Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wet op het BTW-compensatiefonds (27293).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Remak (VVD):

Voorzitter. Het heeft even geduurd voordat wij dit wetsvoorstel plenair konden behandelen. In dit geval is dat niet erg, omdat het resultaat er ook naar is. De minister verdient een compliment voor de wijze waarop hij dit wetsvoorstel met alle partners heeft voorbereid. Het is een goed voorbeeld van de werking van het poldermodel.

Voorop staat dat de invoering het BTW-compensatiefonds zorgvuldig moet geschieden en niet tot financiële achteruitgang bij provincies en gemeenten mag leiden. Dat de minister in de bijlage bij zijn brief van 26 oktober 2001 aangeeft dat een hogere uitname dan geraamd, niet zal leiden tot een tekort dat met terugwerkende kracht wordt verhaald, stelt ons enigszins gerust. Na de intensieve beantwoording door de minister in de nota naar aanleiding van het verslag blijven er nog enkele punten over die de VVD-fractie aan de orde wil stellen.

Wij zijn het eens met het standpunt van de minister dat de invoering van het BTW-compensatiefonds het voor provincies en gemeenten mogelijk maakt, een neutrale afweging te maken tussen zelf uitvoeren en uitbesteden. Het is echter niet alléén voor provincies en gemeenten interessant; het BTW-compensatiefonds kan ook interessant zijn voor andere publiekrechtelijke lichamen. Daarbij valt te denken aan waterschappen en politieregio's.

Ook de positie van de kaderwetgemeenten behoeft aanpassing. Dit heeft de minister reeds onderkend; in de brief van 12 december van de minister van BZK aan de minister van Financiën inzake de kaderwetgemeenten komt dit onderwerp aan de orde.

Er zouden nog meer problemen kunnen zijn, onder andere op de gebieden onderwijs en zorg. Daarom zouden wij het zeer op prijs stellen als de minister ons op korte termijn met een integrale visie inzake de uitbreiding het BTW-compensatiefonds zou verblijden. Zo'n visie is heel erg nodig als men tot uitbreiding wil overgaan. De minister heeft ook in de nota naar aanleiding van het verslag enigszins aangegeven welke problemen er zouden zijn. Op basis van een integrale visie kunnen wij bezien hoe wij hiermee in de toekomst verder kunnen gaan, indien tot uitbreiding wordt besloten.

Bij dit wetsvoorstel is heel duidelijk dat het staat of valt met de praktische uitvoerbaarheid. Wij zijn daarom blij dat de minister hieromtrent in een aantal bestuurlijke overleggen toezeggingen heeft gedaan. Wij ondersteunen het idee van een pilot bij de gemeente Amsterdam voor de administratieve aanpassingen. Wij vragen ons in dit verband echter wel af wat er gebeurt als de gemeente Rotterdam een ander systeem toepast, dat ook goed blijkt te werken. Moet deze gemeente zich dan aan Amsterdam aanpassen?

Het is interessant dat de Amsterdamse stadsdelen mogelijk zelfstandig btw-opgave kunnen doen. Hoe staat het daarmee? Zijn de stadsdelen inmiddels gemandateerd door de gemeente Amsterdam?

In de stukken valt te lezen dat ten behoeve van de praktische ondersteuning contactpersonen zullen worden aangewezen bij de belastingdienst. In hoeverre is dat reeds geschied en betreft het een landelijke dekking? Ons hebben namelijk signalen bereikt dat een aantal gemeenten niet naar een contactpersoon bij de belastingdienst zijn verwezen. Zij vragen zich af hoe zij hiermee in de toekomst moeten omgaan. Het betreft hier voornamelijk kleinere gemeenten. Kan de minister hier iets over zeggen?

Uit mijn betoog blijkt misschien al dat mijn fractie het wetsvoorstel ondersteunt. Wij zouden echter graag zien dat de werking ervan breder wordt dan alleen provincies en gemeenten.

Mevrouw Van der Hoek (PvdA):

Voorzitter. De fractie van de PvdA staat positief tegenover de invoering van het BTW-compensatiefonds. Door de invoering van dit fonds kan een besluit tot in- of uitbesteden beter worden afgewogen. De btw-component is niet langer een verstorende factor. Het is ook positief dat allerhande fiscale constructies overbodig worden. Dat bespaart veel geld en tijd van gemeenten, provincies en belastingdienst. Wie het uitvoerige dossier over het BTW-compensatiefonds doorleest en dan naar het eindresultaat kijkt, moet tot de conclusie komen dat er voor gemeenten en provincies al met al een bevredigende oplossing is gevonden. Mijn fractie doet dat. Ik gebruik met opzet de term "bevredigende oplossing", omdat nooit iedereen helemaal tevreden is met zo'n technisch ingewikkelde operatie. De ene gemeente of provincie kan er in specifieke situaties voordeel van ondervinden, terwijl de andere gemeente of provincie er nadeel van kan hebben.

Over de wijze waarop de minister is ingegaan op en is omgegaan met aanvankelijke bezwaren en problemen van met name VNG en IPO is onze fractie zeer goed te spreken. Veel bezwaren zijn weggenomen en er is een goede overgangsregeling gecreëerd.

Over de werkwijze in de toekomst heeft de minister voorgesteld een werkgroep van praktijkdeskundigen op te richten. Die moet vooral de administratieve problemen praktisch oplossen en met vereenvoudigingsvoorstellen komen. Dat lijkt mij prima, want het is zaak dat gemeenten en provincies zo weinig mogelijk administratieve rompslomp hebben, zoals de minister terecht aangeeft in zijn brief van oktober vorig jaar. Heeft de minister zich ervan overtuigd dat de administratieve en bureaucratische beslommeringen voor gemeenten en provincies, bijvoorbeeld bij de belastingdienst, direct tot een minimum worden beperkt? In een nieuwe situatie is niets zo demotiverend als het ontstaan van problemen, doordat bijvoorbeeld een contactpersoon ziek is of om een andere reden afwezig is, want dan komt het hele raderwerk stil te staan.

Wij zijn ons ervan bewust dat gemeenten die er om hen moverende redenen voor kiezen niet uit te besteden, een financieel nadeel kunnen ondervinden. Wij zijn tevreden met de overgangsregeling, maar vragen de minister, hoewel hij al een uitvoerige toelichting heeft gegeven, nog kort in te gaan op de financiële gevolgen voor gemeenten die er binnen hun autonomie voor kiezen niet of heel weinig uit te besteden. Het is voor mijn fractie politiek van belang dat bij uitbesteding niet alleen wordt gekeken naar het btw-aspect, maar ook naar arbeidsvoorwaarden en kwaliteit die door de aanbieder worden aangeboden. Die worden weer vergeleken met wat een gemeente zelf in huis heeft. De minister heeft aangegeven dat het voorstel niet is bedoeld uitbesteden te bevorderen. Uiteraard blijft het aan de autonome overheden daarover zelf te oordelen. Zij zijn daartoe ook uitstekend in staat. De minister zegt dat hij dit aan de markt overlaat, maar heeft het kabinet mogelijkheden iets te doen aan de verwerpelijke praktijk dat particuliere aanbieders over de arbeidsvoorwaarden en de kwaliteit van werkzaamheden soms oneerlijk concurreren met gemeentelijke diensten?

De positie van de regionale openbare lichamen, een belangrijk punt, is nog niet geregeld. Zij opereren op basis de Kaderwet bestuur in verandering. Deze Kaderwetgemeenten vallen niet onder de werking van het BTW-compensatiefonds en zullen er financieel op achteruitgaan als de Kamer het wetsvoorstel in deze vorm aanneemt. Zo hebben wij ons althans laten voorlichten. Naar de mening van mijn fractie kan dat niet de bedoeling zijn. De gemeente Rotterdam, die veel uitbesteedt, schrijft ons dat zij vanwege het schrappen van de btw-vrijstellingen wordt gedwongen meer taken zelf uit te voeren. In feite is er dan geen reële keuzemogelijkheid meer. Doordat het regionaal openbaar lichaam op basis van de Kaderwet voor veel producten als het ware de eindgebruiker is, kan de btw niet worden doorbelast in de eigen declaraties. Dat kan niet de bedoeling van het kabinet zijn. De minister van BZK schrijft dat, mede namens de minister van Financiën, ook in zijn brief van december vorig jaar aan de zogenaamde KAN-gemeenten. De minister kondigt daarin voor begin 2002 een nader onderzoek aan; nu dus. De brief geeft aan dat het kabinet dit ook als een probleem ziet. Het kabinet wil dat oplossen.

Ik ben van mening dat wij bij de behandeling van dit wetsvoorstel de positie van de Kaderwetgemeenten moeten regelen. Daartoe heb ik mede namens de fracties van CDA, D66 en VVD een amendement voorgesteld. Met dit amendement worden de regionale openbare lichamen onder de werking van het BTW-compensatiefonds gebracht. Hieraan verbinden wij wel de voorwaarde die wij in de toelichting op het amendement hebben aangegeven. Die voorwaarde is dat hieruit voor gemeenten en provincies, die onder de Wet op het BTW-compensatiefonds komen te vallen, en de regionale openbare lichamen vergeleken met de voorgestelde wetgeving geen financiële nadelen voortvloeien.

De heer Van Dijke (ChristenUnie):

De bode heeft mij het amendement zojuist in handen gedrukt. Ik zie de voorwaarde die mevrouw Van der Hoek hieraan verbindt. Hoe kan zij zeker zijn van de omvang van de financiële consequenties van dit amendement en de voorgestelde wet?

