Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet op de accijns (Implementatie richtlijn Energiebelastingen) (29207).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Rabbinge (PvdA):

Mevrouw de voorzitter. Wij hebben vorige week uitgebreid gediscussieerd over verschillende belastingwetten. Die gedachtewisseling is in feite niet afgerond en met name de discussie over regulerende heffingen, bestemmingsheffingen en verbreding van de belastinggrondslag is vorige week vrij onbevredigend verlopen, omdat wij die niet konden beëindigen. Nu doet zich de mogelijkheid voor om de punten die ik toen naar voren heb gebracht, te adstrueren aan de hand van het wetsvoorstel dat nu voorligt.

Ik heb twee vragen over dit wetsvoorstel. Vooruitlopend op de Europese richtlijn en de minimumtarieven voor energie heeft Nederland al in 1996 een belasting op energieproducten en elektriciteit ingevoerd: de regulerende energiebelasting (REB). Die REB was bedoeld als regulerende heffing voor verbruikers met een verbruik kleiner dan 10 miljoen kWh per jaar. Dit zijn dan misschien kleinverbruikers, maar 10 miljoen kWh per jaar is natuurlijk wel een grote hoeveelheid. De grootverbruikers zijn vrijgesteld van deze regulerende heffing, omdat men ervan uitging dat beperking van het verbruik in deze categorie kon worden gestimuleerd via convenanten e.d.

De regulerende werking, dat wil zeggen de gedragsbeïnvloeding, die met zo'n heffing wordt beoogd, moet ook impliceren dat er terugsluizing plaatsvindt als er inkomsten voor het Rijk komen. Er is heel veel gediscussieerd over die terugsluizing en die is met heel veel moeite gerealiseerd. Het oogmerk was immers niet belastinginkomsten, maar gedragsbeïnvloeding. De gedragsverandering wordt evenwel vaak meer uitgelokt door een actief besparingsbeleid in de zin van voorzieningen dan door de minimale heffing.

In de Europese richtlijn is geen sprake van een regulerende heffing. De REB wordt dan ook terecht omgezet in energiebelasting. In feite is hier sprake van verbreding van de belastinggrondslag. Het oogmerk is dus niet meer beïnvloeding van het gedrag, maar verbreding van de belastinggrondslag. De belastinggrondslag die vaak alleen drukt op de factor arbeid, wordt nu verbreed naar andere factoren die in onze samenleving schaarser zijn zoals energie. Dit is in lijn met het betoog dat ik vorige week hield om andere factoren dan de factor arbeid te belasten, vooral als ze niet elastisch zijn. Als zij elastisch zijn, heeft de belasting een regulerende werking en ben je niet verzekerd van je belastinginkomsten. Die zekerheid en stabiliteit zijn noodzakelijk voor gegarandeerde inkomsten voor het rijk. Energie voldoet aan die eisen.

Als gevolg van een verbrede grondslag van de belasting dient het onderscheid in gebruikers weg te vallen. In de richtlijn wordt dit ook zo bepaald.

De regering stelt toch voor om bij de invoering van deze richtlijn onderscheid te maken tussen een zakelijk tarief dat verplicht minimaal 0,0005 euro per kWh bedraagt en een niet-zakelijk tarief van 0,0010 euro per kWh. Het niet-zakelijke tarief is dus het dubbele van het zakelijke tarief. Via compensatiemaatregelen wordt ervoor gezorgd dat de effecten van deze energiebelasting voor het zakelijk tarief uiterst gering zijn.

De introductie van de richtlijn wordt uitgevoerd door het huidige plafond in de REB te laten vervalen en de vierde "richtlijnschijf" voor het verbruik boven 10 miljoen kWh te koppelen aan de Europese minimumtarieven.

De fractie van de Partij van de Arbeid is het eens met het uitgangspunt dat hier sprake is van een verbreding van de belastinggrondslag. Sterker nog, zij juicht dit toe, omdat er niet langer sprake is van een regulerende heffing. Ik heb dit in het verleden al eens als verkrampt beleid betiteld. Daarmee is terugsluizing niet meer nodig en kan ervan worden uitgegaan dat dit een stabiele inkomstenbron is voor het Rijk. Deelt de staatssecretaris deze zienswijze en kan hij die bevestigen?

