Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Instelling van vaste colleges van advies van het Rijk op het terrein van het Ministerie van Justitie (Wet adviesstelsel Justitie) (24881).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Voorzitter! Toen het voorstel van wet adviesstelsel Justitie werd geagendeerd voor vanavond, hadden wij de wens geuit dat ook de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, de heer Kohnstamm, met wie wij eerder in algemene zin van gedachten hadden gewisseld, hierbij aanwezig zou zijn. Ons bereikte het bericht dat hij daarvoor geen aanleiding zag. Hij is geen medeondertekenaar van dit wetsvoorstel. Wie de stukken raadpleegt zoals deze tot dusver zijn verschenen, kan slechts concluderen dat dit klopt. Wij zagen vervolgens geen aanleiding te insisteren. Wij mogen de minister van Justitie immers ook bevragen op de beoordeling van de herziening van het adviesstelsel door het kabinet als geheel.

Volgens de Kaderwet adviescolleges geldt echter, dat wetgeving op dit punt mede het contraseign zal dragen van de minister van Binnenlandse Zaken en, als de ordening van de taken tussen de minister en de staatssecretaris dat aangeeft, dus van de staatssecretaris.

Onze eerste vraag is dan ook, hoe dat zal gaan met dit wetsvoorstel wanneer het, naar het zich laat aanzien, tot wet wordt verheven.

De tweede vraag betreft uiteraard de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken – dus van het kabinet als geheel evenzeer – ten aanzien van de uitwerking van de herziening van het adviesstelsel. Die heeft veel voeten in de aarde. Die was blijkens het rapport Raad op maat en blijkens de besluitvorming daarover in de Tweede Kamer en vervolgens in de Eerste Kamer bedoeld om een nieuwe ordening tot stand te brengen in de adviescolleges en hun betekenis voor het regeringsbeleid.

Onze fractie heeft een- en andermaal uiting gegeven aan haar bezorgdheid dat dit wijst op een geringere en te geringe waardering van de instroom van buiten de politieke en ambtelijke circuits in de besluitvorming. Dat speelde ook een rol bij de taakopvatting van de SER en speelt uiteraard ook op het beleidsterrein van Justitie.

Bij de herziening van het adviesstelsel zijn door de jaren heen steeds twee gezichtspunten zichtbaar. Aan de ene kant een afwerende om niet te zeggen afwijzende benadering van de adviesorganen die opvattingen uit de samenleving vertolken en aan de andere kant een positievere benadering, waarbij wordt gezegd dat het voor de kwaliteit van het overheidsbeleid juist goed is wanneer er per ministerie een algemeen adviesorgaan is – minstens één voor een breed samenhangend beleidsterrein – dat juist op de niet ambtelijk ingekaderde terreinen dingen naar voren kan brengen, argumenten kan ontwikkelen, enz.; nieuwe gedachten naar voren brengen, niet alleen de bestaande wegen volgen maar ook nieuwe in kaart brengen.

Dat zo zijnde vragen wij ons af, of wij met het wetsvoorstel adviesstelsel Justitie eigenlijk niet aan beide kanten met lege handen staan. Aan de ene kant draait het mee in het hele proces van al die wetten om het nieuwe adviesstelsel op te zetten en aan de andere kant biedt het eigenlijk niets nieuws. De kans wordt gemist om op het terrein van Justitie, in afwijking van de colleges waarvan het bestaan via deze wet wordt bestendigd, ook een kanaal, een gremium te creëren waarin nog niet in beeld gebrachte, nog niet ambtelijk en politiek "afgeconcludeerde" benaderingen in het vizier komen. "Afgeconcludeerde": dat is een deel van het jargon dat aangeeft hoezeer men in een bepaald proces verder werkt, zonder dat te verlaten.

Dit is de reden waarom wij behoefte hadden aan een openbare behandeling van dit wetsvoorstel na de schriftelijke voorbereiding. Wij hebben op zichzelf geen bezwaren tegen wat er wordt voorgesteld, want dat is bestendiging, dat is dingen laten zoals ze zijn en opnieuw van een wettelijke grondslag voorzien. Wij hebben echter wel de behoefte om twee vragen voor te leggen.

