34 797 Wijziging van diverse wetten op het terrein van de volksgezondheid in verband met de fusie van de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspectie jeugdzorg tot de Inspectie gezondheidszorg en jeugd

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 22 januari 2018

I. Algemeen

Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport over het voorstel tot wijziging van diverse wetten op het terrein van de volksgezondheid in verband met de fusie van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ) en de Inspectie jeugdzorg (hierna: IJZ) tot de Inspectie gezondheidszorg en jeugd (hierna: IGJ). Ik dank de fracties voor de gestelde vragen en gemaakte opmerkingen. Het heeft mij verheugd dat de commissie, onder het voorbehoud dat de in het verslag opgenomen vragen en opmerkingen afdoende worden beantwoord, de openbare behandeling van het wetsvoorstel voldoende voorbereid acht. Hieronder ga ik graag in op de vragen die de leden van de diverse fracties over het wetsvoorstel hebben gesteld.

1. Inleiding

De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd welke gevolgen de fusie heeft voor de capaciteit van het toezicht. Deze vraag is ook door de leden van de GroenLinks-fractie gesteld. Voor zover met capaciteit wordt gedoeld op de hoeveelheid werk die door de inspectie wordt verricht (bijvoorbeeld in de vorm van inspectiebezoeken of rapporten), zal de fusie niet direct doorwerken in de capaciteit. Op langere termijn is het evenwel mogelijk dat de integrale benadering van het toezicht, waarop ik hieronder nader zal ingaan, wel een gunstig effect heeft op de capaciteit.

De leden van de D66-fractie willen weten of de term efficiëntie ook betrekking heeft op het kostenaspect en, zo nee, waarop die term dan betrekking heeft. Met de fusie is hoofdzakelijk beoogd om op inhoudelijk en procesmatig vlak een verbetering van de efficiëntie en effectiviteit te bewerkstelligen. De term efficiëntie ziet in dit verband dus niet zozeer op het kostenaspect. Echter, ook hier is het mogelijk dat de integrale benadering van het toezicht op langere termijn een gunstig effect op de kosten heeft.

De leden van de D66-fractie willen voorts graag uitgelegd zien hoe de kwaliteitsverbetering van het toezicht op de jeugdhulp vorm gaat krijgen en vragen daarnaast waarom de kwaliteitsverbetering enkel op dat terrein zal neerslaan. Ook de leden van de GroenLinks-fractie willen weten in hoeverre de fusie gevolgen heeft voor de kwaliteit van het toezicht. Deze vragen sluiten aan op de vraag van de leden van de SP-fractie om de voor- en nadelen van de fusie op een rij te zetten.

Aan deze leden antwoord ik het volgende. Aan de fusie zijn in mijn optiek geen nadelen verbonden, anders dan dat het traject daartoe de nodige inspanningen van de organisatie en het personeel vergt. De fusie biedt wel de mogelijkheid om de reeds bestaande samenwerking tussen de inspectiediensten in het jeugddomein verder te intensiveren en te verbeteren. Daarnaast biedt het ook de mogelijkheid om het toezicht op de zorg en hulp voor jeugdigen en volwassenen te versterken. De beoogde voordelen van de fusie zijn dus niet beperkt tot het jeugddomein. Het samenvoegen van de beide inspectiediensten zal een bevorderend effect hebben op het delen van kennis, ervaringen en werkwijzen en dientengevolge op een uniformering van het toezicht. Als voorbeelden kunnen worden genoemd het gezamenlijk programmeren van het toezicht, een gelijke werkwijze voor het risicogebaseerde toezicht en het calamiteiten/incidententoezicht, het hanteren van een gemeenschappelijk risicomodel en het voeren van een eenduidig beleid inzake handhaving en besluitvorming. Van belang is om te benadrukken dat deze uniformering niet alleen voordelen biedt voor de inspectie zelf, maar zeker ook voor de zorg- en jeugdhulpaanbieders die nu met beide inspectiediensten te maken hebben.

