TOELICHTING
1. Algemeen
Strekking
Deze regeling wijzigt de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (Trm). Deze regeling
is gebaseerd op de ingevolge de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 geldende bepalingen
van de Wet publieke gezondheid (Wpg).
Pijlers van de bestrijding van de epidemie
Vanwege het virus golden over de periode van ruim een jaar reeds ingrijpende maatregelen,
die zijn gebaseerd op drie pijlers:
-
− een acceptabele belasting van de zorg – ziekenhuizen moeten kwalitatief goede zorg
kunnen leveren aan zowel covid-19-patiënten als aan patiënten binnen de reguliere
zorg;
-
− het beschermen van kwetsbare mensen in de samenleving;
-
− het zicht houden op en het inzicht hebben in de verspreiding van het virus.
Deze pijlers zijn ook voor de maatregelen van deze regeling uitgangspunt. Daarnaast
geldt als uitgangspunt het sociaal- maatschappelijk perspectief gericht op het beperken
van economische en maatschappelijke schade op korte termijn, aandacht voor structurele
maatschappelijke en economische schade en het voorkomen dat de lasten onevenredig
neerslaan bij bepaalde groepen, zoals ook beschreven bij de invoering van de maatregelen
op 9 juli 20211, de verlenging op 13 augustus 2021 en de wijziging van de regeling per 25 september
2021.2
2. Epidemiologische situatie
Het Outbreak Management Team (OMT) heeft naar aanleiding van de 128e bijeenkomst geadviseerd over het algemene beeld van de epidemiologische situatie,
de ontwikkeling van het reproductiegetal en de verwachting voor de komende weken,
ook ten aanzien van de verwachte ziekenhuis- en intensivecare- (IC-)bezetting en mede
gelet op de ontwikkeling van de vaccinatiegraad en de verwachtingen ten aanzien van
de verschillende virusvarianten. Aan dat advies wordt het volgende ontleend.
In de afgelopen zeven kalenderdagen (20 tot 27 oktober 2021) is het aantal meldingen
van SARS-CoV-2-positieve personen gestegen met 56% in vergelijking met de zeven dagen
ervoor. In de afgelopen zeven kalenderdagen werden landelijk 239 personen per 100.000
inwoners gemeld na een positieve test voor SARS-CoV-2, vergeleken met 156 per 100.000
inwoners in de week daarvoor.
Het aantal meldingen nam toe in alle regio’s, maar er is wel een grote regionale variatie
in het aantal positieve testen, van 132 tot 384 per 100.000 inwoners. De regio’s met
het hoogste aantal meldingen per 100.000 inwoners (≥300) betroffen Zuid-Holland Zuid,
Limburg-Noord, IJsselland, Hollands Midden, Gelderland-Zuid, en Gelderland-Midden.
Dit beeld is consistent met de hogere virusvrachten die zijn vastgesteld in rioolwatermonsters.
Het aantal meldingen nam in alle leeftijdsgroepen verder toe in de afgelopen week.
Het hoogste aantal meldingen per 100.000 inwoners (>250) betrof de leeftijdsgroepen
25 tot en met 29 en 30 tot en met 39 jaar. Het aantal meldingen per 100.000 inwoners
was 200-250 in de leeftijdsgroepen 0 tot en met 12, 13 tot en met 17, 18 tot en met
24 en 40 tot en met 49 jaar. In de leeftijdsgroepen vanaf 50 jaar lag het aantal meldingen
tussen de 147 en 181 per 100.000 inwoners.