Mevrouw Van der Hoek (PvdA):

Ik ga ervan uit dat de minister hierop straks nog reageert. Voor mij is het van belang dat niet pas aan het eind van het jaar duidelijkheid ontstaat omdat bijvoorbeeld nog onderzoek moet worden gedaan. Uit de brief van de minister van Binnenlandse Zaken heb ik begrepen dat ook het kabinet wil dat de positie van de kaderwetgemeenten goed is geregeld. Ik wil daar nu duidelijkheid over hebben. Ik kan mij voorstellen dat de minister hier eerst nog onderzoek naar wil doen, maar ik wil dit al bij de behandeling van dit wetsvoorstel aan de orde stellen. Ik ben er namelijk bang voor dat, als wij dit uitstellen, de discussie hierover zoveel later zal plaatsvinden dat de kaderwetgemeenten zich niet meer kunnen voorbereiden.

De heer Van Dijke vroeg mij naar de financiële nadelen of voordelen. Als wij de kaderwetgemeenten onder deze wet brengen zonder daaraan de genoemde voorwaarde te verbinden, kan het voorkomen dat gemeenten en provincies vergeleken met de thans voorgestelde wetgeving nadelen ondervinden en dat wil ik niet. Of dat het geval is, kan ik niet helemaal overzien; hierop wil ik graag een reactie van de minister horen.

De heer Van Dijke (ChristenUnie):

Ik begrijp de doelstelling van de indieners en die vind ik ook sympathiek, maar als je een amendement indient verander je de reikwijdte van de wet. Ik vind het toch een beetje "tricky" als je dan nog geen idee hebt van de financiële consequenties daarvan. Als die in de toelichting nader waren uitgewerkt, bestond daar enig zicht op, maar mevrouw Van der Hoek heeft er niet eens zicht op.

Mevrouw Van der Hoek (PvdA):

Wij hebben er wel enig zicht op. De gemeente Rotterdam geeft aan dat het erbij betrekken van de kaderwetgemeenten ook financiële voordelen kan hebben. Ik begrijp de vraag van de heer Van Dijke. Ik vraag de minister dan ook of hij het nog eens kan uitleggen. Na het antwoord van de minister, in tweede termijn, kunnen wij bezien of de toelichting op het amendement nog moet worden bijgeschaafd. Misschien doet de minister zelf nog voorstellen. Vandaag wilde ik hierover in een open discussie kunnen spreken.

De heer Van Dijke (ChristenUnie):

Ik begrijp de strekking van de redenering: de minister moet er maar eens naar kijken. Mij lijkt echter dat, als de minister hiernaar kijkt en een financiële inschatting probeert te maken, dit van invloed is op zijn enthousiasme over het amendement.

Mevrouw Van der Hoek (PvdA):

Uit de brief van de minister van Binnenlandse Zaken aan de KAN-gemeenten is duidelijk geworden dat op dit moment hiernaar onderzoek wordt gedaan. Ik hoop dat daarover straks duidelijkheid ontstaat.

Voorzitter. Gelet op de eerder aangehaalde brief van het kabinet, ga ik ervan uit dat wij naar een oplossing streven. Zoals ik al tegen de heer Van Dijke heb gezegd, is het mede de bedoeling van dit amendement dat de betrokken gemeenten voldoende tijd hebben om deze zaken voor te bereiden.

Ik heb nog een vraag over de btw-problematiek in andere sectoren. De regering is in de nota naar aanleiding van het verslag uitgebreid ingegaan op de mogelijkheid om de compensatie uit te breiden naar andere sectoren en op de problemen, bijvoorbeeld met de Europese regelgeving, die daarbij een rol spelen. Op welke termijn denkt de minister een eventuele uitbreiding te kunnen realiseren? Dan hebben wij het uiteraard over publieke sectoren, zoals waterschappen en politieregio's. Maar ik denk hierbij ook aan de zorg en het onderwijs, hoewel deze sectoren een heel andere positie innemen. Kan de minister de mogelijkheden van de heffing van de btw en de problematiek die speelt bij vrijgestelde ondernemersprestaties, serieus onderzoeken? Wij hopen dat er werkbare oplossingen kunnen worden gevonden. Kan de minister voorts aangeven op welke termijn het kabinet dit wil onderzoeken?

Voorzitter. Onze fractie staat positief tegenover de invoering van het fonds, maar zij zou graag een oplossing zien voor met name de positie van de kaderwetgemeenten. Wij zijn benieuwd naar het antwoord van de minister.

Mevrouw De Pater-van der Meer (CDA):

Voorzitter. De invoering van de Wet op het BTW-compensatiefonds zou, wat betreft de regering, per 1 januari 2003 haar beslag kunnen krijgen. Voor het Rijk zal dat een budgettair neutrale operatie zijn en op papier zou dat voor gemeenten en provincies ook het geval zijn. Dat was tenslotte het uitgangspunt. Ten aanzien van een paar belangrijke vragen is echter nog geen antwoord gegeven of bestaat een grote onduidelijkheid. In mijn bijdrage namens de CDA-fractie valt derhalve een ondertoon van scepsis te bespeuren.

Zo is nog volstrekt onduidelijkheid welke administratieve rompslomp over de gemeenten en de provincies komt. De minister van Financiën kondigt aan dat er ter ondersteuning een werkgroep van praktijkdeskundigen zal worden ingesteld, dat bij iedere bevoegde belastingdienst een contactpersoon zal worden aangesteld en dat een pilotproject in de gemeente Amsterdam zal worden opgezet met betrekking tot de aanpassing van de administratie. De CDA-fractie meent dat met name dit laatste voorstel voor de andere gemeenten niets voorstelt, omdat Amsterdam met een specifieke problematiek van stadsdelen te maken heeft. Deze pilot lijkt meer op een extra lokkertje om het laatste restant verzet tegen deze btw-heffing te elimineren. Immers, het gaat om extra personele formatie om Amsterdam en de stadsdelen te ondersteunen bij wijzigingen in de administratie. Vallen de kosten van deze extra formatie ook onder het regime van het uitgangspunt dat het macrobudgettair neutraal moet zijn?

Ik kom bij een volgende onduidelijkheid: de herverdeeleffecten. Het is niet zo verwonderlijk dat ook binnen de VNG nogal wat scepsis is blijven bestaan met betrekking tot dit voorstel. Immers, behalve de genoemde rompslomp kunnen ook heel verrassende herverdeeleffecten optreden die voor een deel zeer nadelig kunnen uitpakken. Dat is nu eenmaal onvermijdelijk bij een macrobudgettaire neutraliteit. Gemeenten en provincies die na een zorgvuldige afweging gekozen hebben om publieke taken ook publiek te blijven uitvoeren, kan deze afweging wel eens duur komen te staan.

Ik wil voorts nog een opmerking maken over de positie van de kaderwetgebieden. Uit de brief van de minister van Binnenlandse Zaken aan het KAN-bestuur in december blijkt, dat Inmiddels tot de regering is doorgedrongen dat deze samenwerkingsverbanden wel degelijk met de btw-problematiek te maken krijgen. Hoe deze problematiek wordt aangepakt, is de Kamer helaas nog niet geworden. Voor de samenwerkingsverbanden ligt hier echter een dilemma. Wat moeten zij doen? Moeten zij de wet volgen en als gevolg daarvan aan de gemeenten een tariefsverhoging van zo'n 20% in rekening brengen? Of moeten zij anders handelen? Wij vrezen dat dit een harmonieuze samenwerking niet ten goede zal komen. Te verwachten is dat er een andere mogelijkheid voor de kaderwetgebieden wordt geschapen, namelijk dat ook zij een beroep kunnen doen op het compensatiefonds. Ik begrijp dat de mogelijkheden daartoe inmiddels worden onderzocht. Het amendement strekt daar ook inderdaad toe. De CDA-fractie meent dat hier terecht naar wordt gekeken, maar zij wijst op het onverkwikkelijke bijkomende effect dat de samenwerkende gemeenten dat dan weer via extra herverdeeleffecten zullen voelen. Het blijft voor het Rijk immers macrobudgettair neutraal. Heb ik het laatste voorstel van de minister goed gelezen, dan heeft hij de geraamde opbrengsten van de regionale organen al als inkomsten voor het compensatiefonds ingeboekt.

Ik kom te spreken over de zorg. Het is de CDA-fractie bekend dat ook de zorgsector zo zijn eigen btw-lasten draagt. Immers, wanneer een zorginstelling met ernstig personeelstekort bij een collega-instelling tijdelijk personeel kan inlenen – onderling dienstverlenend – dan moet daarover btw betaald worden. De collega-instelling draagt dat af, maar een terugvraagmogelijkheid is er niet. Een sector die toch al zo geplaagd wordt door personeelstekorten, zou daardoor wel eens terughoudend kunnen zijn bij het uitlenen van personeel. Een instelling met een tijdelijk personeelsoverschot zal zij zich wel twee keer bedenken voordat zij dat personeel uitleent aan een instelling met een ernstig personeelstekort. Kan de minister verklaren dat dit effect bedoeld was bij de belasting van de dienstverlening, zoals die voor de commerciële dienstverlening geldt? Of is hij met de CDA-fractie van oordeel dat dit een erg ongewenste last neerlegt bij de toch al zwaar belaste zorgsector?

