31 490 Vernieuwing van de rijksdienst

Nr. 60 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 mei 2011

Inleiding

Op 14 februari 2011 (TK 31 490, nr. 54) bood ik U het uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst aan. Met dit uitvoeringsprogramma bouwt het kabinet voort op de fundamenten die zijn gelegd met het Programma Vernieuwing Rijksdienst.

In het kader van dit laatste programma is sinds 2007 rijksbreed gewerkt aan een kleinere en een betere overheid. De Tweede Kamer werd over de voortgang van dit programma twee maal per jaar gerapporteerd: één maal kwalitatief en één maal over de voortgang van de realisatie van de taakstelling. Overeenkomstig mijn toezegging in het Algemeen Overleg Compacte Rijksdienst van 26 april 2011 bied ik u hierbij zowel het bericht over de voortgang van de taakstelling per eind 2010 als de kwalitatieve eindrapportage aan.

Realisatie van de taakstelling

Dit is het vervolg op de zesde voortgangsrapportage van het Programma Vernieuwing Rijksdienst. Het gaat om een kwantitatieve rapportage waarin verslag wordt gedaan van de afslanking van de rijksdienst tussen eind 2009 en eind 2010. De rapportage geeft in het kort de stand van zaken weer.

Zoals ook in de eerdere kwantitatieve rapportages is vermeld over de eerdere periodes is er ook in 2010 sprake van een daling van de omvang van de rijksdienst, ook als rekening gehouden wordt met de toegestane intensiveringen van voorgaande kabinetten. Tot en met de zesde voortgangsrapportage was sprake van structurele intensiveringen met een omvang van 5855 fte. In de zesde voortgangsrapportage zijn voor speciale doeleinden toewijzingen gedaan uit een tweetal tijdelijke fondsen: het Fonds Incidentele Opdrachten en het Kwaliteitsfonds. De totale omvang van deze tijdelijke intensiveringen bedroeg in 2010 367 fte. Daarmee is een totale toegestane intensivering voor 2010 van 6222 fte gehanteerd. Het toegestaan plafond per eind 2010 bedroeg daarmee 149 643 fte.

De situatie op 31 december 2006 was 149 138 fte (exclusief defensie, politie en magistratuur). De feitelijke omvang op 31 december 2010 is 143 871 fte. In totaal zijn er sinds begin 2007 voor 11 489 fte aan functies geschrapt onder gelijktijdige intensivering met 6222 fte, resulterend in een verkleining van het personeelsbestand van 5267 fte. Als rekening gehouden wordt met het afgesproken afslankingstempo, waarbij de doelstelling eind 2010 in totaal de helft van de taakstelling bedraagt, kan worden vastgesteld dat ruimschoots aan de taakstelling voor eind 2010 is voldaan.

In de zesde voortgangsrapportage VRD is vermeld, dat een aanzienlijk deel van de afslanking is voorgekomen uit een meer dan evenredige afslanking van het UWV en van TNO. Dat beeld is in 2010 aanmerkelijk gewijzigd. Van de bijna 3000 fte die in 2010 zijn afgeslankt zijn ruim 2500 fte afkomstig van de departementen.

De verdeling over de verschillende categorieën is nog niet geheel op orde. Vooral de achterblijvende afslanking van het ondersteunend apparaat baart nog enige zorg. Voor een deel komt dit voort uit de wijze van administratie, waardoor bundeling en concentratie, die vooral in het ondersteunend apparaat (bedrijfsvoering) plaatsvindt leidt tot zichtbaar maken van eerder in de andere categorieën verborgen ondersteunend personeel. De ontwikkeling bij beleid en inspectie voldoet aan de verwachtingen.

Afslanking rijksdienst

Eindrapportage kwalitatieve deel Programma Vernieuwing Rijksdienst

Het Programma Vernieuwing Rijksdienst gaf uitvoering aan de acties uit de nota Vernieuwing Rijksdienst (VRD). Deze nota gaf invulling aan de opdracht voor de rijksdienst uit het regeerakkoord van het vorige kabinet. Zoals gemeld in mijn brief aan U van 11 november 2010 (TK 31 490, nr. 53) stopt de overkoepelende aansturing van het programma. De individuele projecten uit het programma zullen, voor zover niet afgerond, door de betrokken departementen worden voortgezet. Dat heeft het kabinet op 5 november 2010 besloten.

