Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Meststoffenwet in verband met een aanscherping van de normen van het stelsel van regulerende mineralenheffingen en de invoering van een stelsel van mestafzetovereenkomsten (27276).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Walsma (CDA):

Mijnheer de Voorzitter. Het voorstel van wet waarover wij vandaag spreken, voorziet in een verdere aanscherping van de fosfaat- en stikstofverliesnormen van het stelsel van regulerende mineralenheffingen, en in de invoering van een stelsel van mestafzetovereenkomsten. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd om vanaf 2002 aan de door de EU opgelegde Nitraatrichtlijn te voldoen. Deze richtlijn dateert uit december 1991 en is bedoeld om vervuiling van het grondwater door nitraten uit agrarische bronnen tegen te gaan.

De afgelopen weken is veel gezegd en geschreven over de functie en het functioneren van de Eerste Kamer. In deze Kamer moet vooral de juridische houdbaarheid van de voorgestelde wetten worden beoordeeld, zo is nog eens benadrukt. Ik voeg hieraan toe dat het bij bijna alle wetten ook om andere disciplines gaat dan alleen de juridische, en dat ook ten aanzien daarvan de voorgestelde wetten houdbaar moeten zijn. Is dit niet het geval, dan moet het ook om die reden mogelijk zijn om niet akkoord te gaan met een voorgestelde wet. Het gaat om de handhaafbaarheid, de uitvoerbaarheid en de rechtmatigheid.

Ter voorbereiding op dit debat heb ik de minister schriftelijk een behoorlijk aantal vragen gesteld. Op veel daarvan heb ik een bevredigend antwoord gekregen maar op een aantal niet en ik wil dan ook van deze gelegenheid gebruik maken om vooral op die vragen nader in te gaan. Om te beginnen blijkt het mestoverschot veel kleiner te zijn dan jarenlang werd gedacht, hetgeen blijkt uit de studie die het RIVM en het LEI enkele weken geleden gepresenteerd hebben. De minister baseerde zijn mestwetgeving in 1999 op een overschot van 21,5 miljoen kg fosfaat in 2003. De genoemde studie wijst uit dat het overschot ongeveer 8 miljoen kg zal zijn, berekend op grond van de verliesnormen van Minas.

Uitgaande van het systeem van mestafzetcontracten blijkt dat er op basis van de geschatte tekenbereidheid in 2003, wel voldoende ruimte is. Er is dus een grotere productie van dierlijk mest mogelijk dan feitelijk geplaatst kan worden binnen Minas. Minas zorgt in combinatie met mestafzetcontracten dus voor ongelijke uitkomsten. Het RIVM en het LEI constateren ook dat op bedrijfsniveau beide systemen niet met elkaar sporen, hetgeen mogelijk kan leiden tot "loze contracten", ofwel contracten die gebaseerd zijn op forfaitaire normen, maar die volgens Minas niet behoeven te worden uitgevoerd. Of afnemers die wel mest willen ontvangen maar geen mestafzetcontract willen tekenen. Er kunnen omstandigheden zijn waardoor toediening namelijk niet mogelijk is. Kortom, deze aanpak levert een complexe wetgeving op die juridisch onvoldoende houdbaar is. Dit gaat ten koste van het verkrijgen van draagvlak van de agrarische sector en van de afnemers van mest. Desondanks laat de minister in de brief van 16 mei weten het ingezette beleid met kracht te willen voortzetten. Doet de minister dat tegen beter weten in?

Ik heb de minister ook gevraagd hoe het mogelijk is dat in 1999 een overschot van 16,5 miljoen kg is berekend en dat dit nu, 2 jaar later, meer dan de helft minder blijkt te zijn. In de brief en de memorie van antwoord staat hierover het volgende: "Dit verschil wordt vooral veroorzaakt door een lagere fosfaatproductie van de dieren. Deze lagere fosfaatproductie wordt veroorzaakt door een hogere melkproductie bij melkvee en een verlaagde fosfaatexcretie bij varkens. Het verheugt mij te kunnen constateren dat de sector klaarblijkelijk goed heeft ingespeeld op het mestbeleid en een versnelling in de technische ontwikkeling heeft kunnen realiseren".

Ik onderschrijf dat de sector heel goed bezig geweest is, maar het spijt me te moeten constateren dat hier toch geen juiste voorstelling van zaken wordt gegeven. In het rapport van het RIVM en het LEI van mei jl. staat een paragraaf waarin de verschillen in uitgangspunten, werkwijze en conclusies van de eerdere studies worden vergeleken. Ook de IAM-brief (Integrale Aanpak van de Mestproblematiek) van september 1999 van de ministers van LNV en VROM wordt hierin meegenomen. Ik zal niet op alle punten ingaan maar om één belangrijk aspect kan ik niet heen. Het RIVM en het LEI constateren als verschil tussen de IAM-brief en hun studie onder meer het volgende. Ik citeer:

"In de brief is uitgegaan van een inschatting van de forfaitaire excretiecijfers. Bovendien zijn de berekeningen gebaseerd op 100% waarden voor de excretie en niet op 95% waarden, zoals in het stelsel van mestafzetcontracten nu is opgenomen; het effect hiervan is circa 20 miljoen kg stikstof en 10 miljoen kg fosfaat."

Dit roept de vraag op of de ministers die 100% misschien gebaseerd hebben op onderzoekmateriaal, wat ik mij niet kan voorstellen omdat de aanname 100% excretie onzin is. Daar hoef je geen dierfysiologie voor gestudeerd te hebben. Uit de studie van het RIVM "NV5" (Nationale Milieuverkenning 5) van 2000 blijkt dat daarin uitgegaan wordt van forfaitaire excretiecijfers bij graasdieren van 90% in 2003 en bij hokdieren van 95%. In de studie van het RIVM en het LEI van mei jl. is conform het wetsvoorstel met mestafzetcontracten uitgegaan van 95% voor alle landbouwhuisdiersoorten.

Hiermee is aangetoond dat de ministers niet op grond van studies, maar bewust zelf gekozen hebben voor die 100% excretiewaarde en hierop het beleid gebaseerd hebben. Samen met een aantal effecten van de Wet herstructurering varkenshouderij, die nog niet waren meegenomen, is dit de belangrijkste verklaring voor het veel te hoge mestoverschot waarop de ministers hun mestwetgeving hebben gebaseerd.

Mijnheer de voorzitter. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat hier bewust voor gekozen is met de bedoeling om strengere maatregelen te rechtvaardigen. Ik ben van mening dat ten aanzien van dit punt de wetgeving niet houdbaar was. Ik wil graag een reactie van de minister hierop.

Aanvullend nog dit. Het RIVM brengt ook de beweide natuurgebieden onder de aandacht. Die vallen qua areaal niet binnen de landbouwtelling, maar qua dieren wel. Ook dit voegt toe aan een overtekend beeld van het landelijk mestoverschot 2003. Een miljoen kg fosfaat komt niet op landbouwgrond terecht maar in natuurterreinen.

Vervolgens maak ik een aantal opmerkingen over de Nitraatrichtlijn. Met het voorliggende wetsvoorstel wordt beoogd om vanaf 2002 aan de door de EU opgelegde nitraatnorm te voldoen. Ik heb de minister hierover een aantal vragen gesteld, om te beginnen over de regels voor het meten van het nitraat in het grondwater. Het is bekend dat in het bovenste deel meer nitraat zit dan in de diepere lagen. Dit betekent dat afhankelijk van waar de monsters genomen worden er per gebied verschillende resultaten genoteerd kunnen worden. In de memorie van antwoord van de minister lees ik dat in de monitoringrapportage van Nederland aan de Commissie van de Europese Gemeenschap de nitraatgehalten op alle relevante diepten gerapporteerd worden: het bovenste – niet ondiepe – het middeldiepe en het diepe grondwater en zelfs van het oppervlaktewater. Vervolgens lees ik in de brief van de ministers van LNV en VROM van 29 november 1999 aan de Commissie van de Europese Gemeenschap dat:

• 1. er nog geen eenduidigheid is in de wijze waarop in de lidstaten de monitoring van nitraat in het grond- en oppervlaktewater plaatsvindt;

• 2. de Nitraatrichtlijn geen duidelijkheid geeft op de vraag op welke diepte in de bodem de 50 mg nitraat per liter gerealiseerd moet worden;

• 3. Nederland de metingen op de meest kritische wijze uitvoert dat wil zeggen kiest voor de bovenste meter van het grondwater;

• 4. de wijze en diepte van meten in sterke mate bepalend zijn voor de waarde die gevonden wordt.

De Europese Commissie heeft inmiddels een conceptmeetprotocol ontwikkeld maar van consensus in Europa is beslist nog geen sprake. Ik heb hierover een aantal vragen aan de minister. Waarom kiest u voor de meest kritische uitvoering? Hoe komen andere EU-landen tot hun meetresultaten? Sturen die ook jaarlijks monitoringrapporten aan de Commissie en zo ja, zijn die qua aanpak vergelijkbaar met die van Nederland? In geval er te zijner tijd wel consensus ontstaat over het meetprotocol, heeft de Commissie al laten weten niet van plan te zijn hieraan een formele status te verlenen. Waarom niet? Dit geeft de EU-landen toch alle ruimte om zich er niet aan te houden en naar eigen wil en inzicht te handelen? Dit wetend, kan ik mij niet voorstellen wat het Hof van Justitie hiermee aan moet. Ook de jurisprudentie geeft volgens de minister geen aanknopingspunten. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat deze materie juridisch nog aan alle kanten rammelt en dat het Hof van Justitie weinig mogelijkheden heeft om tot een juridisch rechtvaardig oordeel te komen. De dreiging van de hoge dwangsommen na veroordeling komt bij mij dan ook minder zwaar over dan de minister ons laat weten. Bovendien kan worden gesteld dat ook hierbij de houdbaarheid van de regelgeving in het geding is.

Voorzitter. Nederland kent een gunstig klimaat waardoor het groeiseizoen hier langer is dan in vele landen van de EU. Dit betekent dat onze boeren meer gras van hun land halen. Er kan dus ook meer mest worden gebruikt zonder dat het milieu extra wordt belast. Een derogatie van 250 kg stikstof per hectare is wetenschappelijk goed te verdedigen. Deze zou volgens de minister per 1 januari 2003 moeten worden ingevoerd. Vraag is of dit nu al moet worden vastgesteld of dat dit pas na evaluatie moet gebeuren. Heeft de minister het idee dat de Europese Commissie zal instemmen met het derogatievoorstel als het wetsvoorstel kracht van wet heeft gekregen? Doet hij er wel alles aan om dit in Brussel voor elkaar te krijgen? Wat zullen de gevolgen voor het Nederlandse mestbeleid zijn als de Europese Commissie niet met dit verzoek instemt?

Op mijn vraag of de overschrijding van de EU-nitraatnorm niet vooral een probleem van de droge zandgronden is, antwoordt de minister dat deze richtlijn zich niet alleen richt op het grondwater, maar ook op het oppervlaktewater. Daarom zijn ook klei- en veengronden als kwetsbare gebieden aangewezen. De nitraatnorm speelt hier geen rol, zo schrijft de minister. Hiervoor gelden andere milieuwetten, zoals de Wet verontreiniging oppervlaktewater. Naar mijn opvatting is dit antwoord niet geheel correct. Volgens alle stukken die ik heb gelezen, slaat de Nitraatrichtlijn alleen op het grondwater. De effecten van de grondsoorten moeten dan ook hierop worden beoordeeld. Dan is er een groot verschil tussen zand-, klei- en veengronden. Veengronden onderscheiden zich door een hoog denitrificatiegehalte. De probleemgebieden zouden daarom dan ook een minder grote omvang moeten kunnen hebben dan de ongeveer 250.000 ha. die de minister nu in beeld heeft. De andere oorzaken van verontreiniging moeten op basis van andere wetten worden aangepakt.