Het aantal testen bij de gemeentelijke gezondheidsdienst- (GGD-)testlocaties laat
een geleidelijke stijging zien in de afgelopen weken, over de laatste week 16% hoger
ten opzichte van de zeven dagen ervoor. Het bijbehorende percentage positieve testen
in de GGD-teststraten was 15,7% gemiddeld in de afgelopen zeven kalenderdagen, in
vergelijking met 12,4% in de week ervoor. Het is van belang te beseffen dat het aantal
bij de GGD geteste personen momenteel een mix is van personen mét en personen zónder
klachten, al dan niet naar aanleiding van een nauw contact getest (in het kader van
bron- en contactonderzoek (BCO)), en al dan niet getest naar aanleiding van een tevoren
positief bevonden zelftest (de zogenaamde confirmatietesten). Na exclusie van confirmatietesten
was 9,3% van alle testen positief in de afgelopen zeven dagen, vergeleken met 7,4%
de week ervoor. Hoeveel zelftesten thuis uitgevoerd worden, is onbekend. Bij deelnemers
aan Infectieradar met covid-achtige klachten geeft ongeveer 60% van de deelnemers
in de laatste weken aan dat men een test uitvoert of uit laat voeren. Van hen gebruikt
ongeveer 60% alleen een zelftest, ongeveer 25% laat zich testen bij de GGD, en ongeveer
15% doet beide, al dan niet naar aanleiding van een positieve zelftest. Van alle personen
die zich in de afgelopen week lieten testen bij de GGD, was dat bij 8% naar aanleiding
van een positieve zelftest; 88% van positieve zelftesten werd bevestigd positief bij
de GGD-bemonstering. Positieve confirmatietesten van zelftesten bedroegen 45% van
alle positieve testen bij de GGD. Bij personen getest in het kader van het coronatoegangsbewijs
(CTB) was het percentage positieve testen 0,4% in de afgelopen kalenderweek, vergeleken
met 0,2% in de kalenderweek ervoor.
De geschatte opkomst voor ten minste één vaccinatie bedroeg tot en met 24 oktober
2021 87,3% voor de volwassen bevolking, en 83,8% had de volledige vaccinatieserie
afgerond. Voor de bevolking vanaf 12 jaar is dit respectievelijk 85,2% en 81,8%. Voor
de leeftijdsgroepen van jonger dan 40 jaar ligt de vaccinatiegraad op dit moment nog
onder de 75%.
De instroom en bezetting op verpleegafdelingen en IC in de ziekenhuizen nam toe. In
de afgelopen kalenderweek werden 603 opnames in het ziekenhuis geregistreerd, waarvan
115 op de IC, vergeleken met respectievelijk 440 en 83 de week daarvoor (bron: stichting
NICE). Het gemiddeld dagelijkse aantal opnames op verpleegafdelingen was in de afgelopen
week 100 ten opzichte van 63 de week daarvoor, en 18 ten opzichte van 15 op de IC
(bron: LCPS, 21-27 oktober 2021). Op 27 oktober 2021 was de bedbezetting 659 in de
kliniek en 200 op de IC. De eerder vastgestelde hoge vaccineffectiviteit tegen zowel
ziekenhuisopname als IC-opname in Nederland persisteert in de meest recente data tot
en met afgelopen week (95% en 97%). Deze is consistent iets lager in de oudste leeftijdsgroep:
gemiddeld 90% voor ziekenhuisopname en 95% voor IC-opname, respectievelijk, voor de
bevolking vanaf 70 jaar. Het aantal besmettingen in verpleeghuizen en woonzorgcentra
voor ouderen laat een stijging zien die overeenkomstig is met de toename van de thuiswonende
bevolking vanaf 70 jaar.
Reproductiegetal en prognose ziekenhuizen en IC
De meest recente schatting van het reproductiegetal Rt, zoals berekend op basis van
de meldingen van positief geteste personen, is voor 11 oktober 2021 op basis van de
Osiris-data (meldingen via de GGD’en): gemiddeld 1,19 (95%-interval 1,16-1,23) besmettingen
per geval. De schatting op basis van het aantal nieuwe ziekenhuisopnames per dag kent
een aanzienlijk grotere onzekerheid, omdat deze berekend wordt op veel geringere aantallen,
maar ook deze waarde is voor 9 oktober 2021 boven de 1, namelijk 1,19 (95%-interval
0,19-1,49). Bijna alle infecties in Nederland worden momenteel veroorzaakt door de
deltavariant.
Op basis van de recente toename in meldingen is de verwachting dat de komende week
het aantal ziekenhuis- en IC-opnames verder gaat stijgen, met schattingen tot circa
175-200 ziekenhuisopnames per dag, en tot circa 30-40 IC-opnames per dag.
Op basis van een transmissiemodel dat wekelijks gefit wordt op het aantal waargenomen
IC-opnames per dag, en waar onder andere de beschikbare informatie over vaccinaties
(COVID-vaccinatie Informatie- en Monitoringssysteem, GGD’en), de effectiviteit van
vaccins, en de geschatte opbouw van immuniteit door doorgemaakte infectie in de bevolking
wordt meegenomen, wordt ook een toename verwacht van het aantal ziekenhuisopnames
per dag en het aantal IC-opnames per dag. De toenames in opnames, voorspeld bij de
modellering uitgaande van de huidige maatregelen, komen daarbij iets uit onder die
zoals boven berekend op basis van de huidige (toename in) meldingen.
