Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de rechtsbijstand naar aanleiding van de evaluatie van de Wet op de rechtsbijstand alsmede aanpassing van de Wet op de rechtsbijstand aan de Algemene wet bestuursrecht (27553);

het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Wet tarieven in burgerlijke zaken en enkele andere wetten ter verhoging van de opbrengst van de griffierechten (verhoging van de opbrengst van griffierechten) (28740).

De beraadslaging wordt hervat.

Minister Donner:

Mevrouw de voorzitter. Ik dank de leden voor hun opmerkingen. Ik stel vast dat onder meer met de bijdrage van mevrouw Westerveld de discussie over een verhoging van de griffierechten naar een hoger niveau is getild. Op welke wijze wordt omgegaan met de toegang tot het recht, welke plaats wordt ingenomen door mensen met een lager inkomen en wat is de rechtsgrondslag voor het vragen van griffierecht? Dient de staat deze voor zijn rekening te nemen, conform het beginsel dat na de Franse revolutie is ingevoerd, of kan om een bijdrage worden gevraagd? Verschillende sprekers zijn teruggegaan in de geschiedenis van de griffierechten.

De heer Wagemakers is slechts tot 1960 teruggegaan, maar de heer Holdijk tot de Romeinse tijd. Ik wil in mijn termijn in het heden blijven, juist om de zaken wat meer te scheiden. Er zijn twee wetsvoorstel len aan de orde. Het ene wetsvoorstel betreft de rechtsbijstand en het andere de tarieven en griffierechten. Wij moeten ervoor oppassen die twee niet te verwarren. Ik constateer uit de gemaakte opmerkingen dat over de Wet op de rechtsbijstand geen vragen leven. De discussie spitst zich toe op de griffierechten. In de betogen dreigen de verschillende terreinen elkaar echter te overlappen; er zijn vragen gesteld over de bijstand in de kosten van procederen aan mensen met minder inkomen en de regeling van het griffierecht. Beide moeten echter los van elkaar gezien worden. Dat laat onverlet dat ik aandacht heb voor het punt van het cumuleren van de verschillende bedragen. Mevrouw Broekers heeft volledig gelijk in haar stelling dat de verhoging van de griffierechten primair van budgettaire aard is. De indexering van de griffierechten wordt gebruikt om het prijspeil bij te houden. Daarnaast vindt periodiek een heroverweging plaats van de hoogte van de griffierechten, mede in het licht van de voortgaand groeiende kosten van de rechtspleging.

In antwoord op vragen uit de Kamer is ingegaan op de bredere context waarin de discussie geplaatst moet worden, onder meer in de Memorie toelichting. Het is terecht dat de vraag op welke wijze met geschillen wordt omgegaan, aan de orde is gesteld. Moet daar in alle gevallen rechtsgeschillen die door de rechter worden opgelost van worden gemaakt of zijn alternatieven denkbaar? Ik beschouw de griffierechten in ieder geval niet als een instrument om mediation als alternatief voor de rechtspraak te promoten. In veel gevallen vormt mediation namelijk geen alternatief. Uit de praktijk blijkt wel dat mediation in een aantal gevallen een meer bevredigende oplossing biedt voor partijen dan een gang naar de formele rechter. De discussie over de vraag hoe wij de zaken krijgen waar zij het beste behandeld kunnen worden, is een andere discussie. Dat is zeker niet te regelen met algemene instrumenten zoals de hoogte van de griffierechten. Ik kom nog terug op de vraag van mevrouw De Wolff over de doorverwijzing naar de Bureaus voor rechtshulp. Dat is één instrument. Een ander instrument is de inschakeling van de rechterlijke macht zelf, als een zaak eenmaal is ingediend, om te selecteren welke zaken wel en welke zaken niet geschikt zijn voor mediation. Wij zijn nog bezig met de ontwikkeling van andere mechanismen die je zou kunnen inbouwen. Op die discussie wil ik hier niet ingaan.

Het is onjuist dit wetsvoorstel te plaatsen in het teken van het bijzondere beroep dat dit kabinet doet op het verantwoordelijkheidsbesef en het burgerschap. Mevrouw Westerveld heeft erop gewezen dat je dan juist meer zou moeten procederen. Dat is niet zo. De regering wordt geconfronteerd met het feit dat de zakenlast bij de rechterlijke macht nog steeds van jaar tot jaar groeit. Het WODC-rapport waar sprekers naar hebben verwezen, was heel in het bijzonder gericht op de vraag of er in Nederland een claimcultuur aan het ontstaan was. Dat betreft dus het inroepen van aansprakelijkheid. Er werd inderdaad geconstateerd dat er geen noemenswaardige stijging is van het aantal zaken, hooguit van de claims die worden ingediend. In de sector civiel daarentegen wordt een voortgaande groei van de zakenlast verwacht, ook in de komende jaren. In bestuurszaken wordt eveneens een groei verwacht. Verwacht wordt dat de totale zakenlast, die in 2002 nog 1.419.000 was, tegen 2008 in de orde van 1.510.000 zal zijn. Er wordt dus van jaar tot jaar uitgegaan van een groei van ongeveer 4%, dat geldt ook voor 2003. In 2004 wordt een groei van ongeveer 5,9% verwacht, ook vanwege een aantal maatregelen die genomen worden. Daarnaast groeien de kosten van het apparaat, omdat de omvang van het apparaat groeit. Dat is de achtergrond waartegen ook de griffierechten functioneren.

