Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Comptabiliteitswet verband houdende met onder andere de introductie van agentschappen, de integratie van de begrotingsartikelen "personeel" en "materieel" en een nadere aanpassing van de financiële verantwoordingsprocedure (zesde wijziging van de Comptabiliteitswet) (23796).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Boorsma (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Een gedachtenwisseling over dit onderwerp, een wijziging van de Comptabiliteitswet, is typisch iets "voor de liefhebber". Het merendeel van de kamerleden in de Eerste èn de Tweede Kamer loopt natuurlijk niet warm voor een wetsvoorstel als het onderhavige. Men doet dat meestal af als technisch. Er zijn echter schandalen nodig, zoals de Walrusaffaire of de RSV-enquête, om het belang van een goed comptabel beleid onder de aandacht te brengen.

In de zesde wijziging zijn na de schriftelijke voorbereiding enkele onderwerpen overgebleven waar ik namens de CDA-fractie toch enige aandacht aan wil schenken.

In de eerste plaats de aanwijzing tot agentschap via het nieuwe artikel 70. Het amendement-De Jong van de overzijde – onder enige Twentse invloed, zo zeg ik met gepaste of onbescheiden trots – dat voor de agentschappen het lasten/baten-stelsel voorschrijft, heeft onze hartelijke instemming. Het aanvankelijke idee van comptabele regimes volgens maatwerk vervulde ons met vrees. Het onderhavige voorschrift (elk agentschap werkt met een lasten/baten-stelsel) schept in elk geval helderheid.

In de tweede plaats wil ik stil staan bij het nieuwe artikel 5, lid 5. Daarin wordt voorgeschreven dat de artikelen voor "personeel" en "materieel" worden samengevoegd. Het kan zijn dat er één zo'n overhead artikel is per hoofdbeleidsterrein of één per begrotingshoofdstuk, maar dat is nu niet interessant. Schriftelijk heb ik de vraag opgeworpen of het niet zinvoller zou zijn om zo'n begrotingsartikel niet langer voor te schrijven, doch in plaats daarvan voor te schrijven dat deze uitgaven worden toegerekend aan de beleidsartikelen. Het antwoord van de minister was dat de Staten-Generaal dan de mogelijkheid kwijtraken om zich bindend over de verdeling van apparaat en programma uit te spreken.

Welnu, als het de zorg is van de minister wat de Staten-Generaal willen, kan ik aangeven dat wij er in elk geval niet aan hechten. In een moderne visie worden in de begroting afspraken gemaakt over de te leveren diensten, eventueel over de activiteitenniveaus. De wijze waarop die precies tot stand worden gebracht, is veeleer een managementprobleem en veel minder een probleem voor de medewetgever.

Het nadeel van het handhaven van begrotingsposten voor personeel en materieel is dat de begroting een hybride karakter houdt, stoelend op enerzijds een soort programma-indeling en anderzijds de oude inputbegroting.

Wat is volgens de minister eigenlijk het belang van het autoriseren door de Staten-Generaal van een bedrag dat bestemd is voor apparaatskosten? Hooguit kan een kamerlid opmerken dat het bedrag een mutatie heeft ondergaan, omhoog of omlaag. Vervolgens moet die mutatie toch gerelateerd worden aan een beleidsonderdeel als het althans om een volumemutatie gaat? Maar hoe zou je een mutatie in apparaatskosten kunnen afwegen tegen een mutatie in het volume van een beleidspost?

Nee, voorlopig hechten wij aan mijn voorstel om het PM-artikel maar te schrappen en toe te rekenen aan de beleidsartikelen. Op die manier ontstaat er een beter inzicht in de integrale kosten van elk beleidsonderdeel.

Ik begrijp best dat de minister nu moeilijk kan toegeven dat hij daar wat in ziet. Immers, het wetsvoorstel is nu aan de orde en dat moet doorgaan. Daar willen wij ook van harte aan meewerken. Maar ik verneem wel graag van de minister dat hij mijn voorstel toch nader wil bestuderen. Er is eerder opgemerkt dat het bij vijf wijzigingen van de Comptabiliteitswet zou blijven. Inmiddels zijn wij aan de zesde wijziging toe. Ik zie evenwel graag nog een zevende wijziging, waarin dit punt is verwerkt.

In de derde plaats ga ik in op de BTW-plicht voor agentschappen, zoals door ons in de schriftelijke voorbereiding aan de orde gesteld. Het antwoord van de minister in de memorie van antwoord op onze vraag is kort, erg kort: bij de levering van deze prestaties is er namelijk op grond van de Wet op de omzetbelasting geen sprake van deelname aan het economisch verkeer. De wet is voor ons als medewetgever bekend, maar niettemin is deze vraag gesteld.