Belangrijk is dat de onzekerheid groot is over het tijdstip waarop een piek in de
opnames en bedbezetting bereikt wordt en dat de piekwaarde van de IC-bezetting aanzienlijk
kan variëren binnen wat mogelijk geacht wordt door een seizoenseffect en effect van
vaccinatie op transmissie en infectie. Bijvoorbeeld, het OMT is op de hoogte gesteld
van de uitkomsten van vier scenario’s die verschillen in het aantal contacten dat
mensen in hun vrije tijd met elkaar hebben zonder anderhalve meter afstand te houden
of zonder de inzet van CTB’s. Voor elk van deze scenario’s bestrijkt de onzekerheidsmarge
een groot bereik aan mogelijke waarden; zowel waarden die vallen binnen de beschikbare
zorgcapaciteit als waarden die uitkomen boven de beschikbare zorgcapaciteit. Deze
modelprognose geeft bovendien een optimistisch beeld in de zin dat de vaccineffectiviteit
tegen transmissie als constant wordt verondersteld, terwijl er ook aanwijzingen zijn
dat deze daalt in de loop van de tijd, en in de zin dat de vaccinatiegraad binnen
leeftijdsgroepen homogeen wordt verondersteld, terwijl de vaccinatiegraad zowel geografisch
als in sociale groepen sterk kan variëren. Door dit laatste kunnen soms in korte tijd
grotere pockets van infecties ontstaan, die het aantal meldingen en opnames omhoogstuwen.
Door al deze onzekerheden kunnen de prognoses met betrekking tot de piekbelasting
van de zorg achterblijven bij de realiteit: het voorspelde moment van de piekbelasting
is mogelijk te vroeg, de voorspelde hoogte te laag.
3. Hoofdlijnen van deze regeling
De doelstellingen van het kabinet zijn ongewijzigd: een acceptabele belasting van
de zorg, het beschermen van kwetsbare mensen in de samenleving en het zicht houden
op het virus. Het OMT adviseert om zo spoedig mogelijk maatregelen te nemen om de
toename van de ziekenhuisopnames en daarmee IC-opnames te keren en deze in de tijd
te spreiden zodat de zorgcapaciteit in brede zin voor zowel patiënten binnen de reguliere
zorg als voor covid-19-patiënten geborgd blijft.
Het kabinet ziet in dit advies aanleiding om aanvullende maatregelen te nemen.
Deze bestaan onder meer in verbreding van de inzet van CTB’s en het opnieuw invoeren
van een mondkapjesplicht.
Verbreden inzet coronatoegangsbewijzen
Het gebruik van CTB’s wordt verbreed. Sinds 25 september zijn CTB’s verplicht gesteld
voor risicovolle settings waar personen dicht op elkaar (in elkaars ademcirkel) verblijven,
zoals bij eet- en drinkgelegenheden (inclusief de bijbehorende dansvoorzieningen en
ook als de eet- en drinkgelegenheid onderdeel is van een andere locatie zoals een
koffiebar in een boekenwinkel, een sportkantine, een bar in een casino of een restaurant
in een hotel), voor evenementen (waaronder publiek bij professionele sportwedstrijden
en topcompetities) alsmede bij de vertoning van kunst en cultuur (ook in een bioscoop,
theater, concertzaal of poppodium). Van deze CTB-plicht waren onder meer doorstroomlocaties
en buitenterrassen uitgezonderd. Gezien de huidige epidemiologische situatie en verwachtingen
voor de aankomende tijd, stelt het kabinet CTB’s ook verplicht in de volgende situaties:
-
• doorstroomlocaties in de kunst- en cultuur (zoals musea);
-
• evenementen waarbij sprake is van doorstroom van deelnemers (zoals bepaalde sportevenementen
en kermissen);
-
• buitenterrassen;
-
• publiek bij amateursport in de publieke binnenruimte van een sportlocatie (met uitzondering
van jeugd tot 18 jaar);
-
• sportbeoefening in de publieke binnenruimte van een sportlocatie (met uitzondering
van jeugd tot 18 jaar);
-
• kunst- en cultuurbeoefening (met uitzondering van jeugd tot 18 jaar).