De mestproducent is in het stelsel van mestafzetovereenkomsten op grond van het mestafzetrcontract centraal verantwoordelijk voor de mestafzet aan een akkerbouwer, een exporteur of een mestverwerker. Zo wordt de overproductie van stikstof afgedekt. Het bureau Heffingen verleent erkenningen en voert de administratieve controle uit. Er is geen leveringsplicht van mest en ook geen verbruikersplicht van de afnemers. Wel is er een plicht om de forfaitair gecontracteerde hoeveelheid nitraat af te nemen. De akker- of tuinbouwer bepaalt verder zelf wat hij doet. Hij kan de mest aanwenden binnen de Minas-norm of doorverkopen. De minister voorziet ten aanzien van deze ingewikkelde en administratief omvangrijke aangelegenheid volstrekt geen problemen, maar in de praktijk blijken die er wel degelijk te zijn. Allereerst is er de onbekendheid van veehouders en akkerbouwers met de systematiek. Er is weinig aan gedaan – ook door het ministerie – om dit de agrariërs "aan de man" te brengen. Dat geldt trouwens ook voor de invoering van Minas. Ook dit ervaart de sector als een zeer bureaucratische aangelegenheid. Genoemde onbekendheid heeft zonder meer een negatieve invloed op de tekenbereidheid van de akkerbouwer. Daarbij komt nog dat tot op de dag van vandaag nauwelijks bekend is welke randvoorwaarden de overheid zal stellen aan het stelsel van de afzetcontracten. Bovendien heeft het bedrijfsleven maar een halfjaar de tijd om op deze nieuwe regelgeving in te spelen.

Wat gebeurt er wanneer het bureau Heffingen niet tijdig in staat is alle aanvragen voor erkenning af te handelen? Hoe weten de veehouders in die situatie of zij een safe contract hebben met een erkende verwerker? Hoever is de minister met het in de wet regelen van de tussenpersonen?

Het is de vraag of de eis van de regering om per 1 januari 2002 operationeel te zijn, reëel is. Kan de minister ook hierop reageren?

Ik heb met mijn schriftelijke en mondelinge inbreng vooral geprobeerd de houdbaarheid van het voorliggende wetsvoorstel te beoordelen. De CDA-fractie wacht met belangstelling de reactie van de minister af.

De heer De Boer (GroenLinks):

Voorzitter. Nooit gedacht dat ik nog eens het spreekgestoelte zou mogen beklimmen om een bijdrage te leveren in een landbouwdiscussie over mest! De kans is tamelijk groot dat de club landbouwjongens in de zaal nu met een licht afgrijzen ondergaan dat die van niets wetende burger van GroenLinks zich met hun zaken gaat bemoeien. Hij heeft natuurlijk het democratisch recht daartoe maar hij zou het eigenlijk niet moeten doen. Ik stel hen maar direct gerust; mijn landbouwoptreden wordt veroorzaakt door het aftreden van de heer Pitstra en het zal wel eenmalig blijven.

Toch heeft dit misschien wel zo moeten zijn. Van jongs af aan is mijmerend over het weiland staren – het gras mag overigens ook water zijn – een van de dingen die ik het liefste doe. Sinds ik zelfstandig woon, heb ik mijn woonplek en hobby's zo gekozen dat ik in die voor mij noodzakelijke levensbehoefte volop kan voorzien. Al jaar en dag leef ik tussen koeien en schepen. Dat heeft mij overigens geen specifieke deskundigheid opgeleverd maar wel enige affiniteit met landbouw en visserij. Het heeft echter ook een regelmatig terugkerende verbijstering opgeleverd. Sinds ik aan het begin van de jaren zeventig politiek actief ben geworden, hebben de partijen waarbij ik mij redelijk thuis voel – de PPR en GroenLinks – samen met andere glasheldere en goed gefundeerde standpunten geformuleerd over het noodzakelijke landbouwbeleid, hier en in de ontwikkelingslanden; een en ander in samenhang met een verantwoorde milieupolitiek en goed dierenwelzijnsbeleid.

Op een enkele uitzondering na hebben de agrobusiness en de belangbehartigers daarvan die signalen niet willen verstaan, laat staan daarmee tijdig iets gedaan. Altijd op zoek naar winstmaximalisatie ging de intensivering gewoon door; elke verbetering, hoe klein ook, jegens het milieu of het welzijn van het dier moest bikkelhard bevochten worden. Het ging nooit van harte. Altijd moesten voorstellen contre coeur ongeveer voor de heldeuren worden weggesleept en pas nu, rondom de eeuwwisseling, begint het besef door te dringen dat de landbouwintensivering in dit dichtbevolkte land volledig en veel te ver is doorgeschoten, met alle trieste gevolgen van dien. Wat economisch misschien wel aantrekkelijk was, is uit een oogpunt van leefbaarheid en milieu al lang niet meer aanvaardbaar.

Eigenlijk is het tamelijk eenvoudig: een kip hoort niet in een legbatterij, een kalf niet in een kist, een koe moet 's zomers in de wei, voor varkens is het opgepropt leven op stalen roosters niet een natuurlijke biotoop, overbemesten of gif strooien voor hogere opbrengsten is natuuronvriendelijk gedrag en de consument moet een eerlijke en hogere prijs betalen voor verantwoord geproduceerd voedsel. Zoals wij het nu doen, heeft Onze Lieve Heer het gewoon niet bedoeld, of – voor wie dat meer aanspreekt – deze doorgeslagen intensivering is niet goed voor mens, dier, natuur en leefmilieu. Natuurlijk is deze opvatting voor deskundigen en belanghebbenden veel te simpel. Realiseert die De Boer zich wel hoeveel er op het spel staat? Beseft hij wel hoeveel met name varkensboeren en hun gezinnen in de klem zitten en geen kant meer op kunnen? Heeft hij enig idee om wat voor investeringen het gaat en begrijpt hij dat door de ingrijpende maatregelen die investeringen onrendabel worden en er zelfs sprake kan zijn van ernstige kapitaalvernietiging? Voorzitter. Die De Boer begrijpt dat heel goed. Ik ben 25 jaar zelfstandig ondernemer geweest en weet voldoende van de spanning over al of niet investeren in relatie tot het rendement dat je daarvan hoopt c.q. op z'n minst verwacht. Wat ik echter niet wil begrijpen, is de "ach en weegeur" die ook weer opstijgt uit dit mestdossier. Ik heb daarin overigens met interesse gespit; het is boeiende en allerminst flauwe kost en er wordt stevig geargumenteerd.

Waar ik vanuit mijn eigen geschiedenis ook weinig begrip voor heb, is de suggestie dat de aanpak overdreven zou zijn, dat de lasten voor de boeren zwaar worden en dat de regering ruimhartiger zou moeten compenseren. Het huidige desastreuze resultaat van de landbouwintensivering is geen natuurverschijnsel. Laten wij dat toch eens tegen elkaar zeggen. Het is het gevolg van een jarenlang willens en wetens gekozen verkeerd beleid, mogelijk gemaakt door een onverantwoorde landbouwsubsidiëring uit de algemene middelen gedurende een lange, lange reeks van jaren. En dat is de feitelijke situatie. Nu ik eenmaal over landbouw mocht praten, kon ik het natuurlijk niet laten om toch even in vogelvlucht mijn algemene gevoelen erover te verwoorden.

Als voorbereiding op deze plenaire behandeling heb ik een paar dagen doorgebracht met lezing van de relevante stukken uit dit dossier. Daarbij vielen mij vijf dingen op.

1. Ondanks een niet mis te verstaan signaal van Europa en de Nederlandse rechter lijken de meeste landbouwvertegenwoordigers en ook sommige woordvoerders nog steeds niet doordrongen van het feit dat de tijden van pappen, nathouden en "we zien wel" definitief voorbij zijn. De mestbelasting zal en moet teruggedrongen worden totdat een duurzaam evenwicht is bereikt. Dat had al veel eerder vrijwillig kunnen en moeten gebeuren en nu wordt het afgedwongen. Desondanks wordt geprobeerd met allerlei mitsen en maren nog ruimte te vinden om onder de harde feiten uit te komen. Ik vind dat jammer en uit het oogpunt van de toekomst voor een duurzame milieubewuste landbouw in Nederland ook onjuist.

2. De minister van Landbouw heeft tijdens de wetsbehandeling aan de overzijde met een overtuigende verdediging de meeste mitsen, maren en bezwaren in mijn ogen afdoende weerlegd. Daarbij zijn duidelijke afspraken gemaakt over de evaluatie in 2002 en de mogelijke gevolgen daarvan voor latere jaren.

3. Het wetsvoorstel is in de Tweede Kamer met algemene stemmen aangenomen. Niemand, niemand heeft het risico durven nemen door via een tegenstem verantwoordelijk te zijn voor een terecht hard ingrijpen van Europa met desastreuze gevolgen voor de Nederlandse landbouwpolitiek en -positie.

4. Hoewel de landbouwspecialisten in deze Kamer middels een voorlopig verslag en een nader voorlopig verslag zich uitgeput hebben om alle centrale thema's uit dit dossier nog eens aan de orde te stellen – dat is hun goed recht – heeft dit niet geleid tot nieuwe elementen in de discussie of een nieuwe toegevoegde waarde.

5. Was de memorie van antwoord uitvoerig en informatief in het nog eens helder op een rij zetten van de al eerder gebezigde argumentatie, de nadere memorie van antwoord beviel mij zeer door de glasheldere en finale antwoorden op de laatste opgeworpen vragen.

Waar gaat dit debat dan eigenlijk nog over? Ik heb een tiental punten opgediept die ik kort wil nalopen.

1. Een aanvullend volumebeleid zou naast de regulerende mineralenheffingen niet nodig zijn. Deze stellingname van onder andere de PvdA-fractie heeft de regering feitelijk en duidelijk weerlegd in mijn ogen. Wel heeft collega Rabbinge een punt dat de stapeling van instrumenten de totale aanpak beslist niet overzichtelijk maakt. Dat leidt inderdaad tot de vraag of de regering niet zou moeten bezien of er een ordening moet komen in het aantal instrumenten of dat er in de toekomst niet het een en ander aan zou moeten gebeuren.

2. De handhaafbaarheid en mogelijkheden tot controle zouden dubieus zijn. Ik vind dat dit overtuigend is weerlegd.

3. De CDA-fractie en anderen proberen nog eens de discussie te baseren op het nitraatgehalte in het diepere grondwater. De regering toont aan dat een Nitraatrichtlijn betrekking heeft op al het grondwater. Sterker nog, ook het tegengaan van vermesting van het oppervlaktewater is het doel; geen ontsnappingsroute dus en in mijn ogen terecht.

4. Er zijn onvoldoende meetgegevens die de werkelijke milieubelasting van de landbouw aantonen. Toegegeven moet worden dat er meer gegevens nodig zijn om met name de effecten van de milieumaatregelen van de laatste paar jaar en ook van nu te kunnen meten. Daar zijn richting de evaluatie van 2002 inmiddels goede afspraken over gemaakt, maar los daarvan staat het in mijn ogen onomstotelijk vast dat er sprake is van een zonneklare overbemesting en watervervuiling. Waarom zou anders op voorhand om derogatie van de nitraatnorm gevraagd moeten worden? Dit jargon is mij vreemd en ik heb dit woord dan ook moeten opzoeken. Het betekent gewoon een toegestane afwijking. Het roepen dat er eerst meer gegevens nodig zijn voor er harde maatregelen genomen mogen worden, lijkt mij een onverantwoorde uitvlucht, zo niet een gotspe.

