Handeling

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarVergadernummerDatum vergadering
Eerste Kamer der Staten-Generaal2008-2009nr. 36, pagina 1654-1657

Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Werkloosheidswet in verband met het vergroten van kansen op werk voor langdurig werklozen (31767).

De beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Mevrouw de voorzitter. Ik voer het woord mede namens de fracties van de VVD en de SP. Het wetsvoorstel waarover wij vandaag spreken, maakt onderdeel uit van een pakket maatregelen dat erop gericht is de kansen op werk voor langdurig werklozen te vergroten. Die vergroting heeft langs twee lijnen plaats. Er komt een andere verrekeningssystematiek in de WW die ervoor zorgt dat werken meer dan nu het geval is, gaat lonen. Op die manier wordt een positieve prikkel tot werkhervatting geïntroduceerd en neemt de kans dat een langdurig werkloze elke kans op arbeid die voorbijkomt ook aanpakt, toe. Mijn fractie ondersteunt deze aanpak en daarmee ook dit wetsvoorstel. Wat ons betreft kan de minister vanavond naar huis met het tevreden gevoel dat hij weer een onderdeel van "het plan Donner" heeft verwezenlijkt.

De tweede lijn is een maatregel die het sanctie-instrumentarium in de Werkloosheidswet aanscherpt. Om die maatregel gaat het ons vandaag, of juister, het gaat ons niet zozeer om de inhoud van de maatregel, het gaat om de route die de minister heeft bewandeld om de maatregel te treffen. Sterker, wij vragen ons af of hier wel sprake is van een maatregel. Wat is er aan de hand? Artikel 24, eerste lid, van de WW legt aan de werknemer de verplichting op, te voorkomen dat hij werkloos wordt, is of blijft doordat hij in onvoldoende mate tracht passende arbeid te verkrijgen, nalaat aangeboden passende arbeid te aanvaarden, of doordat hij door eigen toedoen geen passende arbeid verkrijgt of behoudt, of eisen stelt die het aanvaarden of verkrijgen van passende arbeid belemmeren. Ik parafraseer nu een beetje maar dit is in essentie waar deze wetsbepaling op neerkomt. De term "passende arbeid" komt hierin maar liefst viermaal voor. Deze is daarmee voor deze wet een minstens zo centrale bepaling als bijvoorbeeld voor de wet WIA het begrip "arbeidsongeschiktheid".

Op het nalaten aan één van deze verplichtingen te voldoen, stelt artikel 27 WW sancties. Deze wetsbepaling is strikt geformuleerd en laat het UWV geen ruimte om een oogje dicht te knijpen of voor deze ene keer enige coulance te betrachten. De enige coulance, als je het zo kunt noemen, zit in de invulling van het begrip "passende arbeid". De wetgever heeft die invulling verder vormgegeven in het derde lid van artikel 24, waarin de hoofdregel staat dat passend is "alle arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de werknemer is berekend". Op die regel is de uitzondering geformuleerd dat "aanvaarding om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van de werknemer kan worden gevergd". Omdat ook die formulering nog betrekkelijk open is, geeft het vierde lid de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen omtrent het begrip "passende arbeid" als bedoeld in het eerste en derde lid.

Tot zo ver de wettekst. In de loop der jaren, vanaf 1987 toen de huidige WW geldend recht werd, heeft zich een stevige hoeveelheid jurisprudentie omtrent het begrip "passende arbeid" ontwikkeld. Deze is vrij casuïstiek van aard, maar niettemin komt hierin een aantal aspecten regelmatig terug. Ik baseer mij nu op het handboek Socialezekerheidsrecht. Deze rechtspraak is in 1996 samengevat – volgens het handboek, en wij horen graag van de minister of hij deze visie deelt – in de Richtlijn passende arbeid van 19 maart 1996. Een jaar eerder, in 1995, werden de teugels voor werkzoekende schoolverlaters en academici strakker aangetrokken met het Besluit passende arbeid schoolverlaters en academici. Hierin staat onder meer de regel dat voor werkzoekende schoolverlaters iedere arbeid vanaf dag één passend is, een regel die verdacht veel gelijkenis vertoont met wat in de nu voorliggende "richtlijn" – ik plaats die kwalificatie bewust tussen aanhalingstekens – wordt bepaald voor langdurig werklozen. Anders gezegd: de open norm uit de wet is in de periode vanaf 1987 door de rechter verder ingevuld, ofwel van enige handvatten voor de uitvoering voorzien. Die handvatten zijn vervolgens in 1995 van een soort grootzegel van erkenning voorzien door de staatssecretaris van SZW. Een echt juridische status had die richtlijn niet, maar dat hoefde ook niet, zolang deze niet méér inhield dan het ter wille van de uitvoering uitschrijven van een door de rechter gegeven invulling van de wettelijke norm. Een regel in de categorie "handig om te weten", niet minder maar ook niet meer.

