Regeling van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 4 december 2023, nr. WJZ/40796657, houdende wijziging van de Regeling extra vergunningen publieke mediadienst

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, handelende in overeenstemming met de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap;

Gelet op artikel 3.8 van de Telecommunicatiewet;

Besluit:

ARTIKEL I

De Regeling extra vergunningen publieke mediadienst wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 1 wordt als volgt gewijzigd:

1. De begripsbepaling van allotment komt te luiden:

allotment:

geografisch afgebakend deel van de frequentieband 174 – 230 MHz;.

2. De begripsbepaling van DVB-T-vergunning komt te luiden:

DVB-T-vergunning:

vergunning voor het gebruik van frequentieruimte met een bandbreedte van 8 MHz in de frequentieband 470–790 MHz voor in het bijzonder het digitaal uitzenden van drie algemene televisieprogrammakanalen;.

B

Artikel 3a komt te luiden:

Artikel 3a

• 1. Voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 3.8 van de wet aan een lokale publieke media-instelling is, voor zover dat technisch mogelijk is en doelmatig frequentiegebruik zich daartegen niet verzet, capaciteit beschikbaar in een allotment waarvan het dekkingsgebied geheel of gedeeltelijk overlapt met de gemeente of gemeenten waar de instelling media-aanbod verzorgt.

• 2. De in het eerste lid bedoelde capaciteit vormt een achttiende deel van de capaciteit van het desbetreffende allotment en is bestemd voor het in elk geval gelijktijdig digitaal uitzenden van de radioprogramma’s die worden uitgezonden in de FM-band met gebruikmaking van de vergunning, bedoeld in 3.7, eerste lid, onderdeel d, van de wet.

• 3. Voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 3.8 van de wet aan een lokale publieke media-instelling, die niet beschikt over een vergunning als bedoeld in artikel 3.7, eerste lid, onderdeel d, van de wet, is voor zover dat technisch mogelijk is en doelmatig frequentiegebruik zich daartegen niet verzet, capaciteit beschikbaar in een allotment waarvan het dekkingsgebied geheel of gedeeltelijk overlapt met de gemeente of gemeenten waar de instelling media-aanbod wil verzorgen.

• 4. Per lokale publieke media-instelling wordt ten hoogste één vergunning verleend voor het gebruik van één achttiende deel van de capaciteit in een allotment.

• 5. Aanvragen kunnen worden ingediend vanaf een door de Minister te bepalen tijdstip en gedurende een door de Minister vast te stellen termijn.

C

Na artikel 4 wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 4a

• 1. Voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 3.8 van de wet aan elk van de lokale publieke media-instellingen van de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht is, voor zover dat technisch mogelijk is en doelmatig frequentiegebruik zich daartegen niet verzet, capaciteit beschikbaar voor één programmakanaal voor de lokale verspreiding van multiculturele radioprogramma’s die overwegend zijn bestemd voor jongeren en jong volwassenen, in een allotment waarvan het dekkingsgebied geheel of gedeeltelijk overlapt met de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam of Utrecht.

• 2. De in het eerste lid bedoelde capaciteit vormt één achttiende deel van de capaciteit van het desbetreffende allotment en is bestemd voor het in elk geval gelijktijdig digitaal uitzenden van de radioprogramma’s die worden uitgezonden in de FM-band met gebruikmaking van de vergunning, bedoeld in artikel 4.

ARTIKEL II

Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst.

Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

’s-Gravenhage, 4 december 2023

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, M.A.M. Adriaansens

TOELICHTING

1. Inleiding

Deze regeling (hierna: wijzigingsregeling) strekt tot wijziging van de Regeling extra vergunningen publieke mediadienst, in verband met de (definitieve) verdeling van frequentieruimte in laag 6 voor lokale digitale radioomroep aan zowel lokale publieke als commerciële partijen.

