnen, anderen die men niet altijd aan een touwtje heeft en waarvan men lang niet altijd tijdig reageren kan afdwingen. Zal er niet te vaak dan maar positief beslist worden om ervan af te zijn en niet in de automatische verstrekking terecht te komen? Of misschien nog erger: juist niet beslissen, omdat het ingewikkeld is en niet beslissen nu ook beslissen is.

Interessant is dat in deze Kamer bij de wijziging van de Wet op Dwangsommen in verband met de wijziging van termijnen, gevraagd is om een onderzoek naar de vraag of die termijnen redelijk en billijk waren. Daaruit blijkt, naar ik begrijp, dat de termijnen verlengd gaan worden, omdat ze te kort geacht worden om haalbaar te zijn. Hoe zit dat met de vergunningen die onder de LSP gaan vallen? Is er absolute zekerheid dat die termijnen wel volstaan, ook als er advies aan derden moet worden gevraagd? Of zullen die ook bij de eerste kritische toelichting die gevraagd wordt aangepast dienen te worden? Zal er van de kant van VNG of ministerie of gemeenten individueel bijgehouden worden hoe vaak de LSP toegepast wordt en in welke gevallen? En hoe het met de termijnen staat? Zal worden bijgehouden of er schadevergoeding gevraagd en verleend wordt en hoe vaak? Zitten die punten in de evaluatie die de minister ons op pagina 30 van de memorie van antwoord toezegt? Kan de minister iets preciezer zijn over wat er geëvalueerd wordt? Wordt die niet te lang uitgesteld, en is de schade dan inmiddels al niet aangericht?

Het blijft voor ons, ook na uitleg van de minister, een raadsel waarom de wens van de Raad van State om de gevallen waarin een positieve fictieve beschikking in elk geval niet tot de mogelijkheden behoort, nader te bepalen. Er is voldoende beschermd via de bezwaarprocedure en de minister is bang dat het tot een limitatieve opsomming zal komen, hetgeen zij onwenselijk vindt. Dat zijn de argumenten. Temeer, en ik heb dat al betoogd, daar niet helder is wat dwingende redenen zijn. Er wordt dus veel onzekerheid geschapen en die onzekerheid wordt gelegd op het bordje van gemeenten. Rechters zullen duidelijkheid moeten scheppen en die hebben het toch al zo druk.

Aan de andere kant zit er in de brief van de minister van Justitie van 9 juli jongstleden en vooral in de bijlage daarbij ook wel een zekere geruststelling. Er is zorgvuldig een lijst gemaakt en er zitten heel wat vergunningen bij waarbij de toepassing van de LSP ons inziens geen kwaad kan. Het voordeel van de hele zaak is in ieder geval dat elk bestuursorgaan eens door al de vergunningen moest lopen, en dat is zoals gezegd winst. Ik ben ervan overtuigd dat dat er ook toe zal leiden dat het bestuursorgaan zelf ook tot de conclusie komt dat afschaffing van sommige vergunningen wenselijk en mogelijk is.

Maar onze angst zit in vergunningen als de kapvergunning, die we hier niet behandelen, maar die in de WABO zit. Dit punt wordt dan nog, maar ik ben hier buiten de orde van deze wet, door een omgevingsdienst geregeld die minder voeling met de bevolking van een stad of dorp heeft, zodat er nog technocratischer tegenaan gekeken zal worden. Onze vrees zit hem in dat soort vergunningen en in zaken die met monumenten, wegen en huisvesting te maken hebben. Daar kunnen bewust of onbewust beslissingen genomen worden die niet meer terug te draaien zijn. Onze vrees zit ook in de toekomstige toepassing waar wij, en dat geldt voor de overkant ook, zij het wellicht in iets mindere mate, iets minder greep op hebben. Nu is er een lijst en deze maakt zoals gezegd een zorgvuldige indruk; de Minister van Justitie stelt ons hierin, zoals bijna altijd, niet teleur. Onze vrees om het maar eens anders te zeggen, zit in het in de toekomst sluipenderwijs invoeren van de LSP onder krachtig klinkende motto's als doorpakken, krachtig besturen en voorrang voor de economie, waarbij natuur en milieu het loodje leggen, de leefbaarheid van ons land nog verder onder druk komt en de burger gezien wordt als een last – voor wie eigenlijk – in plaats van een belanghebbende. Kan de minister ons gerust stellen en aannemelijk maken dat deze LSP ...

