Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Gemeentewet in verband met het schrappen van de beperking van de tarieven van de onroerendezaakbelastingen (31133).

De beraadslaging wordt geopend.

De voorzitter:

Het woord is aan de heer Schaap, die zijn maidenspeech zal houden.

De heer Schaap (VVD):

Voorzitter. Het besluit om het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting af te schaffen is nog maar kortgeleden genomen. Tegelijk daarmee is als een randvoorwaarde besloten om een maximering van de tariefstijging in de wet op te nemen. Deze limitering is zeer zorgvuldig opgezet: in bijzondere, verdedigbare gevallen zou hiervan immers mogen worden afgeweken. Zo zou voorkomen moeten worden dat de ozb voor de eigenaren van woningen en bedrijfspanden bovenproportioneel stijgt. De VVD-fractie heeft kennisgenomen van het wetsvoorstel en de beantwoording van de vragen die door de senaat waren gesteld. De fractie heeft bezwaren tegen het wetsvoorstel en is niet tevreden over de beantwoording van het verslag en de nadere vragen. Ik zal dit verduidelijken. Ik hoop dat de staatssecretaris alsnog duidelijkheid kan geven.

Het moge bekend zijn dat de VVD streefde naar afschaffing van de totale ozb, maar zich tevreden heeft moeten stellen met de eenzijdige afschaffing van het gebruikersdeel van deze gemeentelijke heffing. Deze eenzijdige maatregel impliceerde het risico dat tariefstijgingen eenzijdig ten laste zouden komen van het resterende eigenarendeel, vandaar het belang van de tariefmaximering. Individuele gemeenten kunnen geconfronteerd worden met knelpunten die voortvloeien uit de huidige systematiek. Ook de huidige regeling biedt echter ruimte om dergelijke knelpunten op te lossen. Met de voorliggende wetswijziging dreigt de grotere eigen financiële ruimte die veel gemeenten klaarblijkelijk vragen, afgewenteld te worden op de eigenaren van particuliere woningen en bedrijfspanden. In de memorie van antwoord op het verslag stelt de staatssecretaris dat het met deze afwenteling wel mee zal vallen. Daarbij verwijst zij echter uitsluitend naar de verwachtingen voor het komende begrotingsjaar. Bovendien, als het vertrouwen zo groot is, waarom wordt er dan tegelijk een sanctie-instrument toegevoegd aan de decentrale ruimte?

De VVD-fractie betreurt voorliggende wetswijziging. De fractie vraagt zich af welke knelpunten de regering hebben bewogen een nog maar net in werking getreden wet nu reeds te wijzigen. Kan de staatssecretaris op deze overweging ingaan? Kan duidelijk worden gemaakt waarom knelpunten niet met de huidige openingen in de tariefmaximering kunnen worden opgelost? Er mag dan sprake zijn van een stringente micronormering, er is nergens duidelijk gemaakt dat de gemeenten in het huidige tariefstelsel geen compensatie konden vinden voor specifieke problemen.

De VVD-fractie is voorstander van een eigen belastingdomein voor de gemeenten. De fractie erkent ten volle de gemeentelijke autonomie inzake de eigen begroting en het gebruik van een eigen belastingdomein. Decentrale publieke verantwoordelijkheden zijn een groot goed. Nadat de ozb ter discussie kwam te staan, had de VVD-fractie gehoopt dat de regering de vraag naar een transparant en rechtvaardig gemeentelijk belastingsysteem zou aangrijpen om met zorgvuldige voorstellen voor alternatieven te komen. Met de staatssecretaris zijn wij van mening dat er intussen al voldoende studie is verricht om hierover met de VNG en het parlement van gedachten te wisselen. Deze gedachtewisseling is er niet van gekomen. Er ligt slechts de toezegging dat het Rijk volgend jaar met de VNG van gedachten zal wisselen over de samenstelling van het gemeentelijk belastinggebied, en dat dit overleg in samenhang met het decentralisatievraagstuk zal worden gevoerd. Een volgende vraag aan de staatssecretaris is dus waarom er niet gewacht is op de uitkomst van dit overleg alvorens met het onderhavige wetsvoorstel te komen. Waarom deze haast? Waarom is er niet gewacht met de besluitvorming tot een evenwichtig en transparant voorstel voor de samenstelling en de omvang van het gemeentelijk belastinggebied in beeld is gebracht? Waarom konden wijzigingen niet wachten tot een grondige evaluatie van de wet? Nu dreigt er een overhaast besluit genomen te worden, dat bovendien ook nog eens een onverantwoord open einde heeft. Wellicht leidt het overleg volgend jaar opnieuw tot wetswijzigingen inzake het gemeentelijke belastingdomein.

Ik acht deze haast en deze onzorgvuldige wijze van werken strijdig met een fundamentele voorwaarde van gedegen wetgeving. De wetgever dient de verleiding te weerstaan de gelegenheid aan te grijpen voor overhaaste wetswijzigingen. Al te vaak moeten toegezegde evaluaties een compensatie vormen voor de haast en de dreigende onzorgvuldigheden. In dit geval wordt zelfs niet eens op een evaluatie van de vigerende regeling gewacht. Het kabinet baseert voorliggende wetswijzigingen op voldoende vertrouwen in de Nederlandse gemeenten en hun vertegenwoordiger de VNG. Het stelt er vertrouwen in te hebben dat de gemeentebesturen ook zonder de vigerende micronormering voldoende matiging zullen betrachten bij de verhoging van de ozb-tarieven. Behalve op de verwachtingen voor het jaar 2008 wordt daarbij ook gewezen op een bestuursakkoord tussen kabinet en VNG, en op het herstel van de bestuurlijke verhoudingen tussen het kabinet en deze VNG. In de behandeling van de wetswijziging in de Tweede Kamer wordt hierop breed ingegaan. Ook in de memorie van antwoord roemt de staatssecretaris de goede verhoudingen en het vertrouwen in de gemeenten. Uiteraard juicht de VVD-fractie goede bestuurlijke betrekkingen tussen overheden toe. Het openbare bestuur kan niet functioneren zonder goede horizontale verhoudingen tussen de verschillende overheidsgeledingen. Des te verwonderlijker is het dat de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, de memorie van antwoord en ook nog het nadere antwoord dit vertrouwen onmiddellijk weer relativeren. Ook al stelt de staatssecretaris vertrouwen te hebben in het verantwoord functioneren van het lokaal bestuur, en meent zij dat daarom geen wettelijke regels nodig zijn ter beteugeling van de lokale lasten, toch waarschuwt zij de VNG nadrukkelijk voor het schaden van dit vertrouwen, dreigt zij met haar eigen wettelijke budgetrecht als ook de VNG faalt, en stelt zij een wettelijk instrumentarium in het vooruitzicht voor het geval het instrument van compensatie van de collectievelastendruk via het Gemeentefonds niet zomaar werkt. Zo veel dreiging na zo veel vertrouwen. Klopt de genoemde basis van vertrouwen eigenlijk wel?