Essentieel is dat de rechterlijke macht slagvaardig kan blijven optreden. Het thans voorliggende wetsvoorstel treedt daarop indirect in. Je kunt eigenlijk zeggen dat de griffierechten worden aangepast aan de voortgaande groei van de zakenlast. Het beginsel hebben wij aanvaard met de aanvaarding van griffierechten. Dat burgers via griffierechten een deel van de kosten betalen, is een aanvaard beginsel en dat is het uitgangspunt. De vraag is of deze verhoging onevenredig zwaar is. De achtergrond is ook in de stukken aan de orde gekomen. Mevrouw Broekers heeft erop gewezen dat aanvankelijk in het Strategisch akkoord van het kabinet-Balkenende I een verhoging van 10% is afgesproken. Dat was inderdaad een uitgangsgegeven. Ik heb vervolgens gemeend – in zoverre hangen griffierechten en rechtsbijstand met elkaar samen – bij de griffierechten een extra verhoging te moeten zoeken van 10% naar 15%, teneinde de kosten mede te kunnen financieren van de advocatuur in de rechtsbijstand.

Ik leg dus een link tussen de twee regelingen. In de rechtsbijstand word ik geconfronteerd met een geleidelijke uitstroom van de advocaten. Daar is ook onderzoek naar gedaan. Er werd geconstateerd dat het uurtarief voor de advocatuur omhoog zou moeten. In de huidige budgettaire situatie binnen de rechtsbijstand is daar vrijwel geen ruimte voor te vinden. Daarom heb ik eind vorig jaar een aantal maatregelen voorgelegd aan de Tweede Kamer. Deze maatregelen betroffen een verhoging van de eigen bijdrage, een extra verhoging van de griffierechten en andere maatregelen om te voorzien in een verhoging van het uurtarief.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

De minister begon met de opmerking dat wij de zaken gescheiden moeten houden. Ik miste dat echter een beetje in zijn verhaal daarna. De minister sprak over de problematiek van de groeiende zaaklast en hij brengt die in verband met het griffierecht. Bedoelt hij dat er een hoger griffierecht moet worden betaald omdat er meer inkomsten moeten komen of moet het gebeuren omdat hij hoopt dat mensen daardoor minder zullen gaan procederen? Dat zijn toch twee verschillende dingen? Als hij het eerste bedoelt, namelijk dat mensen meer moeten betalen omdat de zaaklast groeit, wil ik opmerken dat er meer griffieopbrengsten binnenkomen als mensen meer procederen.

Minister Donner:

Dat klopt. Als de griffierechten echter in geen verhouding staan tot de totale kosten van de zaak, zal met het toenemende aantal zaken het verschil tussen de opbrengsten en de uitgaven steeds groter worden. Met deze situatie werden wij geconfronteerd. In de begroting is 700 mln tot 750 mln opgenomen voor de rechterlijke macht en 350 mln voor de rechtsbijstand. De kosten voor de rechtspleging bedragen dus ongeveer 1 mld. De opbrengsten van het griffierecht zijn op dit moment ongeveer 130 mln. Deze bedragen dus maar een deel van de werkelijke kosten.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Zit die ontmoedigingsfactor nu ook nog in uw betoog? In de stukken is immers te lezen dat u hoopt dat de last gaat dalen omdat er als gevolg van het hogere griffierecht minder mensen naar de rechter stappen. Of neemt u daar nu toch een beetje afstand van?

Minister Donner:

De lijn die in de stukken is aangegeven is dat de hoogte van het griffierecht mede een prikkel is bij het maken van de afweging of men een geschil aan wil pakken of niet.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Het is dus en-en?

Minister Donner:

In die zin is het beide. Ik geef wel aan dat de begroting de primaire aanleiding voor de verhoging was. Een secundaire aanleiding is inderdaad – dat is ook een begrotingstechnische vraag – hoe de financiering kan worden gevonden om het uurtarief voor de advocatuur op peil te houden binnen het kader van de rechtsbijstand. Er is bewust gekozen van voor een extra verhoging van de griffierechten. Die verhoging leidt namelijk tot een eerlijkere verdeling van de extra kosten dan wanneer ervoor zou zijn gekozen om deze kosten uitsluitend binnen de rechtsbijstand te verrekenen.

Ik wijs erop dat in het kader van de begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer de link nog verder is gelegd, namelijk om de stijging van eigen bijdrage in de rechtsbijstand niet vast te stellen op 50% maar op een lager niveau. De PvdA-fractie in te Tweede Kamer pleitte er in het bijzonder voor om de griffierechten extra te verhogen, met ongeveer 14 mln. Deze verhoging is door een nota van wijziging van het kabinet beperkt gehouden tot ongeveer 5 mln. Deze verhoging zal niet leiden tot een verhoging van het percentage van de griffierechten. Zoals ik al heb aangegeven in de brief, zal deze verhoging worden meegenomen in de algemene studie inzake het herverdelen binnen en meer in evenwicht brengen van het stelsel van griffierechten. Ik ga daarop later nog in. In de overwegingen is inderdaad de link gelegd tussen griffierechten en rechtsbijstand. Er is gekeken waar de kosten het beste neergelegd kunnen worden. De concrete hoogte hangt inderdaad samen met de budgettaire lasten. Dat neemt niet weg dat de hoogte een drempel vormt voor de toegang tot de rechter. Wij hebben dat ook altijd erkend. Voor degenen die aan de bodem zitten van het rechtsbijstandsysteem is altijd de in-debetstelling mogelijk. Dat houdt in dat men 2/3 onder het niveau van het griffierecht komt. Ook in het griffierecht wordt dus wel degelijk rekeninggehouden met de inkomenspositie.