5. Er is gevraagd of er teruggekomen kan worden op de 1991 ook door onze minister van Landbouw vastgelegde regels voor de Nitraatrichtlijn voor het gehele landbouwareaal door deze nu alleen van toepassing te laten zijn op de droge zandgronden. Ervan afgezien dat je nu niet op dit ingenomen standpunt terug kunt komen, is het ook onjuist. Het gehele Nederlandse grondgebied is een kwetsbare zone. Dat was het, dat is het en dat zal het voorlopig ook wel blijven.

6. Aan de overzijde van het Binnenhof is onder anderen door mijn collega Marijke Vos en hier vooral door collega Van Bruchem de kwestie van de loze contracten aan de orde gesteld. Het gaat dan om veehouders die aantoonbaar voldoen aan de doelstellingen en nu gedwongen worden, mestafzetcontracten te sluiten die zij feitelijk niet nodig zullen hebben. De antwoorden van de minister missen op dit punt nog de heldere overtuigingskracht van een reeks andere antwoorden. Ik nodig hem uit, nog eens extra zijn best te doen. Collega Van Bruchem zal hem daarover ongetwijfeld ook nader aan de tand voelen. Kan de minister daarbij aangeven waarom de biologische veehouderij al dan niet met jerseykoeien geen aparte behandeling kan krijgen?

7. Er is veel gedoe geweest over de werkelijke omvang van het mestoverschot. Daar is nu met het onlangs verschenen rapport "Het landelijk mestoverschot 2003" duidelijkheid over, zij het dat een bandbreedte van het overschot van tussen de 3 en 13 miljoen kilo fosfaat wel erg fors is.

De heer Walsma (CDA):

Voorzitter. In dit betoog wordt een vluchtige beoordeling gegeven, zonder dat de zaken goed zijn uitgezocht. Naar mijn mening moet er ook aandacht besteed worden aan de hiaten. Dit is wel een erg gemakkelijke manier om een bijdrage te leveren. Er wordt geen goede beoordeling van het aan de orde zijnde wetsvoorstel gegeven. Aanvaarding hiervan zal tot problemen leiden.

De heer De Boer (GroenLinks):

Dat is uw oordeel. Ik heb de stof op mijn manier verwerkt. Ik heb het antwoord van de regering goed bestudeerd en ik vind dat zij adequaat reageert op een aantal vragen die zijn opgeworpen. Op sommige punten is dit niet het geval en daar zal ik dan ook nadere vragen over stellen. Het is mijn goed recht om het in behoorlijke mate met de opvattingen van de regering eens te zijn. U mag uw eigen opvattingen hebben, maar mij bevalt het wel om in het goede gezelschap van onze minister van Landbouw te verkeren. U kunt mij het recht niet ontzeggen om aan te geven hoe ik tegen het wetsvoorstel aankijk. Dit zijn volgens mij de hoofdpunten.

De bandbreedte is dus te fors. De vraag is of daar wel goed mee te werken is. Natuurlijk ga je dan uit van het gemiddelde van 8 miljoen kg, maar als het 13 miljoen kg is, hebben wij een zeer ernstig probleem en als het 3 miljoen kg is, kan ik de woordvoerders die zeggen dat het de goede kant op gaat en zich afvragen of het wel zo snel moet, wel volgen. Ik loop daar niet voor weg, dat zal duidelijk zijn, maar het roept wel vragen op. Wat is het nut van een rapportage die eindigt met zo'n ruime bandbreedte?

De rapportage eindigt met een heel korte paragraaf met aanbevelingen aan de minister. Dat beviel mij wel. Is de minister bereid in zijn antwoord kort op die aanbevelingen te reageren en aan te geven of hij ze uitvoert c.q. overneemt?

Dit alles neemt niet weg dat er in elk geval een substantieel mestoverschot is dat moet verdwijnen. Gelukkig kan ook worden vastgesteld dat het overschot door het beleid van de laatste paar jaar betekenisvol afneemt. Dat geeft de boer en de burger moed.

8. Ik vind de minister niet overtuigend inzake het schrappen van de productierechten. Waarom kan niet gekozen worden voor een en-en-enbeleid: en Minas, en productierechten, en mestafzetcontracten? Een goed volumebeleid – 20% minder koeien, de helft minder varkens en aanzienlijk minder kippen – is toch uiteindelijk de duurzaamste manier om van het mestoverschot af te komen, of zie ik dat verkeerd?

9. Wil de minister nog eens duidelijk uitleggen waarom het oorspronkelijke amendement op stuk nr. 16 van de heer Meijer voor hem onaanvaardbaar was? Daar kon de minister niet mee naar Brussel. Waarom is de ontsnappingsroute van het amendement op stuk nr. 20, die ook kan opleveren dat de hardheid van de wet in 2003 tot zachte boter verwordt, wel bruikbaar? Is die nuance voor Brussel zo moeilijk dat men niet in de gaten heeft wat dit precies betekent? Kortom: schept dit niet een door de minister tegenover Brussel ongewenste onduidelijkheid? De noodzakelijk toegestane afwijking is na dit amendement toch nog niet binnen? Welke consequenties heeft het overigens als de derogatie door Brussel niet wordt toegestaan?

10. Als noodzakelijk sluitstuk in de aanpak van de overbemesting van de landbouwgrond in Nederland en de terugdringing van de te hoge nitraatwaarden in de grond én in het oppervlaktewater moet deze wet in mijn ogen worden aangenomen. Europa eist dat van ons. Het milieu noodzaakt daartoe. De toekomst van de landbouw laat geen andere weg. Die zal duurzaam zijn, of die zal niet zijn. Ik ga ervan uit dat ook deze Kamer de minister in staat zal stellen zijn duidelijk harde, maar faire beleid te realiseren. Of je nu wordt geleid door rentmeesterschap of ratio, er is op dit moment in mijn ogen maar één weg te gaan. Alle andere wegen leiden uiteindelijk tot een onbegaanbare mesthoop.

De heer Rabbinge (PvdA):

Mijnheer de voorzitter. Ik wil de heer De Boer graag bedanken voor zijn algemene beschouwing op het gebied van de landbouw. Ik zal daar nu niet op ingaan, maar misschien wel in latere instantie. GroenLinks heeft er goed aan gedaan een echte Boer het woord te laten voeren.

Ik ga over tot de behandeling van het wetsvoorstel. Allereerst wil ik de minister complimenteren met het feit dat hij ook in de nadere memorie van antwoord zo uitgebreid is ingegaan op de gestelde vragen en ik wil hem complimenteren met de adequaatheid waarmee die beantwoording heeft plaatsgevonden.

Twee elementen in de nadere memorie van antwoord waren voor ons zeer belangrijk. In de eerste plaats is dat de noodzaak van het wetsvoorstel. Er is overtuigend aangetoond dat het instrument van de mestafzetcontracten in aanvulling op de andere instrumenten wellicht tijdelijk, maar toch zeker de eerstkomende jaren nodig is. Het is de enige manier om Europa niet alleen te overtuigen van onze bereidheid de Nitraatrichtlijn te handhaven, maar ook om Europa te laten zien op welke manier wij dat willen bereiken. Ik zal daar nader op ingaan.

In de tweede plaats lijkt het mij goed, hier nog eens te memoreren dat de minister de zelfregulering van de bedrijfstak serieus neemt en daarom bereid is met het bedrijfsleven te spreken over gecertificeerde bedrijven die als tussenpersoon kunnen functioneren. Dat kunnen mestbanken zijn, maar ook andere organisaties zoals de intermediairen. Ook daarvoor heb ik niets dan lof.

Ik wil nu ingaan op enkele andere elementen. De discussie over dit wetsvoorstel is in feite niet nieuw. Tien jaar geleden is er al sprake geweest van een wetsvoorstel als het onderhavige om de mestoverschotten onder controle te krijgen. Indertijd is overwogen voor de terugdringing van het mestoverschot mestafzetcontracten op te leggen. Het toenmalige kabinet en de toenmalige bewindspersoon, minister Bukman, zagen daar vanaf, omdat gevreesd werd voor een niet-handhaafbaar en oncontroleerbaar systeem. Mestafzetcontracten zouden gemakkelijk zijn te ontduiken waardoor de beoogde terugdringing van het mestoverschot niet zou worden gerealiseerd, maar ook de legitimiteit van ander beleid zou worden aangetast. Dat was destijds een belangrijke overweging, die weg niet in te slaan.

Sedertdien zijn er vele ontwikkelingen geweest die geleid hebben tot grote wettelijke ingrepen. Dat was noodzakelijk in dat mestdossier. De heer De Boer heeft daar zo-even ook al iets over gezegd. De sequentie die wel vaker optreedt bij beleid was ook nu van toepassing. Aanvankelijk wordt het probleem ontkend, sommigen doen dat nog steeds. Vervolgens wordt het gebagatelliseerd, daarna gerelativeerd en als het echt niet anders kan, worden er ineens draconische maatregelen genomen. Dat is niet verstandig. Je moet je op voorhand realiseren dat er een probleem is. Je moet dat niet willen ontkennen, maar erop inspelen. Het is belangrijk dit naar voren te brengen, omdat het bij andere dossiers, met name op het gebied van natuur en visserij ook van toepassing is. Wij hebben hier onlangs nog de Wet op de bestrijdingsmiddelen besproken.

Het zou goed zijn als de bewindspersoon erin slaagde, de sector ervan te overtuigen dat het een welbegrepen eigenbelang is, problemen niet te ontkennen, maar te onderkennen en daarmee op een serieuze wijze om te gaan. Wij worden nu door rampen gedwongen, de zaak te regelen. Ook nu is dat het geval.

Na de varkenspest werd de Wet herstructurering varkenshouderij geïntroduceerd met een tweetal generieke kortingen en opkoopregelingen. Het juridische moeras waarin deze wet belandde, zal wellicht aan het eind van deze week een gedeeltelijke ontknoping krijgen als de Hoge Raad een uitspraak doet over een door de vakbond van varkenshouders aangespannen rechtszaak over de zogenaamde bodemprocedure. Het vervelende is dat het iedere keer uitgevochten moet worden voor de rechter, in dit geval zelfs bij de Hoge Raad. Dat is ongewenst en zou moeten worden voorkomen. De met de Wet herstructurering varkenshouderij beoogde structurele vermindering van de varkensstapel heeft iets, niet veel, bijgedragen aan de vermindering van de omvang van het mestprobleem.

De koers die een aantal jaren geleden is ingezet met het zogenaamde Mineralen aangifte systeem speelde in op de behoefte aan systematische verbetering van het mineralen management op het individuele perceel en het individuele bedrijf. De fractie van de PvdA heeft zich altijd een groot voorstander verklaard van zo'n systeem, omdat het een managementsysteem is dat inspeelt op de individuele belangen en mogelijkheden van het bedrijf dat tot gevolg kan hebben dat er inderdaad behoorlijk zuinig met meststoffen wordt omgegaan.