In dit verband maak ik enkele kritische opmerkingen over het instrument ter beteugeling van een te grote stijging van de lastendruk, te weten het sanctie-instrument op basis van de door het Rijk ingestelde macronorm. Op basis van deze macronorm moet een onevenredige stijging van de collectievelastendruk worden voorkomen en zo nodig gecorrigeerd. Intussen heeft de staatssecretaris deze macronorm voor 2008 concreet ingevuld. Het plafond bedraagt 3,75%. Daarboven treedt het sanctie-instrument, de correctie van het volume van het Gemeentefonds, in werking. Zowel in de memorie van toelichting tijdens de behandeling in de Tweede Kamer als in de schriftelijke rondes is niet duidelijk geworden hoe dit sanctie-instrument concreet zal worden ingezet en hoe daarbij onrechtvaardige effecten kunnen worden voorkomen.

De VVD-fractie heeft grote moeite met de wijze waarop de macronorm zal worden gehanteerd, net als met de wijze waarop het sanctie-instrument zal worden ingezet. Ook de memorie van antwoord en de nadere beantwoording van vragen geven geen eenduidig inzicht. Er wordt een paradoxale redenering gebruikt, net als bij het zogenaamde vertrouwen in de gemeente. Enerzijds stelt de rijksoverheid dat de gemeenten individueel vrij zijn in het bepalen van de hoogte van de ozb. Daarmee wordt recht gedaan aan het beginsel van gemeentelijke autonomie. Anderzijds krijgen de gemeenten van bovenaf een bindende norm opgelegd, dus heteronomie. Dit lijkt mij een logische inconsistentie. Kan de staatssecretaris uitleggen hoe zij beide beginselen bijeenbrengt?

Even vreemd is het bijeenbrengen van microautonomie en een collectieve macrosanctie. Je kunt op gemeentelijk niveau werkelijk niet overzien wat de mogelijke gevolgen zijn van de gebruikte autonomie. Voordat je het beseft, krijg je een sanctie opgelegd, te weten een korting op de bijdrage uit het Gemeentefonds. De vermeende gemeentelijke autonomie gaat dus vergezeld van een uiterst vreemde rechtsmoraal, mocht deze autonomie onverhoopt collectief te ruim worden gebruikt, lees: te vergaande tariefstijgingen. Over deze rechtsmoraal zeg ik nog het volgende. Je zondigt alleen, en het blijkt geen zonde te zijn. Je zondigt in beperkte kring, en het blijkt nog steeds geen zonde te zijn. Je zondigt in groten getale en plotseling blijkt dit gedrag wel zondig te zijn en word je niet individueel, maar collectief gestraft. Je zondigt in het geheel niet, want je past geen onverantwoorde tariefstijging toe en toch word je gestraft, omdat anderen wel zondigen. Het is mij niet duidelijk wat voor beginsel van gerechtigheid hier wordt gebruikt. Kan de staatssecretaris uitleggen waarom zij de macronorm toch rechtvaardig wil noemen? Hoe moet het verschil in effect tussen grote en kleine gemeenten hierin worden meegenomen?

Hoe open de memorie van toelichting het sanctie-instrument laat, blijkt wel uit de memorie van antwoord. Daarin erkent de staatssecretaris onrechtvaardige effecten van het sanctiemiddel en zoekt zij uitwegen. Om onrechtvaardige kortingen te voorkomen wordt een vluchtweg gezocht in het instellen van drie of vier categorieën. Waar eindigt de correctie op de onrechtvaardige toepassing van een sanctie-instrument? Een verdere verfijning komt als vanzelf in de buurt van de huidige regeling; de micronorm met gelegitimeerde escapes. Waarom dan de ingewikkelde constructie van tariefautonomie en macrosancties? Is de staatssecretaris er zeker van dat gemeenten niet zullen anticiperen op een mogelijke sanctie en alvast een veiligheidsmarge inbouwen in de tarieven? Zij stelt dat zij voor 2008 geen problemen verwacht rond de macronorm. Wat voor inzicht heeft zij in de daaropvolgende jaren?

Een ander aspect van de macronorm is de fundering in een bestuursakkoord tussen kabinet en VNG. Opmerkelijk is de stelling dat dit instrument gebaseerd moge zijn op een overeenkomst tussen beide partijen, maar dat het kabinet tegelijk de handen vrijhoudt om bij uitblijvend resultaat alsnog met een wettelijke regeling te komen. Weer de combinatie van horizontaal vertrouwen en verticale dreiging. Wij komen er samen wel uit en zo niet, dan volgt een sanctie. Als er dan toch een wettelijk mechanisme in het vooruitzicht moet worden gesteld, waarom wordt dit dan niet direct in de wetswijziging meegenomen? Dan kan het parlement zijn wettelijke verantwoordelijkheid in dezen eveneens direct uitoefenen. Waarom laat het kabinet zo'n wettelijke regeling achterwege?