Vanwege de doelstelling van de nieuwe wet is het gelijkheidsbeginsel van toepassing. Het is dan ook gewenst om op termijn van bijvoorbeeld een à twee jaar het tariefverschil tussen het zakelijke en niet-zakelijke verbruik op te heffen en beide op den duur op bijvoorbeeld 0,0015 euro per kWh vast te stellen. Ziet de staatssecretaris de logica van deze redenering? Zal hij die toepassen?

In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt uitgebreid ingegaan op de regulerende effecten van deze belasting van energie. Dat dit effect zich voordoet, is goed, doch vanwege de veranderde primaire doelstelling die overeenstemt met het Europees beleid, is er primair sprake van een oogmerk van een verbrede belastinggrondslag. Ik heb al gezegd dat mijn fractie hiermee instemt en dat het ook van belang is dit beleid in zekere zin voort te zetten. Het past immers in het beleid dat uitgaat van de belasting van andere aspecten dan alleen de factor arbeid die in toenemende mate moet opdraaien voor allerlei zaken die wij in de samenleving willen financieren.

De regulerende effecten van de verbrede belastinggrondslag zullen de inkomsten iets kunnen wijzigen, maar aangezien echte alternatieven voor het verkrijgen van energie ontbreken en verhoging van de energieprijzen op termijn niet onwaarschijnlijk is, blijft de energieheffing in fiscale zin een betrekkelijk veilige basis voor inkomsten.

Toch geeft deze verandering aanleiding tot nadere vragen aan de staatssecretaris, omdat een veel betere en grotere helderheid over de doelstellingen van belastingen vaak gewenst is. In dit geval is er sprake van verbreding van de belastinggrondslag, maar je kunt de regulerende heffing of subsidies hanteren als transactiemechanisme om gedrag te beïnvloeden. Verder kunnen heffingen worden aangewend om een specifiek doel te financieren, de zogenoemde bestemmingsheffingen. Een goed voorbeeld daarvan is de waterzuivering waar dit effectief heeft gewerkt. Tot slot is er de verbrede belastinggrondslag zoals wij die zojuist hebben besproken.

Ik nodig de staatssecretaris uit om het gesprek dat wij hierover vorige week zijn begonnen, nu af te ronden. Wil hij uiteenzetten dat de regering de drie doelen in voorkomende zal hanteren? Ik ben een beetje bang dat zij hiervan zal afwijken, mede naar aanleiding van het antwoord op de schriftelijke vragen. Ik hoop dat de regering op een pragmatische wijze zal omgaan met de verschillende doelen en instrumenten, daarbij gebruikmakend van de gedetailleerde studies en analyses van bijvoorbeeld de SER, WRR en het CPB. Ik spreek nu over studies die al tien jaar geleden zijn verricht en gepubliceerd. Daarin wordt aangegeven in welke gevallen het transactiemechanisme kan worden gehanteerd. Dit kan lang niet altijd. Lange tijd waren de verwachtingen hoog gespannen over heffingen die in veel gevallen van toepassing zouden kunnen zijn. Op het moment dat zij effectief zijn, efficiënt en handhaafbaar en de oplossing van milieuproblemen is gediend met de toepassing van het transactiemechanisme, mag dit niet achterwege blijven.

Ik zou vanzelfsprekend nog graag verder discussiëren over deze zaak, maar om wille van de tijd laat ik dit maar achterwege. Ik wacht het antwoord van de staatssecretaris op de vragen van mijn fractie met belangstelling af.

De heer Platvoet (GroenLinks):

Mevrouw de voorzitter. Met deze wet gaat een oude wens van de fractie van GroenLinks, maar ook van de regering, in vervulling, namelijk dat er een Europese richtlijn komt die ook grootverbruikers van elektriciteit – boven 10 miljoen kWh – belast met een energiebelasting. Wij hebben die discussie in de afgelopen jaren ieder jaar opnieuw gevoerd. Iedere keer dat wij aan de regering vroegen om een dergelijke belasting alvast in Nederland in te voeren, omdat die bevoorrechting van de grootverbruikers onrechtvaardig is, was het antwoord steevast dat dit Europees moet worden geregeld.