De minister antwoordt, zoals gezegd, heel erg kort met: namelijk op grond van de wet. Ik had daarom enige argumentatie verwacht. Welke criteria bevat de Wet op de omzetbelasting? Waarom zou daaraan al of niet voldaan zijn? Een agentschap kwalificeert zich immers als ondernemer voor de omzetbelasting ingevolge artikel 7 van de wet, als voldaan is aan een aantal voorwaarden. Het eerste criterium is dat er sprake moet zijn van een organisatie van kapitaal en arbeid. Als de minister en ik kijken naar de agentschappen die zijn ingesteld, meen ik dat wij gezamenlijk constateren dat elk agentschap daar heel gemakkelijk aan kan voldoen.

Het tweede criterium is, dat er sprake moet zijn van een duurzaam streven. Welnu, de agentschappen worden niet ingesteld om af en toe eens iets op een blauwe maandag te doen; zij zijn voorlopig voor een lange tijd ingesteld en leveren geen incidentele handelingen maar hebben een permanent karakter.

Een derde criterium waaraan voldaan moet zijn, is dat de prestaties worden verricht tegen een vergoeding. Dat was voor mij met name het punt op grond waarvan door de CDA-fractie de vraag gesteld is. De agentschappen leveren namelijk prestaties tegen een prijs. Dat is geen symbolische vergoeding; dat zal een ongeveer een kostendekkende prijs kunnen of moeten zijn. Ook aan het derde criterium is dus voldaan.

Het belangrijkste criterium is echter deelname aan het economische verkeer. Daar ging dan ook de korte, schriftelijke gedachtenwisseling over. Volgens de minister is niet voldaan aan het criterium van deelname aan het economisch verkeer. Ik wil hem verwijzen naar het arrest van de Hoge Raad van 14 september 1988. In dat arrest had de betreffende BV maar één afnemer en toch werd de BV als ondernemer aangemerkt. Het is overigens aardig om de betrokken jurisprudentie nog eens door te lezen: "Als prestaties in het economisch verkeer hebben te gelden alle prestaties bij het verrichten waarvan de ondernemer ter wille van de daarmee gemoeide economische belangen optreedt tegen personen, die niet tot de eigen kring behoren." Daar hoort de discussie zich op toe te spitsen. Indien de regering een onderdeel van de rijksoverheid op afstand plaatst, verzelfstandigt in een agentschap met een eigen begroting en met een lasten/baten-stelsel, behoort die dan nog tot de eigen kring of niet meer? Het feit dat er maar één afnemer is, doet niet ter zake, zo blijkt uit het arrest van de Hoge Raad. Er wordt een prijs gevraagd.

Ik denk, dat de minister wat al te gemakkelijk meende onze vraag met een kort antwoord te pareren en ik zou graag een uitvoeriger antwoord willen horen. Ik heb er overigens zelf ook mijn bedenkingen bij. Wat schieten we er namelijk mee op als de agentschappen toch BTW-plichtig worden? De agentschappen betalen liever geen belasting, maar dat geldt voor alle ondernemingen in dit land. Dan is het opmerkelijk, dat tot nu toe de minister van Financiën ook niet wil innen. Er is dus een overeenstemming van belangen. Vinden wij dan dat de agentschappen BTW zouden moeten betalen? Dan zouden ook hun uitgaven omhoog moeten gaan en tussen agentschappen en de fiscus wordt het dan een vestzak-broekzaktransactie. Het gaat primair om het principe in de wet en daarnaast, als verder verwijderd belang, zou natuurlijk ook de marktwerking kunnen dienen.

Mijnheer de voorzitter! Ik wacht met belangstelling de antwoorden af. Het is mogelijk dat ik mij neerleg bij de antwoorden in eerste termijn. In dat geval rest mij om de minister van Financiën, de staatssecretaris en hun staf een goede zomer toe te wensen bij de voorbereiding van de nieuwe Miljoenennota!

Minister Zalm:

Voorzitter! Het amendement-De Jong waarnaar de heer Boorsma verwees, was voor mij een iets prettiger amendement dan het vorige dat wij zojuist bespraken. Ik kan daar ook van harte mee instemmen. De invoering van een stelsel van baten en lasten bij agentschappen is toch consequenter dan het toestaan van mengvormen.