Regulering van een rijksverantwoordelijkheid via een overeenkomst met een belangenorganisatie heeft nog een bedenking. Mijns inziens riekt zo'n regulering naar corporatisme. Een belangenvereniging, te weten de VNG, voegt zich via een ogenschijnlijk horizontale overeenkomst direct in de verantwoordelijkheid van het Rijk. In de memorie van antwoord staat letterlijk dat het kabinet van de VNG een actieve rol verwacht richting de gemeenten bij het nastreven van de macronorm. Ook in het nadere antwoord verwacht de staatssecretaris van de VNG een actieve rol in het beteugelen van de gemeentelijke autonomie. Dit ontneemt de VNG de vermeende eigen rol en verantwoordelijkheid. Zij neemt de verantwoordelijkheid van het Rijk over. De overeenkomst inzake het instrumentarium heeft immers een bindend gevolg voor de leden van deze vereniging? Er is niets op tegen om de leden van de VNG via een overeenstemming met het Rijk op te roepen zich te matigen. Dat laat de leden namelijk vrij om hier autonoom mee om te gaan. Dat laat ook de principiële verantwoordelijkheid van het Rijk voor de collectievelastendruk overeind. Nu blijkt deze verantwoordelijkheid te worden gedeeld met een belangengroep die daar rechtens buiten staat.

Waarom kiest het kabinet niet voor de veel eenvoudiger weg van repressief toezicht door de provincie? Dan kan elke gemeente autonoom verantwoordelijk blijven voor de eigen lastendruk en kan op die basis worden beoordeeld of rechtmatig van deze speelruimte gebruik is gemaakt. De Raad van State wijst ook op deze mogelijkheid. Kan de staatssecretaris duidelijk maken waarom zij heeft gekozen voor de omweg van een opengehouden macronorm en niet voor het veel transparantere repressieve toezicht?

Het voorliggende wetsvoorstel bevat niet alleen tegenstrijdigheden, maar is op kritieke punten ook leeg. Het laat te veel over aan goede bedoelingen, vertrouwen en nadere regelingen. Dit wetsvoorstel voegt zich in een trend, namelijk die van raamwetten die alle beslissende punten openlaten of overlaten aan nadere regelingen of afspraken, zoals in dit geval. Dit maakt het voor het parlement steeds moeilijker te beoordelen of de wetgeving transparant, consistent en duurzaam is. Nogmaals, waarom wordt een kritisch instrument als de toepassing van een macronorm niet via wetgeving ingevuld? Nu volgen de beslissende spelregels pas later en moet worden afgewacht welke dat zijn. Graag wacht ik de beantwoording van de staatssecretaris af.

De voorzitter:

Mijnheer Schaap, van harte gefeliciteerd met uw maidenspeech over de onroerendezaakbelasting. Het is niet onopgemerkt gebleven dat u als enig commissielid na ontvangst van de memorie van antwoord nadere vragen hebt gesteld aan de staatssecretaris. Als dat kenmerkend wordt voor uw inzet voor en uw betrokkenheid bij deze Kamer, belooft dat nog heel wat.

U hebt een verrassende, want zeer gevarieerde achtergrond. U bent gediplomeerd onderwijzer en hebt economie gedoceerd, maar u volgde ook een opleiding aan de Hogere Landbouwschool in Leeuwarden en studeerde sociale wetenschappen aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. Alsof dat nog niet gevarieerd genoeg was, studeerde u daarbij ook nog filosofie, en dat zowel bij de Vrije Universiteit als bij de Rijksuniversiteit Groningen. In 1995 bent u gepromoveerd op de dissertatie "De verwerkelijking der filosofie: de metafysische pretentie in het denken van Th. W. Adorno". Ik durf u niet te beloven dat alle Kamerleden dit zullen gaan lezen.

U was landbouwer in de Noordoostpolder en docent filosofie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en aan de Karel Universiteit in Praag. Sinds 1986 bent u dijkgraaf; tot 1997 van het waterschap Noordoostpolder en nu alweer tien jaar van het waterschap Groot Salland. Sinds januari 2004 combineert u dat met het voorzitterschap van de Unie van Waterschappen.

In de jaren tachtig bent u vrijwel gelijktijdig zowel lid van de gemeenteraad van Brederwiede als beleidsmedewerker aan de overkant, in de Tweede Kamer, geweest. Uw betrokkenheid bij politiek en bestuur van destijds manifesteert zich ook in uw functies als dijkgraaf en voorzitter van de Unie van Waterschappen. U spreekt en overlegt in die hoedanigheden regelmatig met lokale, regionale en nationale politici en bestuurders. Water is daarbij voor u meer dan de spil waar uw werk om draait, en zelfs meer dan een passie, zo is mij geworden. Iemand uit uw directe omgeving verwoordde dat aldus: "Zonder water geen Sybe."

Mijnheer Schaap, iemand die landbouwers in Oost-Europa down to earth adviseert over de teelt van aardappelen, die causerieën houdt over filosofische onderwerpen en wiens maidenspeech in deze Kamer het schrappen van de maximering van de ozb betreft, kan met recht een veelzijdig mens worden genoemd. U schreef een aantal boeken over niet de minste, Nietzsche, maar u kunt uw liefde voor filosofie moeiteloos scheiden van uw werk als dijkgraaf. U staat bekend als iemand die niet om de hete brij heen draait, zoals ook bleek uit uw maidenspeech, en als een praktische, toegankelijke persoon, met een ruime dosis empathie. Uw gedrevenheid, veelzijdigheid en maatschappelijke betrokkenheid zijn heel waardevolle eigenschappen en maken u meer dan welkom in deze Kamer. Ik wens u van harte succes met al uw werkzaamheden hier.

Ik geef de leden de gelegenheid om de nieuwe collega te feliciteren.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

De heer Engels (D66):

Voorzitter. Ik feliciteer de heer Schaap nogmaals met zijn maidenspeech. Ik spreek vanmiddag niet alleen namens de D66-fractie, wat op zich al heel wat is, maar ook namens de Onafhankelijke SenaatsFractie. Zelfs heb ik de eer om weer namens de Partij voor de Dieren te mogen spreken.