Dat vergde een totale cultuurverandering. Voorgaande meststoffenadviezen waren op een heel andere wijze opgezet dan die nu binnen Minas passen. Vroeger hadden wij meststoffenadviezen die in feite gebaseerd waren op zogenaamde dosis-effectrelaties. Dat gebeurde met een wet van de verminderende meeropbrengst die in guldens en niet in kilogrammen werd uitgedrukt en zeker niet in kilogrammen effect voor het milieu. Dat was jammer, want de absolute prijs van stikstof is de afgelopen tientallen jaren niet gestegen, maar hier en daar zelfs gedaald. Dat heeft tot gevolg dat dit een uitnodiging is om meer te gebruiken. Dat heeft dan ook een volstrekte ontsporing van het meststoffengebruik te zien gegeven. Toen wij in het begin van de tachtiger jaren vanuit het onderzoek vaak signaleerden dat de meststoffenadviezen veel te hoog waren en veel lager konden, werd dat eigenlijk niet gehoord. Het was dus "early warning" vanuit de wetenschap, maar geen "early listening" vanuit het beleid. Dat had tot gevolg dat er structureel veel te veel mest is uitgebracht. In inleidingen wist ik wel eens te vertellen dat de gemeente Bergh, gelegen in de Liemers in Gelderland, nooit had kunnen bevroeden dat zij met haar mestoverschot van 700 kg per hectare de kampioen van Nederland was. Dat was een gigantisch, schandalig overschot en dat was erg slecht voor het milieu. Daarom is het van belang dat dat teruggedrongen werd, want het "baat het niet, dan schaadt het nietprincipe" had tot gevolg dat de te hoge stikstofgiften vaak geen baat hadden, maar dat wel schade werd aangericht. Dat moest worden teruggedrongen en dat zal nu moeten gebeuren.

De cultuurverandering die met Minas werd geïntroduceerd, heeft tot gevolg dat mensen zich ervan bewust zijn dat zuinig met dit soort grondstoffen moet worden omgegaan en dat gewaakt moet worden voor overmatig gebruik. Dat is ook mogelijk, omdat wij nu veel meer inzicht hebben in het functioneren van de productiesystemen en in het effect van nitraat en dergelijke op planten. Je kunt dus veel beter maatwerk leveren. Een hoge productie kan daardoor heel goed gepaard gaan met een bijzonder klein milieueffect. Dat is natuurlijk wat wij wensen. Dat is in feite een onderschrijving van Minas als managementsysteem: het leert de boeren, het is een voortdurende verbetering van het systeem en uiteindelijk kom je uit op de situatie die wij al van heel veel proefbedrijven kennen en waarbij sprake is van een hoge productiviteit, terwijl men ver onder de stikstof- en de nitraatnorm blijft.

De discussie over Minas heeft zich met name geconcentreerd op de afwijkende positie die Nederland daarmee in Europa inneemt. Nederland heeft vooral ingezet op een milieuprestatie en op een norm die als output moet worden gezien en niet op de aanvoernorm. Dat wijkt af van het systeem dat elders in Europa van toepassing is. Minas, gecombineerd met het heffingensysteem, heeft in Europa nog niet voldoende gezag afgedwongen. Het is noodzakelijk om daar wel op in te spelen. De heffing die aan Minas is gekoppeld, moet in de ogen van mijn fractie prohibitief zijn, want alleen dan heeft het een regulerend effect. Het Minas-heffingensysteem is niet bedoeld om belasting te heffen over mineralen; het is vooral bedoeld om het gedrag van individuele producenten te beïnvloeden en daarmee te bewerkstelligen dat er minder stikstof naar het oppervlakte- of grondwater verdwijnt.

De meeste actuele ontwikkelingen tonen aan dat de trend omlaag is ingezet, maar hier en daar is het nog lang niet voldoende. Er is ook nog veel meer mogelijk. Ik denk dat het beleid erop gericht moet zijn om de ontwikkeling in de richting van steeds kleinere mineralenoverschotten te stimuleren. Wij praten in het beleid steeds over de stok. Wij hebben allerlei systemen opgetuigd die er alleen maar op gericht zijn om de producenten met de stok te beïnvloeden. Je zou dat echter ook kunnen doen met de wortel. Dat zou eigenlijk veel meer moeten gebeuren. De stok zou je eigenlijk moeten reserveren voor uitvreters. Uitvretersgedrag zal altijd blijven bestaan en uitvreters moet je met de stok aanpakken, maar de overigen moet je honoreren en met behulp van de wortel sturen. Hoe kan dat? Op verschillende proefbedrijven, bijvoorbeeld de Marke en de Minderhouthove en door verschillende boeren is aangetoond dat door een goede bedrijfsvoering een hoge productie in kilogram product per hectare kan worden gerealiseerd, terwijl de nitraatverliesnorm en de fosfaatverliesnorm niet worden overschreden; sterker nog: men blijft daar ruim onder, ook onder de norm die in 2008 van toepassing zal zijn. Het is in de grondgebonden landbouw dus goed mogelijk om binnen de normen te blijven. Minas helpt de agrariër om de bedrijfsvoering in die richting te ontwikkelen en het is daarom de overtuiging van mijn fractie dat de aanpassing van het managementsysteem niet alleen via de stok ofwel de heffingen, maar ook via de wortel – voorbeeldbedrijven, goede adviessystemen en goede voorlichting – moet worden gerealiseerd.

Minas is hier en daar te gedetailleerd en te veel opgetuigd. Dat zal vanmiddag ook blijken uit het rapport van de Algemene Rekenkamer over Minas. Dat rapport toont aan dat een systeem heel makkelijk kan worden gefrustreerd door het te ingewikkeld en te gedetailleerd te maken, terwijl je eigenlijk alleen wilt weten hoeveel kilogrammen stikstof per kilogram product naar het milieu worden afgegeven en dat dat binnen de perken blijft. Hetzelfde geldt voor fosfaten. Het is dus zonder meer mogelijk hoge productiviteit met een goede milieuprestatie te realiseren, niet alleen uitgedrukt in verontreiniging in kilogram product maar zelfs per eenheid van oppervlak. De wijze waarop de voorbeeldbedrijven dit realiseren is nog niet helemaal toereikend, het kan nog veel beter. Voor ons is van belang om van de minister te weten hoe hij het sturen met de wortel tracht te bevorderen en hoe hij de innovatie tracht te bevorderen, want dit werkt op termijn veel beter dan wet- en regelgeving. Menige politicus zal immers toegeven dat de wetgeving niet het eerste bastion is, maar het sluitstuk.

Toch is mijn fractie ervan overtuigd dat het ideaalbeeld dat ik hier schilder: nitraat- en fosfaatoverschot op perceelsniveau beneden de richtlijnen, nog lang niet in de Nederlandse landbouw is gerealiseerd, al is het zeker niet onrealistisch zoals ik al aantoonde. Er zijn weliswaar wat excessen verdwenen en de tendens omlaag is ingezet, maar dit is niet toereikend. De Nederlandse benadering waarbij de milieuprestaties als uitgangspunt worden genomen, vindt in de ogen van de Europese administratie geen begrip. De benadering waarbij volgens de Nitraatrichtlijn een aanvoernorm van 170 of 250 kg als beginsel wordt gehanteerd, miskent in feite de grote verschillen in omstandigheden, grondsoort, weer en bedrijfsvoering. Daarvan zou je eigenlijk moeten uitgaan.

Nederland moet tegemoet komen aan de Europese eisen, maar niet ongeclausuleerd en onbeperkt. Het indertijd niet handhaafbaar geachte systeem wordt nu met mestafzetcontracten alsnog geïntroduceerd. De mogelijkheden zijn nu beter, doordat er een zeer nauwkeurig perceelsregistratiesysteem is dankzij de toepassing van een geografisch informatiesysteem. De inzet is anders dan in het verleden. Er wordt nu niet gemikt op het onder controle brengen van de mest, maar er wordt uitgegaan van afspraken op voorhand tussen boeren met een overschot aan mest en boeren met een tekort aan mest. De boer met een overschot moet daarvoor op voorhand een regeling treffen. Dit is vooral van belang voor de niet-grondgebonden landbouw. Het dwingt de ondernemer om niet achteraf, maar op voorhand afspraken te maken en dit past bij goed management. De daarmee gecreëerde zekerheid kan problemen met heffingen achteraf voorkomen.

De introductie van dit systeem naast Minas en de verschillende dierrechten maakt het de boer echt niet gemakkelijker en kan ook aanleiding geven tot niet-beoogde latente ruimte voor meer mestafzet en tegenstrijdigheden tussen de systemen. Ook wordt de prikkel in Minas verminderd. Wel lijken door dit systeem de Europese medewerking en goedkeuring gemakkelijker te realiseren. Dit neemt niet weg dat wij nu een weg inslaan die kan leiden tot te veel regelgeving. De boer heeft te maken met algemene milieuvoorschriften voor de inrichting zoals gelden voor iedere economische activiteit en vooral ook voor activiteiten in het landelijk gebied, de daaruit voortvloeiende vergunningen, dierrechten, het mineralenaangiftensysteem, de ruimtelijke beperkingen die door het ammoniakbeleid nog verder worden aangeschroefd, de verdere beperkingen die voortvloeien uit het NMP-4 en nu dus ook nog de mestafzetcontracten.

De realisatie van de Nitraatrichtlijn en de minimalisatie van mestoverschot op perceelsniveau en de vermindering van het niet geplaatste landelijk mineralenoverschot zijn in feite de na te streven doeleinden. Als die worden gerealiseerd, is het zaak de nu opgetuigde wetgeving met verschillende sloten te vereenvoudigen. Het is om die reden dat mijn fractie er bij de regering op aandringt om duidelijkheid te scheppen over een viertal zaken.

1. De vermindering van de wet- en regelgeving en een duidelijke, op milieuprestaties en niet op straffen gericht beleid. De geplande evaluaties moeten daarop worden gericht.

2. Het voorkomen van loze contracten, nu minder dan aanvankelijk voorzien, maar toch nog onacceptabel hoog. Loze contracten als gevolg van coördinatieproblemen tussen de verschillende instrumenten zijn eigenlijk onaanvaardbaar. Hierbij plaats ik wel de kanttekening dat fouten beneden 5% wellicht kunnen worden getolereerd.

3. Vergroting van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de ontwikkelde instrumenten.

4. Vermindering van de administratieve last van de overheid voor alle rechten, heffingen en controlesystemen. Het bureau Heffingen is namelijk al de grootste werkgever van Assen en dat is wel opvallend. De uitvoeringsplannen van de nu werkzame systemen bedragen bij een ruwe schatting zo'n 100 mln gulden. Kan de minister dit bevestigen en kan hij aangeven hoe die lasten door de introductie van de mestafzetcontracten worden verhoogd?

Voorzitter. Het mineralenprobleem waar Nederland nu al bijna twee decennia mee worstelt, kan worden opgelost door medewerking van alle betrokkenen. Ik heb de indruk dat de bereidheid die in het verleden ontbrak er nu wel is. Die moet worden benut om de veehouderij milieuvriendelijk te maken en productief te houden. Met belangstelling zien wij de reactie van de minister op de verschillende vragen die ik namens mijn fractie stelde en de verschillende suggesties die ik deed, tegemoet.

De heer Van Bruchem (Christen- Unie):

Voorzitter. Vandaag de zoveel- ste ronde in het debat over het mestprobleem en het mestbeleid en naar mijn mening zal het zeker niet de laatste ronde zijn, al was het alleen maar omdat de komende evaluatie waarschijnlijk nieuwe inzichten zal opleveren. De uiteenlopende reacties op de recente berekeningen inzake het mestoverschot wijzen evenmin op het einde van de discussie. De minister concludeert naar aanleiding van de berekeningen dat het ingezette beleid met kracht moet worden voortgezet – een voorspelbare reactie in zijn geval. Anderen zien daarentegen in de meevallende cijfers aanleiding tot versoepeling of zelfs gedeeltelijke afschaffing van het huidige beleid. Onze fracties – ik spreek mede namens de SGP-fractie – vinden die benadering niet verantwoord.