Concluderend: de CDA-fractie heeft vanaf het begin kritische kanttekeningen geplaatst bij de achterliggende bedoeling van dit voorstel. Op het punt van de achterliggende bedoeling is het begrip "tegengaan van mogelijke concurrentievervalsing" wel eens genoemd, maar dat was nog in een tijd waarin alle heil van marktwerking werd verwacht, ook in de publieke sector. De twijfel over het nut van het privatiseren van publieke taken is in de afgelopen jaren niet afgenomen. Natuurlijk moeten overheden worden gecompenseerd voor het btw-plichtig worden, maar al met al levert deze plicht meer bureaucratisering, administratieve handelingen en in een aantal gevallen duurdere publieke voorzieningen op. Burger, tel uit uw liberale winst!

Mevrouw Giskes (D66):

Voorzitter. De btw is een vorm van indirecte belasting en drukt op consumptie. Dat is op zich een goede tegenhanger van vormen van meer directe belasting, maar het wordt ingewikkeld als het gaat om individuele "niet-eindconsumenten". Dat merken wij ook in dit verband, want organisaties die zelf niet btw-plichtig zijn, hebben niet de mogelijkheid van de vooraftrek en ook bestaat het risico van concurrentieverstoring in de markt waarop die niet-btw-plichtigen zich begeven. Ik herinner mij uit een van mijn eerdere banen, bij een particulier adviesbureau, nog heel goed dat wij het altijd uiterst oneerlijk vonden dat aan overheidsinstellingen gelieerde adviseurs geen btw in rekening hoefden te brengen en wij wel. Wij waren dus altijd duurder. Dat is niet gunstig als je een opdracht probeert binnen te halen. Omgekeerd beïnvloedt dit natuurlijk ook de afwegingsprocessen van de gemeente zelf: als Giskeszij moet beslissen of zij iets zelf gaat doen ofwel dat gaat uitbesteden, is die 19% op een handeling of dienst drukkende btw een belangrijke factor die het zicht kan ontnemen op de voordelen die wel degelijk te realiseren zijn; dat is natuurlijk ook de achtergrond van dit wetsvoorstel.

Ik denk dat nu wel duidelijk is dat ook de D66-fractie de instelling van een BTW-compensatiefonds een goed idee vindt. Als de VNG en het IPO het daarmee eens zijn, wie zijn wij dan om te zeggen dat dit op een andere manier moet worden geregeld? Dat laat onverlet dat de afweging door overheden tussen zelf iets doen of uitbesteding nooit alleen bepaald moet worden door kosten, maar door de vraag waar wij wel of niet greep op willen houden en of er goede afspraken kunnen worden gemaakt met degenen die eventueel een aantal werkzaamheden voor ons gaan verrichten.

Het voorstel beperkt zich tot de gemeenten en provincies. De ministeries hebben dit op een andere manier geregeld; daar zijn ook goede redenen voor en er is geen aanleiding om dit anders te willen doen. Er zijn echter natuurlijk ook andere, niet-btw-plichtige sectoren in Nederland die tegen hetzelfde soort verschijnselen oplopen; de zorg en de waterschappen zijn in dat verband al genoemd. Ik hoor graag van de minister of hij van plan is om ook op die fronten door te gaan; de nota naar aanleiding van het verslag wekt in ieder geval wel die indruk.

Op het punt van de gemeenten en provincies zijn de samenwerkingsverbanden ons inziens niet afdoende geregeld. Daarover is al gesproken en ook het voorliggende amendement heeft daarop betrekking, zij het dat mijn naam zonder een "n" geschreven had moeten worden. Vanuit de samenwerkingsverbanden zijn wij erop gewezen dat er iets geks lijkt te gebeuren. Juist door deze operatie ontstaan een btw-plicht en een btw-opbrengst die vervolgens als voeding voor het BTW-compensatiefonds gaat dienen. Ik denk echter dat men er terecht op wijst dat dit een oneigenlijk effect veroorzaakt voor de activiteiten van de samenwerkingsverbanden, die er terecht voor gekozen hebben om geen grote eigen apparaten op te tuigen – of die apparaten af te slanken voorzover zij die al hadden – en om hun activiteiten met name door medewerkers van de inliggende gemeenten te laten verrichten. Ook wij vragen de minister duidelijk te reageren op het amendement dat voorligt. Wij beogen daarmee dat probleem te redresseren en aldus in ieder geval op gemeentelijk niveau tot een voor iedereen bevredigende oplossing te komen.

De heer Van Dijke (ChristenUnie):

Voorzitter. Ik begin met het uitspreken van mijn waardering voor het feit dat de minister de tijd heeft genomen om weloverwogen met de problematiek om te gaan. Voor de gemeenten en provincies staat er veel op het spel. Alleen al om die reden is een zorgvuldige voorbereiding van belang. En dat vergt dus tijd. Daarom waren wij, begin vorig jaar, erg kritisch over de haast die het kabinet leek te maken. Het kabinet wilde het BTW-compensatiefonds al op 1 januari 2002 in werking laten treden. Wij waren er zeker van dat dit problemen zou gaan opleveren. Wij zijn er tevreden over dat het nu anders is geregeld.

Wij hebben hier te maken met een weerbarstig dossier. Ook zijn de meningen van betrokkenen erg verdeeld. Ik vind dat de minister de positieve elementen in het wetsvoorstel erg breed uitmeet. Dat roept overigens de vraag op waarom, toentertijd, bij de ministeries niet voor dezelfde systematiek is gekozen. Wat waren de argumenten van toen om van zo een fonds af te zien? En daarbij is natuurlijk de vraag in hoeverre de voordelen opwegen tegen de nadelen.

Maar goed, niet ontkend kan worden dat het BTW-compensatiefonds veel voordelen kent. Fiscale drempels om uit te besteden worden weggenomen, met uitbesteden kan in beginsel (met nadruk op beginsel) efficiencywinst worden bereikt, er zijn minder belemmeringen voor onder meer het inhuren van tijdelijk (overtollig) personeel van andere overheidslichamen, en het verkrijgen van aftrek van voorbelasting op gratis toegankelijke manifestaties en dergelijke is mogelijk. Als men met het fonds de beoogde doelen binnen bereik weet te brengen, biedt dat voor zowel de decentrale overheden als het Rijk duidelijk voordelen. Dat neemt niet weg dat er ook onzekerheden zijn.

Van de financiële risico's die overheden lopen, vooral in de eerste jaren van invoering, is op dit moment nog moeilijk een beeld te vormen. Er kan alleen maar over gespeculeerd worden. Wel is duidelijk dat de herverdeeleffecten behoorlijk omvangrijk zouden kunnen zijn, ondanks de gekozen onderbandbreedte. Een gemeente heeft een nadeel als de verlaging van de algemene uitkering uit het gemeentefonds groter is dan de ontvangsten uit hoofde van de declaraties aan het BTW-compensatiefonds en omgekeerd. Bij de bepaling van de uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds gelden veel verdeelmaatstaven, maar ik ken er niet een die rekening houdt met de hoogte van btw-betalingen. Kan deze minister garanderen dat de beschikbare middelen voor de gemeenten en provincies na de invoering van het BTW-compensatiefonds over een reeks van jaren bezien ten minste gelijk zullen blijven aan de omvang van het gemeentefonds en provinciefonds zonder invoering van het BTW-compensatiefonds?

De overheden verkeren enige tijd in onzekerheid voordat duidelijk is of en, zo ja, welk financieel voordeel is te behalen. Intussen kan niet, als aangemoedigd door de invoering van het BTW-compensatiefonds eenmaal is uitbesteed, zomaar weer worden overgestapt op het inbesteden van taken. Denk aan de beschikbaarheid van personeel en dergelijke.

De minister zegt dat het met de administratieve kosten die met de invoering van het BTW-compensatiefonds gepaard zullen gaan wel zal meevallen. Vooralsnog vind ik dat dat kan worden getypeerd als "een mening". Mijn indruk is dat de invoering van het fonds wel degelijk meer administratieve handelingen zal vergen, met name in het eerste jaar. Ook het niveau waarop de administratieve handelingen kunnen worden afgewikkeld zal hoger, en dus duurder, zijn. Elke binnenkomende factuur moet beoordeeld worden op de vraag of de btw compensabel is. Uit de administratie moet ook het totaal te declareren bedrag blijken. Gemeenten zullen een keuze moeten maken tussen het netto of bruto ramen van de producten en investeringen. Verschuivingen van investeringen (van 2002 naar 2003 bijvoorbeeld) zou interessant kunnen zijn. Nu ja, zo is nog wel een rijtje zaken te noemen. En dan hebben we het nog niet eens over de gemeenschappelijke voorzieningen.

Daarbij is er nog een ander punt. Invoering van het fonds zal ook tot een andere werk- en denkwijze moeten leiden. Ik neem althans aan dat dat de bedoeling is. Nu is daar op zich niets mis mee. Over een paar jaar weten we niet beter. Maar kan de belastingdienst bij inwerkingtreding voldoende voorlichting bieden? En is er op dit moment voldoende fiscale kennis van de werking van het BTW-compensatiefonds in huis bij de gemeenten en provincies? En, om voor het moment niet meer te noemen, heeft men voldoende inzicht in de taken die de gemeente vervult als overheid, ondernemer, vrijgesteld ondernemer en niet-ondernemer? Deze vragen lijken mij van belang met het oog op een goede invoering van het fonds. Overigens, weet de minister hoe ver de voorbereidingen bij gemeenten en provincies zijn gevorderd en of bij die voorbereiding zich al problemen hebben voorgedaan die wij niet hadden voorzien?