Soms kan er in korte tijd iets fundamenteel veranderen. Bijna twee jaar geleden moest de Eerste Kamer bij de behandeling van het wetsvoorstel tot inperking van de ozb nog de noodklok luiden over de dreigende structurele aantasting van de lokale autonomie. Vandaag kunnen wij vaststellen dat met dit voorstel de weg terug is ingeslagen. Het is plezierig dat de in het coalitieakkoord opgenomen goede voornemens over meer ruimhartigheid richting gemeenten niet alleen een positief vervolg hebben gekregen in het bestuursakkoord met de VNG, maar dat nu ook in wetgevende zin een begin is gemaakt met het proces dat naar ik hoop binnen afzienbare tijd zal leiden tot substantiële maatregelen voor meer decentralisatie, minder bestuurlijke drukte en meer beleidsmatige en fiscale autonomie.

Plezierig is ook dat de twee jaar geleden bijna Kamerbreed aanvaarde motie die ik namens alle fracties op één na mocht indienen, waarin werd gevraagd om een herstel van het lokale belastinggebied onder gelijkblijvende collectieve belastingdruk, een daadwerkelijk gevolg krijgt. Ik kijk nadrukkelijk naar mijn goede collega mevrouw Bemelmans, die als eerste, namens het CDA, instemde met deze motie.

Eerder al constateerde ik met genoegen dat het ministerie van BZK naar aanleiding van de motie een degelijk rapport heeft vervaardigd, waarin scenario's zijn uitgewerkt voor een vergroting van het lokale belastinggebied. Graag maak ik van de gelegenheid gebruik, via de staatssecretaris mijn waardering daarvoor uit te spreken in de richting van haar voorganger, oud-minister Remkes en de betrokken ambtenaren.

Er is met andere woorden op dit moment sprake van een perspectiefrijk klimaat voor de toekomst van een volwaardig en zelfstandig lokaal bestuur. De verhouding tussen Rijk en gemeenten is verbeterd en een toenemend aantal publicaties, waarvan ik nu op grond van niet nader uit te leggen afwegingen alleen het rapport "De eerste overheid" van de commissie-Van Aartsen noem, duidt op de noodzaak serieus werk te maken van het geven van meer ruimte aan gemeenten in beleidsmatige, financiële en fiscale zin. In de kern heeft men daarbij het oog op meer gedecentraliseerde bevoegdheden, een ruimer eigen belastinggebied en in het Gemeentefonds gecomprimeerde rijksmiddelen. In dat licht is het verheugend dat de staatssecretaris in de memorie van antwoord naar aanleiding van een vraag van mijn fractie helder aangeeft dat met dit wetsvoorstel niet een definitief antwoord is gegeven op de vraag naar de toekomst van het lokale belastinggebied. Nu blijkt dat in maart van het komende jaar met de VNG zal worden gesproken over deze kwestie, wil mijn fractie tot die tijd uiteraard alle ruimte geven om tot afspraken te komen. Het is verstandig daarbij de uitkomsten van de ingestelde taskforce voor het opstellen van een decentralisatieagenda te betrekken. Voor de volledigheid wil ik de staatssecretaris vragen of in dat verband ook zal worden gesproken over een overheveling van specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds.

Paradoxaal genoeg zit de complicatie van dit wetsvoorstel niet zozeer in het voorstel zelf, als wel in de flankerende afspraak die met de gemeenten is gemaakt over de hantering van een zogeheten macronorm. Mijn fractie heeft in het verslag kort samengevat aangegeven in het daarmee aangeduide instrument een symbolische schijnmaatregel te zien, met een hoog paradoxaal gehalte en vatbaar voor inhoudelijke kritiek. De eerlijkheid gebiedt mij te zeggen dat de reactie van de staatssecretaris op dit onderdeel mij niet geheel heeft overtuigd. Ik wil nog wel aannemen, dat waar het kabinet zich bereid verklaart bij overschrijding van de vastgestelde macronorm, zo nodig zonder instemming van de VNG, over te gaan tot een correctie binnen het Gemeentefonds, er sprake is van meer dan symboliek en schijn. Ik blijf het op zichzelf tamelijk paradoxale gehalte van de maatregel lastig vinden. Het is immers niet eenvoudig in het sanctie-element daarvan een blijk van vertrouwen te zien. Wie vertrouwen geeft, is bereid los te laten. Dat is elementaire psychologie. Daartegenover staat overigens dat de beheersing van de collectievelastendruk een ook in deze Kamer breed onderkend belang is. Graag vraag ik de staatssecretaris in hoeverre in het licht van het facultatieve karakter van een eventuele ingreep in het Gemeentefonds en gelet op het voorgeschreven vooroverleg, aan de VNG ruimte kan worden geboden om een te sterk gestegen collectievelastendruk via zelfreflectie en zelfcorrectie te matigen.

Dan is er nog de inhoudelijke kritiek van de Raad voor de financiële verhoudingen. De kritiek dat de macronorm de lokale beleidsvrijheid aantast, niet effectief is, financiële onzekerheid voor gemeenten veroorzaakt en een onredelijke risicoverdeling tussen gemeenten meebrengt, is niet mals. De memorie van antwoord gaat slechts op een deel van die kritiek in en roept bovendien nieuwe vragen op. Dat geldt overigens niet voor de kritiek dat extra financiële onzekerheid ontstaat voor gemeenten. De verwijzing naar de werking van de behoedzaamheidreserve vind ik acceptabel en bovendien is het niet op voorhand verkeerd dat de in de VNG verenigde gemeenten een soort collectieve verantwoordelijkheid dragen voor de ontwikkeling van de lokale lastendruk. Op de inhoudelijke kritiek dat met de macronorm de bestaande normeringsafspraken worden doorkruist, reageert de staatssecretaris met het meer formele antwoord dat de gemaakte afspraak over de macronorm als het ware een nieuwe afspraak naast de andere is. Men kan zich afvragen of de Raad voor de financiële verhoudingen niet bedoelde aan te geven dat met de afspraak over de macronorm de inhoud en systematiek van de bestaande normeringsafspraken wordt doorkruist.