Dat was 1996; terug naar het hier en nu. In het regeerakkoord en ook in de memorie van toelichting op het voorliggende wetsvoorstel worden twee, kennelijk met elkaar samenhangende maatregelen, aangekondigd. Ik vatte deze hierboven al samen. De ene staat in het vandaag voorliggende wetsvoorstel, de andere in een document met een onduidelijke juridische status, of misschien moet ik zeggen: met een juridische non-status. Deze werkwijze roept bij mijn fractie bedenkingen op die zij vandaag, in eerste instantie als vragen, aan de minister wil voorleggen. Deze bedenkingen betreffen de transparantie van regelgeving. Als die er niet is, dan is dat natuurlijk slecht voor de burger die met de norm te maken krijgt. Ze betreffen echter ook het stuk van de parlementaire controle.

Mijn eerste vraag luidt of de minister het met mijn fractie eens is dat een wezenlijk verschil tussen de "richtlijnen", van 1996 en van 2008, is dat de eerste een samenvatting is – handig om te weten – van de manier waarop de rechter het begrip "passende arbeid" invult en het tweede een boodschap van de wetgever is over hoe die norm in de toekomst dient te worden ingevuld. Die boodschap is ingegeven, zo stelt de minister in de schriftelijke voorbereiding, door de veronderstelling – van de minister uiteraard – van de wijze waarop de rechter de norm zal gaan invullen op het moment dat het vandaag voorliggende wetsvoorstel geldend recht is. Dat neemt echter niet weg dat de minister, daarop vooruitlopend, vast met een eigen invulling en dus een eigen norm komt. Anders geformuleerd: in deze beleidsbrief voor de uitvoerder, die ook ook nog eens de benaming "richtlijn" meekrijgt, geeft de minister aan dat een begrip dat in het verleden door de rechter "zus" is ingevuld, in de toekomst, nu de overheid met een ruimhartiger systeem van inkomensverrekening komt, "zo" moet worden gelezen. Daarmee krijgt die instructienorm vanzelf de dynamiek en krijgt het stuk vanzelf de status van een regeling als bedoeld in het vierde lid van artikel 24. Deelt de minister deze analyse? Als hij dat niet doet, wat heeft hij daar dan tegenin te brengen? Waarom is voor het treffen van deze maatregel niet de route van een AMvB gevolgd? Dat had simpel gekund. Ik denk ook dat dat in de Tweede Kamer op weinig problemen was gestuit. Dat is eerder gebeurd met een vergelijkbare maatregel voor werkloze schoolverlaters en academici. Is de minister bereid om die stap naar aanleiding van de gedachtewisseling van vandaag alsnog te zetten?

Wij wachten de beantwoording van de minister met grote belangstelling af.

De heer Terpstra (CDA):

Mevrouw de voorzitter. Omdat velen vanavond hebben gesproken namens meerdere fracties breng ik in het begin van mijn betoog naar voren dat ik voorlopig alleen namens de CDA-fractie spreek. Ik nodig alle andere fracties uit om zich in tweede termijn bij mij aan te sluiten.

In 2008 is de Richtlijn voor passende arbeid van 1996 aangescherpt voor werklozen die langer dan een jaar werkloos zijn. De wijzigingen hebben betrekking op het niveau van de functie en op de beloning van deze functie. De relatie met de functie van voor de werkloosheid wordt losgelaten en het loon kan lager zijn dan de uitkering die men kreeg. Het wetsvoorstel regelt een aanvulling op het loon dat lager is dan de uitkering. Verder wordt een werkaanbod door het UWV geregeld. Onze fractie steunt het beleid van het kabinet, de arbeidsparticipatie te bevorderen in het belang van de werkloze zelf. Dat is de eerste doelstelling. Daarnaast is het ook van belang voor de handhaving van de verzorgingsstaat. Op grond hiervan steunen wij het wetsvoorstel en hebben wij ook niet meegedaan aan de schriftelijke behandeling.