De heer Terpstra (CDA):

Ik wil een vraag stellen over het functioneren van de LSP. In beide gevallen, dus met en zonder LSP, moet je een vergunning aanvragen, welke vergunning al dan niet door de gemeente kan worden verleend. Als de gemeente helemaal niet opschiet – en dat is het nieuwe – heeft de burger recht op het verkrijgen van die vergunning. U maakt daar een hele hoop bezwaren tegen: er kunnen bomen worden gekapt en het milieu kan worden verwoest. Maar dat kan toch alleen maar indien een gemeente deze zaak niet belangrijk vindt en dus weken blijft wachten met die vergunning? Ik vind het een beetje vreemd dat u op zichzelf zeer waardevolle elementen als bomen en de natuur, naar voren brengt om luie ambtenaren te beschermen. Wat is daar het nut van?

De heer Van Driel (PvdA):

Ik neem het niet op voor luie ambtenaren of slechte bestuurders. Ik ben een groot voorstander van boetebepalingen. Daar waar in gemeenten sprake is van hoge boetes omdat ze het slecht doen, is de gemeenteraad in staat – ik ben daarvan overtuigd – om wethouders daarop aan te spreken en eventueel politieke consequenties te trekken. In die zin ben ik er helemaal geen voorstander van om gemeenten maar lui te laten opereren. Ik ben alleen van mening dat hier nauwelijks een probleem wordt opgelost, en dat vooral derden-belanghebbenden het slachtoffer zullen zijn, en niet de gemeenten zelf. Immers, de vergunning wordt stilzwijgend verleend en de ellende komt bij een derde partij terecht. Dát is ons grote bezwaar.

De heer Terpstra (CDA):

Als burger van een gemeente heb ik liever dat die gemeente wordt verplicht efficiënt te werken, dan dat men die gemeente een boete oplegt. Die boetes moet ik namelijk als burger ook weer betalen. In uw systeem krijgt de burger eventueel het recht dat zijn gemeente een boete krijgt, die hij dan zelf als belastingbetaler moet betalen, terwijl hij in het LSP-systeem een vergunning krijgt waar hij recht op heeft op grond van de wet. De gemeente wordt geacht dat tijdig te doen. Ik vind het alternatief van een boete burgeronvriendelijk.

De heer Van Driel (PvdA):

Dat alternatief is er overigens al, waarmee bij mijn weten uw fractie akkoord is gegaan. Zoveel bezwaren heeft uw fractie daar dus niet tegen. Verder vindt u het weliswaar prachtig dat u die vergunning krijgt, maar uw omgeving wellicht niet. U bent heel blij, maar de rest niet. Voor een deel kan dat ook nog een beetje stilzwijgend gaan, terwijl bij een boetesysteem daarover veel nadrukkelijker verantwoording aan de gemeenteraad wordt afgelegd. Laat de gemeente dan maar ingrijpen en tegen de wethouder zeggen: mijnheer, u hebt uw zaken niet op orde, doe er wat aan, of verdwijn. Dat vind ik ook vanuit politiek oogpunt een veel beter systeem dan u uw zin geven en een derde de prijs te laten betalen. Daar denken wij wellicht verschillend over, maar zo denkt mijn partij erover, zeker aan deze kant van het Binnenhof.

Kan de minister ons geruststellen en aannemelijk maken dat deze LSP niet aan de orde is waar iets onherstelbaars kan gebeuren? Welke waarborgen, om het eens anders te zeggen, kan de minister aanvoeren dat onherstelbare dingen niet gebeuren door toepassing van de LSP? Mijn fractie zou er graag van overtuigd worden dat ze zich ten onrechte zorgen maakt. Zo niet, dan lijkt het ons een betere weg de Dienstenrichtlijn een-op-een over te nemen en dat wat goed uitkomt, het Nederlandse extraatje, bij aparte wet te regelen. Dan hebben we ook een zuiverder behandeling en de tijd om naar alle risico's te kijken.

Wij wachten het antwoord van de twee ministers met zeer veel belangstelling af.

De heer Terpstra (CDA):

Mijnheer de voorzitter. Aan het begin van de vergadering had ik eerst het idee dat de buitenlandse dienstverleners ons al aan het verwennen zijn met bloemstukken, maar bij enig nadenken bleken deze bloemstukken toch geen direct verband te houden met de behandeling van de Dienstenwet maar meer met het afscheid van mevrouw Timmerman-Buck.

Vandaag bespreken wij een belangrijk wetsvoorstel met een bewogen voorgeschiedenis. Een wetsvoorstel dat uitgebreid is besproken in zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer. Onze schriftelijke rondes hebben veel vragen opgeleverd en ook veel antwoorden. Ik ben de minister en de ambtenaren op het ministerie dankbaar voor het feit dat zij al die vragen keurig hebben beantwoord. Ik heb die antwoorden in de vakantie gelezen. Wat mij betreft had het aantal vragen wel wat beperkter gekund, maar voor de antwoorden per vraag ben ik dankbaar.