Graag zou ik de staatssecretaris willen vragen of het ook haar mening is dat de macronorm qua inhoud en strekking afwijkt van de bestaande systematiek in de afgesproken financiële verhouding. Op kritiekpunten zoals een gebrekkige doeleffectiviteit en de veronderstelde inbreuk op de lokale beleidsvrijheid is niet expliciet ingegaan. Ik kan er niet onderuit de staatssecretaris te vragen, alsnog op die twee punten van de Raad voor de financiële verhoudingen te reageren.

Tot slot van deze eerste termijn complimenteer ik de staatssecretaris met de laatste zin in de memorie van antwoord over de betekenis van het parlementaire budgetrecht. De erkenning dat in de Eerste Kamer het finale oordeel ligt over de omvang van het Gemeentefonds is natuurlijk een ijzersterke zet. Hieraan herkennen wij de ervaring van een doorgewinterde politica, die begrijpt hoe men de senaat moet bespelen. Dat geeft mij ook het vertrouwen dat de staatssecretaris de door mijn fractie nader opgeworpen vragen even sterk zal beantwoorden.

Mevrouw Bemelmans-Videc (CDA):

Voorzitter. Dit wetvoorstel ligt in het directe verlengde van de in dit huis breed gesteunde motie-Engels c.s. Die motie is aangenomen tijdens de behandeling van het wetsvoorstel dat leidde tot de afschaffing van het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting. Daarin wordt gesteld dat een eigen belastinggebied een integraal onderdeel vormt van de grondwettelijke autonomie van gemeenten. Er werd verwezen naar het Europees Handvest inzake lokale autonomie, dat bepaalt dat gemeenten over een substantieel eigen belastinggebied moeten kunnen beschikken. De motie-Engels roept op, maatregelen voor te bereiden die moeten leiden tot herstel van het belastinggebied zonder dat die bij de uitvoering leiden tot verhoging van de collectievelastendruk.

In het debat over de ozb is door de CDA-fractie geconstateerd dat deze onverplichte belasting de belangrijkste eigen gemeentelijke inkomstenbron vormt, met als functie het genereren van eigen inkomsten voor de gemeente als algemeen dekkingsmiddel. Deze inkomstenbron heeft dus niet alleen een bufferfunctie, maar raakt direct aan de allocatiefunctie van gemeenten. Die functie gaat dit kabinet ter harte, dat immers optimale decentralisatie nastreeft.

Het kabinet handelt met de thans voorgestelde maatregelen in de geest van het Europees Handvest inzake lokale autonomie en in het verlengde van de aanbeveling van het Congres van Lokale en Regionale Overheden van de Raad van Europa, waar deze in 2005 de Nederlandse regering heeft gevraagd om het eigen belastinggebied van de gemeenten in ons land te verruimen. De opheffing van het gebruikersdeel van de ozb leidde, zo stelde het Congres destijds al vast, tot een strijdige inperking van het in internationaal vergelijkend licht toch al kleine Nederlandse belastinggebied voor gemeenten. Het Congres geeft aan dat het niet alleen gaat om het waarborgen van voldoende middelen, maar "om het fundamentele recht van gemeenten om zelf te beslissen over de heffing van lokale belastingen".

Dit wetsvoorstel is mede het resultaat van het bestuursakkoord tussen Rijk en VNG. In een vervolgoverleg is tevens de erkenning van de VNG vastgelegd van de verantwoordelijkheid van het Rijk voor het collectievelastenniveau, zoals opgenomen in de motie Engels c.s., uitgedrukt in een zogenaamde macronorm. Onze fractie kan instemmen met de uitwerking van die norm, inclusief de voorgestelde differentiatie in sanctionering via het Gemeentefonds, zoals totstandgekomen in het debat met de Tweede Kamer, en waarmee ons inziens tegemoet wordt gekomen aan wat in wezen de inhoud is van de aangehouden motie-De Pater-van der Meer: het voorkomen van een onevenredige sanctionering van gemeenten die zich matigen in hun tariefstelling.

In de discussie over de ozb vanaf de afschaffing van de gebruikersheffing op woningen hebben meerdere adviescolleges geadviseerd. Ook recentelijk zijn er diverse adviezen verschenen die wijzen in de richting van een verdere versterking van het fiscale gebied van lokale overheden en de wenselijkheid van differentiatie daarin. De CDA-fractie stemt, mede ook in het licht van ons partijprogramma, gaarne in met dit wetsvoorstel. Zij onderschrijft het uitgangspunt dat een herstel van vertrouwen tussen overheden wenselijk is en dat, mede in het licht van het decentralisatiebeleid, een herstel van de gemeentelijke fiscale autonomie nastrevenswaardig is.

Wij willen daarbij nogmaals wijzen op de grondwettelijke basis van deze en dergelijk maatregelen: de opdracht aan lokale overheden tot "regeling en bestuur van de eigen huishouding". Dat impliceert gemeentelijke autonomie en die autonomie impliceert dat gemeenten tot op zekere hoogte een fiscale autonomie kennen: een eigen allocatieve ruimte zodat het plaatselijke voorzieningenniveau kan worden afgestemd op de plaatselijk uiteenlopende voorkeuren.

Onze fractie heeft de volgende vragen: hoeveel ruimte ziet de regering voor een verdere vergroting van het gemeentelijke belastinggebied, en hoeveel ruimte ziet de regering voor differentiatie, gezien het gewicht dat ook zij toekent aan de allocatiefunctie? Zoals bekend zijn de mogelijkheden daartoe onderzocht in het rapport Scenario's gemeentelijk belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen. Hierover staat trouwens ook het een en ander in het VNG-rapport onder voorzitterschap van de heer Van Aartsen aangaande "de eerste overheid", waarin wordt gepleit voor echte veranderingen, ook in het geval van differentiatie tussen gemeenten.