Er is inderdaad een aantal zaken met een geringe prijselasticiteit. Dat zijn juist de zaken waarvoor doorgaans de laagste griffierechten worden gevraagd. Vaak gaat het om huurgeschillen waarbij men veelal te maken heeft met de categorie minder draagkrachtigen.

In het hele systeem wordt dus rekeninggehouden met de inkomenspositie. Er is gekozen voor een algemene verhoging met een bepaald percentage waarin de algemene kosten beter vertaald kunnen worden.

Mevrouw Westerveld, mevrouw De Wolff, mevrouw Meulendijk en ook mevrouw Broekers-Knol hebben gevraagd of er sprake is van een extra belemmering bij de toegang tot het recht. Wij kunnen de vraag ook omkeren. Het is een tijd geleden dat er een structurele verhoging heeft plaatsgevonden. De hoogte van de griffierechten is altijd geïndexeerd. Naarmate de afgelopen tien jaar de welvaart is toegenomen, is de toegangsdrempel tot de rechtspleging lager geworden. Dat wordt nu ten dele bijgetrokken. In het verleden hadden er jaarlijks verhogingen moeten plaatsvinden om de stijging van het algemene welvaartsniveau bij te houden. Dat is echter niet gebeurd en nu komen wij met deze verhoging. De toegangsvraag is in wezen de beginselvraag die beantwoord wordt op het moment dat je zegt dat een bepaalde eigen bijdrage van de burger in de kosten van rechtspleging ondanks alles gerechtvaardigd is. Bij een structurele verhoging is een bepaalde vraaguitval natuurlijk altijd mogelijk. Als men ervan uitgaat dat het mogelijk moet zijn om iedere zaak bij de rechter te kunnen aanbrengen bij nul, is iedere vorm van griffierecht onterecht want het is altijd een drempel. Derhalve geef ik duidelijk aan dat het gezien moet worden in het kader van de vraag of de gestegen kosten bijgehouden kunnen worden. Het is niet alleen de rechtspraak, het gaat ook om de kosten van de advocatuur. Dat is een punt dat aan de orde komt in het kader van de rechtsbijstand. De heer Holdijk vroeg, hoe in de gaten wordt gehouden of er sprake is van uitval. Ik noem de rechtsbijstandmonitor, op basis waarvan ik zicht krijg op de vraag, of door de verhoging van het griffierecht plotseling een deel van de vraag wegvalt. De heer Wagemakers wees erop dat al eerder in de geschiedenis bij een bepaalde verhoging is ingegrepen, omdat men constateerde dat zij effecten had op de vraag naar en de toegang tot het recht in een bepaalde categorie.

Bij alle erkenning voor de vragen die mevrouw Westerveld aan de orde stelde, kun je deze bij een verhoging niet allemaal opnieuw stellen. Het zijn in wezen de vragen die aan de orde zijn bij het griffierecht als zodanig, en bij de vraag, in hoeverre iemand zijn eigen kosten van procederen moet betalen. Wat nu aan de orde is, is een verhoging van 15%. Ik heb aangegeven dat die 15% mede bedoeld is om de rechtsbijstand niet extra te belasten met de extra kosten die in die hoek zitten. Dan kom je per saldo uit bij de vraag, of het in het licht van de totale ontwikkeling van de kosten van rechtspleging gerechtvaardigd is om deze verhoging toe te passen. Ik denk dat het antwoord op die vraag "ja" is.

Dat neemt niet weg dat er op het departement eind 2002 een werkgroep is gestart, die tot doel heeft om het hele stelsel van griffierechten te herzien. Dat is niet alleen een vraag van vereenvoudiging, maar ook van evenwicht en rechtvaardigheid. Ik moet namelijk constateren dat er wel heel uiteenlopende tarieven zijn ontstaan, juist vanuit de filosofie dat het griffierecht een zekere invloed heeft op de vraag of er wel een juiste afweging plaatsvindt bij het aanspannen van een geschil. Juist vanuit die optiek zal dat worden bezien.

De heer Holdijk heeft gevraagd, wat ten diepste de grondslag is voor het griffierecht. De basis is het element van de eigen bijdrage. Maar tegelijkertijd speelt ook het belang een rol, wat rechtvaardigt dat er zekere verschillen worden gemaakt in de hoogte van de bijdragen. Ten slotte is er het element van het inkomen, de toegang tot het recht. Vandaar dat we ook in de griffierechten de figuur van de in-debetstelling hebben, waardoor dat kan worden verlaagd. Daardoor kan ik bij de keuze van de zaken, naast het belang, rekening houden met de vraag, of er prijselasticiteit is of niet. Die elementen zullen onderdeel blijven van het systeem van griffierechten, ook in de studie. In die zin zullen er dus wel degelijk verschillen blijven. Maar de punten die de heer Wagemakers naar voren heeft gebracht, zullen zeker worden meegenomen in die studie. Als hij het goedvindt, zal ik niet verder ingaan op de verschillende vragen en beschouwingen daarover. Die komen namelijk alsdan aan de orde. In dat kader zal de verdere financiële taakstelling van 5,3 mln euro worden meegenomen, wat dus niet tot een specifieke verhoging zal leiden.