Het OMT geeft in zijn advies naar aanleiding van de 128e bijeenkomst aan dat er zo spoedig mogelijk aanvullende maatregelen nodig zijn om
de toename van de ziekenhuis- en daarmee IC-opnames te keren en deze in de tijd te
spreiden zodat de zorgcapaciteit in brede zin voor zowel patiënten binnen de reguliere
zorg als voor covid-19-patiënten geborgd blijft.
Het breder inzetten van het CTB is een gerichte maatregel die effect kan hebben op
de transmissie, de doorgifte van het virus. Voor de onderbouwing ervan verwijst het
OMT naar zijn eerdere adviezen hierover, maar hecht eraan op te merken dat het gebruik
van CTB’s een gunstige invloed heeft op te verwachten ziekenhuisopnames, ook nu recent
is gebleken dat vaccinatie de transmissie van het virus minder lijkt te onderdrukken
dan eerder het geval was. De prevalentie van besmettingen, is immers nog steeds hoger
in het ongevaccineerde deel van de bevolking, en de kans op transmissie bij een besmetting
na vaccinatie is kleiner. Hierbij vindt het OMT het van belang dat er onderscheid
wordt gemaakt in activiteiten en situaties die incidenteel en vrijwillig zijn, en
situaties die een meer permanent karakter hebben, zoals opleiding, werk en zorg.
Het OMT adviseert in de volgende situaties het CTB ook in te gaan zetten:
-
• in kunst- en cultuurbeoefening (vanaf 18 jaar);
-
• buitenterrassen bij horeca;
-
• doorstroomlocaties (zoals musea, kermis, etc.);
-
• sportbeoefening (vanaf 18 jaar), met name daar waar het binnensport betreft, waaronder
ook sportscholen;
-
• publiek bij amateurwedstrijden.
Wat betreft de activiteiten rondom sportbeoefening benadrukt het OMT dat de sportkantines
en toepassing van CTB’s aldaar, in zijn beoordeling al onder de koppeling van CTB’s
en horeca viel. Dergelijke uitbreiding van toepassing van CTB is alleen effectief
indien de afspraken ook gehandhaafd worden, waarbij naast het CTB’s ook de identiteit
van de persoon gecontroleerd moet worden, aldus het OMT.
CTB’s worden verplicht voor (binnen- en buiten) doorstroomlocaties in de cultuursector
(zoals musea, beeldentuinen, monumenten en presentatie-instellingen). Verder zal ook
voor (binnen- en buiten) evenementen waarbij sprake is van doorstroom van deelnemers
(zoals kermissen) de inzet van CTB worden verplicht. Dit heeft tot gevolg dat ook
voor deze evenementen de voorwaarden uit artikel 5.2 Trm zullen gelden, waaronder
de verplichting dat bijvoorbeeld een kermis op een afgesloten locatie plaats dient
te vinden. Het lokaal gezag beoordeelt of en op welke wijze, onder de gestelde voorwaarden,
evenementen doorgang kunnen vinden. Personen tot en met 17 jaar die deelnemen aan
georganiseerde jeugdactiviteiten (ook wanneer sprake is van een evenement) en hun
begeleiders, zijn uitgezonderd van de CTB-plicht. Onder georganiseerde jeugdactiviteiten
worden onder meer scoutingactiviteiten en sinterklaasintochten verstaan. Daarnaast
geldt er een CTB-plicht voor bij een eet- en drinkgelegenheid behorende terrassen
in de buitenlucht die aan de bovenzijde of aan drie zijden open zijn.
De inzet van CTB’s wordt verder verplicht voor de beoefening van kunst en cultuur
(binnen en buiten) en de publieke binnenruimte van een locatie voor de beoefening
van sport. Dit betekent dat voor onder meer de fanfare (binnen en buiten), fitness
en voetbaltraining (binnen) een CTB-plicht geldt. Ook het publiek bij sportbeoefening
dient voor de binnenruimten in het bezit te zijn van een CTB. Aangezien de beoefening
van sport en kunst en cultuur van significante waarde is voor de mentale en fysieke
ontwikkeling van jongeren, heeft het kabinet besloten om een uitzondering te maken
voor personen tot en met 17 jaar. Hiermee wordt de drempel voor de beoefening van
zowel sport als kunst en cultuur zo laag mogelijk gehouden voor deze doelgroep. Voor
de eet- en drinkgelegenheden en andere gebouwen (zoals kleedkamers) behorende bij
de sportlocatie wordt dezelfde leeftijdsgrens gehanteerd. Ook in deze gevallen geldt
een CTB-plicht voor personen van 18 jaar en ouder. Afhaal (met mondkapje) voor gebruik
anders dan in de eet- en drinkgelegenheid blijft net als in andere eet- en drinkgelegenheden
zonder CTB mogelijk. Bij multifunctionele accommodaties geldt dat de eet- en drinkgelegenheid
afgescheiden moet zijn.