In de memorie van antwoord stelt de staatssecretaris dat dit wetsvoorstel een eerste stap in die richting is. De staatssecretaris geeft ook aan dat er inmiddels voldoende rapporten liggen over het gemeentelijke belastinggebied. Daarin heeft zij gelijk. Zij geeft ook een aantal vragen weer die in de discussie over de verdere uitbreiding, c.q. andere inrichting van het belastinggebied een rol zouden moeten spelen. Zij spreekt tevens uit dat zij die discussie wil voeren in samenhang met het decentralisatievraagstuk en aan de hand van vragen als: welke beleidsvrijheid hebben gemeenten en op welke maatschappelijke thema's? Daarover moeten in maart 2008 afspraken worden gemaakt met de VNG; dat is dus een belangrijk moment.

Hierover hebben wij een vraag. Het Scenario's-rapport stelt vast dat het bestaande beeld van de mate van beleidsvrijheid onduidelijk is. De veelheid van veranderingen en de stapeling van regelgeving leiden ertoe dat het vaak lastig is om per taak aan te geven of de beleidsvrijheid is toe- of afgenomen. Globaal, zo wordt geconcludeerd, is er echter meer gedecentraliseerd dan gecentraliseerd. Maar voor onze fractie staat centraal dat de gemeenten méér zijn dan uitsluitend platforms waar taken uit Den Haag "landen". Wat is in dit licht de inzet van de staatssecretaris bij haar besprekingen met de VNG, zelfs onafhankelijk van het decentralisatiebeleid? Welke beleidsruimte wordt de gemeenten überhaupt gegund om hun grondwettelijke opdracht waar te maken? Welke afwegingsruimte, mét de bijbehorende middelen waarop ze principieel recht kunnen laten gelden, wordt hun door deze regering gegund?

Wij zien de beantwoording van onze vragen met interesse tegemoet.

De heer Van Driel (PvdA):

Voorzitter. De onroerendezaakbelasting (ozb) heeft in de vorige kabinetsperiode tot veel onrust geleid, omdat het gebruikersdeel ozb op woningen werd afgeschaft en de resterende ozb-tarieven, het eigenarendeel en ozb-tarieven met betrekking tot bedrijfspanden, werden gemaximeerd. Wij hebben ons toentertijd daartegen krachtig verzet, en wel om een aantal redenen: de motivatie was slecht, alle negatieve adviezen van de Raad voor Financiële verhoudingen en de Raad van State werden in de wind geslagen; het belastinggebied van gemeenten was al klein en werd door de afschaffing van het gebruikersdeel nog kleiner; en het vorige kabinet was bezig met de decentralisatie van een groot aantal belangrijke wetten, de Wvg, de Wnb en de Wmo, wat zich niet verhield niet met het inperken met het belastinggebied. Daarbij kwam nog een economisch argument: omdat de gemeenten werden gecompenseerd en het budgettair neutraal was, bracht het nogal wat belastinggeld mee en wij vonden een verlaging van de belasting op arbeid beter. Dit kabinet heeft gelukkig een stap gezet om de belasting op arbeid te verlagen; het gaat dus de goede kant op.

De verhouding tussen het kabinet-Balkenende/Zalm en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten was in de vorige periode slecht. Velen herinneren zich wellicht nog de circustent op het Malieveld en het proces dat de VNG tegen het kabinet aanspande rond de ozb. Dit kabinet heeft willen breken met deze slechte verhouding en heeft op 4 juli jongstleden een bestuursakkoord gesloten, waarin onder andere overstemming is bereikt over de toekomstige systematiek van de ozb. Daarbij is afgesproken dat de huidige maximering van de ozb zal worden geschrapt. Daarnaast zal ter voorkoming van onevenredige stijging van de collectievelastendruk een macronorm worden ingesteld. Er komt een macronorm voor de stijging van de ozb – voor 2008 bedraagt deze 3,75% – die is bedoeld om een onevenredige stijging van de lastendruk tegen te gaan. Mochten gemeenten de ozb zodanig verhogen dat de totaliteit van die verhogingen leidt tot een hogere uitkomst dan die 3,75%, dan zal het hogere bedrag gecorrigeerd worden via het Gemeentefonds. Dat kan ertoe leiden dat als enkele tientallen gemeenten de ozb verhogen, bijvoorbeeld met 10%, en de overige op de norm zitten, voor alle gemeenten op het Gemeentefonds wordt gekort en dus alle gemeenten daaronder lijden. Kortom, de goede kunnen dus onder de kwade lijden. Er is geen sprake van dat de individuele overtreders aangepakt worden, maar alle gemeenten worden aangepakt. De redenering van de staatssecretaris daarbij is dat de gemeenten ook goede redenen kunnen hebben om boven de 3,75% uit te komen. Als gemeenten bijvoorbeeld een aantal jaren de ozb nauwelijks hebben verhoogd, of als zij een aantal jaren op hun reserves hebben ingeteerd en dit niet langer verantwoord is, kan er toch sprake zijn van een begrijpelijke, acceptabele verhoging.

Deze wijziging leidt bij mijn fractie tot gemengde gevoelens. Zwaar weegt voor ons dat de Raad van State het maconormvoorstel onwenselijk vindt, omdat het niet getuigt van vertrouwen in de gemeenten. Principieel, zo stelt de Raad van State, wordt afstand genomen van het vertrouwen waarop de huidige wet is gebaseerd, dat de gemeenten de verantwoordelijkheid krijgen om hun belastingtarieven naar eigen inzicht vast te stellen, hun burgers daarop een toelichting te geven en verantwoording af te leggen voor de gemaakte keuzes. Bij de totstandkoming van die vastlegging, aldus de Raad van State, zullen de gemeenteraden zich ook laten leiden door de uitkering uit het Gemeentefonds. Deze verschaft mede een basis voor de tarieven en zekerheid omtrent een belangrijk deel van de gemeentelijke inkomsten. Een mogelijke ingreep achteraf doet die zekerheid teniet en raakt het vertrouwen tussen het Rijk en de gemeenten. Een sanctie door middel van korting op het Gemeentefonds legt bovendien een hypotheek op de in de gemeenteraad plaatshebbende besluitvorming over de vaststelling van de belastingtarieven. Ook de Raad voor de financiële verhoudingen sprak zich uit tegen het principe van de macronorm.