2. Voorgeschiedenis en aanleiding

Conform de wens van de Tweede Kamer is er een Taskforce Radio opgericht om in overleg met de sector tot breed gedragen verbetervoorstellen te komen ten aanzien van de indeling van het spectrum voor digitale radio.

Om het advies van de Taskforce Radio te kunnen volgen en het daarin opgenomen voorkeursscenario mogelijk te maken moesten de frequentierechten van Nederland aangepast worden. Hiervoor was internationale frequentiecoördinatie noodzakelijk. Ook de rechten van onze buurlanden zijn aangepast om storingen te voorkomen.

Voor lokale digitale radio is capaciteit beschikbaar in laag 6. Met de uitgifte van deze laag wordt verdere uitvoering gegeven aan de uitkomsten van de Taskforce Radio.¹

3. Aantal programma’s binnen een allotment

Voor lokale digitale radio is een DAB+-laag gecreëerd (laag 6) die bestaat uit 57 lokale allotments. Binnen de DAB+-standaard kan gekozen worden tussen varianten met een verschillende robuustheid van het uit te zenden signaal. Om de transitie van analoge naar digitale radio te bevorderen is het van belang om een minimum ontvangstkwaliteit van digitale radio in alle zogenaamde DAB+-lagen te borgen. Daarom is het bij de definitieve laag 6 wenselijk om een vergelijkbare kwaliteit te realiseren als in de overige lagen voor digitale radio. Dat betekent dat er vergelijkbare veldsterkte-eisen gelden en dat het DAB+-signaal met een vergelijkbare technische ontvangstkwaliteit uitgezonden dient te worden. Deze laag 6 is bedoeld voor zowel lokale publieke als commerciële omroepen. Om zoveel mogelijk partijen toe te kunnen laten in deze laag, is voor maximaal achttien vergunningen gekozen per allotment. Bij volledige bezetting en een onderling evenredige verdeling, is de maximale bitrate 64 kb/s per vergunning. Indien in een allotment echter minder dan achttien vergunningen worden verleend, is er een hogere bitrate per radioprogramma beschikbaar.

4. Wijzigingen Regeling extra vergunningen publieke mediadienst

Algemeen

Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Telecommunicatiewet, moet een zogenoemd minimumpakket aan vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte worden verleend aan publieke media-instellingen. Artikel 3.8 van de Telecommunicatiewet voorziet in een grondslag voor de Minister om, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij ministeriële regeling regels te stellen met betrekking tot de verlening van extra vergunningen aan publieke media-instellingen, in aanvulling op het minimumpakket, bedoeld in artikel 3.7 van de Telecommunicatiewet.

In de Regeling extra vergunningen publieke mediadienst waren al regels gesteld met betrekking tot het verlenen van extra vergunningen aan de Stichting Nederlandse Publieke Omroep (NPO) (landelijk), regionale publieke media-instellingen (RPO), en lokale publieke media-instellingen in de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht. Dit betekende dat aan deze partijen al extra vergunningen konden worden, en waren, verleend. De vergunningen voor de NPO en RPO zijn verleend in het belang van de omschakeling van analoge radioomroep naar digitale radioomroep.

Ook voor commerciële en lokale publieke media-instellingen was al op tijdelijke basis in 22 allotments capaciteit beschikbaar gesteld om digitaal uit te kunnen zenden. In de Taskforce Radio is afgesproken om, vooruitlopend op de definitieve uitgifte van laag 6, een gedeelte daarvan tijdelijk uit te geven. Door de tijdelijke uitgifte werd bewerkstelligd dat alle partijen, zowel commerciële als publieke, met een lokale ambitie op korte termijn al gebruik konden gaan maken van DAB+ en niet hoefden te wachten op de uitkomsten van de internationale onderhandelingen.²

De onderhandelingen met de buurlanden zijn (grotendeels) afgerond hetgeen betekent dat nu ook definitief frequentieruimte beschikbaar komt voor publieke en commerciële partijen die op lokaal niveau willen uitzenden. Deze lokale laag voor digitale radio kan vanaf 1 september 2024 in heel Nederland in gebruik worden genomen.