Rekening houdend met het feit dat de meeste sportverenigingen en -clubs in grote mate
afhankelijk zijn van vrijwilligers voor onder meer de controle en uitvoering van de
CTB-plicht, is een uitzondering gemaakt voor sportbeoefening búíten en de toeschouwers
(bijvoorbeeld bij een training) hierbij. De CTB-plicht in publieke binnenruimten van
sportlocaties geldt alleen voor het daar aanwezige publiek. Publiek zijn personen
die ergens aanwezig zijn, met uitzondering van de daar al dan niet tegen betaling
werkzame personen (artikel 1.1 Trm). Personen die beroeps- of bedrijfsmatig werkzaamheden
verrichten zijn generiek uitgezonderd van de CTB-verplichting.3 Voor de buitensporters én de toeschouwers (allebei publiek) buiten geldt wel een
CTB-plicht als zij de toiletten, kleedkamer of sportkantine (op de sportlocatie) betreden.
Ook voor sportwedstrijden (zijnde evenementen) van amateurs búíten geldt dat de deelnemers
(onder andere de sporters en de toeschouwers) aan het evenement zijn uitgezonderd
van de CTB-plicht.
Voor wedstrijden van topsporters geldt een afwijkend regime. Ten aanzien van professionele
sportwedstrijden (binnen en buiten) blijft namelijk het regime bij evenementen gelden.
De deelnemers (onder andere het publiek bij een wedstrijd) aan het evenement blijven
CTB-plichtig vanaf dertien jaar en niet achttien jaar, zoals bij sportwedstrijden
van amateurs geldt. De topsporters zelf zijn niet CTB-plichtig, omdat zij aldaar werkzaam
zijn en personen die beroeps- of bedrijfsmatig werkzaamheden verrichten generiek uitgezonderd
zijn van de CTB-verplichting.4
De CTB-plicht in het kader van sport, kunst en cultuur geldt voor zover dit plaatsvindt
op locaties voor de beoefening van kunst en cultuur en binnenlocaties voor de beoefening
van sport. Dit betekent onder meer dat voor een rondje hardlopen door de stad, gitaarspelen
in het park en voetballen op het buitenveld van een voetbalclub of op een openbaar
veldje geen CTB-plicht geldt. Dit is immers in de openbare ruimte dan wel buiten.
Evenmin is sportbeoefening in een penitentiaire inrichting CTB-plichtig, aangezien
dit een besloten plaats betreft.
Om te beoordelen of sprake is van sport dient naar de omstandigheden van het geval
gekeken te worden. Voor die beoordeling kan bekeken worden of het hoofddoel van de
activiteit, sportbeoefening dan wel vermaak betreft. Zo zijn bijvoorbeeld locaties
voor paintball, ballenbakken en lasergamen aan te merken als spellocaties en niet
als sportlocaties. Voor deze en andere spellocaties (waar ook dierenparken en attractieparken
tot behoren) geldt geen verplichte inzet van CTB.
CTB’s kunnen op dezelfde manier als voorheen worden verkregen: middels volledige vaccinatie,
een herstelbewijs of een testbewijs. Voor de testbewijzen geldt dat de hiervoor afgenomen
test niet ouder dan 24 uur mag zijn vanaf het moment van afname tot deelname of toegang.
Vaccinatiebewijzen zijn niet eerder dan 14 dagen na volledige vaccinatie geldig, voor
het Janssenvaccin wordt een wachttijd van 28 dagen gehanteerd. Voor personen die niet
over een herstel- of vaccinatiebewijs beschikken is voldoende testcapaciteit beschikbaar
gesteld. Testen voor het verkrijgen van een coronatoegangsbewijs is gratis.