Specifiek aan de leden van de SP-fractie die hebben gevraagd naar de verschillen in het toezicht van beide inspecties antwoord ik nog dat de ontwikkeling van uniformering voor wat betreft het jeugddomein al was ingezet in gezamenlijkheid met (thans) de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: IJenV). Het is niet zo dat de wijze van toezicht door de IJZ wezenlijk verschilt van die van de IGZ. Wel kunnen beide organisaties van elkaar leren en «the best practices» bij elkaar voegen. Zo heeft de IJZ door de inwerkingtreding van de Jeugdwet een uitgebreider handhavingsinstrumentarium tot haar beschikking gekregen. Om een voorbeeld te noemen, op grond van de Jeugdwet dienen alle jeugdhulpinstellingen financiële en maatschappelijke verantwoording af te leggen. Indien een jeugdhulpinstelling hier niet aan voldoet, kan een last onder dwangsom worden opgelegd. De IGZ heeft jarenlange ervaring met de handhaving inzake het jaardocument Zorg. Het is van groot belang dat het beleid van de IJZ en de IGZ op dit punt gelijk is en als zodanig wordt toegepast, zeker voor de zorginstellingen die onder beide verantwoordingsplichten vallen.

In reactie op de door de leden van de SP-fractie geuite zorgen, merk ik op dat beide inspecties voldoende op orde zijn om het fusietraject aan te kunnen. De IGZ heeft in de afgelopen jaren een sterke ontwikkeling doorgemaakt. Zij heeft laten zien dat zij in staat is om haar toezichtmethoden aan te passen aan een zeer veranderend zorgveld.

De leden van de SP-fractie hebben voorts gevraagd om de precieze noodzaak voor de fusie en de argumenten van beide inspecties daarvoor nogmaals toe te lichten.

De primaire impuls voor de fusie komt voort uit het toezicht in het jeugddomein. Veel problematiek bij jeugd is gerelateerd aan problematiek bij volwassenen. Stelsels groeien daarmee naar elkaar toe. Steeds meer instellingen bieden zorg vanuit diverse wetten, zoals de Jeugdwet, de Wet langdurige zorg en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015). Dit heeft geleid tot een nauwe samenwerking tussen de IGZ en de IJZ om daar waar nodig het toezicht op een integrale en eenduidige wijze te kunnen uitoefenen. Beide inspecties ressorteren onder dezelfde Minister, zodat het niet meer dan een logische vervolgstap is om de samenwerking te bestendigen en tevens te intensiveren door een fusie van beide inspectiediensten. De hiermee beoogde kwaliteitsverbetering zal zich, zoals hiervoor reeds is aangegeven, op alle terreinen voordoen en niet beperkt zijn tot het jeugddomein.

Op de vraag van de leden van de SP-fractie of kan worden gegarandeerd dat er als gevolg van de fusie geen gedwongen ontslagen zullen vallen, kan ik antwoorden dat die inderdaad niet zullen vallen.

Voorts voldoe ik hierbij aan het verzoek van dezelfde leden om een overzicht te verstrekken van de personele omvang van de IGZ en de IJZ in de jaren 2014 tot en met 2017.

Formatie per ultimo	IGZ	IJZ	IGJ i.o.
2014	536,0	63,0
2015	574,7	67,0
2016	631,4	67,0
2017			707,0

2. De positie van de IGJ

De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd hoe de ministeriële verantwoordelijkheid voor de IGJ is geregeld. Zij willen weten of sprake is van een gedeelde ministeriële verantwoordelijkheid van beide ministers op het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en hoe in dit verband moet worden geduid dat in de taakverdeling van het nieuwe kabinet het thema toezicht ook is toebedeeld aan de Minister voor Medische zorg?

In antwoord op deze vragen wijs ik op de brief van 10 november 2017 (Kamerstukken II 2017/18, 34 775 XVI, nr. A), waarbij uw Kamer nader is geïnformeerd over de portefeuilleverdeling tussen de bewindspersonen van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Uit deze brief volgt dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verantwoordelijk is voor de IGJ als organisatie. Welke bewindspersoon verantwoordelijk is voor het inhoudelijk handelen van de inspectie, is afhankelijk van het betreffende beleidsterrein waarop dat handelen betrekking heeft.