Dit is het vijfde jaar dat wij hierover praten. In die jaren heb ik hierover met vier verschillende staatssecretarissen van gedachten gewisseld. Het begon met de heer Vermeend, toen de heren Bos en Van Eijk en nu de heer Wijn. Wij zijn grootverbruikers van staatssecretarissen van Financiën, lijkt mij.

Op basis van deze richtlijn zullen nu de grootverbruikers worden belast. Wij vinden dit mooi. Alleen wordt er tegelijkertijd een terugsluisregeling ingevoerd. Bedrijven die zich op basis van een convenant of een jaarafspraak hebben verbonden tot het nemen van energiebesparende maatregelen, krijgen vrijstelling van het tarief. Wij vinden dat deze aanpak van de regering ver gaat. De belasting is bedoeld om meer verbruik te straffen en minder verbruik te belonen. Je kunt dit doen door meer c.q. minder energiebelasting te laten betalen en natuurlijk ook minder voor het verbruik zelf te laten betalen.

De heer Rabbinge (PvdA):

De heer Platvoet zegt dat de belasting is bedoeld om dit effect te bereiken. Dat is niet het geval: deze belasting heeft inkomsten als oogmerk. De regulerende werking die aanvankelijk met de regulerende heffing werd nagestreefd, is er terecht uitgehaald omdat wij een zekere bron van inkomsten moeten hebben.

De heer Platvoet (GroenLinks):

Dat weet ik, maar de heer Rabbinge praat nu over de toekomst, en ik heb het nog over de REB zoals wij die hebben gekend. In dit perspectief hebben wij het debat over grootverbruikers altijd gevoerd.

De regering houdt de terugsluisregeling in stand. Waarom doet zij dit? In de stukken staat dat de regering het bedrijfsleven niet zwaarder wil belasten. Ik vind dit een heel eenzijdige redenering. Het zegt overigens wel iets over het karakter van dit kabinet, want aan alle kanten worden er inkomens aangepakt en dan met name de lagere inkomens. Zodra het bedrijfsleven in het geding is, stelt dit kabinet zich op als de hoeder van de porseleinkast. In de huidige economische situatie vinden wij dit een te eenzijdige politieke benadering.

De oorspronkelijke bedoeling van dit type belasting was een ecotaks. De extra inkomsten die je kunt genereren door de energiebelasting ook bij de grootverbruikers te heffen, zouden moeten worden gebruikt om bijvoorbeeld het gebruik van en het onderzoek naar alternatieve energiebronnen te stimuleren.

Volgens de richtlijn is de vrijstellingsregeling maar beperkt houdbaar, namelijk tot 2007. Ik denk dat hiervoor niet voor niets is gekozen; dit is blijkbaar een soort overgangsregeling. De regering houdt in de stukken een slag om de arm over wat zij in 2006 zal doen. Ik vind dit jammer. Waarom zet de regering zich niet in voor het op termijn afschaffen van deze vrijstellingsmogelijkheid? Dit lijkt mij in de logica van de wet en in het huidig economische klimaat de beste lijn. Is de regering bereid om die inzet te kiezen?

Voor de vrijstellingsregeling moet toestemming worden verkregen van de Europese Commissie. Is die positieve beschikking inmiddels binnen?

Het Europees Parlement moet nog een advies uitbrengen voordat deze richtlijn kracht van werking krijgt. Ik heb dit nagezocht op de "site" van het Europees Parlement, maar daarop staat niets over een dergelijk advies. Heeft de staatssecretaris hierover meer informatie tot zijn beschikking?

Staatssecretaris Wijn:

Aan het eind van mijn betoog vraag ik misschien enkele ogenblikken schorsing om de laatste twee, feitelijke vragen van de heer Platvoet te kunnen beantwoorden. Hopelijk kunnen de antwoorden evenwel tijdens mijn algemene verhandeling naar voren worden gebracht.