De milieubeweging stelt dat de berekeningen veel te optimistisch zijn en dat er forser moet worden ingegrepen. Ik deel niet de opvatting van de milieubeweging dat bij de berekening sprake is van wensdenken, maar het blijven wel vooruitberekeningen die voor een belangrijk deel zijn gebaseerd op aannames en daardoor zijn omgeven met onzekerheden. Zo kan de mestexport of de tekenbereidheid van de potentiële mestafnemers mee- of tegenvallen. Wij moeten er ook steeds meer rekening mee houden dat geleidelijk meer grond aan allerlei productiebeperkingen wordt onderworpen.

Er zijn nog andere overwegingen die aanleiding geven tot twijfel. Bij de berekeningen zijn namelijk, conform het protocol, volledig de regels van het bestaande mestbeleid aangehouden. Zo is uitgegaan van het bestaande stelsel van dier- en mestrechten die in 2003 immers nog gelden, maar in 2005 zullen vervallen; dan kan een totaal andere situatie ontstaan. Een tweede punt is dat de voor 2003 voorgestelde verliesnormen zijn aangehouden. Met name voor fosfaat is op zijn minst twijfel mogelijk of die scherp genoeg zijn. Iedere kg verlaging van de landelijke verliesnorm doet het mestoverschot met een of 2 miljoen kg toenemen. Een derde manco is mijns inziens dat bij de berekening van de overschotten het kunstmestfosfaat buiten beschouwing is gebleven, overeenkomstig de regels van Minas. Een en ander was bedoeld als een overgangsregeling, maar dat moet dan niet worden gehanteerd als uitgangspunt voor de berekening van het overschot. Nu is aan de afvoerkant alle fosfaat meegenomen, maar aan de aanvoerkant niet. Op die manier wordt het probleem systematisch onderschat. Hierbij gaat het waarschijnlijk niet om een kleinigheid, want gemiddeld wordt op de rundveebedrijven per hectare 20 tot 25 kg kunstmestfosfaat gegeven, volgens de Derde monitoringsrapportage van het onvolprezen Expertisecentrum LNV.

Een correcte schatting van het overschot is belangrijk voor het beleid. De minister stelt zelf dat bepaalde onderdelen van het beleid alleen kunnen functioneren wanneer er evenwicht is op de mestmarkt en dan moet je natuurlijk wel goed weten hoever je van het evenwichtspunt vandaan bent en hoe groot het probleem in werkelijkheid is. Het lijkt me daarom aan te bevelen om in elk geval voor kunstmestfosfaat een aanvullende berekening te laten maken. Ik hoor hierop graag een reactie.

Een vraag die hierop aansluit, is in hoeverre het berekende overschot van 8 miljoen kilo moet worden teruggedrongen om de regulerende heffingen goed te kunnen laten functioneren. In de schriftelijke voorbereiding hebben wij op deze vraag geen concreet antwoord gekregen. De vorige regeling heeft zo'n 5 miljoen à 6 miljoen kilo fosfaat opgeleverd, maar toen stonden door allerlei oorzaken nogal wat varkenshouders op het punt, te stoppen. Inmiddels is dat waarschijnlijk veranderd en bestaat de kans dat de nieuwe regeling minder zal opleveren. Stel dat het maar een paar miljoen kilo fosfaat oplevert, is dat dan voldoende? Zo nee, wat moet er dan gebeuren?

Over de omvang van het mestoverschot is dus enige twijfel mogelijk. Andere sprekers hebben echter al terecht gezegd dat de jongste berekeningen in ieder geval één ding duidelijk maken en wel dat het mestoverschot afneemt. Het beleid werpt vruchten af. Dat geldt uiteraard voor de diverse opkoop- en kortingsregelingen, maar ook voor Minas. Uit een recent rapport over de eerste twee jaar Minas blijkt dat agrariërs die zich geconfronteerd zien met forse heffingen, de bedrijfsvoering in de gewenste richting aanpassen. Het gegeven dat het bestaande beleid, dat eigenlijk pas begin dit jaar is geïmplementeerd, werkt, is voor onze fracties op zichzelf al een reden om ons zeer terughoudend op te stellen tegenover de invoering van een nieuw reguleringsstelsel.

Voordat ik inga op de inhoud van het wetsvoorstel, maak ik enkele opmerkingen over onze visie op het mestprobleem in het algemeen. Onze fracties zijn van mening dat het mineralenoverschot uit het oogpunt van verantwoord rentmeesterschap sterk moet worden teruggedrongen. Wij zijn die mening toegedaan, omdat de huidige emissies ecologisch onverantwoord zijn en een enorme verspilling van mineralen en energie impliceren. Zo werd in de periode 1997/1998 op een gemiddeld melkbedrijf ongeveer de helft van het aangevoerde fosfaat omgezet in producten en van de aangevoerde stikstof maar 25% tot 30%. Het is uiteraard enigszins arbitrair waar de grenzen precies moeten worden getrokken, maar dat er nog heel wat valt te verbeteren, staat ook voor onze fracties vast.

Wij vinden wel dat het op een goede manier moet gebeuren, te weten zo doelgericht en praktijkgericht mogelijk. Dat betekent dat de totale mineralenstroom in beeld moet worden gebracht en dat er zoveel mogelijk wordt gewerkt met doelvoorschriften, waarop de individuele agrariër wordt afgerekend of waaraan hij zich moet houden. De agrariër moet tegelijkertijd wel zoveel mogelijk worden vrijgelaten in de manier waarop hij de doelstellingen realiseert. Verder moet hij behalve restricties ook stimulansen krijgen om het beter te doen, want alleen zo kunnen de milieudoelstellingen worden gerealiseerd tegen zo laag mogelijke kosten. Het is overigens ook van groot belang dat de vervanging van kunstmest door dierlijke mest zoveel mogelijk wordt gestimuleerd. Gelukkig is op dit terrein een aantal hoopvolle ontwikkelingen in gang gezet.

Het stelsel van regulerende heffingen, Minas, en dan met name de verfijnde variant sluit uitstekend aan bij onze benadering. Onze fracties vinden Minas in beginsel het enige goede systeem. Wij zijn daarbij in goed gezelschap, zoals blijkt uit het volgende citaat: "de beste manier waarop bedrijven zich kunnen verantwoorden voor hun bedrijfsvoering, waarbij recht wordt gedaan aan de verschillen in de bedrijfsvoering binnen de sectoren en waarbij een zo groot mogelijk beroep wordt gedaan op technologische vernieuwingen en goed ondernemerschap, is de invoering van een mineralenaangiftesysteem (Minas)". Dit is een citaat van minister Van Aartsen uit de integrale notitie over het mest- en ammoniakbeleid uit 1995. De huidige minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij lijkt het daarmee eens te zijn, getuige zijn uitspraak in de nadere memorie van antwoord dat het stelsel van regulerende heffingen het mogelijk maakt om een effectief en efficiënt gebruik van mineralen te combineren met een relatief hoogproductieve land- en tuinbouw. Ik had het niet beter kunnen zeggen.

Ik wil overigens niet beweren dat Minas probleemloos is en dat er niet het een en ander aan valt te verbeteren. Zo zou met name de administratieve belasting beperkt moeten worden. In principe is het echter een goed systeem, waarin de werkelijke mineralenstroom in een bedrijf centraal staat en de individuele agrariër optimale vrijheid heeft in de manier waarop hij zijn verliezen tot aanvaardbare proporties terugbrengt.

Verschillende elementen in het bestaande en voorgestelde mestbeleid passen niet in onze benadering. In een stelsel van mestafzetcontracten worden in aansluiting op de EU-Nitraatrichtlijn, die overigens niet getuigt van een groot landbouwkundig inzicht, weer aanvoernormen of gebruiksnormen geïntroduceerd, naast de doelvoorschriften en verliesnormen van Minas. Bovendien hebben die aanvoernormen alleen betrekking op dierlijke mest. Iets dergelijks doet zich ook voor als men het kunstmestfosfaat buiten beschouwing laat in het kader van Minas. Het is begrijpelijk dat het toen werd ingevoerd, maar in beide gevallen wordt het gebruik van dierlijke mest aan meer beperkingen onderworpen dan het gebruik van kunstmest. Dat stuurt de agrariër in de verkeerde richting en het is contraproductief. Het hele fosfaatoverschot van 8 miljoen kilo zou verdwenen zijn, als het verbruik van kunstmestfosfaat met 10% tot 15% zou verminderen. Een beleid dat dit proces eerder ontmoedigt dan bevordert, is niet verstandig. Forfaitaire normen zijn in het algemeen niet stimulerend, want daarmee worden degenen die het beter doen dan gemiddeld, niet beloond en degenen die het slechter doen, niet bestraft. Het mestbeleid bevat gewoon te weinig positieve stimulansen.

Tegen deze achtergrond maak ik enkele opmerkingen over het huidige wetsvoorstel. Het eerste element daarin betreft de aanscherping van de mestnormen en de verhoging van de bijbehorende heffingen. Bij nitraat gaat het uiteindelijk om de doelstelling van de Nitraatrichtlijn – 50 milligram per liter water – maar er spelen ook verplichtingen mee in het kader van bijvoorbeeld het Noordzeeverdrag. Er bestaat nog onduidelijkheid over de samenhang tussen de verliesnormen en deze doelstellingen en er moet meer onderzoek plaatsvinden naar de relatie tussen stikstofverlies en het nitraatgehalte van het water. Uit het rapport "Actualisering stikstof- en fosfaat-desk-studies" van vorig jaar november krijgt men de indruk dat de voorgestelde nitraatnormen nauwelijks scherp genoeg zijn. Aan de andere kant stelt het bedrijfsleven dat de strengste normen best beperkt kunnen blijven tot de waterintrekgebieden. Kan de minister op dit dilemma ingaan? Voorshands zijn onze fracties geneigd de voorgestelde nitraatnormen het voordeel van de twijfel te geven. De nitraatverliesnormen voor bouwland zijn scherper dan voor grasland. Waarom is dat zo? Ontstaat daardoor niet het risico dat bouwland wordt omgezet in grasland?

Inzake fosfaat valt in het zojuist genoemde actualiseringsrapport te lezen dat milieukundig gezien eigenlijk een verlies van maximaal 1 kg aanvaardbaar is, mede gelet op de nog steeds toenemende oppervlakte fosfaatverzadigde gronden. Vroeg of laat zal dit tot uitspoeling leiden. Deze opvatting sluit aan bij de opvatting in de nota "Mest- en ammoniakbeleid derde fase" van de ministers Bukman en Alders uit 1993, waarin een eindnorm van 5 kg werd voorgesteld. In de loop der jaren zijn wij uitgekomen bij de voorgestelde 20 kg; en dat is nog exclusief kunstmestfosfaat. In de praktijk is dus eigenlijk een verlies van minstens 40 kg toegestaan. Blijkens de schriftelijke beantwoording onderkent de minister deze problematiek en wordt er onderzoek naar gedaan. Ik wijs er nogmaals op dat ieder aanscherping van het beleid op dit punt het evenwicht op de mestmarkt verder uit beeld brengt.

Ecologisch gezien lijken met name de fosfaatnormen te soepel, terwijl de landbouwkundige of landbouweconomische haalbaarheid van die normen twijfelachtig is, althans binnen het voorgestelde tijdsbestek. Momenteel voldoet slechts 10% tot 15% van de bedrijven al aan de eindnormen, al lijkt het proces wel te versnellen. Maar 2003 begint al over anderhalf jaar. Het oorspronkelijke tijdpad, tot 2008, was gemakkelijker te realiseren geweest. Er zijn wel tekenen van hoop. Ecologische veehouders haalden de laatste jaren gemiddeld een fosfaatverlies van ongeveer 10 kg per hectare. Sommigen halen zelfs meer fosfaat uit de bodem dan zij erop brengen. De Marke zit de laatste jaren op ongeveer nul. Maar voordat dergelijke resultaten gemeengoed zijn, is er nog veel tijd en onderzoek nodig. Waarom is bij fosfaat niet het oorspronkelijke traject aangehouden, eventueel in combinatie met een strengere eindnorm? Dan zouden er veel minder bedrijven in de problemen zijn gekomen. Voor stikstof is de inkorting te motiveren met de "Brusselse dreiging", maar voor fosfaat geldt dat niet.