Ten eerste: zou het niet ook voor Justitie goed en belangrijk zijn dat er een advisering ten aanzien van de samenhang van beleid, inclusief de nog niet ontdekte aspecten van het beleid zou plaatsvinden?

Ten tweede: hoe verhoudt zich dit voorstel tot de oogmerken van de regering, eerder hier verwoord door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, ten aanzien van een grondige verandering van het adviesstelsel?

De heer Cohen (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! Ook mijn fractie vindt dit een lastig wetsvoorstel. Dat is niet eens zozeer omdat wij niet met de conclusies waartoe dat wetsvoorstel leidt, zouden kunnen leven, maar wel vanwege de argumentatie die aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt. Dat is het geval in verband met een tweetal typen argumenten, die eigenlijk ook al door de heer Hirsch Ballin naar voren zijn gebracht en waar ik mij bij zal aansluiten. Het eerste is dat ook mijn fractie het gevoel heeft dat hier een zekere strijd is met de gedachtegang die ten grondslag ligt aan Raad op maat. Die is te karakteriseren als een behoefte aan een beperkt aantal brede adviescommissies. Op dat punt zegt de minister van Justitie: dat hebben wij niet nodig en wij kunnen daar niet eens aan voldoen, omdat wij anders zijn. Bij dit departement en het type problemen dat hier aan de orde is, is sprake van een complexiteit en een diversiteit die het niet mogelijk maken om met een dergelijke brede adviescommissie uit de voeten te kunnen. Van dat argument zijn wij niet zo erg overtuigd. Ik heb het genoegen gehad om hier ook het debat over de instelling van de Raad voor cultuur te mogen voeren. Als je nu kijkt naar wat er binnen die Raad voor cultuur wordt behandeld, zie je dat dat loopt van monumentenzorg tot dans en van bibliotheken tot media en ontwikkelingen op het gebied van de elektronische snelweg. Dat is allemaal samengekomen in één Raad voor cultuur. Ik moet hier overigens aan toevoegen dat mijn fractie daar toen niet zo voor was. Als de staatssecretaris hier was geweest, had ik hem de vraag willen voorleggen om de discrepantie eens uit te leggen. Nu hij er niet is, vervang ik het woord "staatssecretaris" graag door het woord "regering".

Een andere vraag in dat verband is of de regering niet een beetje terugkomt op hetgeen Raad op maat in nogal forse vorm naar voren heeft gebracht. Het zal duidelijk zijn dat wij het niet zo heel erg vinden als de regering een beetje terugkomt op de in Raad op maat uitgezette lijn.

In de tweede plaats zijn wij niet erg onder de indruk van de argumenten die door de minister naar voren zijn gebracht om aan te voeren dat de gedachtegang die in Raad op maat zit, niet in volle omvang op Justitie van toepassing kan zijn. Ik wil nu eerst een paar zinnen citeren uit de memorie van toelichting: "Bij het bepalen van de behoefte aan externe en generale advisering hebben wij de vraag onder ogen gezien of het zinvol zou zijn om voor het gehele beleidsterrein van justitie een permanent adviescollege in te stellen. Wij hebben die vraag ontkennend beantwoord. Wij achten de instelling van een dergelijk college thans nodig noch wenselijk. De terreinen waarvoor de minister van Justitie verantwoordelijkheid draagt zijn divers en complex."

Dat is de argumentatie. Misschien kan de minister zich voorstellen dat wij daar niet echt van onder de indruk zijn geraakt. Nu is er door de minister nog een tweede argument naar voren gebracht, namelijk dat het departement zelf voldoende expertise heeft op een groot aantal gebieden. Mijn fractie vraagt zich daarbij af of dit bij die andere departementen dan niet het geval is. Vervolgens wordt verwezen naar het openbaar ministerie, waarmee speciale procedures zijn afgesproken over advisering over wetgeving. Dan kom ik terug op het punt dat ook door de heer Hirsch Ballin naar voren is gebracht, namelijk de vraag of niet juist het belang van een dergelijke externe advisering is dat men over grote en kleine onderwerpen een afstandelijk oog kan laten gaan. Daarmee wordt een frisse en kritische blik geworpen op zaken die binnen de organisatie aan de orde zijn. Ervan uitgaande dat een dergelijke externe blik juist buitengewoon nuttig is, blijft de vraag hoe de minister daarmee wil omgaan als een dergelijke wat breder opgezette raad die functie niet uitoefent. Wij hebben aarzelingen bij het inzetten van ad hoc-commissies voor de oplossing van dat soort problemen.