Om aan lokale publieke media-instellingen extra vergunningen voor digitale radio te kunnen verlenen, is een wijziging nodig van de Regeling extra vergunningen publieke mediadienst. Het is daarnaast ook wenselijk om digitale capaciteit beschikbaar te stellen voor lokale publieke media-instellingen in de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht voor de verspreiding van multiculturele radioprogramma’s die overwegend zijn bestemd voor jongeren en jong volwassenen, gelet op de culturele betekenis hiervan.

De capaciteit in het desbetreffende allotment die wordt toegewezen aan lokale media-instellingen is bestemd voor het gelijktijdig digitaal uitzenden van de radioprogramma’s die worden uitgezonden in de FM-band met gebruikmaking van de vergunningen, bedoeld in 3.7, eerste lid, onderdeel d, van de Telecommunicatiewet. Dit laatste geldt ook voor lokale publieke media-instellingen in de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht die reeds in het bezit zijn van een FM-vergunning als bedoeld in 3.8 van de Telecommunicatiewet. Op deze wijze wordt nader uitvoering gegeven aan het digitaliseringsbeleid.

Voor lokale publieke media-instellingen die niet beschikken over een vergunning als bedoeld in artikel 3.7, eerste lid, onderdeel d, van de Telecommunicatiewet is eveneens capaciteit beschikbaar aangezien sommige lokale publieke media-instellingen ervoor kiezen om niet (meer) via FM uit te zenden.

5. Consultatie

Een ontwerp van deze regeling is van 13 september 2023 tot en met 10 oktober 2023 geconsulteerd op www.internetconsultatie.nl. Hieronder wordt op de gegeven reacties ingegaan voor zover zij betrekking hadden op de onderhavige regeling en de daarbij behorende bijlagen. Dit betekent dat niet nader zal worden ingegaan op reacties die betrekking hadden op andere onderwerpen.

Een respondent geeft aan de definitieve verdeling van laag 6 voor lokale omroepen te verwelkomen. De uitgifte van deze laag is volgens deze respondent noodzakelijk om de transitie van analoge radio naar digitale radio naar een verder stadium te brengen. De vergunningverlening voor alle 57 allotments wordt hiermee ingekaderd, zodat lokale omroepen door het gehele land de mogelijkheid zullen hebben gebruik te maken van digitale radio om analoge radio te simulcasten, dan wel hier volledig op over te stappen.

Desalniettemin geeft deze respondent aan zich op enkele punten zorgen te maken. Zo geeft deze respondent aan van mening te zijn dat de regeling onvoldoende waarborgen bevat om het zogenoemde voorkeursrecht voor de lokale publieke omroepen te borgen. Volgens deze respondent gaat de Minister ten onrechte niet in op het voorkeurrecht dat naar de mening van deze respondent zich ook uitstrekt tot de vergunningen in de lokale digitale laag. Dit geldt temeer nu de uitgifte van de lokale digitale laag bedoeld is om de transitie naar digitale radio te bevorderen, de FM-frequenties in de loop der jaren uitgefaseerd zullen worden met als gevolg dat de lokale publieke omroepen dan ook uitsluitend via DAB+ aan hun wettelijke media-opdracht kunnen voldoen, aldus de respondent.

Kern is in ieder geval dat deze respondent van mening is dat gewaarborgd dient te zijn dat elke lokale publieke omroep te allen tijden over een DAB+-vergunning moet kunnen beschikken om zijn verzorgingsgebied te bedienen (ongeacht wanneer deze vergunningen worden aangevraagd). Voorkomen moet worden, aldus deze respondent, dat lokale publieke omroepen die te laat hun vergunningaanvraag indienen of vanwege een splitsing of samenvoeging op een later tijdstip dan andere omroepen een vergunning voor laag 6 aanvragen buiten de boot vallen en daardoor hun wettelijke media-opdracht niet kunnen vervullen.