De leden van de CDA-fractie hebben ook gevraagd hoe het toezicht op het terrein van de jeugdbescherming, dat beleidsmatig onder de verantwoordelijkheid valt van (thans) de Minister van Justitie en Veiligheid, nader wordt ingevuld. Zij willen weten of de Minister van Justitie en Veiligheid ook instructies kan geven aan de nieuwe inspectie. Voorts willen deze leden weten hoe op het terrein van de jeugdreclassering de samenwerking wordt vormgegeven met (thans) de IJenV, die eerstverantwoordelijk is voor dat toezicht.

Aan de leden van de CDA-fractie antwoord ik als volgt. Op grond van de Jeugdwet is het landelijk toezicht op de naleving van die wet toebedeeld aan de IJZ, de IGZ en de IJenV. De fusie heeft uitsluitend tot gevolg dat niet langer drie inspectiediensten, maar voortaan twee inspectiediensten – namelijk de IGJ en de IJenV – met het toezicht op de naleving in het jeugddomein zijn belast. De fusie brengt geen verandering in de bestaande bevoegdheden en taken van de Minister van Justitie en Veiligheid onderscheidenlijk de IJenV binnen dit domein.

Voor de samenwerking tussen de inspectiediensten is in 2015 reeds voorzien in een afstemmingsdocument. Daarin is onder meer bepaald welke inspectiedienst het voortouw heeft ingeval van samenloop van jeugdreclassering en jeugdbescherming. Om de besluitvorming soepel te laten verlopen is tevens voorzien in een specifiek overleg waarin het management van beide inspecties met voldoende mandaat voor besluitvorming zijn vertegenwoordigd.

Door de leden van de CDA-fractie is voorts gevraagd of het Besluit taakuitoefening IGJ inhoudelijke aanpassingen zal bevatten ten opzichte van de bestaande besluiten van de IGZ en de IJZ. Er is reeds voorzien in een Besluit taakuitoefening IGJ i.o.¹ In dit besluit is op een enkel punt nauwer aangesloten bij de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties² dan in de bestaande besluiten van de IGZ en de IJZ. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister aan de inspectie, zoals geregeld in artikel 4 van het Besluit taakuitoefening IGJ i.o. Het besluit bevat verder geen wezenlijke inhoudelijke aanpassingen.

3. De taken van de IGJ

De leden van de GroenLinks-fractie hebben gevraagd of een van de onderzoeken van de IGJ naar de staat van de volksgezondheid ook over de status van de wachtlijsten gaat. Mijn antwoord daarop is dat de inspectie geen specifieke onderzoeken naar wachtlijsten uitvoert. Echter, als een wachtlijst van invloed is op de kwaliteit van de zorg of de jeugdhulp betrekt de inspectie dit wel bij haar toezichthoudende taak. Zo heeft de inspectie onlangs bijvoorbeeld bij het toezicht op de kwaliteit van Veilig Thuis specifiek aandacht besteed aan de wachtlijsten.

Door de leden van de SP-fractie is gevraagd of de regering kan aangeven of de IJZ zicht heeft op alle (particuliere) jeugdzorginstellingen en bij hoeveel van deze organisaties de IJZ inspecteert. Ook is door deze leden gevraagd hoeveel zorgorganisaties de gezamenlijke inspecties op jaarbasis bezochten en of het antwoord op deze vraag kan worden gespecificeerd per zorgvorm.