Minister Sorgdrager:

Voorzitter! De heer Hirsch Ballin vroeg mij waarom de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken vandaag niet aanwezig kan zijn. De staatssecretaris heeft mij gezegd dat het voor hem feitelijk onmogelijk was om op dit moment hier aanwezig te zijn en dat hij, als het absoluut noodzakelijk was, wel een aantal afspraken kon afzeggen. Hij had echter de indruk dat het niet absoluut noodzakelijk was om hier aanwezig te zijn. De heer Hirsch Ballin heeft gelijk als hij zegt dat de regering hier spreekt. Ik word dan ook geacht voor de staatssecretaris te spreken.

Dit wetsontwerp is ingediend voor de inwerkingtreding van de Kaderwet. Dat betekent in de opvatting van de heer Kohnstamm dat het logisch was dat hij het niet mede heeft ondertekend, maar dat hij uiteindelijk wel volgens de regelingen van de Kaderwet verder zal handelen.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Kan de minister aangeven wat dat betekent voor het contraseign van de wet?

Minister Sorgdrager:

Het antwoord daarop weet ik op dit moment niet. Ik zal het laten uitzoeken en dan kan ik in tweede termijn het antwoord geven.

Vervolgens heeft de heer Hirsch Ballin gevraagd of deze wet valt binnen het kader van de Kaderwet. De Kaderwet moet en kan met een zekere flexibiliteit worden toegepast. Die advisering behoeft niet voor ieder departement op precies dezelfde manier geregeld te worden. Het is niet zo dat Justitie daar een absolute uitzondering op moet zijn. Dat bepleit ik ook niet. Mij lijkt echter voor Justitie de manier van advisering zoals in dit wetsvoorstel is voorgesteld de beste manier. Het is niet waar dat, zoals de heer Hirsch Ballin zegt, deze wet helemaal niets nieuws beoogt. Er is wel degelijk een aantal adviesorganen opgeheven en er is ook een nieuwe ordening in aangebracht. Wel heeft er een uitvoerige discussie plaatsgehad over de vraag of we een algemene raad voor het hele justitieveld in het leven moeten roepen of een bredere raad voor rechtshandhaving. Uiteindelijk hebben we geconcludeerd dat dit niet nuttig en niet nodig is. Het moet geen automatisme worden om brede raden in te stellen, wanneer de advisering op een betere, adequatere manier kan gebeuren door wat kleinere commissies, eventueel ook ad hoc.

Voorzitter! Justitie in het algemeen is niet alleen zeer breed maar ook zeer gespecialiseerd. Wanneer je een raad zou willen instellen die in staat is, te adviseren over het hele brede terrein van Justitie, dan zou je materieel buiten de kaders van de Kaderwet moeten treden. De heer Cohen heeft de Raad voor de cultuur aangehaald. Wij moeten dan constateren dat hierin meer dan vijftien leden zitting hebben en dat hieraan verder een groot aantal subcommissies is opgehangen, terwijl wij ook kiezen voor kleinere commissies maar niet aangehaakt aan een bredere raad. Wij hebben deze keuze gemaakt. Deze is heel duidelijk en toegesneden op de problematiek van Justitie.

De heer Cohen (PvdA):

Voorzitter! Mist de minister nu door het ontbreken van zo'n algemene commissie niet de mogelijkheid die er bij de Raad voor de cultuur wel is om vanuit een meer afstandelijk perspectief een algemene externe blik te hebben? Ik kan mij voorstellen dat een algemene commissie met daaronder een aantal subcommissies bij Justitie ook heel goed mogelijk was geweest.