De fractie van de ChristenUnie steunt het beoogde doel van het voorstel. Als de afweging tussen in- en uitbesteding van taken bij gemeenten en provincies kan worden vergemakkelijkt door één van de verstorende factoren weg te nemen, moeten wij dit doen. Het is echter de vraag of er geen reden voor twijfel is over het uiteindelijke effect. Zal er inderdaad sprake zijn van meer keuzevrijheid bij de gemeenten en provincies? Ik sta warempel niet alleen in de opvatting dat er een financiële druk op overheden kan ontstaan om taken uit te besteden, ook als er goede argumenten zijn om het niet te doen. Eerst was inbesteden financieel aantrekkelijker; na invoering van het fonds zal uitbesteden aantrekkelijker voor de gemeenten worden. Mijn vraag is dan ook of het niet zo zal zijn dat de situatie gewoon wordt omgedraaid, terwijl een verbetering in de afweging tussen in- en uitbesteden werd beoogd.

Ik kan me ook niet aan de indruk onttrekken dat de minister gewoon een voorkeur heeft voor het uitbesteden van taken door de decentrale overheden. Dit mag en er is ook best wat voor te zeggen, maar loop dan niet om dat feit heen. Volgens ons is die voorkeur van de minister een extra argument om tot invoering van een BTW-compensatiefonds over te gaan. De minister weet natuurlijk net zo goed als ik dat in andere landen, bijvoorbeeld in Denemarken, na de instelling van zo'n fonds een grotere druk op uitbesteding is ontstaan. Niemand verwacht dat dit in Nederland anders zal zijn. Gemeenten die nu al veel uitbesteden, zullen een positief herverdelingseffect hebben; gemeenten die veel zelf doen, een negatief. Het ligt dus voor de hand te veronderstellen dat zij meer gaan uitbesteden. Van dwang is geen sprake, maar het is een logisch gevolg. Ik neem aan dat de minister deze taxatie met mij deelt.

In dit licht vraag ik nog aandacht voor het volgende. Nu moeten de gemeenten die uitbesteden de btw-uitgaven uit de begroting betalen. In de nieuwe situatie wordt het btw-geld door het BTW-compensatiefonds uitgekeerd. Wat men nu uitgeeft aan btw, houdt men in principe straks over. Dus hoe meer een gemeente heeft uitgegeven, des te groter de kans dat – als andere kostenfactoren even buiten beschouwing worden gelaten – bijvoorbeeld de lokale lasten kunnen worden verlaagd. Dit is toch een vreemde situatie en het is de vraag of dit nu rechtvaardig en logisch is. Ik krijg hierop graag een reactie van de minister.

De achtergrond van het BTW-compensatiefonds vormt de stelling dat wanneer overheidsinstellingen zich op de vrije markt begeven, zij zich in eenzelfde concurrentiepositie moeten bevinden als private ondernemingen. Het verschil in btw-heffing leidt tot concurrentieverstoring. De fractie van de ChristenUnie fractie deelt de opvatting dat productie vaak efficiënter kan plaatsvinden in een vrije markt. Essentiële voorwaarde is echter wel dat er dan ook sprake is van een vrije markt. Dit is maar de vraag. Met de Raad voor de financiële verhoudingen vraag ik aandacht voor het feit dat in enkele sectoren waar de lokale overheid nu nog geheel of gedeeltelijk de taken zelf uitvoert, het aantal marktpartijen gering is en dat er eerder sprake is van monopolie of oligopolie dan van een vrije markt. Logischerwijs zullen de marktprijzen daardoor hoger kunnen worden, omdat de keuze beperkt is. Heeft de minister het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen gevolgd en de markten geïnventariseerd op die vragen?

Ervaringen in het buitenland laten zien dat besparingen vooral mogelijk zijn bij het uitbesteden van uitvoerende taken. Het is goed om op het netvlies te hebben dat de omvang van mogelijke besparingen sterk zal afhangen van de aard van de uitbestede werkzaamheden. Het is dus niet waar dat – zoals hier en daar in de stukken wordt gesuggereerd – er altijd sprake is of kan zijn van efficiencyvoordeel. Overigens spelen naast fiscale argumenten ook organisatorische en maatschappelijk-politieke argumenten een cruciale rol bij de afweging tussen het zelf doen of de voorkeur geven aan het uitbesteden van taken. Ik vind dat dit aspect in de stukken van het kabinet onderbelicht blijft. Volgens de VNG is door de gemeenten de afgelopen jaren al veel uitbesteed. De opvatting van een gemeente over de rol van die gemeente bij een bepaalde taak, geeft bij die afweging de doorslag. Dit is maar goed ook. Daarnaast speelt mee wat de gevolgen voor het aanwezige personeel zijn. Het is zelfs niet uitgesloten dat dit aspect een veel belangrijkere rol speelt dan het te behalen btw-voordeel. De VNG spreekt dan ook over te hoog gespannen verwachtingen bij het kabinet en ik vind dat de VNG hier een punt heeft. Ik hoor graag de reactie van de minister.

Tot slot ga ik nog ik op de specifieke uitkeringen. Het is mogelijk dat in de komende jaren grote verschuivingen in de beschikbaar gestelde bedragen optreden. Dit kan gevolgen hebben voor de uitlichting uit het gemeentefonds en specifieke uitkeringen kunnen worden opgeheven. Het is een goede zaak dat de minister de ontwikkeling van de specifieke uitkeringen nauwgezet zal volgen. Ik vraag mij echter af hoe hij dit zal doen. Ik neem verder aan dat de Kamer op de hoogte zal worden gehouden van de ontwikkelingen.

Bij de invoering van het BTW-compensatiefonds komt de zogenaamde btw-28-resolutie te vervallen. Wat zijn de gevolgen en de risico's hiervan voor projectontwikkelaars bij publiekprivate samenwerkingsverbanden?

De fractie van de ChristenUnie vindt dat er reden is om te verwachten dat deze regeling een positieve uitwerking zal hebben. Mijn fractie vindt echter dat deze verwachtingen niet zo hoog gespannen kunnen zijn als de minister in de stukken suggereert. Ik hoop ten slotte dat het mogelijk is om binnen een afzienbare termijn een btw-compensatieregeling in het leven te roepen voor waterschappen. Het kabinet wil daar nu nog even mee wachten, maar wellicht kan de minister wel aangeven binnen welk tijdsbestek hij de belemmeringen daarvoor kan wegnemen?

Minister Zalm:

Mevrouw de voorzitter. Ik bedank de Kamer voor haar inbreng. De bijdragen lopen van ronduit positief tot sceptisch. Ik vind het wel opvallend dat beide sceptici ervoor pleiten om deze regeling uit te breiden naar andere sectoren. Dat is een enigszins komische combinatie!

De heer Van Dijke (ChristenUnie):

Ik ben niet sceptisch over de vraag of het fonds een positieve werking kan hebben, maar over de volgens mij te hoog gespannen verwachtingen.

Minister Zalm:

Daarover kom ik uiteraard nog te spreken. Niettemin beschouw ik de aanmoediging om de regeling uit te breiden als een relativering van de scepsis die door beide sprekers van oppositionele huize naar voren is gebracht.

Voorzitter. De procedure heeft inderdaad lang geduurd. Wij hebben geprobeerd om de problemen die door de gemeenten zijn genoemd, zo goed mogelijk in overleg met de VNG op te lossen. Overigens heb ik, naast het overleg dat mijn ambtenaren met gemeenten hebben gevoerd, ook zelf met twee individuele gemeenten overleg gevoerd. Als mevrouw Remak zegt dat het een aardig voorbeeld is, hoe het poldermodel kan worden toegepast, kan ik dat beamen als zij daar dan ook de lange duur van de procedure bij wil betrekken. Het draagvlak dat daardoor is verkregen, is echter ook wat waard.

Er ligt een amendement voor dat ertoe strekt de regeling uit te breiden naar andere sectoren, specifiek de kaderwetgebieden. Het is inderdaad de moeite waard om te bezien of het mogelijk is om een aantal andere sectoren bij het fonds te betrekken. Dat geldt onder meer voor de waterschappen, al was het maar om een aantal fiscale constructies die daar worden gebruikt, de pas af te snijden. De waterschappen beroepen zich op uitspraken van de Hoge Raad, maar ik wijs er dan wel op dat hetgeen rechtens is toegestaan, uit ethisch oogpunt niet altijd te bepleiten is. Ik meen dat dit op zichzelf al een goede aanleiding is om te bezien of ook waterschappen onder dit fonds kunnen worden gebracht. Een en ander geldt ook voor de politieregio's. Over de kaderwetgebieden zijn al meer concrete toezeggingen gedaan.

Een probleem hierbij is dat deze andere sectoren geen constructie kennen als het gemeentefonds. Het gemeentefonds is een prachtig vehikel voor deze regeling, omdat wij de bijdrage aan dit fonds kunnen beperken met het bedrag dat zij aan btw terugvorderen. De waterschappen kennen zo'n vehikel niet. Zij hebben namelijk een eigenstandige heffingsbevoegdheid en niet een fonds dat wij kunnen beperken met het bedrag dat wij aan btw teruggeven.