Hierop kan ik het volgende antwoorden. In 2016 heeft de IGZ in totaal 2.715 inspectiebezoeken afgelegd. De IJZ heeft in dat jaar 330 locaties van instellingen voor jeugdhulp, jeugdbescherming of jeugdreclassering bezocht. De inspectiediensten houden niet bij hoeveel inspectiebezoeken gezamenlijk worden afgelegd. Ook houden zij niet bij welke zorgvorm door de betreffende zorg- of jeugdhulpaanbieder wordt aangeboden, omdat die registratie niet noodzakelijk wordt geacht voor een effectief toezicht. Wel wordt bij bepaalde vormen van zorg, zoals jeugd-GGZ, door de inspectiediensten gezamenlijk een bezoek afgelegd. Wat betreft de aanbieders binnen het jeugddomein geldt dat de IJZ een groot deel daarvan in beeld heeft. Deze groep omvat allereerst de aanbieders die al bekend waren bij de inspectie voordat de Jeugdwet in werking trad. Deze groep is aangevuld met de nadien toegetreden nieuwe aanbieders die door de gemeenten bij de inspectie zijn gemeld, alsmede met de aanbieders die de inspectie zelf op het spoor kwam (bijvoorbeeld als gevolg van meldingen of klachten). In de basisregistratie van de inspectie waren op 1 november jongstleden ruim 4.400 aanbieders opgenomen.

In reactie op de vraag van de leden van de SP-fractie of de regering bereid is voor (nieuwe) jeugdhulpaanbieders een registratieplicht bij gemeenten of bij de IGJ te regelen, antwoord ik het volgende. Bij uw Kamer ligt een voorstel voor een «Wet toetreding zorgaanbieders» (Kamerstukken II 2016/17, 34 767, nrs. 1–3 e.v.) waarmee wordt voorgesteld een meldplicht voor zorgaanbieders te regelen. Ook in het verslag op dat wetsvoorstel hebben de leden van de SP-fractie gevraagd waarom (onder andere) de daar geregelde meldplicht niet tot (nieuwe) jeugdhulpaanbieders wordt uitgebreid (Kamerstukken II 2017/18, 34 676, nr. 5, p. 8). Gelet op de thematische verbondenheid, stel ik voor de discussie over de wenselijkheid van een registratie- of meldplicht voor (nieuwe) jeugdhulpaanbieders in het kader van laatstgenoemd wetsvoorstel te voeren.

Door dezelfde leden is ook gevraagd naar de stand van zaken met betrekking tot de openbaarmaking van (calamiteiten)rapporten van zowel de IGZ als de IJZ. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Gezondheidswet en de Jeugdwet over actieve openbaarmaking van toezichtinformatie is op 11 oktober 2016 door uw Kamer en op 1 november 2016 door de Eerste Kamer aangenomen. De wet is gepubliceerd³, maar in afwachting van de nadere invulling van het openbaarmakingsbeleid bij algemene maatregel van bestuur nog niet in werking getreden. Een ontwerp van de amvb zal naar verwachting begin 2018 in uw Kamer worden voorgehangen.

4. De IGJ binnen het sociaal domein

De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd op welke wijze de samenwerking van de verschillende inspectiediensten binnen het sociaal domein plaatsvindt en op welke wijze wordt gewerkt aan nieuwe vormen van integraal toezicht in dat domein.

Daarop kan ik het volgende antwoorden. In het huidige samenwerkingsverband Toezicht Sociaal Domein/Samenwerkend Toezicht Jeugd (TSD/STJ) werken vijf rijksinspecties samen op het gehele terrein van het sociaal domein. Het gaat om de IGZ, de IJZ, de IJenV, de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Inspectie van het Onderwijs. Zij werken op basis van een gezamenlijk meerjarenprogramma en hebben voor het toezicht op het sociaal domein het toezichtkader Stelseltoezicht Jeugd en het toezichtkader Stelseltoezicht volwassenen in het sociaal domein ontwikkeld. Waar nodig en mogelijk wordt er ook tussen de inspecties en de Wmo-toezichthouder samengewerkt volgens afspraken die zijn gemaakt om het toezicht door de verschillende toezichthouders op elkaar af te stemmen.⁴ Vanaf 2015 zijn de eerste ervaringen opgedaan met het betrekken van lokale Wmo-toezichthouders bij het toezicht dat wordt uitgevoerd in het sociaal domein. Voorbeelden van samenwerking tussen TSD en de Wmo-toezichthouder betreffen een calamiteit in Zoetermeer en samenwerking rondom het toezicht op de wijkteams. Daarnaast heeft in het lopende project «Toegankelijkheid tot het sociaal domein voor mensen met een lichtverstandelijke beperking» de Wmo-toezichthouder geparticipeerd in bijeenkomsten om de gegevens te duiden. De uitkomsten van dit project worden volgend jaar gepubliceerd. Over het toekomstig (integraal) toezicht in het sociaal domein, waaronder het samenspel van rijks- en lokaal toezicht, wordt nagedacht in het kader van het programma Sociaal Domein van de samenwerkende ministeries.