Ik zal na deze brief in het voorjaar van 2012 nog één keer aan de Tweede Kamer rapporteren over de voortgang van de rijksbrede taakstelling VRD, die immers tot en met 2011 loopt.

In deze eindrapportage wordt de stand van zaken van de uitvoering van de nota Vernieuwing Rijksdienst op hoofdlijnen opgemaakt. Een aantal behaalde resultaten wordt belicht vanuit de in de nota VRD beschreven programmadoelstellingen en de kerngedachte die aan de nota VRD ten grondslag heeft gelegen.

Deze kerngedachte staat in de nota Vernieuwing Rijksdienst met de volgende ambitie verwoord: komen tot «een rijksdienst die minder verkokerd en meer probleem- en resultaatsgericht werkt. Binnen deze verbeterde rijksdienst werken competente ambtenaren samen, als het nodig is in programma’s die departementsoverstijgend zijn. Deze ambtenaren werken op gestandaardiseerde kantoorwerkplekken voorzien van goede ICT. Het resultaat is ook een rijksdienst die beleid maakt dat getest is op zijn uitvoerbaarheid, niet gepaard gaat met onnodige regels en ingewikkelde toezichtvormen en waarbij vertrouwen in de samenleving prevaleert boven wantrouwen.»

Samen werken aan samenwerking

Vanuit deze kerngedachte is in de afgelopen periode gewerkt. Door de Tweede Kamer is, in overleggen over de voortgang van het Programma Vernieuwing Rijksdienst, terecht aandacht gevraagd voor het effect van het Programma VRD op de werkwijze van de rijksdienst in de praktijk. In een aantal brieven aan de Tweede Kamer (TK 31 490, nr. 5 en TK 31 490, nr. 28) is vervolgens informatie verstrekt over het functioneren van een aantal interdepartementale programma’s. Uit deze brieven kwam een overwegend positief beeld naar voren over deze interdepartementale samenwerking.

Bij de uitvoering van de verschillende projecten uit het programma VRD stond het rijksbrede belang voorop. De uitvoering van de nota Vernieuwing Rijksdienst is waar mogelijk ook daadwerkelijk rijksbreed uitgezet. Dit gebeurde niet alleen uit een oogpunt van draagvlak, maar vormde ook de uitdrukking van de noodzaak om elk onderdeel van de rijksdienst bij het programma betrokken te doen zijn. Zo is de afgelopen drie jaar samen gewerkt aan samenwerking. Voor vrijwel alle projecten uit de nota Vernieuwing Rijksdienst is het uitgangspunt gehanteerd dat een snelle, adequaat reagerende, effectieve en efficiënte rijksdienst vooraleerst een rijksdienst is die, waar mogelijk, zaken rijksbreed aanpakt. Zowel bij de projecten die zich richten op het beleid, als die gericht op het verminderen van administratieve lasten en het leveren van een efficiënte bedrijfsvoering is hier van uitgegaan.

Bedrijfsvoering

Een flink deel van de projecten uit de nota Vernieuwing Rijksdienst was gericht op het optimaliseren van de bedrijfsvoering. Standaardisatie waar mogelijk, bedrijfsvoering beheersen op het juiste niveau en het rijksbrede belang laten prevaleren boven dat van afzonderlijke departementen waren de uitgangspunten op basis waarvan aan een aantal concrete projecten verder is gewerkt. Die projecten hadden betrekking op elk van de bedrijfsvoeringsaspecten: personeel, huisvesting, informatievoorziening, facility management en financiële functie.

In het kader van het Programma Vernieuwing Rijksdienst is het directoraat-generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR) opgericht. Het DGOBR werkt sinds oktober 2007 met alle departementen aan een ontkokerde rijksdienst en aan de vier centrale ambities voor de rijksbrede bedrijfsvoering: betere bestuurbaarheid van de bedrijfsvoering, uitbouw van shared servicecentra, realisatie van de rijkswerkplek en het organisatie- en personeelsbeleid.