Hierover wordt het volgende opgemerkt.

De werking en de omvang van het zogenoemde voorrangsrecht volgen uit de artikelen 3.6, 3.7 en 3.8 van de Telecommunicatiewet. Op grond van artikel 3.6, eerste lid, van de Telecommunicatiewet, worden op aanvraag in bepaalde, in het NFP hiervoor specifiek bestemde, frequentiebanden vergunningen verleend aan, kort gezegd, de landelijke, regionale en lokale publieke omroepen. Op grond van het tweede lid van artikel 3.6 van de Telecommunicatiewet worden deze vergunningen verleend zonder toepassing van de procedures, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Telecommunicatiewet. Materieel komt dit erop neer dat vergunningen in deze frequentiebanden, waar beschikbaar, op aanvraag automatisch worden verleend aan landelijke, regionale en lokale publieke omroepen. Hiermee is beoogd dat vergunningen voor publieke omroep niet met dezelfde procedures worden verdeeld als vergunningen voor commerciële omroep, en dat andere aanvragers dan publieke omroepen niet aanmerking komen voor vergunningen die zijn bestemd voor publieke omroep. Dit is de werking van het voorrangsrecht.

De omvang van het voorrangsrecht volgt uit de artikelen 3.7 en 3.8 van de Telecommunicatiewet. In artikel 3.7 van de Telecommunicatiewet is, kort gezegd, bepaald hoeveel vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte ten minste aan de verschillende publieke omroepen moeten worden verleend en hoeveel bereik dergelijke vergunningen ten minste moeten hebben. Dit wordt ook wel het minimumpakket genoemd. In het geval van lokale publieke omroepen bestaat dit minimumpakket, voor zover dat technisch mogelijk is en een doelmatig gebruik van frequentieruimte zich daartegen niet verzet, op grond van artikel 3.7, eerste lid, onderdeel d, van de Telecommunicatiewet, uit ten minste één vergunning per lokale publieke omroep voor een bereik dat ten minste gelijk is aan het verzorgingsgebied van de betreffende lokale publieke omroep (in de praktijk: de betreffende gemeente). Op dit moment beschikken de lokale publieke omroepen al over de vergunningen waarop zij, gelet op dit artikel 3.7, eerste lid, onderdeel d, van de Telecommunicatiewet, recht hebben.

Op grond van artikel 3.8 van de Telecommunicatiewet kan de Minister van Economische Zaken en Klimaat, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, evenwel besluiten om extra vergunningen beschikbaar te stellen voor publieke omroepen, bovenop het hiervoor beschreven minimumpakket. De verdeling van deze vergunningen vindt vervolgens, ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef, en tweede lid, van de Telecommunicatiewet, ook plaats zonder toepassing van één van de procedures, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Telecommunicatiewet.

Het is dus aan de Minister van Economische Zaken en Klimaat om, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, te bepalen of, en zo ja hoeveel extra vergunningen beschikbaar worden gesteld voor lokale publieke omroepen, bovenop het minimumpakket. Uit de artikelen 3.6, 3.7 en 3.8 van de Telecommunicatiewet volgt géén verplichting om álle capaciteit in laag 6 beschikbaar te stellen voor de lokale publieke omroepen dan wel op voorhand een groot gedeelte van de beschikbare capaciteit in deze laag te reserveren voor de lokale publieke omroepen.