Via de monitor op de rechtsbijstand wordt nauwlettend in de gaten gehouden of de ontwikkeling van de griffierechten tot vraaguitval leidt.

De heer Wagemakers heeft gelijk dat het afschaffen van het verplicht procuraat wordt overwogen. De bevindingen van de werkgroep ter zake heb ik gisterenavond gelezen. Gelukkig had ik toen al enige Ahnung van de bijdrage van de heer Wagemakers, dus heb ik dit stuk nog even terzijde gelegd. Als de advocatuur erop toe moet leggen, is het inderdaad de vraag of je daarmee moet doorgaan.

Ik ben bereid om de toezegging van mijn ambtsvoorganger minister Beerman uit 1960 gestand te doen. De laatste bepalingen ter zake van de advocatentarieven zullen worden meegenomen. Dit geeft trouwens aan wat de betekenis is van dit soort regelingen. Ik geloof dat het tarief voor een brief nu ongeveer de kosten van de postzegel dekt.

Ik zeg tegen mevrouw De Wolff dat het mijn bedoeling is om de mogelijkheden tot mediation in te bedden in de toekomstige juridische loketten. Lukt dit niet, dan kan dit altijd nog vorm krijgen in het kader van het verlengde spreekuur. Mijn streven is dat al bij het loket gewezen wordt op de mogelijkheden op dit terrein. De precieze vormgeving komt aan de orde in het standpunt over mediation dat ik binnenkort naar de Tweede Kamer zal sturen.

Mevrouw Broekers heeft gevraagd waarom bij dit wetsvoorstel niet is volstaan met de budgettaire motivering. Ik heb hopelijk duidelijk gemaakt dat dit een eerste en belangrijke aanleiding is. Ik heb alleen het systeem van de griffierechten in een bredere context willen plaatsen tegen de achtergrond van de vragen die zich op dit moment binnen de rechtspleging voordoen. In het kader van de begroting ben ik hier al op ingegaan. Ik hoop hierover binnenkort in stukken aan de Tweede Kamer meer duidelijkheid te scheppen. Daarbij ga ik ook in op de rol van mediation. Mevrouw Broekers heeft gelijk dat deze verhoging van de griffierechten alleen indirect van invloed is op die andere vragen.

Ik heb al duidelijk gemaakt dat het onderzoek van het WODC betrekking heeft op een bepaalde categorie. In totaal nemen de civiele zaken toe.

Het wetsvoorstel inzake het rechtstreeks beroep houdt niet in dat de bezwaarschriftenprocedure over de gehele linie wordt uitgezonderd. Als partijen het er echter in wezen over eens zijn dat wat hen verdeeld houdt enkel een rechtsvraag betreft, biedt de bezwaarschriftprocedure geen oplossing. Men moet die procedure dan doorlopen zonder dat de rechtsvraag wordt beantwoord. Dat is dus een uitzondering op de algemene procedure en die is nou juist gerechtvaardigd door de filosofie die een eventuele verhoging van de griffierechten ook rechtvaardigt. Het gaat daarbij namelijk niet om de besparing van kosten maar om een zo gericht mogelijke afweging.

Er kan sprake zijn van een paradox als er een permanente hoeveelheid zaken is, maar de paradox doet zich niet voor omdat het aantal zaken nog steeds groeit. Naar verwachting zal deze groei ondanks de verhoging van de griffierechten doorgaan.

Naar ik meen ben ik al ingegaan op de studie naar de verhoging van de griffierechten. Op de vraag van mevrouw Meulenbelt over de systematiek ben ik al ingegaan bij de beantwoording van de vragen van mevrouw Westerveld.

Er is een categorie zaken waar het griffierecht niet op van invloed is omdat men in die zaken moet procederen. Dat heeft gevolgen voor personen met een gering inkomen. Ik heb gewezen op de bijzondere regeling in het kader van de griffierechten. Bij de verdeling van de griffierechten is daar nu juist rekening mee gehouden. Dit aspect zal mede worden bezien bij de studie naar de effecten.

Naar ik meen ben ik al ingegaan op de vraag van de heer Holdijk naar de grondslag van de griffierechten en op zijn vraag naar de wijze waarop wordt getoetst of de justitiabele niet afziet van processen. De heer Holdijk heeft ook gevraagd wat de kosten zijn van de alternatieve wijze van geschilbeslechting. Dat aspect wordt bij de overweging betrokken. Ik heb niet de illusie dat er grote verschillen in kosten zijn. Dat lijkt mij niet zozeer het argument voor mediation. Het argument is veel meer dat mediation tot een snellere en meer bevredigende oplossing van geschillen kan leiden. Een rechter moet een geschil in wezen gieten in de termen van een rechtsgeschil. Bij mediation kan dat geringer zijn. Bij het bepalen van het standpunt over mediation zal ook worden bekeken in hoeverre dat consequenties heeft voor de rechtsbijstand en de eventuele kosten.

Voorzitter. Ik meen dat ik alle vragen heb beantwoord.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Mevrouw de voorzitter. Ik zal het niet erg lang maken. De meeste bezwaren heb ik al in eerste termijn naar voren gebracht.