Er zijn twee oplossingen denkbaar voor dit probleem met de waterschappen. Wij kunnen besluiten om niet te korten en de btw desondanks terug te geven. Hieraan moet dan de afspraak worden verbonden dat dit leidt tot een evenredige verlaging van de waterschapslasten. Als de waterschappen netto minder uitgeven, omdat zij de btw terugkrijgen, moeten zij immers kunnen volstaan met een lagere waterschapslast. Deze mogelijkheid moet dus worden ingepast in het kader van een verlaging van de waterschapslasten. Dat is één model. Het andere model, dat in Denemarken wordt toegepast, komt neer op het leggen van een heffing op de waterschappen ter grootte van de uit te keren btw. Op die manier loopt het dan ook weer glad. Dit moet natuurlijk vrij zorgvuldig worden voorbereid en besproken met de waterschappen, maar ik ben daartoe zeer gemotiveerd, te meer om fiscaal geconstrueer bij waterschappen te voorkomen. Iets vergelijkbaars zou kunnen worden bedacht voor politieregio's. Zo zou de uitkering aan die regio's kunnen worden gekort voor de te declareren btw. De vormgeving daarvan zou eveneens zeer zorgvuldig moeten worden bezien. Dit alles moet natuurlijk de moeite waard zijn, want als er weinig speelt op dit gebied, is de distorsie ten gevolge van de btw natuurlijk maar beperkt.

Terzake van de kaderwetgebieden ligt er nu een amendement. De geest daarvan spreekt het kabinet aan. Wij hebben dit zelf niet in het wetsvoorstel opgenomen, omdat wij de financiële kant nog niet rond hadden. Wij moeten nu zorgvuldig inventariseren welke financiële stromen er naar de kaderwetgebieden gaan. Voorzover er sprake is van indirecte voeding uit het gemeentefonds, kunnen wij de techniek van korting op het gemeentefonds toepassen. Daarmee hebben wij direct ook een dekking voor het laten declareren door kaderwetgebieden. Voorzover het gaat om andersoortige financiële stromen – denk aan rechtstreekse bijdragen van departementen – zou daarop een korting kunnen worden doorgevoerd als tegenwicht tegen de btw-declaratie. Dit werken wij thans uit. Het feit dat wij dit nog niet rond hebben, zou mij aanleiding kunnen geven tot het afwijzen van het amendement, maar mij spreekt onderdeel IX ervan wel aan. Dat biedt ruimte om voor deze gebieden de ingangsdatum bij Koninklijk besluit (KB) te bepalen. Mochten wij voor deze oplossing kiezen, dan kunnen wij de invoering relatief snel bij KB regelen. Als ik zou besluiten om op dit gebied een eigen nieuw wetsvoorstel in te dienen, is daar een langere behandelingsprocedure aan verbonden. Hoewel wij terecht niet hebben gekozen voor hetgeen nu bij amendement wordt voorgesteld, vind ik het al met al wel een charmante oplossing. Het KB laat mij de ruimte om een en ander in te voeren op het moment dat wij de financiële kant van de zaak rond hebben. Dan kan er weinig kwaads gebeuren, lijkt mij.

De heer Van Dijke (ChristenUnie):

U zou het zelf bedacht kunnen hebben!

Minister Zalm:

In de politiek gebeurt het wel eens dat iemand iets insteekt bij de Kamer, maar dit had ik echt niet zelf bedacht. Dit is echt origineel bij de Kamer opgekomen en niet bij mij. Ik zou het zelf niet hebben voorgesteld, maar nu het er eenmaal ligt, zie ik er wel wat in. Stel dat wij tot een heel andere oplossing komen – nogmaals, ik heb beloofd een oplossing te bieden – dan kom ik natuurlijk wel met een wetswijziging en dan zal ik de wijziging die dit amendement in de wettekst aanbrengt, weer aanpassen. Daar is de Kamer zelf bij. Mocht dit de oplossing zijn – en dat ligt voor de hand, mits wij de financiering rond krijgen – dan is er al een wet die erop is toegesneden en dan kan het zo nodig heel snel worden ingevoerd. Wellicht kan dat dan al per 1 januari 2003. In de komende maanden hoop ik het onderzoek af te ronden.

Mevrouw Van der Hoek (PvdA):

Ik ben uiteraard blij met deze opmerkingen van de minister. Daar begrijp ik uit dat hij optimistisch is over de einduitkomst van zijn onderzoek.

Minister Zalm:

Ik ben qua karakter en ook beroepshalve optimistisch. Dat geldt ook voor de aanpak van de kaderwetgebieden, de waterschappen en de politieregio's. Daar staat tegenover dat ik wel mijn les heb geleerd bij de aanpak van gemeenten. Daar is de angst voor het nieuwe wel erg groot. Ik wil het dus wel rustig en zorgvuldig doen en het moet zeker zijn dat dit de goede oplossing is. Rotterdam heeft een brief geschreven, maar men heeft er niet op aangedrongen, deze gemeente hoe dan ook in het wetsvoorstel op te nemen; er zijn natuurlijk ook andere oplossingen denkbaar. Ik moet er een voorbehoud bij maken, maar ik vermoed dat dit een goede route zou kunnen zijn, zij het dat wij de financiële kant nog even dicht moeten regelen. Dan is dit een heel goed amendement. Mocht dit niet de goede weg blijken te zijn, dan bericht ik de Kamer er zo snel mogelijk over hoe ik het wél denk te kunnen oplossen, want wij hebben al eerder laten weten dat wij verplicht zijn om hier iets aan te doen.

Mevrouw De Pater-van der Meer (CDA):

Kunt u nog wat nader ingaan op de financiële consequenties? Ik heb de veronderstelling uitgesproken – ik lees het ook in de brief die de minister op 26 oktober aan de Kamer gestuurd heeft – dat de financiële consequenties aan de inkomstenkant in ieder geval al geregeld zijn. Bij de voedingsbodem had u namelijk de extra btw al ingeboekt die gemeenschappelijke regelingen en andere samenwerkingsverbanden vanaf 2003 zullen afdragen. Het gaat dus alleen nog om de extra uitgaven voor het Rijk, maar die zijn wel cruciaal.

Minister Zalm:

Op zichzelf draait de zaak natuurlijk glad, want wij betalen alleen btw terug die men al betaald heeft. Daarbij zie ik dan ook geen budgettair probleem. Ik zal nagaan of dit voor de kaderwetgebieden per ongeluk al in de dekking is opgenomen, maar ook dan is het geen probleem om de uitgaven te financieren. De zaak loopt rond, dus ik zie geen probleem. En anders hebben wij ten onrechte eigenlijk al iets te veel in het BTW-compensatiefonds gestopt, omdat er geen rechten van derden waren. Ik zal dit allemaal nagaan en ik zal de Kamer zo snel mogelijk over het resultaat berichten. Ik hoop dat ik zal kunnen aangeven dat het financieel allemaal rondgebreid kan worden en dat het KB geslagen kan worden waarbij ook het amendement in werking zal treden.

Mevrouw Giskes (D66):

Zou het denkbaar zijn dat het KB inhoudt dat de regeling alsnog gewoon per 1 januari 2003 van start gaat?

Minister Zalm:

Dat zou mijn voorkeur hebben en ik begrijp dat de Kamer deze voorkeur deelt. Daarom heb ik ook eigenlijk stiekem de neiging om uw amendement te onderschrijven.

Mevrouw Giskes (D66):

Dat hoeft niet stiekem, hoor! Wij houden er wel van.

Minister Zalm:

De regering heeft soms geen bezwaar tegen een amendement, maar het komt niet zo vaak voor dat zij een amendement eigenlijk heel goed vindt. Maar goed, dat is nu het geval.

Mevrouw Giskes (D66):

Ik vroeg dit eigenlijk omdat ik in de tekst waaraan mevrouw De Pater refereerde, ook lees dat de hele kwestie door het BTW-compensatiefonds ontstaat. Het zou dus voor alle partijen mooi zijn als er een naadloze overgang mogelijk was.

Minister Zalm:

Ik zal er mijn uiterste best voor doen om ook de kaderwetgebieden probleemloos in het systeem onder te brengen. Ik stuur de Kamer hierover zo snel mogelijk bericht en ik zal er persoonlijk op toezien dat het allemaal goed zal verlopen.

In andere gevallen, zoals bij de waterschappen, de politieregio's, de zorg en het onderwijs, is natuurlijk een zekere balans nodig van waar je aan begint en of het de moeite waard is. Ik zal hierover rapporteren conform de wens van mevrouw Remak en ik denk dat die spoort met wat er door de andere leden naar voren is gebracht.

Mevrouw Remak heeft ook nog enkele vragen over Amsterdam gesteld. Wij zullen, als wij voor Amsterdam een administratieve aanpassing hebben geregeld, deze niet opleggen aan andere gemeenten, want ook op dit vlak geldt natuurlijk de gemeentelijke autonomie. Maar er zijn wel eisen waaraan men moet voldoen om te kunnen declareren, en daarop moet de administratie zijn aangepast.

De stadsdelen zijn bij mijn weten nog niet gemandateerd, maar dat zal nog kunnen. Ik verwacht dit ook wel, want wethouder Dales heeft mij juist gevraagd om het hem niet aan te doen, op centraal niveau alle gegevens uit de stadsdelen te moeten verzamelen om de rekening te kunnen indienen, omdat dat jaren zou kosten. Ik heb toen gezegd dat dit mij geen probleem leek, dus ik neem aan dat deze wethouder ervoor zal zorgen dat dit mandaat er komt.