Er is nog een derde reden waarom mijn fractie moeite heeft met het voorstel. De laatste jaren zijn de belastingverhogingen die de gemeenten hebben doorgevoerd, matig geweest. Het belastinginstrumentarium wordt, in tegenstelling tot wat wel eens wordt gesuggereerd, met voorzichtigheid gehanteerd. Omdat de ozb zo zichtbaar is, is de publieke aandacht daarvoor groot. In geldtermen gaat het echter om een gering percentage. De vraag is waar wij ons qua belastingdruk zo over opwinden. En dat terwijl ook nu al – zonder het op 4 juli gesloten bestuursakkoord – het Rijk in staat is om in te grijpen als gemeenten excessieve verhogingen van de ozb doorvoeren.

Alles bij elkaar voldoende reden om grote twijfel te hebben. Aan de andere kant constateert mijn fractie dat de macronorm onderdeel is van de afspraken over het gemeentelijk belastinggebied, die ook betrekking hebben op de afschaffing van de limitering ozb en de spoedige standpuntbepaling over uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied. Deze afspraken zijn tijdens een buitengewone algemene ledenvergadering van de VNG met overgrote meerderheid geaccordeerd. Liefst 94% ging akkoord. Mijn fractie leidt daaruit af dat voor gemeenten de macronorm "part of the deal" is. De gemeenten zijn akkoord gegaan – naar wij hebben begrepen – vanwege het grote belang dat zij hechten aan de twee andere genoemde punten in het bestuursakkoord. Zij erkennen dat het Rijk verantwoordelijk is voor de macrolastendruk, onder de kanttekening dat de ozb daarvan in geldtermen een gering percentage vormt. De toepassing van de macronorm is geen automatisme. Indien de norm overschreden wordt, volgt eerst bestuurlijk overleg. Daarbij komen de oorzaken van de overschrijding aan de orde alvorens het Rijk eventueel besluit in te grijpen. Mijn fractie heeft er vertrouwen in dat het belastinginstrumentarium door de gemeenten verantwoord wordt gebruikt. Kijken wij vooruit naar 2008, dan is daar alle reden toe. De gemeenten blijven macro gezien ruim onder die 3,75%. Kortom, wij laten de afschaffing van de limitering ozb en het spoedig knopen doorhakken over het gemeentelijke belastinggebied zwaarder wegen dan een niet-mechanische macronormering.

Rest ons nog een enkele opmerking en een enkele vraag. Bij het vorige debat over de ozb bij het afschaffen van het gebruikersdeel heeft mijn fractie zeer aangedrongen op een studie naar de mogelijkheden om het belastinggebied van de gemeenten – een belastinggebied dat in Europees perspectief zeer gering is – te vergroten. Mijn fractie wil dit standpunt nog eens nadrukkelijk herhalen. De daarbij behorende vraag is dan: kan de staatssecretaris aangeven wanneer de discussie over het vergroten van het gemeentelijke belastinggebied is afgerond, en wanneer op basis daarvan concrete voorstellen van het kabinet zijn te verwachten?

De heer Kox (SP):

Voorzitter. Net als aan de overkant steunt de SP-fractie dit wetsvoorstel. Er gebeurde iets bijzonders. Wij zijn zelf redelijk goed in het organiseren van handtekeningenacties, maar deze keer kreeg mijn fractie, samen met andere fracties, een heleboel handtekeningen aangereikt, 750.000 in totaal. Deze actie was georganiseerd door de Vereniging Eigen Huis. Als de SP-fractie desalniettemin voor dit wetsvoorstel stemt, zijn degenen die denken dat wij slechts een populistische partij die altijd doet wat een handtekeningenfractie vraagt, voldoende beantwoord.

De Vereniging Eigen Huis had redelijk goede argumenten voor haar handtekeningenactie. Zij constateerde dat 84% van haar achterban van eigenwoningbezitters geen vertrouwen heeft in het op slot zetten van de ozb-heffing door de gemeenten. De vereniging concludeerde dat er ook andere redenen zijn om aan te nemen dat de kans op ongeremd belastinggedrag aanwezig is bij het wegnemen van de limitering. Desalniettemin steunen wij het wetsvoorstel. Ten eerste omdat het in lijn is met de motie-Engels die hier bijna Kamerbreed is aangenomen op het moment dat het gebruikersdeel van de ozb werd afgeschaft; overigens was dat niet de wens van mijn fractie. De motie vroeg terecht om enig herstel van het belastinggebied van de gemeenten. Dit voorstel is daarmee in lijn. Het herstelt het vertrouwen in de gemeenten en bevestigt de opvatting dat decentralisatie moet samengaan met een gemeentelijke belastingautonomie.

Ik onderken dat de behoefte aan gemeentelijke belastingautonomie en de behoefte aan een eerlijk belastingsysteem soms botsen. De ozb is naar de mening van mijn fractie geen eerlijk belastingsysteem. Het is een beetje raar dat de waarde van je huis, die door allerlei factoren wordt bepaald, bepalend is voor je bijdrage aan de gemeentelijke belastingen. In een grijs verleden heeft mijn fractie dus, net als de VVD-fractie nu doet, voorgesteld om deze belasting af te schaffen. Daarvoor in de plaats zou dan wel een gemeentelijke inkomstenbelasting moeten komen om de belastingautonomie overeind te houden. In het wetsvoorstel is terug te vinden dat die twee zaken met elkaar blijven vechten. Enerzijds zegt de staatssecretaris dat zij de gemeenten vertrouwt en daarom de limitering afschaft. Anderzijds vertrouwt zij ze alleen voor zover zij ze in het oog kan houden, dus houdt zij de macronorm achter de hand. De VNG protesteert daar terecht tegen.