Voor de lokale publieke omroepen die nu reeds uitzenden op basis van artikel 3.7 van de Telecommunicatiewet is capaciteit beschikbaar in de nieuwe digitale laag. Om zeker te zijn dat al deze partijen ook daadwerkelijk kunnen beschikken over een digitale vergunning, worden deze lokale publieke omroepen in de gelegenheid gesteld om voorafgaand aan de uitgifte aan de lokale commerciële partijen een vergunning aan te vragen. Er zal daarbij een ruime aanvraagtermijn worden gehanteerd. Het is dan wel aan die lokale publieke omroepen zelf om – al dan niet in samenspraak met hun belangenorganisatie – tijdig een aanvraag in te dienen. De Minister kan de respondent dan ook niet volgen in de stelling dat er, naast de geboden gelegenheid, nog extra ruimte gereserveerd zou moeten worden voor partijen die, mede gelet op de ruime termijn, desondanks geen aanvraag indienen. Dat geldt temeer nu in de onderhavige regeling ook voor lokale publieke omroepen die nog niet beschikken over een FM-vergunning digitaal spectrum beschikbaar wordt gesteld. Ook op deze wijze is verzekerd dat lokale publieke omroepen over voldoende digitaal spectrum kunnen beschikken.

Voor zover er sprake zou zijn van latere splitsing dan wel samenvoegingen van lokale publieke omroepen merkt de Minister op dat hiervoor op termijn voorzieningen getroffen kunnen worden. Een eventuele splitsing dan wel samenvoeging van een of meerdere lokale publieke omroepen kan geen reden zijn voor het reserveren van schaars digitaal spectrum.

Ook daar waar de respondent zegt dat er omroepen zullen zijn die hun wettelijke media-opdracht niet kunnen uitoefenen, indien er nu geen ruimte wordt gereserveerd in de digitale laag, kan de Minister deze respondent evenmin volgen.

De respondent gaat er blijkbaar van uit dat op korte termijn de FM wordt afgeschakeld. Uit meerdere Kamerstukken blijkt echter dat de afschakeling van de FM op korte termijn niet aan de orde is.³ Zo is in deze Kamerstukken aangegeven dat het niet aannemelijk is dat voor 2035 tot een verplichte afschakeling van de FM wordt overgegaan. Daarvoor is geen reden en bovendien verloopt de transitie van analoog (FM) naar digitaal (DAB+) daarvoor te traag.

Het onafhankelijk adviesbureau Dialogic is – ten behoeve van de uitgifte van de landelijke commerciële radiovergunningen in 2023 – om advies gevraagd over een afschakeldatum. Dialogic geeft in zijn rapport van oktober 2022⁴ aan dat er tot op heden geen andere waardevolle invulling is voor de FM-frequentieband en dat dit een van de bepalende factoren is om tot een zinvolle afschakeling te komen. Wereldwijd is er nog geen zicht op een ander gebruik van de FM-band. Dit zal de komende jaren naar verwachting niet veranderen. Er wordt daarom van uitgegaan dat een afschakeling van de FM-band pas ná 2035 zal plaatsvinden, in samenspraak met de radiosector.

De digitale vergunningen aan lokale publieke omroepen kennen een looptijd van zes jaar en zullen derhalve ruim voor 2035 aflopen. Dit betekent dat de publieke omroepen kunnen blijven uitzenden via de FM en dat zij via de werking van artikel 3.7 van de Telecommunicatiewet verzekerd zijn van het kunnen vervullen van de zogenoemde media-opdracht. Dat de afschakeling van de FM op korte termijn nog niet aan de orde is, laat onverlet dat ook de lokale publieke omroepen moeten kunnen beschikken over een digitale vergunning. De Minister verwijst in dit verband nogmaals naar de eigen verantwoordelijkheid van partijen om dan ook daadwerkelijk een aanvraag in te dienen wanneer het moment daar is.

Een respondent geeft aan zich niet te kunnen vinden in slechts één vergunning per allotment voor een lokale publieke omroep. Deze respondent is van mening dat dit zorgt voor een ongelijk speelveld tussen lokale publieke en commerciële omroepen. Waarom mag een lokale publieke omroep via DAB+ niet op meerdere, omliggende allotments uitzenden, en een lokale commerciële omroep wel, vraagt deze respondent zich af?