Voorzitter. Nu ik de vragen van de fracties van GroenLinks en de PvdA heb gehoord, ben ik van plan in te gaan op de wijze waarop wij de richtlijn willen implementeren. Vervolgens wil ik kort stilstaan bij het onderwerp "regulerend" en de precieze bedoeling daarvan. Wij hebben ervoor gekozen om de richtlijn minimalistisch te implementeren, niet alleen om de deadline van 1 januari 2004 te halen, maar ook om alle fiscale regelgeving vanuit de Europese Unie op een zodanige wijze te implementeren, dat er zo min mogelijk administratieve lasten ontstaan. Wij hebben hiervoor mede gekozen wegens een motie in de Tweede Kamer van mevrouw Van Vroonhoven-Kok. Nederland loopt in Europa nog steeds voorop, wat overigens niet verandert na de implementatie van de richtlijn. Door het veroorzaken van zo min mogelijk administratieve lasten proberen wij te voorkomen dat het bedrijfsleven in concurrerende zin op achterstand wordt gezet. Dat is een belangrijke reden om de richtlijn beleidsarm oftewel minimalistisch te implementeren.

De vraag is gesteld waarom een vrijstellingsregeling wordt gecreëerd voor bedrijven met een elektriciteitsverbruik boven de 10 miljoen kWh. Dat valt in het verlengde van de keuze om minimalistisch te implementeren. Ik noem even het a contrario: als je de vrijstelling achterwege zou laten, dan zou slechts een zeer beperkt aantal bedrijven met een lastenverzwaring worden geconfronteerd, vooral in de staalindustrie en de chemische industrie. Maar juist in die sectoren is de internationale concurrentie zeer hoog en juist in die sectoren heeft een aantal bedrijven het zeker op dit moment moeilijk. Daarmee wordt de conjunctuur niet een argument als zodanig, maar wel de internationale concurrentiepositie. Men kan de afzetprijzen niet aanpassen aan een lastenverzwaring.

De heer Rabbinge (PvdA):

Ik begrijp de redenering van de staatssecretaris wel, maar het voordeel van de Europese richtlijn is dat hij voor alle landen in Europa van toepassing is en niet alleen voor Nederland. Om die reden valt het argument van het concurrentienadeel weg, zeker aangezien in andere landen de minimalistische benadering niet wordt gehanteerd. Daar wordt het normale tarief gehanteerd, dat ook voor kleinverbruikers van toepassing is. Wij hebben een geschiedenis. In 1996 zijn wij, wellicht vooruitlopend op een verbreding van de belastinggrondslag, begonnen met een regulerende heffing. Ik heb net al gezegd dat ik haar toen niet zo verstandig vond en nu nog steeds niet. Je ziet namelijk dat de regulerende component gering is, terwijl de heffing wel van belang is om tot een verbreding van de belastinggrondslag te komen. Bovendien wordt beoogd geld binnen te krijgen.

Staatssecretaris Wijn:

Door deze interruptie gaat de structuur van mijn verhaal helemaal aan gruzelementen! Dat geeft overigens niets, want ik heb een aantal argumenten. Ik noemde als eerste het concurrentieaspect. De heer Platvoet heeft gevraagd wat een en ander na 2007 betekent. Ik wil graag afwachten op welke manier de praktijk zich ontwikkelt. Het is waar dat vanaf 2007 niet meer de in het wetsvoorstel gehanteerde definitie mag worden gebruikt. De heer Platvoet heeft daarin helemaal gelijk. Wij krijgen straks echter een mogelijke samenloop met de Europese richtlijn inzake emissiehandel. Wij kunnen de vrijstelling in elk geval tot en met 2006 laten bestaan; dat is althans onze vaste intentie. Wijzigt de situatie zich eerder of juist daarna, dan zullen wij op basis van de stand van zaken op dat moment bekijken of wij een andere lijn moeten zoeken. Bevindingen van de Europese Commissie worden in dit totaalcomplex meegenomen. Op dit moment willen wij een en ander nog even openhouden.