Werkend vanuit de op samenwerking en ontkokering gerichte visie op de bedrijfsvoering zijn de afgelopen jaren verdere stappen in de bedrijfsvoering gezet. Als voorbeeld mag gelden het besluit van het kabinet (TK 31 490, nr. 23) om de huisvesting van de ministeries in het centrum van Den Haag verder te concentreren. Met het besluit, onderdeel van de bredere huisvestingsvisie op de rijksdienst, wordt de «één departement, één gebouw-gedachte» losgelaten. In totaal zullen op termijn acht van de toenmalige dertien beleidskernen van de ministeries gezamenlijk worden gehuisvest. Nu deze eerste stap is gezet, zal de komende jaren gewerkt worden aan een implementatie van de huisvestingsvisie waarbij rekening wordt gehouden met de effecten van de departementale herindeling.

Er is ook aandacht gegeven aan het vergroten van de personele mobiliteit. Die is van belang om het aanpassingsvermogen van de rijksdienst te vergroten, om snelle aanpassing aan politieke prioriteiten en maatschappelijke vraagstukken te kunnen realiseren. Hier kan het besluit van de ministerraad van 20 november 2009 om de implementatie van het Functiegebouw Rijk binnen alle departementen te laten plaatsvinden worden genoemd. In het kader van het functiegebouw Rijk zal het aantal functieprofielen binnen de rijksdienst verminderd worden van dertigduizend naar iets meer dan vijftig. De implementatie van het Functiegebouw Rijk wordt nu ter hand genomen en zal uiterlijk in 2012 afgerond zijn.

In het kader van het programma Integrale Rijkswerkplek is onder andere gewerkt aan het realiseren van flexibele rijkskantoren en facilitaire voorzieningen en het realiseren van plaats- en tijdonafhankelijk werken. Concrete investeringen in mensen en middelen zijn gepleegd in het programma Digitale Werkomgeving Rijksdienst (DWR) en het programma Rijkspas. De DWR is de nieuwe ICT-standaard voor de rijksbrede werkplekinrichting. De uniforme desktop (DWR-client) was eind 2010 geïmplementeerd op 4 024 werkplekken. Per 1/1/2011 is de programmaorganisatie beëindigd en de verdere implementatie overgedragen aan de beheerorganisatie.

Rijksambtenaren hebben zodoende zicht op een nabije toekomst waarin zij zich op elke rijkswerkplek flexibel kunnen inzetten zonder daarvoor eerst over allerlei secundaire en primaire hindernissen te moeten springen. Ook aan de fysieke toegang tot rijksgebouwen is daarbij gedacht en gewerkt. Gekoppeld aan het project DWR is het project Rijkspas. Doel van dat project is het realiseren van een uniforme rijkspas voor een veilige, flexibele, effectieve en efficiënt geregelde toegangscontrole bij de Rijksoverheid. In 2010 is de Rijkspas uitgerold over een aantal kerndepartementen en enkele grote uitvoeringsorganisaties. Eind 2010 waren ongeveer 40 000 rijkspassen operationeel. Er ligt een planning die ertoe leidt dat alle ministeries (exclusief Defensie) eind 2011 de rijkspas hebben ingevoerd voor departementale toegang. In 2011 gaan de kerndepartementen de interdepartementale toegang invoeren. Voor de financiering van beide projecten is geput uit het budget dat voor de noodzakelijke investeringen is vastgesteld in de nota Vernieuwing Rijksdienst.