Ik wil wel aangeven dat ik niet erg gelukkig ben met de manier waarop de minister van Justitie reageert op de bezwaren die door verschillende fracties in deze Kamer zijn geuit over de toegankelijkheid van de rechtspraak. Vooral de suggestie dat de griffierechten misschien al te laag waren, en dat bij ieder griffierecht, zelfs al bij een griffierecht van een gulden, al een zekere vraaguitval optreedt, bagatelliseert naar mijn idee een klein beetje waar het hier om gaat. Ik weet niet of het de bedoeling van deze opmerking was, maar ik voel er niet zoveel voor om in te gaan op de suggestie om de dossiers voor de toegankelijkheid van de rechtspraak zoveel mogelijk uit elkaar te trekken. Een justitiabele die voor rechtshulp bij een bureau voor rechtshulp komt, is ook niet geholpen als hij te horen krijgt dat het om twee heel verschillende rekeningen gaat en dat hij deze per stuk moet bekijken. Hij zal ze allemaal moeten betalen.

Er is in de Kamer van verschillende kanten zorg geuit over dit punt. Ik begrijp dat de minister van Justitie het niet erg zinnig vindt om onderzoek te doen of dat wel het geval is. Ik wijs erop dat er wel degelijk uitspraken denkbaar zijn over dit soort feiten. Een aantal jaren geleden heeft een rechter de hoogte van het griffierecht in huurzaken in strijd bevonden met het EVRM. De bureaus voor rechtshulp hebben ervaring met een aanzienlijke vraaguitval, als de laagste bijdragen naar beneden gaan. Kortom, wij opereren hier op een heel kwetsbaar terrein. Ik heb er wat moeite mee, als er dan wordt gezegd: ach ja, op ieder moment kun je wel zeggen dat er mensen afhaken, maar dat vind ik niet zo'n belangrijk punt.

De stelling van verschillende fracties is dat de kosten van procederen al behoorlijk hoog zijn. Wij hebben het dan over processen die redelijk belangrijk zijn voor mensen. Morrel daar niet zomaar aan en voer niet zo'n substantiële verhoging in als nu is ingevoerd, zonder je goed rekenschap te geven of dat wel verantwoord is.

Dat is nog mijn grootste bezwaar. Als overweging of argumentatie horen wij een verhaal over de communicerende vaten van de kosten van sociale advocatuur en de begroting van Justitie en ook nog een verhaal over alternatieve geschillenbeslechting, maar het gaat erom of deze verhoging op dit moment wel verantwoord is. Wordt een aanzienlijke groep daardoor niet afgehouden van datgene wat nodig is voor een levende rechtsstaat, namelijk dat mensen voor hun geschillen naar de rechter kunnen gaan?

De heer Wagemakers (CDA):

In eerste termijn ben ik nog vergeten te zeggen dat mijn fractie volledig kan instemmen met het wetsvoorstel 27553 over de rechtsbijstand, maar de minister heeft dat al begrepen.

Ik wil toch even stilstaan bij het betoog van de minister, onder het motto: wat is nu verdwenen en wat is nu gebleven. De minister koos er niet voor om al te zeer in te gaan op de geschiedenis. Dat is geen punt, want wij zijn hier geen oudheidkamer. Maar soms kan de geschiedenis wat leren. Wat zij mij heeft geleerd, trof ik overigens niet aan op een bepaald punt in het betoog van de heer Holdijk.

Ik ben teruggegaan naar het moment waarop de tekst van deze wet werd vastgesteld, in 1960, en de bureaukosten werden omgezet in een heffing. Toen vond er een debat plaats aan de overzijde over de principes die daarbij in het geding waren. Dat leidde ertoe dat de motie-Oud kamerbreed werd onderschreven, waarbij men stelde dat dit geen gelukkige gang was hoewel het geen verhoging vormde, maar dat men dit soort rechten op den duur diende te vermijden. De regering werd uitgenodigd om te kijken of men ervan af kon, zodra de financiële middelen er waren.

Dat leidde ertoe dat er in de jaren die daarop volgden, een zekere schroom bestond om deze rechten te verhogen. Die schroom heeft in feite gewerkt tot 1983, toen er een zeer kleine stap werd gezet van ƒ 200 naar ƒ 250 en van ƒ 200 naar ƒ 300 voor een procedure het hof. Het punt dat ik de minister voorhoud, is dat die schroom of wij hier wel goed mee bezig zijn, volstrekt is verdwenen. Daarna zie je immers dat de stappen steeds sneller en steeds groter worden. Die schroom lijkt omgeslagen te zijn in het tegendeel. Dat is het verdwenen part.

Het gebleven part is dit. Bij de manier waarop er over deze zaak wordt gediscussieerd, wordt steeds herhaald: budgettaire noodzaak, dat er een zorgvuldige afweging is voordat men naar de burgerlijke rechter gaat, dat de toegang uiteraard niet belemmerd moet worden, en dat er vooral gekeken moet worden naar de onvermogenden. Het begint steeds meer het karakter te krijgen van een bezwerende mantra, waarbij deze dingen worden geroepen. Het is een soort verbaal plengoffer dat wordt neergelegd aan de voeten van Vrouwe Justitia.