Het tweede element van het voorstel betreft de wijziging van het volumebeleid: de afschaffing van de dier- en mestrechten van het oude volumebeleid enerzijds en de invoering van het stelsel van mestafzetcontracten anderzijds. De eerste vraag is of er naast Minas nog een volume-instrument nodig is. Ik ben het in zoverre met de minister eens dat in de aanpassingsfase – dat wil zeggen, totdat gebleken is dat Minas goed functioneert met de definitieve verliesnormen en er een echt evenwicht is op de mestmarkt – een of andere vorm van volumebeleid nodig is. De mestproductie moet wellicht verder worden teruggedrongen dan wij nu denken. Een evenwicht op de mestmarkt is per definitie labiel: het areaal krimpt geleidelijk in en met name de intensieve veehouderij heeft een neiging tot expansie. Ik vind de argumentatie van de minister op dit punt niet consistent. Enerzijds stelt hij, onder meer in de nadere memorie van antwoord, dat de mestafzetcontracten als volumebeleid nodig zijn om ervoor te zorgen dat de regulerende heffingen goed kunnen functioneren. Anderzijds geeft de minister in de schriftelijke beantwoording aan dat Minas robuuster is dan aanvankelijk werd verwacht. In een algemeen overleg aan de overzijde heeft de minister gezegd dat regulerende heffingen juist moeten voorkomen dat mestoverschotten ontstaan. Verder citeert de minister in de memorie van antwoord met kennelijke instemming zijn voorganger, die stelt dat een systeem van afzetrechten eerst aan de orde kan zijn als het stelsel van regulerende heffingen goed functioneert en er evenwicht is op de mestmarkt. Mijn vraag is waarom er in die situatie, als alles goed loopt, nog een extra stelsel nodig is dat de zaak alleen maar ingewikkelder maakt, een enorme administratie vergt en de veehouderij opzadelt met extra kosten.

Als er, in elk geval tijdelijk, een of andere vorm van volumebeleid nodig is, is vervolgens de vraag welk stelsel de voorkeur verdient: de mest- en dierrechten of de afzetcontracten. Zelfs als het mestprobleem met behulp van Minas wordt opgelost of in de hand wordt gehouden, denk ik dat zich in dit land niet een hernieuwde groei van de veestapel moet ontwikkelen. Problemen als ammoniak, stank, veterinaire risico's en de daarbij behorende gevolgen zijn nauw gecorreleerd aan het aantal dieren. Ik heb begrepen dat volgens NMP-4 de veestapel gehalveerd zou moeten worden. Dat lijkt mij eerlijk gezegd overdreven, maar als wij die kant op moeten, is het op zijn minst bevreemdend dat het enige instrument waarmee de totale omvang van de veestapel direct en op een tamelijk eenvoudige manier kan worden beïnvloed, overboord wordt gezet. Alle andere denkbare instrumenten werken minder direct en zijn duurder, en waarschijnlijk vervelender voor de sector. Voorzover het gaat om het afromen van rechten is er in feite sprake van een zichzelf betalende, warme sanering. De vraag is daarom wat er achter het afschaffen van die rechten zit?

Hoe staat het overigens met de waardevermindering van de mest- en dierrechten? Staat het absoluut vast dat de overheid geen schadeclaims behoeft te verwachten? Dier- en mestrechten kunnen, zoals de afgelopen jaren in de praktijk is gebleken, goed worden ingezet bij flankerend beleid, door afroming, opkoop en eventuele korting. Als deze rechten weg zijn, is flankerend volumebeleid een stuk moeilijker, zo niet onmogelijk geworden. De mestafzetcontracten die ervoor in de plaats komen, zijn immers bilaterale overeenkomsten tussen private partijen waar de overheid geen greep op heeft. Een volume-instrument dat zichzelf heeft bewezen wordt dus afgeschaft, en er wordt een ander instrument geïntroduceerd waarmee het volume van de mestproductie niet of nauwelijks is te beïnvloeden.

Het stelsel van mestafzetcontracten levert natuurlijk wel een plafond op voor de totale mestproductie, maar uit de berekeningen blijkt dat dit plafond aanzienlijk hoger ligt dan in Minas. Uit het RIVM/LEI-rapport is te concluderen dat het plafond voor mestafzetcontracten, bij gelijkwaardige veronderstellingen, 30 tot 35 miljoen kg stikstof hoger ligt dan in Minas. Als het fosfaatoverschot in Minas onderschat wordt, zoals ik betoogd heb, is het werkelijke verschil nog groter. Daarnaast is het plafond van de mestafzetcontracten flexibel in die zin, dat het omhoog gaat als de druk eronder toeneemt. Als de varkenshouders na 2005 weer kunnen uitbreiden zonder dierrechten te kopen, zullen zij meer bieden voor mestafzetcontracten. De tekenbereidheid in de akkerbouw zal toenemen en het plafond zal omhoog schuiven. De werking van Minas wordt dan ook niet ondersteund door de mestafzetcontracten, wat met het stelsel van dier- en mestrechten wel het geval is. De mestafzetcontracten zijn dan ook geenszins in staat om een ecologisch verantwoord evenwicht op de mestmarkt te handhaven. Integendeel, het lijkt niet uitgesloten dat als de echte rem eraf is, na 2005, Minas juist onder druk komt te staan.

Waarom worden de mestafzetcontracten dan toch ingevoerd? Vanwege de Europese Nitraatrichtlijn? Met de recente rapporten in de hand moet toch zelfs aan de kennelijk vastgeroeste Brusselse denkramen duidelijk te maken zijn dat Minas, in combinatie met de mest- en dierrechten, een strakker regime is en meer bijdraagt aan het bereiken van de doelstellingen van de richtlijn dan de mestafzetcontracten? Bovendien verbaast het mij dat Brussel genoegen neemt met een systeem waarvan de minister zelf zegt dat het niet de werkelijke meststroom regelt, terwijl die toch bepalend is voor de milieuvervuiling. Overigens bevalt de Brusselse opstelling dat het derogatieverzoek pas afgehandeld wordt als het voorliggende wetsvoorstel is aanvaard, mij totaal niet. Het Nederlands parlement wordt daarmee voor het blok gezet, althans die indruk ontstaat, en het wordt erg moeilijk om het voorstel op zijn eigen merites te beoordelen. Is de minister het met mij eens dat dit eigenlijk een ongewenste situatie is?

Mijnheer de voorzitter. Naast deze algemene twijfel aan nut en noodzaak van de mestafzetcontracten breng ik nog enkele meer specifieke bezwaren naar voren.

1. De mestafzetcontracten vergen een enorme administratieve inspanning. Die capaciteit had naar onze mening beter kunnen worden ingezet voor het verbeteren en handhaven van Minas.

2. Voor een deel is het dubbel op; een varkenshouder moet door middel van een afzetcontract van tevoren plaatsingsruimte reserveren voor een forfaitair bepaalde hoeveelheid mest. Daarnaast moet hij de afzet geregeld hebben van de daadwerkelijk door hem af te leveren hoeveelheid mineralen, om te voorkomen dat hij wordt geconfronteerd met een hoge heffing. Hij zal wel zorgen dat hij dit van tevoren goed geregeld heeft. Minas werkt dus, na een aanloopperiode, in de praktijk evenzeer preventief als de mestafzetcontracten.

3. Als de mestafzetcontracten wel de beperkende factor zouden worden, bijvoorbeeld bij het wegvallen van de dierrechten en een sterke afzwakking van Minas, kan er een hevige strijd om die contracten onder de varkenshouders ontstaan. Het hebben van een contract is dan immers een bestaansvoorwaarde voor het bedrijf. Ik voorspel in die situatie een harde, koude sanering. Hoe zit het trouwens, kan het niet hebben van een geldig mestafzetcontract, waarmee natuurlijk achteraf iets mis kan gaan, als een akkerbouwbedrijf stopt of zo, leiden tot sluiting van het bedrijf? Zo ja, zou de rechter zo'n zware sanctie dan niet disproportioneel vinden?

4. De collega's De Boer en Rabbinge gingen al in op het verschijnsel van de loze contracten. Aanvankelijk had ik het idee dat die alleen maar betrekking hadden op de situatie, dat er volgens de forfaitaire normen wel te veel mest wordt geproduceerd, maar in werkelijkheid niet. Uit de memorie van antwoord heb ik begrepen, dat er nog een tweede situatie is, namelijk dat er volgens het mestafzetcontract wel mest moet worden afgevoerd, maar volgens de Minas-normen niet. Dan sluit men dus een loos contract. Terzijde: is het mogelijk een loos contract te sluiten met een mestexporteur? Dat zou interessante mogelijkheden openen.

In de nadere memorie van antwoord stelt de minister dat het met het aantal loze contracten wel mee zal vallen, omdat veehouders mest gaan afvoeren om aan de verliesnormen te voldoen. Ik druk mij voorzichtig uit als ik zeg dat ik betwijfel, of die stelling strookt met de praktijk. Het lijkt mij waarschijnlijker dat zij zullen proberen de aanvoer van met name kunstmest te beperken Een volgend bezwaar is, dat in feite de introductie van loze contracten een nieuwe vorm van gedoogbeleid is. Als je op papier maar afvoert, is het goed.

De koninklijke weg zou naar mijn mening zijn om voor degenen die met de Minas-aangifte en eventuele andere bedrijfsdocumentatie kunnen aantonen dat zij, zonder de mest af te voeren, structureel voldoen aan de verliesnormen van Minas en dus aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn, vrijstelling of ontheffing te verlenen van de plicht tot het afsluiten van een mestafzetcontract. Dat zou allerlei voordelen hebben:

1. Degenen die het goed doen worden op die manier niet opgezadeld met onnodige verplichtingen.

2. De onbillijkheden die voortvloeien uit het gebruik van forfaitaire normen worden voor een belangrijk deel weggenomen. Dan zijn meteen de Jerseyveehouders en de ecologische boeren van de heer De Boer geholpen.

3. Zo'n ontheffingsregeling benadrukt dat Minas het primaire instrument is en de mestafzetcontracten slechts ter ondersteuning dienen.

4. Er wordt niet onnodig plaatsingsruimte in beslag genomen op de akkerbouwbedrijven.

5. De handhaafbaarheid van het systeem wordt beter, omdat er minder contracten moeten worden gecontroleerd.

6. De derogatie van de aanvoernorm, die in Brussel moeilijk schijnt te liggen, wordt voor een deel overbodig. Immers, degenen die efficiënt met mineralen omgaan mogen net zoveel stikstof aanvoeren als verantwoord is.

Het zal duidelijk zijn dat onze fracties vraagtekens zetten bij de voorgestelde normen en het daarbij behorende zeer korte tijdpad en vooralsnog niet overtuigd zijn van nut en noodzaak van de voorgestelde vervanging van de mest- en dierrechten door het stelsel van mestafzetcontracten. Ik wacht met belangstelling de reactie van de minister af.