Door de leden van de GroenLinks-fractie is gevraagd of de IGJ de gemeenten zal bijstaan in hun taak om toezicht te houden op het waarborgen van de privacy. Mijn antwoord daarop is dat dit geen taak van de IGJ zal zijn. Op de uitwisseling van persoonsgegevens is op dit moment nog de Wet bescherming persoonsgegevens van toepassing. Deze zal echter op 25 mei 2018 worden vervangen door de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Gemeenten dienen er zelf voor te zorgen dat zij tijdig aan de AVG voldoen. Voor vragen hieromtrent kunnen zij terecht bij de helpdesk van Europa decentraal. Daarnaast zijn de Autoriteit Persoonsgegevens, de Europese Commissie, organisaties als VNO-NCW en de VNG allerlei voorlichtingsactiviteiten gestart om verantwoordelijken wegwijs te maken in de nieuwe regels. Ook zal het Ministerie van Justitie en Veiligheid binnenkort een uitgebreide «Handleiding AVG» publiceren voor bedrijven, overheden en organisaties die persoonsgegevens verwerken.

De leden van de SP-fractie achten de versnippering van het toezicht binnen het sociaal domein onwenselijk en hebben de regering verzocht hierop te reageren. Zoals in het nader rapport in reactie op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is vermeld, is van meet af aan aandacht besteed aan de gevolgen van de transities in het sociaal domein voor de uitvoering van het toezicht en zijn diverse maatregelen getroffen met het oog op een systematische en gezamenlijke benadering van het toezicht door de gemeenten en de betrokken inspectiediensten. De komende jaren zal, op basis van de opgedane ervaringen en de evaluaties van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Jeugdwet, worden bezien of en, zo ja, op welke wijze een herinrichting van het (rijks)toezicht binnen het sociaal domein is geïndiceerd.

In lijn met hun voorgaande vraag hebben dezelfde leden de regering gevraagd om nu reeds in de Wmo 2015, vooruitlopend op de evaluatie, te regelen dat de IGJ ook toezicht op de naleving van deze wet gaat houden. Aan de leden van de SP-fractie antwoord ik als volgt. Uit recent onderzoek naar toezicht en handhaving door gemeenten is gebleken dat in het sociaal domein het beleid inzake toezicht en handhaving nog volop in ontwikkeling is.⁵ Ik acht het dan ook veeleer in de rede liggen om de ontwikkelingen op dit punt af wachten, waaronder de evaluatie van de Wmo 2015. Momenteel is voorzien in een zo goed mogelijk afstemming tussen de IGJ en de Wmo-toezichthouders. In samenspraak met betrokkenen is een afsprakenkader gemaakt en zijn er draaiboeken opgesteld voor de situaties waarin samenwerking is geïndiceerd. Daarmee zijn niet alle knelpunten opgelost, maar de nog bestaande knelpunten zullen verminderen naarmate de Wmo-toezichthouder zich steeds verder ontwikkelt naar een professioneel niveau van toezicht.

5. De overgangssituatie

De leden van de SP-fractie hebben de regering gevraagd waarom ervoor is gekozen om de fusie al per 1 oktober 2017 te laten ingaan voordat de wetgeving door de Staten-Generaal is behandeld.