Het schriftelijke debat is vooral gegaan over de effectiviteit van deze maatregel en over twee juridische vragen van mevrouw Westerveld. De vragen van met name de fractie van de VVD en GroenLinks over de effectiviteit van de maatregel gingen vooral in op de relatie tussen de stijgende werkloosheid en de vraag: wat heb je in de huidige crisis aan deze maatregel? De voorziene omvang van 3000 of 5000 volgend jaar wordt hoogstwaarschijnlijk niet gehaald. Deze redenering is op zichzelf begrijpelijk, maar zij is toch niet juist. Stel dat je haar doortrekt. Dan zouden maatregelen ter bestrijding van werkloosheid naarmate de crisis vordert een lagere effectiviteit krijgen. De conclusie is dan: deze maatregel ga ik niet nemen. In dat geval ontstaat de vreemde situatie dat hoe meer werklozen er zijn, hoe minder maatregelen je neemt. Omgekeerd kun je zeggen: als de werkloosheid verdwijnt, is deze maatregel heel effectief, dus daarom moeten wij hem juist invoeren. Die gedachte wijs ik dus helemaal af, want die leidt tot helemaal niets, en dat is niet veel.

Mevrouw Westerveld heeft in de schriftelijke behandeling twee juridische punten aan de orde gesteld. Het eerste ging over de ongelijke behandeling in het sanctiebeleid. Dit lijkt een beetje op het punt dat de heer Van de Beeten aan de orde stelde, de boete voor de zorgverzekering. Het gold ook voor de sancties in de WW. Als de uitkering stopt terwijl je theoretisch nog recht hebt op drie jaar WW, dan is de sanctie groter dan in het geval dat je theoretisch nog recht hebt op twee jaar WW. Dit is een zeer interessante, maar ook een beetje vreemde vraag. Levenslang voor een twintigjarige pakt namelijk ook anders uit dan levenslang voor een 80-jarige. Ook daarover hebben wij in deze Kamer nooit de discussie gestart of dat geen ernstige vorm van discriminatie is.

Ik kom nu bij het belangrijkste punt, de wijziging van de Richtlijn passende arbeid, die gewijzigd is in 2008 en al bestaat sinds 1996. Wij hebben de richtlijn altijd gezien als een soort aanwijzing voor de uitvoerende instantie UWV om bepaalde begrippen in de wet te verhelderen op basis van de jurisprudentie. Moet het mogelijk worden om naast de jurisprudentie ook politieke standpunten te gebruiken in deze instructie? Moet de zaak niet meer wettelijk worden geregeld? Wij hebben de angst dat de uitvoering dan minder flexibel wordt. Vroeger, toen in de socialezekerheidswetgeving hoogstwaarschijnlijk veel meer werd geregeld, hadden de meeste uitvoeringsorganisaties een bepaling dat men op grond van redelijkheid en billijkheid van de wet mocht afwijken. Op basis van die ruwe gedachte hebben wij drie concrete vragen aan de minister:

  • - Is de richtlijn inderdaad te zien als een instructie aan het UWV?

  • - Kan de aanpassing alleen plaatsvinden via verheldering van de jurisprudentie – tot op zekere hoogte de lijn van mevrouw Westerveld – of bestaat ook de mogelijkheid van beïnvloeding door politieke standpunten?

  • - Moeten wij naarmate wij meer in de wet regelen, niet ook een soort billijkheids- of redelijkheidsbepaling voor de uitvoeringsinstanties opnemen, zoals die vroeger bestond?

Als fracties zich bij mij willen aansluiten, dan kan dat altijd nog.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Wat bedoelt u precies met de vraag of het ook kan via politieke standpunten? Ik ken die figuur niet.

De heer Terpstra (CDA):

Uit uw betoog heb ik begrepen dat de voorlaatste wijzigingen van de richtlijn heel sterk een vertaling zijn van rechterlijke uitspraken. U gebruikte daarvoor een begrip dat ik even kwijt ben. In dit geval gaat het niet zozeer om een wijziging die door de rechter is bedacht, maar een waarvan de minister zegt: dat lijkt me een goed idee. In het licht van de discussie in het politieke bedrijf over politieke en rechterlijke uitspraken krijg ik soms het idee dat rechterlijke uitspraken veel belangrijker worden geacht dan politieke uitspraken. Het kan best zo zijn dat in zo'n richtlijn een politiek standpunt wordt vertaald als instructie aan het UWV. Uw uitgangspunt was: als de rechter het zegt, is het waar en moet je het doen, maar als de heer Donner zelf iets bedenkt, kan het nooit waar zijn. Die gedachte gaat mij te ver.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Ik denk dat dit punt verkeerd is overgekomen. Sterker nog, het is heel goed dat er politieke standpunten worden ingenomen. De stelling in mijn betoog was: als het een politiek standpunt is, dan moet het ook als politiek standpunt neerslaan.

De heer Terpstra (CDA):

Dan is het mij alweer veel helderder geworden. Dank u zeer.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Voorzitter. Volgens mij zijn er vanavond drie heel aardige, afwisselende inbrengen. Wie iets te kiezen wil hebben, kan bekijken waarbij hij zich wil aansluiten.