Ik kom op het samenvoegen van de artikelen personeel en materieel. Daarbij werd de vraag gesteld waarom niet werd doorgerekend naar de beleidsartikelen. Deze trend is inderdaad zichtbaar bij agentschappen. Wij proberen steeds duidelijker te maken waar van een inputbegroting naar een outputbegroting wordt gegaan. Daarbij worden de activiteiten zichtbaar gemaakt. Het gaat mij te ver om te zeggen dat het een algemene regel moet worden. De agentschappen hebben die formule; zij zijn typisch bedrijfseconomisch ingericht en daar kan dan ook die kostencalculatie worden gemaakt. Er wordt ook doorgerekend. Dat ligt echter wat moeilijker bij vele andere onderdelen. Ik noem bijvoorbeeld het Directoraat-Generaal sociale zekerheid, waar geen sprake is van programma-artikelen. Ook de belastingdienst heeft geen programma-artikelen. Het gaat daarom iets te ver om als algemene regel te stellen, dat je het steeds moet kunnen doorrekenen naar een concreet programma of een concrete activiteit. Dat neemt niet weg, dat wij verder aan deze meer bedrijfseconomische benadering ook in het begrotingsproces willen werken. De agentschappen zijn daar een voorbeeld van, maar in het kader van de heroverwegingsronde kijken wij ook of bij Rijkswaterstaat een dergelijke benadering denkbaar is. Daarmee komen wij heel dicht bij hetgeen de heer Boorsma voorstaat. In de geest zijn wij het eens, maar het is nog iets te vroeg om te besluiten op welke onderdelen wij dergelijke doorrekeningen kunnen doen en op welke onderdelen het voor de Staten-Generaal zinvol blijft om te zien hoeveel geld er omgaat in de belastingdienst. Het lijkt mij een relevante factor, dat ook de Eerste en de Tweede Kamer greep houden op het budget voor de belastingdienst of het budget voor de ambtenaren van het Directoraat-Generaal sociale zekerheid. Daarvoor is dat begrotingsartikel toch nuttig. Het nut van het samenvoegen is echter onbetwist, omdat dit het kunstmatig onderscheid tussen eigen en ingehuurd personeel door het management op een zinvollere wijze kan worden afgewogen.

Voorzitter! Ik kom op de BTW-plicht voor agentschappen. Het doorrekenen van diensten hebben wij ook op de agenda staan. Toegespitst op het agentschap: interne prestaties zijn echter ook in het bedrijfsleven niet aan BTW onderhevig. Over leveringen binnen één onderneming is geen BTW verschuldigd. Een agentschap is bovendien geen aparte rechtspersoon; het maakt onderdeel uit van de rechtspersoon Staat. Het is ook een volledige ministeriële verantwoordelijkheid en in die zin is het ook fundamenteel anders dan een BV of een NV die door de Staat is opgericht. Bij leveringen binnen dezelfde rechtspersoon is er geen sprake van BTW-plicht. Niettemin zie je verschijnselen, dat ook door de Staat opgerichte agentschappen ook diensten verlenen aan andere overheden. Daar komt mijns inziens wel de kwestie aan de orde – bijvoorbeeld Center; diensten voor Friesland en Overijssel – ook in verband met mogelijke concurrentievervalsing ten opzichte van het bedrijfsleven. Het niet BTW-plichtig zijn vanwege het zich bezighouden met bedrijfseconomische, gekwantificeerde en gecalculeerde maar dan binnen de rijksoverheid is onomstreden.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De voorzitter:

Op dit moment beraadslaagt een aantal commissies over planologische kernbeslissingen dan wel de herziening daarvan. De mogelijkheid van behandeling – ook in de Eerste Kamer – daarvan bestaat, maar daartoe moet de Kamer binnen een bepaalde termijn besluiten. Die termijn verloopt tijdens het reces. Ik wil daarom het volgende voorstel doen.

Mochten de commissies besluiten tot niet behandelen, dan deel ik aan de regering mee dat de Kamer akkoord gaat met de voorliggende PKB's. Mochten de commissies besluiten tot wel behandelen, dan wordt dat aan de ministers meegedeeld.

Aldus wordt besloten.

De voorzitter:

Hiermee zijn wij gekomen aan het einde van de korte periode waarin de Kamer na de verkiezingen heeft vergaderd. Wij zijn echter ook aan het einde van de periode gekomen waarin de Kamer in deze Ridderzaal bijeen is gekomen. Naar het zich laat aanzien, zal op 5 september de overdracht van haar eigen zaal aan de Kamer plaatsvinden.

Ik was niet van plan, na alle toespraken die zijn gehouden bij het afscheid van de oude Kamer en het aantreden van de nieuwe, om opnieuw een toespraak te houden, maar ik wil één uitzondering maken. Ik wil namens u mijn dank uitspreken, natuurlijk in de richting van onze eigen medewerkers, maar zeker ook aan de medewerkers van de Rijksgebouwendienst, met name mevrouw Look, voor al het werk, het opbouwen, het afbreken, het in orde maken van deze zaal, waardoor wij, zo nu en dan met enige huivering vanwege de temperaturen, op plezierige wijze in deze zaal hebben kunnen verkeren. Namens u wil ik die dank gaarne aan de medewerkers van de Rijksgebouwendienst overbrengen.

Rest mij om u een buitengewoon plezierig, uitrustend reces toe te wensen. Wij zien elkaar begin september terug.

Sluiting 14.10 uur

Naar boven