Via internationale projecten is de omvang van de Nederlandse overheid onderzocht in relatie tot de overheid van min of meer vergelijkbare landen. Van daaruit zijn maatstaven ontwikkeld over hoe de efficiëntie en doelmatigheid van de overheid kan worden verbeterd. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft in fase I van VRD project 32.1 een kwantitatieve vergelijking geproduceerd waaraan in de Trendnota 2011 (TK 32 501, nr 2, p.15) aandacht is besteed. In fase II van dit project («Value for Money») werden aan Nederland concrete tussentijdse aanbevelingen gedaan. Daarop zal ik in 2011 een reactie formuleren. Over dit tussenrapport wordt tevens met medewerking van de OESO een conferentie georganiseerd. Begin 2012 zal het eindrapport van «Value for Money» verschijnen. De aanbevelingen uit dat rapport kunnen op dat moment betrokken worden bij de verdere ontwikkeling van de Compacte overheid en rijksdienst zoals die mij voor ogen staat.

Beleid

In het kader van het Programma Vernieuwing Rijksdienst is ook gewerkt aan het verbeteren van de kwaliteit van het beleid. Overeenkomstig de benadering van de bedrijfsvoering van de rijksdienst is ook voor de beleidsonderdelen en de aan beleid verwante onderdelen van de rijksdienst ingezet op flexibilisering en bundeling van krachten die op functioneel niveau gelijksoortig zijn. De verbeteringen zijn hier geconcentreerd op functies op een departement die een facet toevoegen aan het beleidsproces: de adviesfunctie, de communicatiefunctie, de juridische functie en de financiële functie. De grootste gemene deler van deze functies is dat zij op specifieke momenten in de beleidscyclus het beleid voorzien van noodzakelijke facetten. Bij het bepalen van de verbeteracties in de nota Vernieuwing Rijksdienst is ervan uitgegaan dat deze functies zich naar hun aard lenen voor een ontkokerde benadering. In het kader van het Programma Vernieuwing rijksdienst is voor deze functies onder andere gewerkt aan het (duurzaam) bundelen van schaarse expertise, het verstevigen van bovendepartementale samenwerking o.a. door poolvorming en het verbeteren van de kwaliteit door te investeren in opleidingstrajecten.

Voor de communicatiefunctie is ingezet op een bundeling van capaciteit, opdat die vervolgens waar nodig kan worden ingezet voor de gehele rijksdienst. Op 1 juni 2009 is de Communicatiepool van start gegaan. Departementen kunnen dertig (strategische) communicatieadviseurs voor korte of langere opdrachten (maximaal een jaar) inhuren. Bundeling van schaarse capaciteit is ook de belangrijkste inzet geweest ten aanzien van de auditfunctie. Die inzet heeft in oktober 2008 geresulteerd in de oprichting van de Rijksauditdienst, waarin de auditdiensten van de ministeries van BZK, VWS, (voormalig) VROM en Financiën zijn opgenomen. De Rijksauditdienst zal met de andere auditdiensten samengaan in één nog te vormen auditdienst.

Ten aanzien van de juridische functie is onder andere ingezet op het versterken van de kwaliteit, enerzijds door het versterken van de instroom van goede juristen in de rijksdienst en anderzijds door het tot stand brengen van een systeem van kwaliteitsmeting. Ter bevordering van de instroom en het versterken van de positie van de rijksdienst op de arbeidsmarkt voor juristen is geïnvesteerd in een postdoctorale opleiding voor rijksbreed in te zetten overheidsjuristen. De eerste lichting studenten aan deze opleiding is in september 2009 begonnen. Andere activiteiten die op het terrein van de juridische functie zijn ontplooid zijn de openbare internetconsultatie en de totstandkoming van een integraal afwegingskader voor beleid en wetgeving.

De directe impact die de vormgeving van de financiële functie heeft op het beleidsproces is aanleiding geweest voor een aantal projecten die zien op vereenvoudiging van de interne en externe procedures die samenhangen met de planning- en controlcyclus. Onder andere is geëxperimenteerd met een verruiming van de tolerantiegrenzen die gehanteerd wordt door de Algemene Rekenkamer bij rechtmatigheidscontroles. Met de Algemene Rekenkamer is afgesproken de experimentwaardes te handhaven. Op het terrein van de financiële administratie is daarnaast sprake van bundeling van activiteiten door de departementen SZW, VWS en Financiën. Deze departementen zullen naar verwachting per 1 januari 2012 gebruik gaan maken van een gemeenschappelijk financieel systeem voor de inrichting, het beheer en de uitvoering van de financiële administratie. Daarnaast zijn de departementen van Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer per 1 januari 2011 met één financieel systeem gaan werken.