Minister Sorgdrager:

Voorzitter! Ik zie het voordeel niet van een algemene blik op wat Justitie breed doet. Ik kan me voorstellen dat je een algemene blik hebt op bepaalde beleidsterreinen, maar wat heeft het voor zin om met een algemene blik te kijken naar strafrechtelijke handhaving, familierecht, burgerlijke rechtsvordering etc.? Dat heeft zo weinig met elkaar te maken dat ik de zin van zo'n algemene raad niet inzie. Wij hebben daarom gekozen voor een aantal commissies op specifieke onderdelen. Ik wil ook graag werken met adviezen van buiten. Ik vind dat heel goed en verfrissend. Als je echter op bepaalde terreinen van Justitie permanente adviescommissies instelt, gaan deze op een goed moment toch lijken op bijvoorbeeld een NVVR, een Nederlanse Orde van advocaten etc. Dit zijn ook buitenstaanders, maar wel zeer gespecialiseerd. Dit heeft voor mij niet zoveel zin. Wel als het om een specifiek vraagstuk gaat. Ik noem bijvoorbeeld de inrichting van bestuur en beheer van de rechterlijke organisatie. Ik heb daar volgens de Kaderwet een aparte commissie voor in het leven geroepen, opdat mensen fris van buiten kunnen kijken naar de best mogelijke inrichting van de rechterlijke organisatie. Hetzelfde geldt voor een commissie voor bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving. Ik probeer op die manier zoveel mogelijk mensen van buiten te betrekken bij de problematiek waar Justitie voor staat.

Voorzitter! Het is natuurlijk niet uitgesloten dat er in de loop van de tijd behoefte is aan een ander adviesorgaan. Ik zal dat orgaan dan ook gaan instellen. Ik heb op dit moment echter niet meer behoefte dan wat er in de Kaderwet is gesteld plus eventuele nadere ad hoc-commissies met een specifieke opdracht.

Voorzitter! Nogmaals, er is wel degelijk het een en ander geschoond. We hadden inderdaad een aantal commissies die permanent aanwezig waren maar waarvan we ons afvroegen of het absoluut noodzakelijk was dat deze bleven adviseren. Er zal een fusie tot stand gebracht worden tussen de Centrale raad voor de strafrechttoepassing en het College van advies voor de justitiële kinderbescherming. Op die manier hebben we toch bepaalde dingen efficiënter georganiseerd en naar mijn idee op een goede manier.

Voorzitter! Ik krijg hier bericht over de ondertekening. De gedrukte tekst van het wetsvoorstel geeft aan dat de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken het wetsvoorstel zelfs mede heeft ondertekend. Er ontstaat nu wellicht enige verwarring, maar ik heb hier een kopie van Kamerstuk 24881, nr. 224, van de Eerste Kamer waar de naam van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken ook op prijkt. Daarmee is meteen het probleem van het contraseign opgelost.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Ik weersta de verleiding om u te verzoeken, het debat te schorsen om de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken de gelegenheid te geven, zich alsnog bij ons te voegen!

De minister heeft geen behoefte aan een adviesorgaan ten behoeve van het bij voorbaat werpen van een algemene blik op wat Justitie doet, maar op het moment dat het probleem is gedefinieerd, kunnen andere commissies ad hoc worden ingesteld die zich daartoe zetten. Ik trek twee conclusies. In de eerste plaats vinden wij dit antwoord niet echt bevredigend en overtuigend. Waarom niet? Omdat een deel van de waarde van de advisering juist daarin gelegen is dat gezichtspunten, problemen in beeld worden gebracht die nog niet zijn onderkend door politieke en ambtelijke beleidsvoorbereiding. Het was ook steeds een argument dat dit door de diverse ministeries op de diverse beleidsterreinen wenselijk wordt geacht. Justitie verkeert op dit punt in een uitzonderingspositie. Daarvoor zijn eigenlijk geen goede gronden. Integendeel, dit versterkt onze zorg over het uiteindelijke effect van de operatie herziening adviesstelsel.