Aan deze leden antwoord ik dat na het besluit om de beide inspectiediensten te laten fuseren, diverse trajecten zijn ingezet voor het treffen van de daartoe noodzakelijke maatregelen. Gedurende het proces werd duidelijk dat meer voortgang zat in de organisatorische en personele trajecten dan in het wetgevingstraject. Dit heeft er uiteindelijk toe geleid dat de fusie organisatorisch al is vormgegeven, voordat uw Kamer en de Eerste Kamer zich hebben kunnen uitspreken over het wetgevingstraject. Ik ben mij er van bewust geweest dat dit niet het meest gewenste scenario is. Om die reden heb ik uw Kamer dan ook van alle ontwikkelingen op de hoogte gehouden en is in de naamgeving van de IGJ opgenomen dat zij «in oprichting» is.

II. Artikelsgewijze toelichting

Artikel IV

De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd welke definitie van geneesmiddel wordt gehanteerd in het geval dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) bij inspecties van levensmiddelen op grond van de Warenwet op producten stuit die gepresenteerd worden als geneesmiddel of die bij nadere analyse blijken te voldoen aan de definitie van geneesmiddel. De leden willen weten of het om dezelfde definitie gaat die door de Belastingdienst zal worden gebruikt om te bepalen of het betreffende product in het hoge of lage btw-tarief valt.

Wanneer de NVWA bij het toezicht op levensmiddelen op geneesmiddelen stuit, gebruikt zij daarbij de definitie van geneesmiddel zoals die is opgenomen in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Geneesmiddelenwet. Dit is een andere definitie dan is voorgesteld in het Belastingplan 2018⁶, die per 1 januari 2018 in de Wet op de Omzetbelasting 1968 is opgenomen en door de Belastingdienst zal worden gebruikt voor het bepalen of een geneesmiddel in het lage btw-tarief valt. In het Belastingplan 2018 is als hoofdregel opgenomen dat alleen geneesmiddelen waarvoor een handelsvergunning in de zin van de Geneesmiddelenwet is verleend onder het lage btw-tarief vallen.

Indien de NVWA handhavende maatregelen neemt op grond van de Geneesmiddelenwet zal het in het algemeen gaan om producten die wel voldoen aan de definitie van geneesmiddel in de zin van artikel 1, eerste lid, onder b, van de Geneesmiddelenwet, maar waarvoor geen handelsvergunning is afgegeven. Op grond van artikel 40, tweede lid, van de Geneesmiddelenwet is het onder andere verboden om geneesmiddelen waarvoor geen vergunning is afgegeven, in voorraad te hebben, te verkopen of af te leveren. Het is van belang dat de NVWA in dergelijke gevallen, naast de IGJ, kan blijven optreden. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet hierin.

Overigens zal de NVWA bij de interpretatie van de definitie van geneesmiddel in de zin van de Geneesmiddelenwet geen gebruik maken van de interpretatie die daaraan is gegeven door de Hoge Raad in het arrest van 11 november 2016 over zonnebrandcrème en tandpasta.⁷ Ik ben van mening dat deze uitspraak van de Hoge Raad alleen in de fiscale context moet worden bezien. De fiscale regelgeving en de regelgeving omtrent geneesmiddelen, medische hulpmiddelen en cosmetica hebben elk een verschillend oogmerk, ondersteund door eigen jurisprudentie, zodat de uitspraak van de Hoge Raad niet zonder meer één op één kan worden toegepast op andere gebieden. Sinds de inwerkingtreding van de hiervoor genoemde wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 is het genoemde arrest van de Hoge Raad echter ook in de fiscale context niet meer van belang.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge

---

1 Stcrt. 2017, 53588 en 2017, 59881.

2 Stcrt. 2015, 33574.

3 Stb. 2016, 448.

4 Zie:http://inspectieloketsociaaldomein.nl/actueel/vernieuwde-afspraken-voor-samenwerking-rijksinspecties-gemeenten-en-wmo-toezichthouders-in-het-socia.

5 Rapport «Toezicht en handhaving door gemeenten» van november 2016 (bijlage bij Kamerstukken II 2016/17, 34 550 VII, nr. 49).

6 Kamerstukken II 2017/18, 34 785.

7 HR 11 november 2016, nr. 15/03115, ECLI:NL:HR:2016:2557.