Dit wetsvoorstel heeft tot doel het intensiveren van de re-integratie van langdurig werklozen in het algemeen en oudere werknemers in het bijzonder. Dat doel onderschrijft onze fractie volledig, omdat het voor deze groepen werknemers extra moeilijk blijkt om een nieuwe werkgever te vinden. Langdurig werklozen en oudere werknemers afschrijven is inhumaan, maar ook kapitaalvernietiging die wij ons niet kunnen veroorloven. Daar zijn we het gelukkig allemaal over eens. De vraag die ons misschien wel verdeelt, is: hoe zorgen we daarvoor?

Het wetsvoorstel doet dat door het UWV op te dragen ervoor te zorgen dat werkgevers vacatures beschikbaar stellen voor langdurige werklozen, waardoor mensen die langer dan een jaar werkloos zijn, een werkaanbod krijgen. Tegelijkertijd zorgt het wetsvoorstel ervoor dat met de gedeeltelijke inkomstenverrekening werkhervatting geen financieel nadeel tot gevolg heeft voor een langdurig werkloze. Hiermee is volgens de regering de weg vrijgemaakt om de Richtlijn passende arbeid aan te passen, in die zin dat werklozen zich eerder dan nu ruimer dienen te oriënteren op de arbeidsmarkt. Immers, door de gedeeltelijke inkomstenverrekening is de verruiming van het begrip passende arbeid niet in strijd met het jurisprudentiële criterium dat arbeid niet passend is als de werkloze door aanvaarding financieel nadeel lijdt.

Allereerst een procedureel punt. Door het financiële nadeel weg te nemen ontneemt de regering een bezwaar aan een verruimd begrip passende arbeid, zoals dat in de jurisprudentie was ontwikkeld. De regering hoopt dat de rechter met deze aanpassing een verruiming van het begrip passende arbeid zal accepteren. Het is de vraag of deze reactie op de jurisprudentie is op te vatten als het beleid in overeenstemming brengen met de jurisprudentie. Ik sluit me dan ook graag aan bij de inbreng van mevrouw Westerveld, die dit probleem al indringend naar voren heeft gebracht, en wacht de beantwoording door de regering met belangstelling af.

Dan de inhoud. Allereerst zet onze fractie wat kanttekeningen bij de effectiviteit van het wetsvoorstel. Met name op dit moment, nu het aantal werkzoekenden schrikbarend snel toeneemt. Hier komt het dan mijnheer Terpstra: we moeten constateren dat we het exacte aantal niet eens kennen, omdat we het aantal deeltijdwerklozen niet in kaart hebben. De verwachting van de regering dat ze met deze wijzigingen 25% van de langdurig werklozen aan een nieuwe baan helpt, lijkt onze fractie uitermate optimistisch. Neemt de regering hierbij alle effecten in ogenschouw? Dus ook het door haar verwachte effect dat werklozen al vanaf het begin minder kritisch zullen kijken naar toekomstige banen? Kan ze uitleggen waarop deze verwachting is gebaseerd?

De regering schat het risico op verdringing op de arbeidsmarkt klein in, en baseert dat op het verwachte gedrag van werkgevers. Dat is een nogal dunne basis, omdat de overheid hier zelf niets in te sturen heeft. De zorgen van onze fractie dat mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die zijn aangewezen op laaggeschoolde arbeid, van het verruimde begrip passende arbeid het slachtoffer worden, zijn met de beantwoording door de regering niet weggenomen. Waarom zouden werkgevers ervan uitgaan dat de mensen die onder hun niveau werk accepteren, snel weg zijn? Er blijkt toch ook uit onderzoek dat mensen die werk onder hun niveau aanvaarden zonder bij- of omscholing, daarna moeilijker werk vinden op hun oorspronkelijke niveau. Er dreigt een lock-ineffect, het blijven hangen in een baan onder het niveau. Deze blijvende negatieve effecten op de arbeidsmarktpositie van de werkzoekende blijken uit onderzoek van mevrouw Mooi-Reci. Haar onderzoeksconclusies worden door de regering echter niet erg serieus genomen. Dat vindt onze fractie zonde, omdat als hier wel een reële grond in schuilt, het een alarmerend gegeven is waar we niet zomaar aan voorbij kunnen gaan. Het is immers slecht voor de arbeidsmarkt als hoger gekwalificeerden perspectief op werk van hun eigen niveau kwijtraken, en tegelijkertijd arbeidsplaatsen bezet houden waar anderen juist op aangewezen zijn. Is de regering bereid om onderzoek te entameren naar deze effecten volgens methoden die zij wel betrouwbaar acht? In dezelfde memorie van antwoord konden we constateren dat de regering het onderzoeksresultaat over gedrag van werkgevers, dat wel past in haar redeneertrant kritiekloos overneemt. Wij hopen niet dat deze verschillende appreciaties betekenen dat de regering selectief gebruik maakt van onderzoek, en niet open zou staan voor wetenschappelijk gefundeerde kritiek.