In de tweede plaats concludeer ik dat dit wetsvoorstel zoals het er ligt, geen kwaad kan, omdat, afgezien van het opruimen van adviesorganen, maar dat is al eerder gebeurd, er alleen een aantal bestaande adviesorganen in worden bevestigd. Het biedt dus geen toegevoegde schade, maar het biedt ook niet hetgeen ons was beloofd in de kader van de herziening van het adviesstelsel. Wij weten dat dit een onderwerp van uitgebreid beraad is geweest. De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken heeft bij een eerdere gedachtewisseling ook aangegeven dat de wetgeving op het gebied van de adviesstelsels voor Justitie en Buitenlandse Zaken de meeste discussie vereisten. Het was dus kennelijk ook niet zo evident dat het op deze manier zou moeten. De minister overweegt ook om wellicht later nog met andere voorstellen te komen of een en ander later anders te beoordelen. Dit alles is voor ons geen reden om ons tegen het wetsvoorstel te keren, maar wij willen nogmaals de oproep doen om op dit punt opener naar de toekomst te kijken dan tot op heden is geschied.

De heer Cohen (PvdA):

Voorzitter! Ik kan buitengewoon kort zijn, omdat ik het van a tot z met de heer Hirsch Ballin eens ben. De minister heeft gezegd dat "Raad op maat" flexibel moet worden toegepast en dat Justitie helemaal niet zo uitzonderlijk is. Ik moet constateren dat dit in de uitwerking wel het geval is. Naar aanleiding van de door de heer Hirsch Ballin genoemde argumenten, merk ik op dat er ook naar mijn gevoel sprake is van een gemiste kans. Door de gekozen aanpak blijft de minister als het ware dominus litis ten aanzien van het uitzetten van adviezen. Dat is precies het punt waarom ik een en ander ook zo betreur, omdat ik meen dat juist degenen die niet binnen een bepaalde kring of organisatie zitten, een nieuw perspectief kunnen werpen op onderwerpen.

Ook voor ons geldt dat het wetsvoorstel niet leidt tot conclusies waar wij het niet mee eens kunnen zijn. Desalniettemin, jammer dat het zo gelopen is.

Minister Sorgdrager:

Voorzitter! Ik vind het jammer dat de heren Hirsch Ballin en Cohen absoluut niet overtuigd zijn van mijn argumentatie. Het is niet zo dat ik niet opensta voor adviezen of voor de toekomst, integendeel. Bij het uitzetten van adviezen zoek ik echter wel graag mensen die naar mijn idee op een goede manier over het onderwerp kunnen adviseren. Het hangt van het onderwerp af wat voor soort mensen daarvoor gevraagd moet worden. Soms zijn het heel gespecialiseerde onderwerpen waarbij echt bepaalde mensen gezocht moeten worden. Wanneer het algemenere onderwerpen zijn, waarover mensen vanuit een maatschappelijk perspectief heel goed kunnen adviseren, worden er andere mensen bij gezocht. Er moet niet worden vergeten dat Justitie altijd beschikt over enkele permanente adviesorganen die weliswaar niet in de wet zijn genoemd, maar die wij natuurlijk wel altijd om raad vragen. Ik denk aan de Nederlandse Orde van advocaten en de Nederlandse Vereniging voor rechtspraak. Problemen die nog niet in beeld zijn, zoals de heer Hirsch Ballin zei, zullen zeker door deze twee organisaties in beeld gebracht worden.

Het punt is dus niet dat ik geen advies wil vragen, maar dat ik geen organisaties in het leven wil roepen die een soort automatisme teweeg moeten brengen op punten die ik overbodig acht. Maar als er onderwerpen zijn waarnaar naar mijn mening een paar frisse buitenstaanders zouden moeten kijken, dan zal ik dat ook doen. In de praktijk blijkt ook dat ik graag voor een bepaald onderwerp een bepaalde commissie instel. Vandaar dat ik dit zo heb gekozen. Dit neemt niet weg dat, wanneer nu zou blijken dat er toch behoefte is aan een wat consistentere, algemenere en permanentere advisering, mij niets in de weg staat om alsnog een dergelijk orgaan in het leven te roepen.