Er zijn contactpersonen bij de belastingdienst aangewezen, met landelijke dekking. Ik zal overigens ervoor zorgdragen dat zeer binnenkort aan alle gemeenten wordt gemeld wie de contactpersoon bij de belastingdienst op dit gebied is, zodat zij daarmee geen probleem hoeven te hebben.

De pilot die wij bij de stadsdelen doen, kan ook van nut zijn voor kleinere gemeenten. Dat is ook het aardige van een stadsdeel. Aan de ene kant heeft hij alles van een grote stad, maar aan de andere kant ook alles van een kleinere gemeente. Overigens zijn wij ook voor de provincie Zuid-Holland bezig met een pilot op provinciaal niveau.

Mevrouw Van der Hoek ging in op de fiscale constructies die hiermee ongedaan worden gemaakt, waar ik het van harte mee eens ben. Het aardige hiervan is dat hiervoor met een zekere terugwerkende kracht een straf komt. De gemeente die geheel onder die fiscale constructies valt, heeft namelijk geen btw te declareren. Het voordeel dat zij jarenlang ten onrechte heeft genoten door die fiscale constructies, wordt ze in de toekomst dus afgenomen. Het doet mij een zeker genoegen dat ook dubieus fiscaal kunstige gemeenten hiervan een klein tikje krijgen. Van dat herverdeeleffect ben ik een groot voorstander.

Er is positief gesproken over de werkgroep van praktijkdeskundigen. Wij proberen inderdaad ook vanuit de belastingdienst klantgericht te zijn. De belastingdienst heeft daarin een redelijke naam opgebouwd. Dat geldt ook voor gemeenten. Wij proberen niet onnodig gemeenten te belasten. Daarom kan de werkgroep nuttig zijn. Als de regelgeving daarvoor moet worden aangepast, zullen wij dat ook doen.

De heer Van Dijke heeft uitvoerig gesproken over het uitbestedingsvraagstuk. Naar mijn mening brengt dit niet een dwang tot uitbesteding met zich. De straf van 19% in het oude systeem doordat men de btw moet betalen, verdwijnt. Verder is het aan de gemeenten om een afweging te maken. De gemeente kan de afweging maken om iets in eigen huis te houden, omdat zij een efficiënt werkende dienst heeft. Dat komt ook voor. Waarom zou zij het dan uitbesteden? Als zij het zelf doet, is dat even goedkoop. Een gemeente kan ook om andere redenen iets in huis willen houden. Vaak zijn er ook redenen om iets uit te besteden, bijvoorbeeld omdat het management dan minder wordt belast. Bijvoorbeeld de catering bij de rijksoverheid is uitbesteed, omdat men dit prettig vindt, ook met het oog op de belasting van het management, en omdat men denkt dat ondanks de btw-drempel deze het best van buiten kan komen. Dergelijke afwegingen worden nu voor gemeenten neutraler gemaakt. Zij kunnen op grond van echte kostenoverwegingen en echte management- en efficiencyoverwegingen beslissen. Ik vind dat typisch des gemeenten en ik ga mij daarmee verder niet bemoeien. De gedachte van de heer Van Dijke dat dit een grote promotieactie is om gemeenten te dwingen om te gaan uitbesteden, deel ik dus niet. Ik ben daarvan geen voorstander. Ik geloof in de gemeentelijke autonomie en ik geloof in de gemeentelijke afweging.

Dat geldt ook voor de arbeidsvoorwaarden, waarover mevrouw Van der Hoek heeft gesproken. Het is overigens wel grappig dat bij dit onderwerp wordt gesuggereerd dat de overheid altijd veel beter betaalt dan de marktsector, terwijl ik uit haar fractie ook wel verhalen hoor dat de overheid achterloopt bij het betalen.

Mevrouw Van der Hoek (PvdA):

Om misverstanden te voorkomen: bij arbeidsvoorwaarden heb ik ook arbeidsomstandigheden en dergelijke in gedachten.

Minister Zalm:

Na dit plaagstootje omtrent de paradox van de arbeidsvoorwaarden, dat afhankelijk van het onderwerp de overheid beter of slechter lijkt te zijn, stel ik vast dat ook dit een punt van gemeentelijke afweging is. Er zijn wel Europese richtlijnen. Als een dienst wordt overgenomen, kunnen niet zomaar volstrekt nieuwe arbeidsvoorwaarden worden vastgesteld. Op dat gebied is er ook jurisprudentie. Ook op dit punt moeten gemeenten echter zelf een besluit nemen. Het is dan verder aan de vakbeweging en allen die in de onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden een rol spelen, om ervoor te zorgen dat de arbeidsvoorwaarden op een fatsoenlijk niveau liggen. Dit aspect zal echter ongetwijfeld meewegen bij een besluit om een dienst geheel uit te besteden respectievelijk op onderdelen in te kopen.

In de notitie die ik heb toegezegd, zal ik proberen een oordeel te geven of de regeling verder uitgebreid kan worden los van de Kaderwetgebieden. Dat zal zeer waarschijnlijk niet per 1 januari 2003 zijn, maar het heeft in ieder geval wel alle aandacht.

Mevrouw De Pater heeft wat sceptische kanttekeningen gemaakt omtrent de administratieve rompslomp. Ik heb uiteengezet dat wij dit zoveel mogelijk proberen te beperken. Er was de voor mij prikkelende vraag of het allemaal nog wel onder de macrobudgettaire neutraliteit viel, ook de inzet van assisterend personeel en dergelijke. Welnu, het assisteren van gemeenten doen wij inderdaad uit de bestaande formaties van de belastingdienst. Wat dat betreft is het ook macro nog steeds budgettair neutraal.

De herverdeeleffecten kunnen natuurlijk niet alleen maar zeer nadelig zijn. Er zijn gemeenten die een zeker voordeel hebben uit de herverdeling; daar zit overigens geen limiet op. En er zijn gemeenten die in enig jaar uit de herverdeling een zeker nadeel kunnen hebben, maar daar zit wel een limiet op. Dat is die ƒ 10 of € 4,54, waar het per inwoner op gemaximeerd is voor de eerstkomende drie jaar. Wij hebben er dan wat beter zicht op en kunnen bezien hoe wij dit systeem eventueel nog verder zouden kunnen aanpassen.

Er hoeft niet elk jaar een voor- of nadeel te zijn. Het spreekt voor zich dat als je een keer een grote investering als gemeente doet, je er dat jaar betrekkelijk veel voordeel van hebt, terwijl dit in andere jaren weer minder is en zelfs kun je dan een bescheiden nadeel hebben. Je moet het dus niet alleen voor een individueel jaar bezien, maar het ook in de tijd gespreid bezien. Ik denk dat wij dit op een behoorlijke manier kunnen doen.

De zorgsector is naar mijn gevoel nog veel lastiger in dit kader te brengen dan het geval is bij waterschappen enz. Voor de zorg geldt dat weliswaar de AWBZ een centrale financiering kent, maar voor het overige is daar sprake van een heel gefragmenteerde financiering: particuliere verzekeringen, verschillende ziekenfondsen. Daar is het aan de ene kant laten declareren van btw en het aan de andere kant ergens weer korten, een stuk lastiger.

Wat betreft het punt dat mevrouw De Pater noemde terzake van het inlenen van personeel, merk ik op dat als dit een structureel karakter heeft, er ook geen sprake is van een btw-plicht. Alleen als het een enkele keer gebeurt, op incidentele basis, is die btw-plicht er wel. Dat geldt natuurlijk ook voor een bedrijf. Een bedrijf dat zelf personeel aantrekt en in dienst neemt, betaalt daar geen btw over, maar als dit bedrijf zich daartoe tot een uitzendbureau wendt, betaalt het er wel btw over. Je zou kunnen zeggen dat het een zekere prikkel is om mensen niet maar steeds in te lenen, maar in vaste dienst te nemen. In die zin is het een zekere ondersteuning – zo zeg ik ook richting mevrouw Van der Hoek, die het arbeidsvoorwaardenklimaat noemde – van een beleid om niet maar steeds personeel in te lenen en om, als je personeel nodig hebt, dat zoveel mogelijk in het kader van een regulier dienstverband te doen.

Mevrouw De Pater-van der Meer (CDA):

Dat begrijpen wij. Wij hebben wat dat betreft wel gezien dat bij een structureel karakter er van btw-heffing geen sprake is. Ik heb het in mijn bijdrage in eerste termijn ook over de tijdelijke inlening gehad. Ik veronderstel dat de minister van Financiën van zijn collega van Volksgezondheid wel eens hoort hoe vaak deze geconfronteerd wordt met juist de nijpende personeelstekorten die niet structureel te vervullen zijn. Daar zit onze zorg, namelijk als het erom gaat in dat soort situaties een collega-instelling die niet tot de fiscale eenheid behoort, te kunnen laten zeggen: oké, wij kunnen op tijdelijke basis, voor een aantal weken of nachten, leden van ons personeel beschikbaar stellen. Immers, dan wordt het belast met btw en dat maakt het extra nijpend en schrijnend.

De voorzitter:

Mevrouw De Pater, u bent bijna bezig met uw tweede termijn. Een interruptie is bedoeld voor een vraag. Maar goed, misschien is er straks geen tweede termijn meer nodig.

Het woord is aan de minister.