In elk geval zijn er voldoende redenen om er alle inspanningen op te richten dat iemand die onder zijn niveau werk aanvaardt, zo snel mogelijk duurzaam doorstroomt naar het voor die persoon meer geëigende niveau. Daarom pleit onze fractie ervoor dat een werkaanbod onder het niveau van de werkzoekende gecombineerd wordt met om- of bijscholing. Steunt de minister deze koppeling en is hij bereid dit in de uitvoering te bewerkstelligen?

Met deze wetswijziging zal een verkeerde diagnose nog grotere gevolgen zal hebben voor een werkzoekende. Immers, de ondersteuning die nodig is voor re-integratie op het juiste niveau is dan niet gegeven, en na twaalf maanden zal hij geen werk meer kunnen weigeren. Voor onze fractie reden om te pleiten voor een recht op een second opinion bij de re-integratievisie. Kan de minister hierin meegaan? En is de minister bereid om een verdere ontwikkeling in gang te zetten van kwaliteitscriteria voor een diagnose en re-integratievisie?

De positieve kant van dit wetsvoorstel is dat langdurig werklozen gemakkelijker werk kunnen aanvaarden zonder dat ze daarmee financieel nadeel ondervinden. Dat is grote winst, want hoe langer iemand aan de zijlijn staat, hoe moeilijker het wordt om nog aansluiting te vinden.

Toch roept het voorstel wel vragen op naar de grenzen van het verruimde begrip. Laten we vooropstellen dat we allen duurzame uitstroom ambiëren. Mijn fractie gaat ervan uit dat hoe ruimer het begrip passend wordt uitgelegd, hoe verder weg het raakt van het geëigende niveau van de werkzoekende. Voor ons blijft van belang dat het UWV zoveel mogelijk maatwerk levert, en er dus wel voor zorgt dat het werkaanbod zo nauw mogelijk aansluit bij wat iemand kan en wil. Welke garanties biedt de wet of heeft de minister daarvoor dat dit streven maximaal aanwezig blijft?

Met de verruiming lijkt de bodem te zijn weggeslagen, en daarmee ook een sturingsmechanisme richting UWV. Het UWV kan ook re-integratietrajecten als werkaanbod inzetten, en kan met werkgevers of gemeenten allerlei arrangementen bedenken die ze WW-gerechtigden kunnen opleggen. Hoeveel beleidsvrijheid krijgt het UWV en waarop wil de minister sturen?

En waar liggen de grenzen van wat een werkzoekende moet accepteren? Kan het ook zijn dat het werkaanbod een tijdelijk baantje is, keer op keer? En wat als een werkzoekende dit accepteert, en vervolgens met andere trajecten in de problemen raakt? Denk aan schuldsanering. Dat is geen hypothetisch geval; dit zijn knelpunten die zijn gesignaleerd in de praktijk met de Wwb. Is dat in problemen komen met een traject dan een weigeringsgrond, en zo nee, kan de minister toezeggen dat problemen als gevolg van aanvaarding van losse baantjes zullen worden opgelost? Is de regering met ons van mening dat de gang naar werk er niet toe moet leiden dat mensen op andere gebieden in problemen komen? De jurisprudentie dat werkaanvaarding niet kan worden gevergd als een reden van sociale aard zich daartegen verzet, blijft immers natuurlijk van kracht. Kan de minister daarom schetsen wat de bandbreedte is van wat wel en wat niet geëist kan worden van werkzoekenden? Een verhuisplicht mag, maar mag je ook eisen dat iemand van Den Helder naar Groningen verhuist vanwege een baantje dat heel ver onder zijn niveau ligt, zoals schoonmaken? Of als dat heel andere problemen oplevert? Mag iemand werk weigeren als de kinderopvang met geen mogelijkheid geregeld kan worden? Graag krijg ik een reactie van de minister hierop.

Mijn fractie dringt aan op een tijdige evaluatie van de effecten van onderliggende voorstellen. We hebben allemaal hetzelfde doel. Mijn fractie wil zeker weten dat deze maatregelen daar ook de beste voor zijn.

De beraadslaging wordt geschorst.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.