In de Tweede Kamer is nu ook de Aanpassingswet in behandeling. Bij de Aanpassingswet wordt geregeld welke belemmeringen moeten worden weggenomen op basis van een screening van alle wetten die onder de Dienstenrichtlijn vallen. Nu had ik begrepen dat mede door de Aanpassingswet er eigenlijk geen veegwet meer nodig zou zijn. Klopt dat?

Het wetsvoorstel van vandaag regelt het vrij verkeer van diensten in de interne markt op basis van de Dienstenrichtlijn van december 2006. Volgens ons is de interne markt een van de grote verworvenheden van de Europese integratie, je zou kunnen zeggen een basis van de Europese Unie. Tot nu toe is de interne markt vrijwel beperkt gebleven tot de landbouw en de industrie. Voor ons land betekent dit dat ongeveer driekwart van de economie en de werkgelegenheid niet onder het vrij verkeer valt. Of om het in SP-termen te zeggen: de neoliberale wind heeft vanuit Europa tot nu toe alleen maar gewaaid over een kwart van onze economie. Eurocommissaris Bolkestein heeft in 2004 op basis van een onderzoek van de Europese Commissie naar de dienstensector voorgesteld ook de diensten onder de vrije markt te brengen. De kern van het onderzoek was dat diensten drie kwart van de economie uitmaken, maar dat deze sector maar voor 20% meedoet aan de interne markt. Dat kwam met name door allerlei overheidsvoorschriften, vooral vergunningenstelsels. Meer concurrentie zou volgens Bolkestein een zegen zijn voor de consument en veel werkgelegenheid opleveren. Daarover zijn veel berekeningen gemaakt, zowel over de positieve effecten als over de rampen die ons zouden kunnen bedreigen. Aan deze berekeningen hebben wij geen behoefte. Wij gaan ervan uit dat de interne markt voor diensten ongeveer dezelfde positieve effecten zal hebben als de interne markt voor goederen. Wij gaan ervan uit dat de minister deze redenering kan volgen en zij deze positieve effecten gelijk inschat.

Volgens ruwe berekeningen van het CPB heeft de interne markt ons allen veel voordelen gebracht en belangrijk bijgedragen aan de verhoging van onze welvaart. Over de zogenaamde Bolkesteinrichtlijn is veel en fel gediscussieerd. De heer Elzinga heeft daarvan een heel waardevol overzicht gegeven. De belangrijkste elementen in de discussie zijn geweest het land-van-oorsprongprincipe en de belangen van de semicollectieve sector. In Duitsland bestaat voor deze sector de mooie naam "Daseinsvorsorge". Dus als je daar werkt moet je per definitie wel heel gelukkig zijn. Onder het motto "geen Poolse loodgieters tegen Poolse arbeidsvoorwaarden in Frankrijk laten werken" is het land-van-oorsprongprincipe vervallen, dit tot grote ergernis van veel nieuwe lidstaten in het oosten van Europa. Binnen de Europese Volkspartij heeft dit besluit toentertijd zelfs tot grote interne spanningen geleid. Door acties van regeringen en ook de vakbeweging zijn bijna alle beter betaalde sectoren van de richtlijn uitgesloten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de uitvoerders van de socialezekerheidsregeling, de volksgezondheid, advocaten en notarissen. In ons land is ongeveer de helft van de dienstensector vrijgesteld van de richtlijn.

In de richtlijn is afgesproken dat de afbakening van de semicollectieve sector een taak is van de lidstaten zelf. Wat betreft de regelgeving geldt het land waar de dienst wordt verleend. Er moet per lidstaat één loket komen voor buitenlandse dienstverleners. Bij het verlenen van een vergunning moet het principe worden nageleefd van de lex silencio positivo (LSP). Als de overheid zich niet aan de termijnen houdt, wordt de vergunning geacht automatisch verleend te zijn. Als de Nederlandse regering dat LSP-principe dus ook toepast op anderen zie ik dat niet zozeer als een nationale kop op een Europese richtlijn.

De Dienstenrichtlijn is volgens ons zonder nationale kop overgenomen in het nu voorliggende wetsvoorstel. Wel is het zo dat het ene loket ook toegankelijk is voor Nederlandse ondernemers. Dat vinden wij een goede zaak. EU-regelgeving leidt hier dus rechtstreeks tot een verbetering van de verhouding tussen Nederlandse ondernemers en de overheden.

In het oorspronkelijke wetsvoorstel was het LSP-principe gebaseerd op het "nee, tenzij". Dit heeft ons een beetje verbaasd gelet op de goede ervaringen in Spanje en ook in eigen land, bijvoorbeeld bij onderdelen van de Mijnbouwwet en de Mededingingswet. Tevens was in het coalitieakkoord afgesproken om het LSP-principe uit te breiden. Waarom is het "ja, tenzij" uit de richtlijn niet direct in het wetsvoorstel overgenomen? Dat had ook veel discussie en tijdverlies in de Tweede Kamer gescheeld.