Terugkomend op de interruptie van de heer Rabbinge zeg ik dat ik een tweespalt proef tussen beide sprekers. De vraag is of het wetsvoorstel bedoeld is als regulering of als middel om geld op te halen. In het regeerakkoord staat dat wij de energiebelasting met 450 mln euro zullen ophogen en dat wij dat geld zullen terugsluizen. In die zin zijn wij dus niet af van het denken in termen van regulering. Maar dat laat onverlet dat tegelijkertijd sprake is van een inkomstenbron voor de Staat. Wij moet daar niet omheen praten. Er staan twee denkrichtingen tegenover elkaar. In reactie daarop zeg ik, niet om flauw te doen maar meer als antwoord, dat de regering het punt van keer tot keer wil bekijken. Zij doet dat met een redelijk pragmatische invalshoek. Hoewel in het regeerakkoord is bepaald dat de verhoging wordt teruggesluisd, sluit ik niet uit dat er nog eens een verhoging komt die wij niet terugsluizen. Dat het woord regulerend uit de titel van het wetsvoorstel is geschrapt, heeft er zuiver mee te maken dat wij nu onder meer de BSB inbrengen en dat wij de energiebelastingen in bredere zin in één wettelijk kader plaatsen. Het schrappen van het woord "regulerend" kan door de een als vervelend en door de ander als goed worden beschouwd. Het heeft geen nadere, politieke bedoeling.

De heer Rabbinge (PvdA):

Ik verwijs nogmaals naar een aantal nota's die de SER, het CPB en de WRR daarover hebben geschreven. Daarin is heel duidelijk aangegeven dat men met een regulerende heffing gedrag wil beïnvloeden. Als je gedrag echt wilt beïnvloeden, moet de heffing echter prohibitief zijn. Is dat niet het geval, dan worden mensen niet van het gedrag afgebracht. De mestheffing was bijvoorbeeld niet prohibitief. Het gevolg is dat de heffing wordt meegenomen als kostenpost en dat sprake is van inkomen van de Staat. De Staat heeft daaraan echter geen behoefte, want hij wil alleen het gedrag beïnvloeden. De regeling werkt niet als je haar niet prohibitief maakt. Energie is iets wat men blijft gebruiken. Je wilt er alleen voor zorgen dat er wat zuiniger mee wordt omgegaan. Energie kan echter ook een inkomstenbron zijn, indien sprake is van een verbreding van de grondslag. Het is goed om daarin heel duidelijk en zuiver te zijn. Onduidelijkheid verontreinigt in zekere zin de verschillende zaken. Dat is niet wat wij willen. Dan kom je zelf niet in de rare spagaat te verkeren, waarin de regering terechtkomt: men wil wel inkomsten hebben, maar eigenlijk wil men het ook weer niet, want men sluist ze terug. Dat zijn redenaties waarmee je jezelf het leven alleen maar moeilijk maakt. Dat wil de staatssecretaris niet, zo denk ik. Hij moet het zichzelf makkelijk maken door te zeggen dat sprake is van een verbreding van de belastinggrondslag en van een schaarse factor. Er komt geld binnen. Er zal zeker een regulerende component zijn, omdat men er waarschijnlijk wat zuiniger mee omgaat. Helemaal afschaffen zal zeker niet gebeuren. Het is goed om hierbij helder te zijn.

Staatssecretaris Wijn:

Het doet mij deugt dat de woordvoerder van de PvdA-fractie ons een leven gunt dat zo min mogelijk moeilijk is. Het is maar de vraag waarmee je het jezelf makkelijk maakt. De opmerkingen van de heer Rabbinge zijn minder zwart-wit dan ze wellicht in eerste instantie lijken. Hij zegt namelijk dat als geld wordt opgehaald, er toch een regulerende component is. Ik kan daarmee niet inschatten hoever wij nu werkelijk van elkaar zitten. De heer Rabbinge gaf in zijn betoog drie vormen aan waarmee een en ander zou kunnen gebeuren. Ik voel mij toch wel erg behaaglijk bij de wat pragmatische lijn.