Het is begrijpelijk dat de Vereniging Eigen Huis om andere redenen tegen dit voorstel protesteert. Inmiddels weten wij wel dat de 750.000 neezeggers iets te bang waren. De Vereniging Eigen Huis heeft zelf vastgesteld dat het het komend jaar wel mee zal vallen met de stijging: ongeveer 3%. Behalve als je in Bladel, Liesveld of Westervoort woont, maar wie gaat daar ook wonen. Dan is het toch een beetje je eigen schuld. De Vereniging Eigen Huis zegt echter: dat is komend jaar en je weet niet wat er daarna gebeurt. De VNG zegt: zie hoe goed wij ons gedragen, het zal wel loslopen. Voor het VNG-argument pleit dat er in het licht van het begrotingstekort van de gemeenten nog steeds alle reden zou zijn om de belastingen meer op te voeren. Weliswaar daalt de tekortpositie van de gemeenten van 530 mln. in 2006 naar 353 mln. in het afgelopen jaar, maar zij komen dat bedrag nog steeds tekort. Dat zij desalniettemin de beschaafdheid hebben opgebracht om dat niet in één keer te compenseren in de ozb, pleit voor het doordachte beleid van onze Nederlandse gemeenten.

De staatssecretaris heeft in de Tweede Kamer gezegd te luisteren naar de kritiek op een al te globale macronorm. Zij wil daarom dit voorjaar voorstellen doen over een nuancering van die norm. Het zou fijn zijn als zij hier al een tip van de sluier kan oplichten: hoe wil zij dat doen? Indien zij daarin slaagt, kan zij rekenen op de steun van mijn fractie voor haar wetsvoorstel.

De heer Holdijk (SGP):

Voorzitter. Verreweg het meeste wat nog over dit wetsvoorstel gezegd zou kunnen worden in dit stadium van behandeling, is naar mijn mening reeds naar voren gebracht tijdens de Tweede Kamerbehandeling. Daarmee wil ik niet tekortdoen aan de bijdragen van voorgaande woordvoerders, maar ik kan daarom wel kort zijn.

Om te beginnen, zeg ik maar ronduit dat mijn enthousiasme voor dit wetsvoorstel minimaal is. Dat heeft er niet mee te maken dat ik de lokale autonomie geen goed hart zou toedragen en evenmin met het feit dat ik de gemeenten geen eigen belastinggebied zou gunnen. Laat ik dat vooropstellen.

Mijn enthousiasme kreeg echter onmiddellijk een deuk toen ik las dat het wetsvoorstel het herstel van vertrouwen tussen het Rijk en de gemeenten op basis van een gesloten bestuursakkoord tot uitgangspunt heeft. Vanzelfsprekend ben ik niet tegen onderling vertrouwen, hoewel niet blindelings, maar ik wantrouw het wanneer dat vertrouwen moet worden gekocht of afgekocht, in dit geval door de afschaffing van het maximum van de jaarlijkse tariefstijging tot 2,75%, die vooral in het leven was geroepen ter bescherming van de eigenarenbelasting. Onderling vertrouwen tussen overheden is een mooi ding, maar zou ons het vertrouwen van de bevolking in overheden niet veel meer moeten bezighouden? Het vertrouwen van Nederlanders in de overheid is gering als het gaat om belastingen of gemeenten en al helemaal als het gaat om belastingen van gemeenten. Hiermee wil overigens niet gezegd zijn dat ik geen vertrouwen in de gemeenten in het algemeen zou hebben. Dat vertrouwen geldt evenwel niet iedere gemeente afzonderlijk. Daarom is terecht sprake van een randvoorwaardelijke verantwoordelijkheid van het Rijk.

De kern van het wetsvoorstel kan mijns inziens worden samengevat als het schrappen van de individuele limitering van de ozb, zodat gemeenten uitsluitend zelf verantwoordelijk worden voor hun tariefstelling in relatie tot het voorzieningenniveau. Het kabinet zal individuele gemeenten niet aanspreken op hun tariefstelling. Ik constateer dat er daarbij blijkbaar impliciet wordt uitgegaan van een directe een-op-eenrelatie tussen tariefstelling en het voorzieningenniveau. De vraag is of door de werkelijkheid wordt bevestigd dat in alle gevallen van zulk een directe relatie sprake is. Mevrouw Bemelmans-Videc heeft er zo-even terecht aan herinnerd dat de ozb-opbrengst een algemeen karakter heeft.

Terecht wordt gesteld dat de rijksoverheid het zich tot haar verantwoordelijkheid dient te rekenen dat de collectievelastendruk onder controle wordt gehouden. Veel houvast biedt dat uitgangspunt echter in mijn ogen niet, want die druk wijzigt zo dikwijls als regering en Tweede Kamer dat wensen. Het kabinet heeft formeel middelen om aan de overschrijding van de ozb-macronorm, de algemene limiet, consequenties en dus een sanctie in de vorm van een correctie te verbinden, door een of meer categorieën van gemeenten in relatie tot hun belastingcapaciteit te korten. Wij stellen hierbij vast dat het wetsvoorstel geen wettelijke norm bevat. Als wij het goed begrijpen, kan de thans voor 2008 vastgestelde norm van een stijging van 3,75% ieder jaar worden bijgesteld. Alles hangt daarbij af van de opstelling van het kabinet van dat ogenblik en van de te maken afspraken met de VNG, die reeds heeft verklaard, aldus de staatssecretaris, dat men zich er niet op voorhand op wil vastleggen dat de stijging niet boven de 3,75% mag uitkomen. Kortom, de vraag blijft of het formele sanctie-instrument waarover het Rijk beschikt, ooit enige materiële betekenis zal krijgen, c.q. zal kunnen krijgen. Los hiervan komt er nog het bezwaar bij dat de macronorm leidt tot een collectieve correctie op de individuele vrijheid van een gemeente.

Er zijn met name voor de macronorm alternatieven denkbaar die ik op dit moment maar laat rusten. De genoemde factoren tezamen doen mij sceptisch staan tegenover het wetsvoorstel. Dat zal mij evenwel niet verhinderen om met belangstelling naar de reactie van de staatssecretaris te luisteren.

De beraadslaging wordt geschorst.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.