Minister Zalm:

Voorzitter. Ik ben het met die opmerking van mevrouw De Pater op zich wel eens, maar dat wil niet zeggen dat ik vind dat er voor al het leed in de wereld ook een oplossing is. Er is in dit geval geen oplossing voor, omdat de vraag wanneer je wel of geen btw verschuldigd bent, in de richtlijnen vanuit Brussel wordt beantwoord. Een BTW-compensatiefonds voor louter dit onderwerp in het kader van de zorg, acht ik niet haalbaar. Het betekent dat gezondheidszorginstellingen die in het kader van hun personeelsplanning, respectievelijk hun personeelswerving, niet in staat zijn geweest voldoende regulier personeel aan te trekken en in dienst te nemen en die een beroep moeten doen op inlenen, daar dan net als ieder ander btw over moeten betalen. Ik kan het niet anders maken. Het sneue karakter wordt daardoor natuurlijk niet weggenomen, maar niet alles wat sneu is, kan worden gerepareerd.

Mevrouw De Pater heeft verder gezegd dat het achterliggende argument concurrentievervalsing zou zijn achterhaald doordat marktwerking als adagium wat op zijn retour is. Los van de vraag of dat laatste zo is, is het goed dat bij volwassen gemeenten – de CDA-fractie is volgens mij ook van mening dat gemeenten mans genoeg zijn om hun eigen besluiten te nemen – de afweging of men iets zelf doet of uitbesteedt, niet wordt verstoord door het feit dat op het ene verschijnsel 19% "boete" staat en op het andere niet. Dat is de redenering achter dit wetsvoorstel. Ook als gemeenten op dit moment onderling personeel detacheren of uitlenen, worden zij met een btw-probleem geconfronteerd. Het is in dit verband pikant dat dit punt naar voren is gebracht door de GroenLinks-fractie in de Eerste Kamer, die zei dat dit niet kon en dat er een BTW-compensatiefonds voor moest komen. Het gaat dus niet alleen om marktwerking, maar ook om het neutraliseren van een oneigenlijke afweging. Als gemeenten besluiten om het toch zelf te blijven doen, moeten zij dat zelf weten. Als gemeenten uitbesteden, kunnen zij een rationele afweging maken, waartoe ik ze buitengewoon goed in staat acht. Het is overigens een misverstand dat met dit wetsvoorstel een soort nieuwe btw-plicht voor gemeenten wordt ingevoerd. De btw-plicht voor gemeenten blijft zoals hij is. Betaalde btw kan men nu echter, in tegenstelling tot de oude situatie, declareren. Er is dus geen probleem.

Ik heb al betoogd dat ik het met mevrouw Giskes eens ben dat de afweging nooit alleen over de kosten zal gaan, laat staan alleen over het belastingelementje daarvan.

De ministeries zijn uit het wetsvoorstel gevallen, omdat er daar bij systeemwijzigingen vaak andere oplossingen konden worden toegepast, bijvoorbeeld een tweezijdige verhoging van de ijklijnen. Het was mogelijk om bij een verandering van het btw-regime daarvoor op een andere wijze te corrigeren, zodat daar die afweging niet werd verstoord. Het is niet mogelijk om dat ook toe te passen voor individuele gemeenten. Alle 600 gemeenten zouden dan steeds, bij elke wijziging van het regime, naar het ministerie van Financiën moeten komen, wat natuurlijk te gecompliceerd is. Voor grote zaken geldt dus dat wij dit bij ministeries op een andere manier kunnen verhelpen, zodat de ministeries niet onder het fonds vallen.

In antwoord op de heer Van Dijke kan ik garanderen dat de netto voor de gemeenten beschikbare middelen gelijk blijven; er zitten zelfs extra voordelen aan dit wetsvoorstel. Als het uitbesteden in de toekomst flink zou groeien, moest men daarover in de oude situatie zo'n 20% btw betalen. Dit speelt nu niet meer, omdat alle btw wordt gehercirculeerd. Dankzij de nieuwe neutrale afwegingsmogelijkheid zou men ook nog efficiencyvoordelen kunnen boeken, die in ieder geval aan de gemeente toevallen. Dat staat dan tegenover de toename van de administratieve lasten voor gemeenten. Voor de gemeenten en provincies als geheel is het evident dat er winst kan worden geboekt. Gemeenten erkennen dat ook. Zij hebben vooral aarzelingen over de herverdelingsproblematiek.

Gemeenten zijn zich nu aan het voorbereiden op het nieuwe systeem. In dat kader worden er allerlei voorlichtingbijeenkomsten georganiseerd. Ook wat dat betreft doet Financiën haar best, samen met VNG en IPO, de voorlichting uitvoerig ter hand te nemen. Ik zei al dat er contactpersonen bij de belastingdienst zijn aangewezen. Ik heb al uitvoerig betoogd dat het systeem er niet toe leidt dat uitbesteden te aantrekkelijk wordt of dat dit aantrekkelijker wordt dan het zelf doen. De neutraliteit wordt gegarandeerd.

Ik heb naar mijn oordeel niet te hooggespannen verwachtingen van het fonds. Ik verwacht wel dat verantwoordelijke gemeenten op een meer neutrale manier een beslissing kunnen nemen over in- en uitbesteden. Dat is op zichzelf een winstpunt, althans als je gelooft in geëmancipeerde gemeenten. Ik doe dat, zeker in het licht van de aanstaande gemeenteraadsverkiezingen. Anders zouden die ook nergens meer over gaan. Dan kunnen wij ze beter helemaal onder curatele stellen. Als wij echter geloven in de gemeentelijke democratie en in het gemeentelijke bestuur, is het goed dat men dit neutraal kan afwegen.

Ik doe nog een toezegging in de richting van de heer Van Dijke. Ik wil de Kamer graag schriftelijk meedelen hoe het precies zit met de zogenaamde btw-28-resolutie en de gevolgen voor PPS en projectontwikkeling. Als ik daarover ga improviseren, kan ik verkeerde dingen zeggen, maar die hebben dan ook rechtskracht.

De voorzitter:

Voor de Handelingen is van belang, op te merken dat de heer Van Dijke instemmend knikt.

Mevrouw Remak (VVD):

Voorzitter. Ik dank de minister hartelijk voor de beantwoording. Ik ben heel blij met de toezegging over de notitie betreffende de voor- en nadelen van de uitbreiding van het BTW-compensatiefonds. Wordt de zorg in die notitie meegenomen of niet? Dat lijkt mij wel erg belangrijk. Op welke termijn kunnen wij de notitie verwachten? Ik hoop dat wij die nog voor de verkiezingen van de Tweede Kamer krijgen.

Wij kunnen leven met de uitleg van het amendement, maar het moet mij toch van het hart dat het lijkt alsof de minister er moeite mee heeft dat zijn departement niet met dit ingenieuze voorstel is gekomen.

Mevrouw Van der Hoek (PvdA):

Voorzitter. Ik dank de minister voor de beantwoording. Ik vind het heel plezierig dat wij overeenstemming hebben kunnen bereiken over de kaderwetgemeenten.

Er resteert wat mij betreft een punt. Ik benadruk dat mijn fractie het bijzonder op prijs stelt dat de eventuele mogelijkheden voor de zorgsector goed worden onderzocht. Daar zijn nog veel meer problemen dan bij gemeenten en provincies, onder meer door het andere karakter. Ik hoop dat de minister en zijn ambtenaren, naar ik aanneem in overleg met de minister van VWS, de creativiteit vinden als het gaat om het zoeken van mogelijkheden voor de zorgsector. Los van het inlenen van personeel zijn er natuurlijk nog andere aspecten. Op welke termijn kunnen wij het resultaat van dit onderzoek tegemoet zien?

Mevrouw De Pater-van der Meer (CDA):

Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn antwoord. Ik ga vooral in op het laatste punt van mevrouw Van der Hoek. De minister zegt weliswaar een notitie toe, waarin nog eens wordt gekeken naar andere sectoren, maar op het knellende punt van de zorg concludeert hij dat er geen oplossing is. Dat vind ik te mager. Ik vertaal dit als volgt: de minister ziet op dit moment geen oplossing, maar daar kan de CDA-fractie zich niet bij neerleggen. Daarom vraag ik de Kamer om een uitspraak hierover. Analoog aan de oplossing voor de Kaderwetgebieden, waarvan wij een paar maanden geleden nog dachten dat het niet zou lukken, vragen wij de minister om iets meer creativiteit en doorzettingsvermogen aan de dag te leggen.

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

constaterende dat zorginstellingen, net als gemeenten, btw in rekening gebracht kunnen krijgen bij het inlenen van personeel, terwijl zij deze niet kunnen aftrekken;

constaterende dat deze btw-plicht de personeelskosten voor zorginstellingen opdrijft;

overwegende dat dit de oplossing van het personeelstekort in de zorg in de weg staat;

verzoekt de regering om in navolging van het BTW-compensatiefonds voor gemeenten de mogelijkheden van een dergelijke constructie voor zorginstellingen te onderzoeken,

en gaat over tot de orde van de dag.

De voorzitter:

Deze motie is voorgesteld door het lid De Pater-van der Meer. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 14(27293).

Mevrouw Giskes (D66):

Voorzitter. Ook mijn fractie is blij met de instemming die de minister betuigt met het ingediende amendement. Ik roep de minister graag op om zijn reactie en het definitieve besluit liefst voor 1 april aan de Kamer te melden, opdat wij dit probleem voor de verkiezingen afgerond kunnen hebben. Ik zeg dit ook omdat er steeds een beroep op de Kamer is gedaan om dit onderwerp snel te behandelen vanwege het feit dat men zich administratief moet kunnen voorbereiden.