In het kader van de projecten ONS (Overheidscommunicatie nieuwe stijl) en 1Logo is er aan gewerkt om de rijksdienst één gezicht te geven. Sinds 2007 is daartoe bij alle ministeries en bij een groot aantal organisaties van de rijksdienst de rijkshuisstijl geheel of al grotendeels ingevoerd. De ontkokering van de communicatiefunctie heeft verder vorm gekregen in de site rijksoverheid.nl, waarin de departementale en een groot aantal andere overheidswebsites zijn opgegaan. Hiermee is een rijksplatform ontstaan dat kan uitgroeien tot het online communicatieplatform dat burgers, professionals en pers verbindt met de Rijksoverheid.

Met de verbetering en versterking van facetfuncties wint het beleidsproces en daarmee het beleid aan kracht en kwaliteit. Van deze gedachte is ook uitgegaan bij het streven om de kennis- en adviesfunctie meer ontkokerd en multidisciplinair in te richten. De krachten van het Ruimtelijk planbureau en het Milieu- en Natuurplanbureau zijn gebundeld in het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Aangaande de harmonisering van de juridische en financiële grondslag van de planbureaus heeft de ministerraad ingestemd met de brief aan de Tweede Kamer over de wijze waarop deze harmonisering vorm moet krijgen. Op dit moment worden deze besluiten in de vorm van Aanwijzingen in een juridische vorm gegoten.

Doel van het VRD-project Kennis- en adviesfunctie was het realiseren van een stelsel van kennis- en advies, dat het strategisch potentieel van de rijksoverheid versterkt. Dat wil zeggen ontkokerd, flexibel, vernieuwend en onafhankelijk. In lijn met het besluit van dit kabinet om het Programma Vernieuwing Rijksdienst onverkort uit te voeren, zal ook de herinrichting van het adviesstelsel worden doorgezet. Het kabinet zet in op bestendiging en beter benutten van dit stelsel. Bestendigen door af te maken wat we zijn begonnen (dat wil zeggen de lopende trajecten vanuit de Vernieuwing van de Rijksdienst) en beter benutten door enkele aanpassingen in de werkwijze en de (inhoudelijke) aansturing van de adviescolleges. Eén dezer dagen zal ik de Tweede Kamer nader over deze beleidslijn ten aanzien van het adviesstelsel informeren. Daarnaast voer ik op dit moment de wettelijke evaluatie van de Kaderwet adviescolleges uit. Ik ben voornemens de Tweede Kamer medio 2011 de resultaten hiervan aan te bieden.

Administratieve lasten

Op het terrein van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven zijn slagen gemaakt. Bedrijven zijn ten opzichte van 2007 minder tijd en geld kwijt aan allerlei informatieverplichtingen (bijvoorbeeld ten aanzien van jaarrekeningen, BTW-aangifte, facturen). In totaal is tot en met 2010 een reductie van 329 miljoen euro gerealiseerd (een vermindering van de administratieve lasten met 13%), de verwachting is dat deze reductie als gevolg van maatregelen die het afgelopen jaar effect hebben gekregen oploopt tot 544 miljoen. Voor verdere specifieke informatie over de resultaten van het administratieve lastenprogramma voor bedrijven verwijs ik u naar de eindrapportage Regeldruk Bedrijven (TK 29 515, nr. 318).