Men zou ook eens moeten nadenken of er langzamerhand niet een realiteit is ontstaan die losstaat van voormelde woorden, namelijk dat dit soort debatten gewoon worden bepaald door budgettaire noodzaak. Mevrouw Broekers zei dat en ik ben het met haar eens. Steeds staat een soort economische noodzaak voorop. Zoals bekend is economie de wetenschap van mensen die van alles de prijs kennen, maar van niets de waarde. Er zijn echter op zichzelf wel waarden in het geding. Ik begrijp best dat de minister niet veel vreugde zal ontlenen aan het moeten verdedigen van dit wetsvoorstel in deze Kamer, maar hij heeft het geld nodig. Mijn fractie begrijpt dat.

Als de minister in het verlengde van de budgettaire noodzaak graag zou zien dat de opbrengst parallel bleef lopen met de stijgende kosten van de rechtsbijstand en de rechtspraak, dan is dat een financiële redenering die speelt op een soort macroniveau. Namens mijn fractie vraag ik de minister ook eens te kijken naar het microniveau, naar het niveau waarop deze verhoging speelt bij de individuele burger die van het systeem gebruik maakt. Ik waardeer de toezegging van de minister dat bij de stelselherziening ook vanuit die optiek zal worden gekeken naar de voorstellen. Het gaat niet alleen om vereenvoudiging, maar ook om het meer evenwichtig rechtvaardiger maken van het systeem. Ik wil de minister er niet mee plagen, maar in de stukken werd nog gesproken over een weloverwogen systeem waarnaar eens gekeken zou moeten worden. Dit is geen weloverwogen systeem, maar een systeem dat bijna schreeuwt om verbetering.

In de stukken stond dat de ambtelijke werkgroep nog december dit jaar zou rapporteren. Dat hoeft van mijn fractie niet. De minister zou er eens even de tijd voor moeten nemen om alles wat in dit debat is gesteld, te betrekken bij het beraad dat dient plaats te vinden. Ik zou wensen dat deze Kamer niet opnieuw een voorstel tot een structurele verhoging van deze rechten bereikt, alvorens wij dat rapport van de werkgroep hebben ontvangen waarin alle punten zijn verwerkt die naar mijn mening daarbij relevant zijn.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Mevrouw de voorzitter. Ik sluit mij aan bij de behartigenswaardige laatste woorden van de heer Wagemakers: geen voorstellen tot verhoging van de griffierechten aan deze Kamer, voordat de ambtelijke werkgroep over de stelselherziening griffierechten een rapport heeft uitgebracht. Mij lijkt dat een goede gedachte. Ik meen dat er een brief naar de Tweede Kamer gestuurd zou zijn met wederom een verhoging van de griffierechten, maar misschien heb ik dat verkeerd begrepen. Mevrouw De Wolff refereerde er ook al even aan. De minister heeft over dat voorstel inmiddels een duidelijk geluid van deze Kamer gehoord.

De minister zal binnenkort met een standpunt over mediation naar de Tweede Kamer komen. Mediation is naar zijn mening in veel gevallen geen alternatief voor de gang naar de rechter. Ik hoop dat wij over mediation gezamenlijk een principiële discussie kunnen voeren.

Het aantal zaken groeit jaarlijks met ongeveer 4,9%. Dat is niet onbegrijpelijk. De mondigheid van de burgers neemt toe. De bevolking groeit. De samenleving is complexer geworden en daarmee hangt de toename van de regelgeving samen. Wij moeten dus niet verbaasd zijn over de groei van het aantal zaken of dat erg vinden. Ik vind dat het nog wel meevalt. Uit het rapport van het WODC blijkt dat de aansprakelijkheidszaken en de claimcultuur niet zijn toegenomen.

Over rechtstreeks beroep zegt de minister dat rechtsvragen in de bezwaarfase niet kunnen worden opgelost. Dat is waar. Het bestuursorgaan beoordeelt of de zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep en eventueel kan vervolgens de bestuursrechter aanbevelen de zaak alsnog in de bezwaarfase te bekijken. Het is iets gecompliceerder dan de minister nu doet voorkomen.

De minister is niet ingegaan op mijn vraag of de opbrengsten van de griffierechten ten goede kunnen komen aan de rechterlijke macht. Hij heeft wel iets gezegd over de kosten van de rechtspleging, maar ik zou op deze vraag graag een antwoord krijgen.

Op een ander punt heb ik geen voldoende duidelijk antwoord gekregen. Er is gesproken over minder draagkrachtigen, procedures en griffierechten. De VVD heeft gevraagd naar meer duidelijkheid over de gevolgen voor de groep die net niet in de rechtsbijstandsregelingen vallen. In hoeverre worden die getroffen door de verhogingen van de griffierechten?

De heer Holdijk (SGP):

Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn reactie in eerste termijn. De heer Wagemakers signaleerde in zijn betoog dat er vanaf 1960 een stelselmatige trend tot verhoging van de griffierechten is waar te nemen. Ik heb in eerste termijn stilgestaan bij een stukje geschiedenis over de griffierechten. Om aan te geven dat het aanpassen en verhogen van griffierechten van alle tijden is, verwijs ik naar 1924. Toen op 28 juli van dat jaar de wet tot stand kwam, was de totaalopbrengst van de griffierechten ƒ 490.000. De minister die het wetsvoorstel verdedigde, ging uit van een verwachte opbrengst van ƒ 830.000 tot ƒ 880.000. Als ik mijn sommetjes goed heb gemaakt, gaat het om een verhoging qua opbrengst van 70% tot 80%. De enige verlaging in absolute zin in dezen dateert van het crisisjaar 1935.