Voorzitter. Ik ben in eerste termijn vergeten een vraag te stellen over de buitenlandse btw. De minister heeft in de nota naar aanleiding van het verslag gezegd dat wordt overwogen om dit buiten de vereveningskwestie te houden. Ik vroeg me af of er inmiddels inderdaad in deze zin besloten is.

Ik wacht met belangstelling af hoe de minister reageert op de motie van mevrouw De Pater over de zorg. Wij delen de urgentie in ieder geval. Wij leggen de vraag of en, zo ja, hoe dat kan gebeuren graag in eerste instantie bij de minister. Het kan toch niet zo zijn dat de Kamer opnieuw met een creatief amendement moet komen, zoals zij dat heeft ingediend met betrekking tot de Kaderwetgebieden?

Minister Zalm:

Mevrouw de voorzitter. Ik zal de notitie vóór de Kamerverkiezingen aan de Kamer toesturen, al is het maar omdat ik mijn opvolger op dit punt niet op voorhand vertrouw. Daarbij geldt natuurlijk een aparte voorrangsprocedure voor de Kaderwetgebieden. Ik wil de zorg hierin graag meenemen. Ik zal in die notitie de mogelijkheden en onmogelijkheden op dit gebied uitvoerig schetsen. Ik heb daarom geen behoefte aan de ingediende motie. Ik ga ervan uit dat de Kamer geïnteresseerd is in wat ik daarover te melden heb.

Dat ik wat moeilijk doe heeft te maken met het feit dat het hier iets anders ligt dan bij de neutraliteit in de afweging, zoals we die bij gemeenten mogelijk maken. De gemeenten mogen hun btw declareren. Wij hebben vervolgens de gemeentefondsuitkering gekort. Dat geeft geen extra kosten voor de publieke uitgaven, maar wel een betere afwegingsmethode en daarmee mogelijkheden voor efficiencywinst voor gemeenten.

Wanneer ik in de zorg eenzelfde handelwijze zou willen volgen, dan moet ik de zorginstellingen eerst gaan korten in hun budgetten, omdat zij de btw kunnen corrigeren. Laat ik het even toespitsen op de inleners. Stel dat een ziekenhuis de personeelswerving heel goed heeft gedaan en nooit inleent, dan zal dit ziekenhuis toch in de kortingsprocedure meelopen met het oog op het vergoeden van de btw aan de ziekenhuizen die wel inlenen. Tenzij mevrouw De Pater beoogt dat we meer geld moeten uittrekken voor de zorg, maar dan gaat het om een heel ander debat. Als het een neutrale operatie zou moeten zijn die leidt tot betere afwegingsmethodieken, ontstaat hier een herverdeelprobleem dat wellicht nog lastiger is dan het herverdeelprobleem bij de gemeenten, zeker als het toegespitst wordt op het inlenen van personeel.

De heer Van Dijke (ChristenUnie):

Voorzitter. De minister schetst de problemen die bij de uitvoering van wat er in deze motie wordt gevraagd, naar boven zullen komen. Hij neemt per saldo echter over wat er in de motie sec wordt gevraagd. Moet de motie in dat licht gezien niet overbodig worden geacht? De minister doet wat er in de motie wordt gevraagd, namelijk de Kamer zijn opvatting presenteren over dit dossier.

Minister Zalm:

Ik zeg toe dat wij de mogelijkheden van een dergelijke constructie voor zorginstellingen onderzoeken, maar ik heb moeite met hetgeen aan de laatste zin van de motie voorafgaat. "Opdrijven van de kosten van de zorg" suggereert immers dat iemand met een zak geld ervoor zorgt dat de kosten van het zorgverlenen lager worden of dat met hetzelfde geld meer kan worden gedaan. Dat is een intensivering in de zorg. Daar wil ik best over praten, maar dat staat los van de technisch neutrale operatie die wij bij de gemeenten uitvoeren. Die zaken lopen in deze motie door elkaar heen, maar ik zal wel voldoen aan het verzoek en bekijken of in navolging van het BTW-compensatiefonds iets dergelijks voor zorginstellingen kan worden geconstrueerd. Ik zeg daar van tevoren bij dat dit lastig zal zijn, waarschijnlijk lastiger dan bij de gemeenten.

De heer Van Dijke (ChristenUnie):

De Kamer kan na vele overwegingen tot een dictum komen, maar het kabinet heeft naar mijn oordeel te maken met hetgeen in het dictum van het kabinet wordt gevraagd. De minister heeft gezegd dat hij aan dat verzoek zal voldoen.

Minister Zalm:

Ik voldoe aan het verzoek.

Mevrouw De Pater-van der Meer (PvdA):

Het is niet mijn bedoeling om de zorgsector op dezelfde technisch-neutrale manier te behandelen als de gemeenten. Ik heb juist gevraagd om de creativiteit die wij bij deze technisch-neutrale oplossing aan de dag hebben gelegd, ook aan de dag te leggen voor de problematische situatie in de zorg. Dat kan wel eens tot andere voorstellen leiden dan de technisch-neutrale oplossing waarvoor nu wordt gekozen.

Minister Zalm:

Als u meent dat er te weinig geld is voor de zorg, moet u een debat voeren met de minister van Volksgezondheid. Zij wendt zich dan weer tot mij. Gaat het om het realiseren van level playing fields door het wegnemen van verstoringen die van belastingheffingen uitgaan op besluiten van managers inzake het in- en uitbesteden, dan bent u bij mij aan het goede adres. Vindt u dat er te weinig geld is voor de zorg – uiteindelijk ben ik daar als lid van het kabinet ook wel verantwoordelijk voor – dan moet een heel andere discussie worden gevoerd. Het is dan de vraag of zo'n btw-loop de beste manier is om de zorgkwaliteit te verbeteren. Dan kort je niet, maar je laat wel iedereen declareren. Dat staat dan nog even los van de Europeesrechtelijke dimensie. Die ziet er op het vlak van de zorg anders uit omdat in de zorg ook particulier aanbod en concurrerend aanbod uit het buitenland voorkomen. Dan krijg je dus ook met EG-richtlijnen te maken, maar ik wil nu niet het debat voeren dat wij later nog zullen voeren.

In navolging van het BTW-compensatiefonds voor de gemeenten – als ik het goed begrijp, zit daar toch op z'n minst enige analogie in – zal ik de mogelijkheden van een dergelijke constructie voor zorginstellingen onderzoeken. Daar doe ik de Kamer verslag over in de notitie die ook zal gaan over de politieregio's, het onderwijs en de waterschappen.

Mevrouw De Pater-van der Meer (PvdA):

Het is niet voor niks een motie in plaats van een amendement. Het kan immers wel analoog zijn, maar het is niet dezelfde materie dan bijvoorbeeld bij het gemeente- en provinciefonds en de kaderregelingen.

Minister Zalm:

Dat ben ik helemaal met u eens.

De voorzitter:

De minister heeft toegezegd het dictum uit te voeren.

Wil mevrouw De Pater deze motie daarom intrekken?

Mevrouw De Pater-van der Meer (PvdA):

Ik houd dat in beraad.

De voorzitter:

Dat mag. Het resultaat hoor ik graag aan het eind van de tweede termijn.

Mevrouw Giskes (D66):

Ik stel voor dat de minister de Kamer apart bericht over de kaderwetgebieden. De discussie over hetgeen wel of niet analoog geregeld kan worden, kan op een andere manier aandacht krijgen. De minister schetst terecht de aspecten die bij de zorg een rol kunnen spelen. In dat kader wil ik hem herinneren aan de woorden die hij uitsprak bij de discussie over de waterschappen: je kunt het ook zien als een vorm van lastenverlichting door het wel te compenseren, maar het nergens weg te halen. Die manier van denken kun je mutatis mutandis voor de zorg laten gelden.

Minister Zalm:

Dat is zeker iets wat ook kan gelden. In de genoemde notitie zal ik daar ook op ingaan. Ik denk dat ik genoeg heb gezegd over de twee verschillende tempi van enerzijds de kaderwetgebieden en anderzijds de wat bredere notitie. Wat de buitenlandse btw betreft, beloof ik dat ik de vragen daarover meeneem in de notitie die ik heb toegezegd naar aanleiding van de vraag van de heer Van Dijke over de btw-28-resolutie. Deze technische vragen kunnen dan door de echte deskundigen goed worden beantwoord.

Mevrouw De Pater-van der Meer (CDA):

Voorzitter. U krijgt van mij nog een antwoord. Ik heb goed gehoord dat de minister voor 1 april zowel met de uitwerking van het amendement komt als in een notitie zal aangeven hoe hij denkt met de problemen in de zorgsector om te gaan. Als deze datum gehandhaafd wordt, houd ik de motie aan.

De voorzitter:

Op verzoek van mevrouw De Pater-van der Meer stel Voorzitterik voor, haar motie (27293, nr. 14) van de agenda af te voeren.

Daartoe wordt besloten.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De vergadering wordt van 11.36 uur tot 13.00 uur geschorst.

Voorzitter: Giskes

De voorzitter:

De ingekomen stukken staan op een lijst die op de tafel van de griffier ter inzage ligt. Op die lijst heb ik voorstellen gedaan over de wijze van behandeling. Als aan het einde van de vergadering daartegen geen bezwaren zijn ingekomen, neem ik aan dat de Kamer zich met de voorstellen heeft verenigd.