De heer Varekamp (VVD):

Mijnheer de voorzitter. Om te beginnen wil ik de heer De Boer, die eigenlijk van zichzelf heeft gezegd dat hij een soort maidenspeech hield, daarmee complimenteren. Ik wil wel enkele onduidelijkheden die zouden kunnen ontstaan voorkomen. Hij begon met te zeggen dat hij niet uit de sector afkomstig is, in tegenstelling tot de woordvoerders van vele andere fracties. Dat moge zo zijn, maar daar tegenover hecht ik eraan erop te wijzen dat ik hier niet spreek namens de sector, maar namens mijn fractie. Verder merkte de heer De Boer op niet veel nieuws te hebben kunnen ontdekken in de schriftelijke voorbereiding van deze wetsbehandeling. Dat is ook niet de bedoeling, want wij toetsen hier de wetgeving zoals die vorm heeft gekregen in de Tweede Kamer. Dat kan betekenen dat er niet veel nieuws onder de zon is.

Voorzitter. In een relatief korte periode na vaststelling van andere nadere wetgeving terzake van de mestproblematiek in Nederland staat de Eerste Kamer nu weer voor de behandeling van een wijziging van de Meststoffenwet. De motivering hiervoor is tweeledig: de rechterlijke procedures rondom de Wet herstructurering varkenshouderij en de bezwaren van de Europese Commissie tegen de wijze waarop Nederland tot dusver de Nitraatrichtlijn uitvoert. Het is jammer te moeten constateren dat een en ander vooralsnog leidt tot stapeling van wetgeving die zowel voor de betrokken burgers als voor de overheid niet alleen leidt tot extra kosten, maar ook de transparantie vermindert. Ook doet zij geweld aan het principe van deregulering. De regering erkent dit laatste en heeft dan ook in dit wetsvoorstel opgenomen dat per 1 januari 2005 mestproductierechten, varkensrechten en pluimveerechten zullen vervallen. Het is jammer dat deze omweg in de wetgeving op het gebied van dierlijke mest moest worden gemaakt. Immers, de systematiek om via afzetcontracten macro evenwicht tot stand te brengen op de mestmarkt – waarbij niet meer mest mag en kan worden geproduceerd dan wordt gebruikt of afgezet – is ook bij de overheid een oud gedachtegoed dat aansluit bij de liberale gedachte van zo groot mogelijke individuele verantwoordelijkheid. Mede om deze reden is de VVD-fractie van mening dat "ontstapeling" van wetgeving – voorzover mogelijk – adequaat moet plaatsvinden. Meer generiek georiënteerde wetten, zoals die met dier- en mestproductierechten, komen wat ons betreft het eerst voor "ontstapeling" in aanmerking. Waarom kunnen deze rechten niet komen te vervallen op het moment van invoering van deze wet? Mede door de stapeling kunnen situaties ontstaan waarin zowel in dierrechten als afzetrechten moet worden geïnvesteerd. Is het bij aanvaarding van deze wet nog relevant om Minas in alle situaties – bijvoorbeeld bij extensieve agrarische productie – in de huidige vorm toe te passen?

Het is overigens opvallend dat niet alleen de regering het initiatief nam om generieke wetgeving om te zetten op wetgeving die meer is gebaseerd op individuele verantwoordelijkheid. De opstelling van de Europese Commissie geeft daartoe aanleiding. Die commissie immers accepteerde Minas niet als instrument om te voldoen aan de Nitraatrichtlijn. Hoe denkt de minister overigens over deze opstelling van de Europese Commissie? Wordt het middel van de richtlijn op die manier niet verheven boven het doel, het milieu? Is dit geen uiting van een gebrekkig invulling geven aan het begrip subsidiariteit? Wordt hiermee niet de huidige technische standaard in de agrarische sector – zeker in Nederland – ontkend?

De huidige mestwetgeving heeft ten doel te bewerkstelligen dat alleen mest wordt geproduceerd en gebruikt die milieukundig kan worden verwerkt. Daarmee lijkt de ontwikkeling in de goede richting te gaan. Een en ander bleek uit de laatste rapportage van de permanente commissie van het Milieuplanbureau. Berekeningen voor 2003 komen uit op het bekende overschot van 8 miljoen kg fosfaat, hetgeen ligt binnen de bekende bandbreedte van 3 tot 13 miljoen kg. Dat is in ieder geval aanzienlijk minder dan de 20,5 miljoen kg fosfaat waar de minister van uitgaat. Al met al lijkt het Nederlandse mestoverschot zich te ontwikkelen in de richting van de 5% van de totale mestproductie. De bandbreedte tussen 3 en 13 miljoen komt neer op een procentuele bandbreedte tussen 2 en 8.

Zonder afbreuk te willen doen aan voorliggende aanscherpingen en inspanningen vraagt de fractie van de VVD of de minister bereid is de vinger aan de pols te houden, zeker nu hij de mogelijkheid heeft om normen bij AMvB te wijzigen. Een evaluatie in 2002 om te bezien of en in welke mate de voorziene normen in 2003 benodigd zijn, lijkt alleszins voor de hand te liggen. Gaarne horen wij ook hierover de mening van de minister.

Een bijzonder punt van aandacht betreft het fenomeen van de zgn. loze contracten. Door de forfaitaire benadering van de productie bij afzetcontracten kan de situatie ontstaan dat meer contractruimte moet worden afgesloten dan werkelijk aan mest wordt geproduceerd en op basis van de mineralenaangifte moet worden afgevoerd. Hoe denkt de minister daarmee om te gaan als dit in aanzienlijke mate zou optreden? Is de minister dan bijvoorbeeld bereid de excretienormen op een realistisch niveau te houden en onderdeel te laten zijn van de al eerder genoemde evaluatie?

In het kader van de Nitraatrichtlijn is geheel Nederland als gevoelig gebied aangemeld. Voor de Nitraatrichtlijn geldt als criterium van de bekende 50 mg nitraat per liter water gehanteerd, met name in het bovenste grondwater. Vindt de minister het geen omissie dat er ten aanzien van monitoring nog steeds geen EU-protocol is, waardoor er door de wijze van monitoring per lidstaat een enorme differentiatie van controle en handhaving aan de orde kan zijn?

Voor de zgn. droge zandgronden heeft de minister in de conceptwet scherpere verliesnormen per ha in 2003 opgenomen. Dit betreft een oppervlakte van ongeveer 350.000 ha. Kan de minister aangeven waarom dit niet beperkt is gebleven tot de 50.000 ha prioritaire waterintrekgebieden voor waterwinning? Is voorkoming van eutrofiëring van oppervlaktewater een voldoende hard gegeven om dit te staven, zeker waar het rapport-Spiertz stelt dat meer gegevens noodzakelijk zijn en de onderbouwing onvoldoende is? En is de minister zich ervan bewust dat een deel van deze gronden losse gebiedsdeeltjes betreft bijvoorbeeld midden in een polder? Hoe denkt hij een en ander daar uit te voeren?

Het slagen van het in evenwicht brengen en houden van de mestmarkt is afhankelijk van drie hoofdfactoren in samenhang: de acceptatiegrond van met name de akkerbouwers, de mestexport en de mestbewerking. Welke visie heeft de minister op deze drie hoofdfactoren in relatie met de mestmarkt?

Ik heb de verleiding weerstaan om in het kader van deze conceptwet te spreken over de toekomst van de veehouderij in Nederland en in Europa in brede zin, hoewel de VVD-fractie in het kader van de mestproblematiek wel een visie van de minister op prijs zou stellen zeker omdat in onze beleving de minister in zijn uitlatingen niet altijd consistent overkomt.

De richting van de nu voorliggende conceptwet spreekt de VVD-fractie aan. Vragen zijn er nog over de normering in 2003, het areaal uitspoelinggevoelige zandgronden, de monitoring van de Nitraatrichtlijn en de stapeling van wetgeving. Met belangstelling zien wij de beantwoording van de minister tegemoet.

De heer Hessing (D66):

Voorzitter. In het artikel van Gerard van Westerloo in het maandblad van NRC Handelsblad, getiteld "Het fluisteren der senatoren" komt de behandeling van de begroting van LNV in deze Kamer aan de orde. Die begrotingsbehandeling vond plaats op de dag dat het eerste geval van MKZ in Oene is geconstateerd. De auteur van het artikel merkt op dat het toch een beetje wereldvreemd is dat de Eerste Kamer onverstoorbaar de begrotingsbehandeling afwerkt en zich niet druk lijkt te maken over de uitgebroken MKZ-crisis. In het artikel wordt vervolgens een lid van de fractie van D66 sprekend opgevoerd: "Volkomen wereldvreemd! We hadden die Brinkhorst onmiddellijk naar zijn werkkamer terug moeten sturen."

Ik denk dat die opmerking toen zeker hout sneed en ik ben dan ook verheugd de minister vandaag te kunnen spreken terwijl de MKZ-crisis bedongen is. Sinds gisteren is Nederland officieel MKZ-vrij en dat is een moment om te memoreren. Eind maart ging het "slechts" over de begroting, vandaag staat een belangrijk onderwerp op het programma. Het heeft er immers veel weg van dat met het voorgestelde wetsvoorstel de laatste fase in de aanpak van het mestoverschot is aangevangen. Deze woorden zijn in historisch perspectief gezien inderdaad nogal uitdagend te noemen, maar het is wel de kernvraag: Zou het nu eindelijk mogelijk zijn het mestoverschot ten principale aan te pakken door de eindverantwoordelijkheid geheel bij de producenten neer te leggen?

In tegenstelling tot de eerdere herstructurering van de varkenshouderij, wordt de koe thans bijna Ietterlijk bij de horens aangevat: mest produceren mag pas wanneer voldoende afzet verzekerd is. Eenvoud voorop!

Om te bereiken dat het nieuwe stelsel succes kan boeken, dienen in ieder geval twee aangelegenheden sluitend geregeld te zijn. Allereerst dient uiteraard tijdig een evenwicht op de mestmarkt gerealiseerd te zijn. Op dit punt bestond nog de nodige onduidelijkheid. Het ging dan om de vraag hoe groot het vigerende mestoverschot eigenlijk wel is en vervolgens op welke wijze het gewenste evenwicht kan worden bereikt. Inmiddels hebben wij de beschikking over het rapport met als titel "Het landelijk mestoverschot 2003". Het rapport is opgesteld in opdracht van de Permanente Commissie van deskundigen mest- en ammoniakproblematiek in Nederland. Het rapport geeft de meest waarschijnlijke schatting van het landelijk mestoverschot in 2003 bij gegeven randvoorwaarden. De onzekerheid in deze schatting is relatief groot, omdat de mestmarkt erg dynamisch is en het stelsel van mestafzetcontracten niet eerder dan per 1 januari 2002 wordt ingevoerd. Uiteraard valt het nodige te zeggen over het rapport als zodanig en zeker ook over de gekozen uitgangspunten. Op zichzelf is het begrijpelijk dat de opstellers van het rapport geen rekening hebben gehouden met de effecten van de BSE-crisis en de MKZ-crisis. Maar dat neemt niet weg dat toch aangenomen moet worden dat deze crises, zeker in combinatie met opkoopregelingen, wel degelijk een structureel effect zullen hebben op de dieraantallen in Nederland. Hoe oordeelt de minister daarover? Verder wordt onder meer uitgegaan van bijvoorbeeld een blijvende productiviteitsstijging op langere termijn van jaarlijks 1,75%. Dat betekent een daling in het aantal dieren van 5,2%. Die productiviteitsstijging komt mijn fractie redelijk optimistisch voor, zeker tegen de achtergrond van de bijvoorbeeld in het rapport-Wijffels voorziene extensivering van de veehouderij. Hoe ziet de minister deze ontwikkeling? Hoe dan ook, los van alle plussen en minnen die bij het rapport te plaatsen zijn, duidelijk is wel dat het mestoverschot in 2003 kleiner is dan bijvoorbeeld in de beleidsbrief "Integrale aanpak van de mestproblematiek" uit 1999 nog werd aangenomen. Dat is bemoedigend te noemen.