Hier wordt als volgt op gereageerd. Op grond van artikel 3.7, eerste lid, onderdeel d, van de Telecommunicatiewet, bestaat het minimumpakket voor een lokale publieke omroep uit ten minste één vergunning per lokale publieke omroep met een bereik dat ten minste gelijk is aan het verzorgingsgebied van de betreffende lokale publieke omroep (in de praktijk: de betreffende gemeente).

Nu artikel 3.8 van de Telecommunicatiewet slechts ziet op het boven het minimumpakket toekennen van extra vergunningen valt niet in te zien waarom de publieke omroepen op grond van artikel 3.8 van de Telecommunicatiewet meer vergunningen moeten verkrijgen dan hetgeen waarop zij gelet op de Telecommunicatiewet minimaal recht hebben.

Het bovenmatig toekennen van schaarse goederen aan het publieke domein van schaarse goederen gaat ten koste van commerciële partijen. Hetgeen concurrentieverstorend zou kunnen werken.

Overigens wordt opgemerkt dat als een lokale publieke omroep voor meerdere gemeenten een aanwijzing van het Commissariaat voor de Media heeft en deze aanwijzingen geheel of gedeeltelijk binnen meerdere (verschillende) allotments vallen dat de betreffende lokale publieke omroep dan wel in meerdere allotments mag uitzenden en hiervoor vergunningen mag aanvragen. De onderhavige regeling staat daaraan niet in de weg.

Een respondent geeft aan dat een bitrate van 64 kb/s een te lage audiokwaliteit geeft in vergelijking met 96 kb/s die bij laag 4 wordt gebruikt. De Minister begrijpt deze reactie aldus dat deze respondent zich evenmin kan vinden in de keuze voor achttien programmakanalen per allotment en liever zou zien dat er minder vergunningen per allotment zouden worden uitgegeven met een hogere bitrate.

Hier wordt als volgt op gereageerd.

Het is inderdaad juist dat de bitrate van 64 kb/s samenhangt met het aantal programmakanalen per allotment. Uitgaande van het aantal publieke lokale omroepen die nu uitzenden via de FM zou het verminderen van het aantal programmakanalen per allotment naar een getal onder de achttien met zich meebrengen dat er kunstmatige schaarste wordt gecreëerd, in ieder geval voor de capaciteit die resteert na toekenning aan de lokale publieke omroepen voor commerciële partijen. Dit acht de Minister onwenselijk. Om zoveel mogelijk partijen toe te kunnen laten in deze laag, met behoud van een voldoende audiokwaliteit, is voor maximaal achttien vergunningen gekozen per allotment.

Zoals hierboven reeds is aangegeven, is het na uitgifte aan de lokale commerciële omroepen wel mogelijk om – indien er minder dan achttien vergunningen worden verleend – een hogere bitrate per radioprogramma door te voeren.

6. Inwerkingtreding

Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst. Hiermee is afgeweken van het beleid van vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn van twee maanden, omdat het, gelet op de tijdelijkheid, van belang is de frequentieruimte in laag 6 zo snel mogelijk beschikbaar te stellen voor lokale publieke omroepen en commerciële omroepen. Dit voorkomt aanmerkelijke ongewenste private nadelen.

Gelijktijdig met de publicatie van deze regeling zal door de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur een mededeling in de Staatscourant worden gepubliceerd waarmee het tijdstip wordt bepaald vanaf wanneer en gedurende hoelang aanvragen kunnen worden ingediend door lokale publieke omroepen. Dit wordt ook bekend gemaakt op de website van Rijksinspectie Digitale Infrastructuur. Op de site is dan ook te vinden hoe een aanvraag kan worden ingediend en welke gegevens daarbij moeten worden overlegd.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, M.A.M. Adriaansens

---

1 Kamerstukken II, 2017–18, 24 095, 422, d.d. 11 december 2017 en Kamerstukken II, 2017–18, 24 095, 421, d.d. 9 oktober 2017.

2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 24 095, nr. 463.

3 Zie onder andere Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 095, nr. 575.

4 Rapport “Update argumenten bij en impact van afschakeling van FM-radio”.