Het wetsvoorstel is uitgebreid in de Tweede Kamer aan de orde geweest. Veel aandacht is daarbij besteed aan het principe van de lex silencio positivo. Het "nee, tenzij" is gewijzigd in het "ja, tenzij" waardoor de wet weer geheel aansloot bij artikel 13 van de Dienstenrichtlijn zelf. De wet geldt in navolging van de richtlijn niet voor een groot aantal sectoren in de semicollectieve sector. In een deel van deze sectoren is in Nederland een grote discussie ontstaan over de te hoge beloningen. Is het achteraf gezien in dit licht wel juist geweest een uitzondering voor al deze sectoren te maken? Het beperken van de concurrentie is meestal niet het meest geschikte middel om de beloningen te matigen. Graag een reactie van de minister van EZ. Nu weet ik wel dat de regering en de vakbeweging geweldig hebben gevochten om die sectoren eruit te krijgen, maar het zijn vaak dezelfde groepen die nu weer klagen dat in die sectoren te veel betaald wordt. Je zou je achteraf filosofisch de vraag kunnen stellen of dat nu wel verstandig is geweest.

Het is de bedoeling dat bij het ene loket duidelijke informatie wordt verschaft over de vraag welke sectoren van de wet zijn uitgesloten. Het transparantiebeginsel speelt een grote rol in deze zaak. Hierover willen we een vraag stellen. Zouden nu, zoals uit dit wetsvoorstel blijkt, informatieplichten zo uitdrukkelijk een plaats zijn gaan innemen in het algemeen bestuursrecht, de algemene beginselen van bestuur niet moeten worden uitgebreid met een algemeen transparantiebeginsel teneinde te waarborgen dat burgers steeds op de hoogte zijn van hun rechten en plichten? Onze vraag hierover is bij de schriftelijke behandeling beantwoord met de stelling dat deze vraag het huidige wetsvoorstel verre te boven gaat. Dan kom je uiteraard bij de minister van Justitie terecht, want die gaat over alle wetten. Als iets een wet te boven gaat, dan kom je automatisch terecht bij de minister van Justitie. Wij vernemen dan ook graag wat zijn opvatting is over dit punt van het algemeen transparantiebeginsel.

In de motie-Van Dijk c.s. (31579, nr. 9) wordt een wettelijke regeling gevraagd voor het afdwingen door het Rijk van de Dienstenwet bij andere overheden. Tevens is bij de Aanpassingswet een discussie ontstaan met betrekking tot het verhaal van het Rijk bij andere overheden van geleden schade, indien bijvoorbeeld een gemeente heeft gehandeld in strijd met de Dienstenwet.

Daar bij de verlening van vergunningen vaak gemeenten of andere overheden betrokken zijn, kunnen wij deze discussie wel volgen. Toch hebben wij nog enige vragen over de gemeentelijke autonomie. Zijn de door de Tweede Kamer gevraagde bevoegdheden echt wel nodig? Is het niet een vreemd idee dat de Tweede Kamer vraagt om een wet, die speciaal moet worden ingevoerd om andere overheden te dwingen zich aan de wet te houden? Speelt dit probleem ook in andere lidstaten, bijvoorbeeld in federale staten, zoals Duitsland en Spanje? Is in die landen ook een discussie ontstaan dat de Duitse bondsregering een wet moet maken om Beieren te verplichten zich aan de Dienstenwet te houden?

Het doel van het wetsvoorstel is om de Dienstenrichtlijn binnen de afgesproken termijn te implementeren, dus voor het einde van dit jaar. Daaraan werken wij graag mee. Wij hechten veel waarde aan de uitbreiding van de interne markt tot grote delen van de dienstensector, maar wel op basis van een level playing field. Daarom zouden wij graag vernemen wat de actuele vorderingen zijn bij een aantal belangrijke lidstaten. In de memorie van antwoord heeft de minister elf landen genoemd. Wij horen graag de stand van zaken bij diezelfde elf, maar als het er tien zijn, is dat ook goed. Wij wachten de reactie van beide bewindslieden met belangstelling af.

De voorzitter:

Ik schors de beraadslaging tot 18.30 uur. Ik maak de leden erop attent dat de bijzondere plenaire zitting ter gelegenheid van het afscheid van de oud-voorzitter exact om 16.30 uur aanvangt. Ik verzoek u om tijdig aanwezig te zijn.

De vergadering wordt van 14.57 uur tot 18.30 uur geschorst.

Voorzitter: Dupuis