Interessant is wel te constateren dat de plaatsbare mestproductiecapaciteit binnen het stelsel van mestafzetcontracten in 2003 zelfs een negatief overschot laat zien. Met andere woorden, de mestplaatsingscapaciteit in 2003 is dus groter dan de mestproductiecapaciteit. De harde grenzen worden echter aangegeven door de Minas-normen. En dan blijkt dat in 2003 een fosfaatoverschot van 8 miljoen kilo zich aandient. Hoe beoordeelt de minister dit verwachte overschot in 2003? Mijn fractie gaat ervan uit dat de minister vasthoudt aan een evenwicht onder vigeur van de Minas-normen en dat hij niet volstaat met een toereikende plaatsingscapaciteit op grond van mestafzetcontracten. Hoewel, berekeningen hebben toch aangegeven dat de sturende werking van het nieuwe systeem ook functioneert bij een bescheiden overschot, dus op zichzelf is ook een andere benadering denkbaar. En wat vindt de minister, gegeven het overschot van slechts 8 miljoen kilo in 2003, van het handhaven van de dierrechten? Ten principale gaat het toch niet om de aantallen dieren, maar om het niet plaatsbare mestoverschot? En zeker nu het overschot behoorlijk meevalt, is de noodzaak om het stelsel van dierrechten nog mee op te laten lopen toch minder klemmend. In de memorie van toelichting heeft de minister terecht aangegeven dat het stelsel van dierrechten niet langer zal worden gehandhaafd dan voor het realiseren van de doelstellingen strikt noodzakelijk is. Gelet op de succesvolle combinatie van Minas enerzijds en het stelsel van mestafzetcontracten anderzijds lijkt de toegevoegde waarde van het handhaven van dierrechten gering.

De heer Van Bruchem (ChristenUnie):

De heer Hessing zegt dat het goed gaat met het mestoverschot en dat de dierrechten dus misschien wel eerder weg kunnen. Ik wijs er op, dat juist het handhaven van de dierrechten bijdraagt aan de vermindering van het mestoverschot via opkopen en afromen. Is hetgeen de heer Hessing zegt dan ook niet tegenstrijdig?

De heer Hessing (D66):

U heeft gelijk dat zolang dat stelsel bestaat, via opkoopregelingen het mestoverschot uit de markt gehaald kan worden. Als het stelsel van mestafzetcontracten eenmaal is geïntroduceerd, kunnen volgens de minister in 2005 de dierrechten komen te vervallen. Ik vraag mij af of dit niet eerder zou kunnen.

De heer Van Bruchem (ChristenUnie):

Dan mag u aannemen dat het mestoverschot gaat oplopen, want de dierrechten vormen de beperkende factor, veel meer dan het stelsel van de mestafzetcontracten...

De heer Hessing (D66):

Ik vind dat de buitengrenzen van het stelsel moeten worden gevormd door enerzijds Minas dat zorgt voor een efficiënt gebruik van mineralen en anderzijds de zorg dat mest die geproduceerd wordt, goed kan worden afgezet. Hoeveel dieren er per saldo binnen die buitengrenzen functioneren, vind ik een afgeleid probleem. Ik zou niet ten principale willen sturen op het aantal dieren. Ik vind dat niet het meest beslissende criterium. Bovendien worden door het eerder laten vervallen van de dierrechten ondernemers eerder en scherper geplaatst voor de afweging of verder produceren vanuit een kosten-batenanalyse zinvol is of niet. Zo bezien kan vervroeging van de afschaffing als zodanig een extra bijdrage leveren aan het terugdringen van het mestoverschot. Kortom, uit een oogpunt van transparantie, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid en in het algemeen uit een oogpunt van terugdringing van de regeldruk, dient kritisch gekeken te worden naar de stapeling van regelingen: dierrechten, Minas en mestafzetcontracten. In hoeverre vormt het gunstige beeld van het te verwachten mestoverschot in 2003 voor de minister aanleiding om de dierrechten eerder dan 2005 los te laten?

In de nadere memorie van antwoord aan deze Kamer heeft de minister aangegeven dat een tweede openstelling van de Regeling beëindiging veehouderijtakken in juni van start gaat. Wat is de stand van zaken op dit vlak en in hoeverre verwacht de minister dat met deze nieuwe tranche het resterende mestoverschot in 2003 zal kunnen worden teruggedrongen?

In de memorie van antwoord aan deze Kamer heeft de minister aangegeven dat de Commissie het overleg over de Nederlandse normstelling eerst dan wil afronden als het onderhavige voorstel kracht van wet heeft gekregen. Mijn fractie gaat er vanuit dat de minister na vandaag deze discussie met voorrang aanpakt.

Voorzover het gaat om de biologische veehouderij is het interessant om te vernemen of inmiddels al resultaten bekend zijn van het onderzoek naar de mate van stikstofvervluchtiging in stalsystemen die doorgaans in deze sector worden gebruikt. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek kunnen wellicht voor de biologische veehouderij lagere forfaitaire waarden worden vastgesteld. Zijn de uitkomsten van dit onderzoek bekend en, zo ja, geven die aanleiding om de forfaitaire waarden bij te stellen voor de biologische landbouw?

Ten slotte het punt van de loze contracten. De minister gaat er vanuit dat voor de varkens- en kippensector er geen sprake zal zijn van loze contracten. Voor de melkveehouderij ligt dit echter anders. De mest van melkvee bevat relatief weinig fosfaat ten opzichte van stikstof, zodat de melkveehouder er door een efficiënt stikstofgebruik voor kan zorgen dat de werkelijke stikstofproductie laag blijft en er dus feitelijk minder mest hoeft te worden afgevoerd dan volgt uit de normen van het stelsel van mestafzetcontracten. Uit een steekproef van het bureau Heffingen blijkt dat in 2003 circa 10% van de melkveehouderijen een mestafzetovereenkomst moet afsluiten zonder dat het nodig is, de mest daadwerkelijk van het bedrijf af te voeren om aan de verliesnormen te voldoen.

Een tweetal vragen dient zich aan. Allereerst is er natuurlijk de constatering dat deze gang van zaken per saldo contraproductief werkt voorzover het gaat om het efficiënt gebruik van stikstof. Gesteld dat de melkveehouder in zijn mestafzetcontract een leveringsplicht heeft opgenomen, dan valt voor hem de prikkel weg om zuinig om te gaan met stikstof. Hij moet immers toch zijn mest daadwerkelijk afvoeren. En wellicht doet zich zelfs de situatie voor dat, wanneer blijkt dat het niet nodig is om de mest af te voeren om aan de verliesnormen te voldoen, ook de prikkel wegvalt om het stikstofgebruik verder aan banden te leggen dan strikt nodig is. Een dergelijke ontwikkeling kan toch niet de bedoeling zijn? Is het derhalve – in ieder geval theoretisch – niet beter om ervoor te zorgen dat, zolang Minas en mestafzetcontracten samenlopen, de normen van het stelsel van mestafzetcontracten zodanig worden bijgesteld dat er geen latente ruimte ontstaat? Op die manier wordt voorkomen dat er een veestapel aanwezig is die wel past binnen de normen van Minas, maar die in het mestafzetsysteem een grotere mestproductie toelaat. Zijn er wellicht andere mogelijkheden om beide systemen beter op elkaar te laten aansluiten? Ik ben zeer benieuwd naar de reactie van de minister op de suggestie van de heer Van Bruchem om Minas primair te stellen en de mestafzetcontracten aanvullend te laten functioneren.

Een tweede vraag betreft het volgende. De minister heeft aangegeven dat er weliswaar wettelijk niet voorzien is in een leveringsplicht, maar dat het partijen uiteraard vrij staat een bepaling van deze strekking op te nemen in de te sluiten overeenkomst. Het is maar de vraag in hoeverre het voor melkveehouders aantrekkelijk is om contractueel verplicht te zijn om mest af te voeren, terwijl dat op grond van de normen niet strikt noodzakelijk is. Daar staat tegenover dat de akkerbouwer wel een wettelijke afnameplicht heeft. Op zichzelf heeft deze afnameplicht een negatief effect op de tekenbereidheid van akkerbouwers. Een grote en wellicht zelfs cruciale rol zal gespeeld worden door intermediairs. Van de mate waarin zij bereid zijn als contractant op te treden en dus zelf risico's te nemen, zal afhangen of akkerbouwers uiteindelijk inderdaad blijk geven van de geprognosticeerde grote tekenbereidheid. Ziet mijn fractie het goed, dan zit hier toch een beetje de achilleshiel van het stelsel van mestafzetcontracten. Heeft de minister nog iets achter de hand wanneer onverhoopt blijkt dat de rol van de intermediairs onvoldoende uit de verf komt? Overweegt de minister in dat geval bijvoorbeeld de afnameplicht te nuanceren?

Bij de behandeling van dit wetsvoorstel aan de overzijde van het Binnenhof in februari van dit jaar gaf de minister een beeld van de werkzaamheden met betrekking tot systeemontwikkeling ten aanzien van de perceelsregistratie. Hij gaf daarbij aan dat de start van inwinning van de basisgegevens voor 1 april van dit jaar is gepland, mits het wetgevingstraject is afgerond. Welnu, dat is dus niet 1 april, maar 1 juli, een vertraging van drie maanden. Wat heeft dat voor gevolgen voor de rest van het invoeringstraject? Kan 1 januari 2002 nog op een verantwoorde wijze worden gehaald?

En verder is er nog de vraag naar de accuraatheid van de perceelsregistraties. De minister verwacht dat op jaarbasis het aantal mutaties maar liefst 600.000 bedraagt. Dat is nogal wat. Wie controleert in hoeverre die mutaties zijn gebaseerd op correcte gegevens? De minister weet toch ook dat gemeenten nu al de grootste moeite hebben om hetgeen zich in de praktijk in de gebouwde omgeving voltrekt, te laten sporen met hetgeen bestemmingsplannen toelaten? Hij weet toch dat controles vanuit de lucht nodig zijn om de wildgroei enigszins in toom te houden? Bestaat niet het risico dat bijvoorbeeld het areaal akkerbouwgrond op basis van de perceelsregistraties een significant ruimer beeld te zien zal geven dan in de praktijk feitelijk het geval is, of dat meer grasland wordt opgegeven dan feitelijk aanwezig is? Kortom, op welke wijze valt te verzekeren dat de perceelsregistratie zich niet tot een papieren tijger ontwikkelt?

Ondanks deze kritische kanttekeningen steunt mijn fractie het wetsvoorstel. Tijdens de plenaire behandeling van het onderhavige wetsvoorstel aan de overzijde heeft de minister aangegeven dat vluchten niet meer kan. En zo is het maar net. Vanuit de Europese context bezien, dient Nederland simpelweg te voldoen aan de Nitraatrichtlijn, linksom of rechtsom. Het wetsvoorstel geeft daarvoor de goede richting aan.

De beraadslaging wordt geschorst.

De vergadering wordt van 17.02 uur tot 17.35 uur geschorst.

De voorzitter:

Ik deel aan de Kamer mede dat in het kader van de JBZ-samenwerking ontwerpbeschikkingen van de Raad inzake de vaststelling van een tweede fase van de financieringsprogramma's Grotius-strafrechtelijk, STOP, OISIN en de vaststelling van het programma Hippokrates inzake criminaliteitspreventie voor instemming aan de Kamer zijn voorgelegd door de minister van Justitie. De bijzondere commissie voor de JBZ-raad heeft hedenmiddag over deze ontwerpbeschikkingen beraadslaagd. Zij adviseert, de verzochte instemming te verlenen. Ik stel de Kamer voor, dit advies te volgen.

Daartoe wordt besloten.