Mijn historische invalshoek heeft blijkbaar de indruk op de minister gemaakt van ietwat ontwijkend gedrag in de discussie. Ik verzeker hem dat de blik in de historie veroorzaakt is door de vele vragen die de huidige situatie vanuit diverse invalshoeken oproept. Ik houd aan deze discussie voornamelijk de indruk over dat de verhoging ingegeven is door budgettaire overwegingen. Eigenlijk verdedigt hier de minister van Financiën een voorstel in plaats van de minister van Justitie. Ik heb het idee dat hij graag een ander voorstel wil verdedigen.

De budgettaire overwegingen vormen de hoofdzaak. Vandaar dat een zekere mogelijkheid van willekeur op de loer blijft liggen. Ik heb mijzelf afgevraagd wat een hanteerbare en transparante maatstaf voor de begrote opbrengst van griffierechten is, afgezien van differentiatie naar zaken, inkomensgroepen en wat dies meer zij. Het beste kan aangesloten worden bij de totale kosten van de civiele en bestuursrechtspraak. Een zeker percentage daarvan kan als een verdedigbare en transparante maatstaf voor de griffierechten verdedigd worden. Wie weet echter wat de werkgroep op dit vlak te leveren heeft.

Op een punt sluit ik mij aan bij mevrouw Broekers-Knol. Ik vroeg de minister in eerste termijn hoe hij gaat toetsen of de toegang tot de rechter in het gedrang komt. De minister antwoordde mij dat hij dan het middel van de rechtsbijstandsmonitor hanteert. Hij wil mij misschien ten goede houden dat ik niet thuis ben in de finesses van de werking van dat instrument. Mijn indruk is dat daarmee de eventuele vraaguitval in de laagste inkomenscategorieën wordt geregistreerd. Ik ben met mevrouw Broekers en wellicht anderen, uiterst benieuwd naar datgene wat er gebeurt in die naastliggende hogere inkomensgroep, zowel wat de kosten van rechtsbijstand als wat de kosten van griffierechten betreft. Wellicht kan het heel illustratief zijn als dat verschil aan het daglicht komt. Naar mijn besef komt dat niet alleen met de rechtsbijstandsmonitor aan de oppervlakte.

Minister Donner:

Voorzitter. Ik heb allerminst het punt willen bagatelliseren dat mevrouw Westerveld heeft gemaakt. Als wij het over griffierechten hebben, hebben wij het inderdaad ook over de toegang tot het recht, tot de rechtspleging. Ik heb alleen willen aangeven dat iedere discussie over de zaken die niet meer tot de rechter komen bij een eventuele verhoging van de griffierechten een discussie is die niet te winnen is, omdat vanuit de algemene economische theorie altijd sprake zal zijn van dat effect. Daarom heb ik aangegeven dat misschien de huidige hoogte al niet gerechtvaardigd is vanwege de zaken die daardoor nu niet bij de rechter komen. Vandaar dat ik heb aangegeven dat dan de logica van de discussie is dat van nul moet worden uitgegaan. Wij hebben in het verleden met ons allen de keuze gemaakt dat het gerechtvaardigd is dat er een zekere eigen bijdrage is van de justitiabelen.

Vervolgens is gevraagd naar een gedegen onderzoek of dit wel gerechtvaardigd is. Dat valt natuurlijk op voorhand nooit te onderzoeken, omdat het hier om een algemene verhoging gaat. Die discussie zou gerechtvaardigd zijn als je binnen het bestel van de griffierechten ging bekijken of je niet voor bepaalde zaken tot een hoger griffierecht zou moeten komen dan voor andere zaken. Ik heb het nu over een verhoging over de hele linie. In alle eerlijkheid moet ik zeggen dat dan de juiste maatstaf is óf, zoals de heer Holdijk aangeeft, een percentage van de totale kosten van de civiele rechtspleging en de bestuursrechtspleging – de begrotingscijfers laten zien dat die kosten jaar op jaar zijn gegroeid – óf het algemene welvaartsniveau in de samenleving. Dat is ook de afgelopen tien jaar drastisch gestegen. In die zin is een dergelijke globale verhoging niet zo vreemd. Dit is dus geen kwestie van bagatelliseren. Het dreigt altijd een welles-nietesdiscussie te worden: is het wel te veel of is het niet te veel? De aanzet was 10%. Daarom is het ook niet zo dat ik, zoals het nu wordt weergegeven, hier als de minister van Financiën de boel sta te verdedigen. Nee, er is wel degelijk een keuze geweest vanuit de optiek van de laagste inkomens en de positie in dat spel van de lage inkomens. Daar lag de relatie met de rechtsbijstand. De vraag was: moet ik bij de rechtsbijstand nog meer overhevelen naar de eigen kosten of kan ik het matigen door over de hele linie met een hoger percentage te komen? Dat zijn de macroafwegingen. In eerlijkheid zeg ik: als ik het heb over globale percentages, dan heb ik het over een macrodiscussie die niet anders kan worden gevoerd.

Ik ben gaarne bereid tot de toezegging dat er, behoudens de normale indexering, geen extra structurele verhoging komt vóór het rapport van de werkgroep – al hoop ik niet dat ik hiermee mijn eigen begroting gruwelijk in moeilijkheden breng.

De brief waarop mevrouw Broekers doelde, was voor de begrotingsbehandeling in de Kamer bestemd en ging over de verhoging van de eigen bijdrage. De compensatie is daar inderdaad 5,6 mln; die zal worden meegenomen in het kader van de totale exercitie.