De voorzitter:

Ik deel de Kamer mee dat het oorspronkelijke wetsvoorstel en de toelichtende stukken of nota's van wijziging niet zijn ondertekend door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, maar dat alleen het gewijzigde voorstel van wet dat nu aan de orde is en dat op 11 maart 1997 is ingediend, als eerste en dus ook als laatste document de handtekening van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken draagt. Ook het perkament dat ik aan het eind van deze vergadering aan het staatshoofd zal doen aanbieden, althans wanneer de Kamer het wetsvoorstel aanvaardt, zal door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken worden gecontrasigneerd. Ik kan de Kamer dus geruststellen: de omissies zijn, zij het laat, hersteld.

Een omissie die niet is hersteld, is de afwezigheid van de staatssecretaris hier. De enige reden voor verhindering die tot nu toe kon worden aanvaard, behalve ziekte, was dat aanwezigheid bij een Europees orgaan of de Raad van Europa gewenst of noodzakelijk was. Ook met het oog op de komende algemene beschouwingen zeg ik dat wij in het algemeen verwachten dat alle leden van het kabinet en de staatssecretarissen hier aanwezig zijn wanneer de Kamer daarom vraagt.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De voorzitter:

Alvorens de vergadering te sluiten breng ik in herinnering dat het in zoverre een bijzondere dag is, dat het de laatste vergadering van deze Kamer is voor het reces. Het is ook om een andere reden een bijzondere dag, want de vorige voorzitter van deze Kamer heeft vandaag zijn functie aanvaard van vice-president van de Raad van State. Het is verder een bijzondere dag, omdat het mogelijk is dat er vandaag een record is gebroken, namelijk door de aanvaarding van een wetsvoorstel dat in de vroege ochtenduren van jongstleden vrijdag in de Tweede Kamer is aanvaard, en dat vandaag in spoedbehandeling ook hier is aanvaard. Wij zullen nagaan of dat inderdaad een record is. Als het dat niet is, dan is daarmee het record toch vrijwel geëvenaard.

Het is mogelijk om bij de laatste vergadering voor de vakantie een korte terugblik te houden. Ik zal deze heel kort houden, met het oog op de klok. De cijfers over het nu bijna verstreken jaar zijn in die zin niet compleet, dat het jaar pas verstrijkt na de laatste vergadering voor Prinsjesdag.

Wanneer wij kijken naar de vraag of wij in ijver ten opzichte van andere jaren tekort zijn geschoten of dat het er wel mee door kan, kan ik melden dat wij tot nog toe al achttien wetten meer hebben behandeld en aanvaard in deze Kamer dan in het voorafgaande jaar, maar toch nog wel vijf wetten achterliggen bij het gemiddelde. Dat zou erop kunnen duiden dat er toch sprake is van enige deregulering, zij het met een getal van min vijf.

Doen wij dat in een ongeveer gelijk aantal vergaderingen als in de voorafgaande jaren? Ja, wanneer wij naar de plenaire vergaderingen kijken, is dat wel het geval. Wij lopen in dit jaar vrijwel gelijk met het gemiddelde, maar er zijn aanzienlijk minder commissievergaderingen geweest. Dat duidt op minder voorbereiding van de plenaire zittingen. Komt dat tot uiting in de plenaire zittingen? Ik moet helaas zeggen: wel in de lengte van de Handelingen. De vraag is of een gedegen behandeling niet zou kunnen vergen dat er toch iets meer in commissies wordt vergaderd, als de antwoorden tenminste zodanig zijn dat de voorbereiding inderdaad leidt tot verheldering, want dat is wat deze Kamer nastreeft. Ik vraag de minister om dat ook over te brengen.

Voor die verheldering is het ook nodig uitgerust te zijn. Daarom moet zelfs een Eerste Kamer van tijd tot tijd op reces. Wij beperken dat tot het minimum, behalve in de zomer. Wij vergaderen iets langer door dan de Tweede Kamer en komen ook iets later weer bijeen. Tot die tijd dat wij weer bijeenkomen, wens ik de leden van deze Kamer een bijzonder goed reces toe en een behouden terugkeer in de vergadering van 2 september aanstaande.

Sluiting 19.27 uur