Een specifiek aandachtsveld binnen het Programma Vernieuwing Rijksdienst betrof de rijksinspecties. De opdracht van het Programma Vernieuwing Toezicht was drieledig: meer effect, minder last, met minder mensen. De resultaten van dit Programma laten een wisselend beeld zien. De reductie van toezichtslasten met 25% is nog niet gerealiseerd; in 2009 was sprake van een afname met 4%, met een reductie voor 2011 van 12%. Andere doelstellingen zijn wel gehaald: zo worden MKB bedrijven niet meer dan twee keer per jaar door een inspectie bezocht en is in een viertal inspectiedomeinen (land en tuinbouw, recreatie, bouw en nucleaire industrie) een reductie van meer dan 25% gehaald. Op het terrein van de samenwerking tussen inspecties zijn goede stappen gezet, die werden ondersteund door het vanuit de VRD-investeringsgelden bekostigde programma e-inspecties. In het kader van dat programma zijn inmiddels drie ict-toepassingen voor samenwerking in gebruik genomen: digitaal dossier, gemeenschappelijke inspectieruimte, gemeenschappelijk inspectierapport (versies voor kinderopvang, chemie).

De doelstelling vermindering van administratieve lasten voor burgers met 25% is gerealiseerd, zowel in kosten (29%) als in bestede tijd (25%). De administratieve lasten van gemeenten voor burgers namen af met 30%. De tien grootste knelpunten in regeldruk en dienstverlening voor burgers zijn grotendeels opgelost. Eén van de ambities van het kabinet Balkenende IV was minimaal een zeven voor overheidsdienstverlening te halen. Uit de in 2010 gehouden meting naar klanttevredenheid blijkt dat deze ambitie op overheidsorganisatieniveau nagenoeg wordt bereikt met een 6,9 en op ketenniveau (6,7) verder kan verbeteren door onder andere een bredere uitrol van ontwikkelde instrumenten. De campagne 5beloften.nl, waarbij gemeenten een overzicht kregen van de implementatie op hun organisatieniveau, is daar het antwoord op geweest in 2010.

De belangrijkste knelpunten wat betreft de administratieve lasten van professionals in de domeinen veiligheid, sociale zekerheid, (jeugd)zorg en onderwijs zijn aangepakt. Uit onderzoek in 2010 is gebleken dat 70% van genomen en voorgenomen maatregelen volgens de professionals zullen bijdragen aan die merkbare lastenvermindering.

In het kader van de aanpak van interbestuurlijke lasten is onder andere het aantal specifieke uitkeringen aan gemeenten teruggebracht. Verder zijn er spelregels voor interbestuurlijke informatie ontwikkeld.

Dankzij het uniform subsidiekader is het aanvragen en verantwoorden van subsidies veel eenvoudiger geworden en komt er een einde aan de verschillen in regels en verplichtingen. Dat biedt voordelen voor zowel overheid als burgers, bedrijven en instellingen.

Tot slot

Met deze eindrapportage is op hoofdlijnen een beeld geschetst van wat is bereikt met het Programma Vernieuwing Rijksdienst tot en met 2010. Het geheel overziend kan gesproken worden van een positief resultaat. De rijksdienst is op meerdere punten een efficiëntere organisatie, waar meer wordt samen gewerkt, niet alleen in de bedrijfsvoering maar ook in het beleidsproces. De realisatie van de taakstelling uit het programma ligt goed op schema. Dat blijkt uit de gegevens die aan het begin van deze brief zijn opgenomen. Ik vertrouw erop dat het restant van de taakstelling dit jaar wordt ingevuld.

Het rapport «Vernieuwende veranderingen: continuïteit en discontinuïteit van vernieuwing van de rijksdienst» van bestuurskundige Mark van Twist dat is vervaardigd in het kader van het programma VRD leert dat de vernieuwing van de rijksdienst een continue beweging is, een proces van gestage verandering, soms sluipenderwijs. Dat is logisch: waar de samenleving verandert, moet de overheid zich aanpassen. Gesteld kan worden dat met het Programma Vernieuwing Rijksdienst een aantal stappen zijn gezet die dit aanpassingsvermogen kunnen verhogen.

Het regeerakkoord van het kabinet en het Programma Compacte Rijksdienst sluiten bij deze continue beweging aan. Het kabinet zal in de komende periode aan de uitvoering van dit programma Compacte Rijksdienst prioriteit geven. Daarbij wordt – zoals in het programma is aangegeven – voortgebouwd op de resultaten die in het kader van het programma Vernieuwing Rijksdienst werden bereikt.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

J. P. H. Donner