Op de vraag van mevrouw Westerveld of de verhoging wel verantwoord is, kan van tevoren weinig worden gezegd. Je kunt slechts nauwkeurig nagaan in hoeverre de ontwikkeling in de groei van het aantal zaken afwijkt van de verwachting daaromtrent zonder die verhoging. Daarom wijs ik voor de laagste categorieën op de rechtsbijstandsmonitor, al is dat inderdaad maar één segment van de zaken. De cijfers van de Raad voor de rechtspraak in het jaarlijkse verslag, die zijn uitgesplitst naar de verschillende soorten zaken, is een andere indicator voor een verstorende werking van de verhoging in bepaalde sectoren. Degenen die wijzen op de inelasticiteit van het aantal geschillen geef ik gelijk en ik betwijfel daarom of het aantal echtscheidingen minder zal zijn als we de griffierechten zullen verhogen. Maar ik zie dergelijke problemen wel, vandaar de globale veranderingen. Fundamentele vragen komen aan de orde in het kader van het stelsel als geheel.

Ik ben het eens met de heer Wagemakers, die zei dat er bij de invoering in 1960 nog een zeker schroom bestond en dat het steeds harder ging naarmate het beter bleek te lopen. De aandachtspunten die ik aanvoer, zijn echter niet louter een mantra. Je moet niet alleen kijken naar de zakenlast, maar ook naar de ontwikkeling van de totale kosten van de rechtspleging voor bestuursrecht en civiel recht in de afgelopen jaren. Is deze groei dan nog proportioneel? Nu zeg ik niets toe, omdat dit in wezen een onderdeel van de discussie is over het gehele stelsel. Inderdaad is er slechts één jaar een verlaging gekomen; dat moet onder minister Van Schaaijk zijn geweest. Hij kon dat ook gemakkelijk doen, want hij had net daarvóór twee rechtbanken gesloten. Over de objectieve vraag naar de relatie tussen hoogte en toegang hoop ik, nogmaals, in de discussie over het gehele stelsel met de Kamer van gedachten te wisselen.

Mevrouw Broekers heeft gelijk met haar opmerking over het rechtstreeks beroep, zij het dat de zaak ingewikkelder is. In beginsel is het bedoeld om een obstakel uit de weg te ruimen. En wat betreft de vraag of de opbrengst niet ten goede kan komen aan de rechterlijke macht: ik denk dat het echt fout zou zijn als wij de rechterlijke macht voor een percentage zouden betalen uit de griffierechten en deze dus min of meer zouden opdragen om het stelsel uit dien hoofde optimaal te reguleren. Dat zou ook betekenen dat ik elk gerecht naar de zakenlast zou moeten bekostigen zonder daarbij de opbrengst van de griffierechten te betrekken. Het ene gerecht doet meer arbeidszaken en het andere meer bestuurszaken. In die zin werkt een dergelijke maatregel niet. Bovendien wordt de begroting daarmee onhanteerbaar.

Er is gevraagd naar de positie van mensen die net boven de grens zitten. In alle eerlijkheid geef ik aan dat ik mij daarvan ten volle bewust ben. Onder meer om deze reden wordt in het kabinet getracht om regelingen die op het inkomen afgestemd zijn, te compenseren aan de hand van een algemener stelsel voor bepaalde kostencategorieën. Dat geldt overigens niet hiervoor. Met deze maatregel verandert de relatieve positie van de bedoelde groep niet. De verhoging van 15% geldt namelijk voor alle zaken, ongeacht de grens. Die verhouding verandert niet. Bij elk systeem loopt de schaal op een gegeven moment af. Binnen elk systeem ook staan de mensen die net boven de grens van het vorige percentiel uitkomen er slechter voor dan degenen die net aan de bovenkant zitten. Dat probleem houd ik eeuwig bij dit soort systemen tenzij wordt overgegaan op een systeem waarbij een maximumpercentage van het inkomen wordt gehanteerd. Een dergelijk systeem wil ik ten aanzien van de rechtspraak niet invoeren want dat impliceert dat iemand recht heeft om elk jaar een bepaald percentage van zijn inkomen te vertimmeren aan rechtsprocedures.

Ik kom ten slotte op de vragen van de heer Holdijk. Hij heeft gelijk met zijn opmerking dat de monitor slechts één deel betreft en dat ik ook op een ander deel moet letten. De fundamentele vraag naar de aanvaardbare maatstaf kan ik op dit moment niet kan beantwoorden omdat ik in wezen uitga van het bestaande stelsel. Ik hoop die vraag te kunnen beantwoorden bij de inleiding op het standpunt over het rapport van de werkgroep. Ik hoop dat hiermee niet het beeld van ontwijkend gedrag wordt bevestigd. Ik heb te maken met een maatregel die naar mijn gevoel op dit moment nodig en gerechtvaardigd is.

De beraadslaging wordt gesloten.

In stemming komt wetsvoorstel 27553.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

In stemming komt wetsvoorstel 28740.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De voorzitter:

De aanwezige leden van de fracties van GroenLinks, de PvdA en de SP wordt conform artikel 112 van het Reglement van orde aantekening verleend dat zij geacht willen worden, zich niet met het wetsvoorstel te hebben kunnen verenigen.

Sluiting 19.24 uur