Laat ik een ander voorbeeld geven, dat tegelijkertijd een reactie is op een opmerking van de heer Platvoet. Hij zegt namelijk dat de vrijstelling voor grootverbruikers eigenlijk niet moet worden gegeven, omdat de regeling juist bedoeld is om ervoor te zorgen dat men minder gaat gebruiken. Dat is de regulerende component. Daarin zit het verschil tussen de woordvoerders. Om een evenwicht te creëren, zeg ik tegen de heer Platvoet dat de werkgroep Vergroening II destijds bij het beoordelen van de varianten voor de verhoging en de verbreding van de REB onderzoek heeft verricht. Zij heeft onderzocht welk effect een verhoging heeft van de energiebelasting – die toen nog regulerende energiebelasting heette – met 3 mld gulden, oftewel 1,4 mld euro. In een van de varianten werd een tarief geïntroduceerd voor elektriciteitsverbruik boven de 10 miljoen kWh. Voorgesteld werd om een tarief van een halve eurocent per kilowattuur in te voeren. Voorts werd voorgesteld om voor het gehele gebruik van aardgas een tarief van 1,7 eurocent per kubieke meter te hanteren. Dat gaf een energiebesparingseffect van 1,3 megaton CO₂. Het effect van het benchmarkconvenant zou volgens berekening 5,7 megaton zijn in 2012. Terwijl je met een heffing 1,3 kunt bereiken, kun je met het benchmarkconvenant 5,7 bereiken. Je hoeft dus met een belasting dus niet een groter effect te bereiken dan met convenanten. Dat ben ik met de heer Rabbinge eens.

Er zijn nu convenanten afgesloten en wij moeten voorspelbaar blijven voor het bedrijfsleven. Daarom moeten wij met convenanten verdergaan. Op grond van het verdrag van Kyoto zijn wij natuurlijk wel gehouden om een reductie van CO₂-emissie te behalen. Dat komt dan voor rekening van de overheid. Het is dus ook niet in het belang van het kabinet om zich niets meer aan te trekken van emissiereductiedoelstellingen. Hierbij ziet men hoe links beleid en financieel beleid met elkaar samen kunnen gaan. De vraag is wat de beste manier is. Wij zitten nu op de lijn van de benchmarkconvenanten. Als onze omgeving, de internationale context, verandert zullen wij per keer bekijken op welke manier wij daarmee omgaan. Ter geruststelling zeg ik nogmaals dat er op dit moment geen plannen zijn om het besluit tot terugsluizen terug te draaien. Evenmin is het plan om een langzame erosie van onze grondslag te moeten meemaken.

De discussie over het onderhavige onderwerp zal nog vaak terugkomen. Voor de heer Platvoet is dat teleurstellend, omdat ik al de vierde ben met wie hij te maken heeft, maar voor de heer Rabbinge is het gelukkig. Ik heb aangekondigd dat wij in het Belastingplan 2005 nadere vergroeningsmaatregelen zullen voorstellen. Ik heb getracht de verwachtingen wat te temperen, maar wij proberen wel wat te doen. Deze discussie zal dus permanent aan de orde blijven. Ik zal haar op een pragmatische manier blijven voeren. De doelstelling van het halen van Kyoto blijft wat ons betreft helemaal overeind staan.

Ik geef nog antwoord op de vragen van de heer Platvoet. Dat bespaart hem wellicht een tweede gang naar het katheder, hoewel ik mij niet met zijn spreekmogelijkheden wil bemoeien.

De voorzitter:

Ik ben de enige die daarover beslist.

Staatssecretaris Wijn:

Ik ga er inderdaad niet over. Pardon.

Voorzitter. De heer Platvoet heeft gevraagd of het Europees Parlement al advies heeft uitgebracht. Het antwoord is "ja". De richtlijn is formeel aanvaard op 27 oktober. Verder heeft hij gevraagd of er al een beschikking is over de vrijstellingsregeling. Naar verwachting zal zij morgen worden afgegeven en zal zij positief zijn.

De voorzitter:

Ik constateer dat geen van de leden het woord wenst te voeren in tweede termijn.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.