Mondkapjesplicht
De bestaande mondkapjesplicht wordt uitgebreid. De mondkapjesplicht geldt reeds in,
kort gezegd (de voertuigen van) het openbaar vervoer, in vliegtuigen en op luchthavens
vanaf de security. Vanaf 6 november 2021 moet ook weer een mondkapje worden gedragen
op stations, halteplaatsen, of andere bij het openbaar vervoer behorende voorzieningen
en de daarbij behorende perrons, trappen tunnels en liften en op de gehele luchthaven,
bij contactberoepen door zowel klant als aanbieder, en in alle publieke binnenruimten
zoals detailhandel en de wachtruimte van een gemeentehuis. Hierbij zijn situaties
waar de inzet van CTB’s is voorgeschreven, zoals in de horeca, uitgezonderd. Deze
uitzondering geldt ook voor personeel. In het geval van afhaal in een eet- en drinkgelegenheid
voor gebruik elders is er geen CTB voorgeschreven en geldt de mondkapjesplicht wel.
De mondkapjesplicht geldt, alleen bij verplaatsing, ook in onderwijsinstellingen van
het middelbaar beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs.
Voor besloten plaatsen zoals religieuze instellingen en kantoren is er geen mondkapjesplicht.
Het OMT adviseert in het advies naar aanleiding van de 128e bijeenkomst om de verplichting tot het dragen van mondkapjes weer in te voeren in
ruimtes waar men gedurende enige tijd bijeen staat in een binnenruimte, zoals publieke
ruimtes, en in het openbaar vervoer, op stations en op de perrons. Bij contactberoepen
ziet het OMT de laatste tijd consistent een relatief hoog percentage positieve testen;
ook voor contactberoepen zou een mondkapje gebruikt moeten worden.
Gelet op het toenemende aantal besmettingen, acht het kabinet het noodzakelijk dat
in beginsel mondkapjes worden gedragen op een aantal plaatsen waar personen gedurende
enige tijd bijeen staan. De mondkapjesplicht gaat verspreiding van het virus tegen
en is van belang op het moment dat sprake is van verregaande verspreiding van het
virus. Niet-medische mondkapjes kunnen tegelijkertijd de overdracht van andere luchtwegvirussen
enigszins tegengaan, wat de druk op huisartsenpraktijken en GGD-teststraten kan verminderen
(OMT-advies naar aanleiding van de 80e OMT-bijeenkomst van 13 oktober 2020). Het gebruik van niet-medische mondkapjes kan
de toenemende druk op de zorg daarmee beperken.
4. Noodzakelijkheid en evenredigheid
Grond- en mensenrechten
De noodzaak om maatregelen te treffen volgt uit het recht op gezondheidszorg zoals
dit voortvloeit uit artikel 22 van de Grondwet. Dit artikel waarborgt dat het kabinet
maatregelen treft ter bevordering en bescherming van de volksgezondheid. Dit sociale
grondrecht komt overeen met wat in internationale verdragen is bepaald (artikel 12
van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, artikel
11 van het Europees Sociaal Handvest, artikel 35 van EU-Handvest). Er is dus een grond-
en mensenrechtelijke opdracht voor het kabinet om op te treden ter bescherming van
de volksgezondheid.
De maatregelen die worden genomen zijn allen gestoeld op hoofdstuk Va Wpg. Hiermee
wordt voldaan aan de eis dat beperkingen alleen mogen plaatsvinden indien daar een
wettelijke basis voor is. De grondrechtelijke aspecten van deze grondslagen zijn uitgebreid
toegelicht in de memorie van toelichting van zowel de Tijdelijke wet maatregelen covid-195 als de Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen.6
In de strijd tegen het virus kunnen de maatregelen die genomen moeten worden, raken
aan diverse mensenrechten. De verplichting tot het dragen van een mondkapje raakt
het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen (artikel
van de 10 Grondwet en artikel 8 EVRM). Het uitbreiden van de CTB-plicht raakt aan
het recht op privacy en het recht op lichamelijke integriteit indien een test wordt
ondergaan om een CTB te verkrijgen (artikel 10 en 11 van de Grondwet en artikel 8
EVRM). Tevens worden het recht op bewegingsvrijheid en het recht op eigendom geraakt
door de CTB-plicht (respectievelijk artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM
en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM). Al deze grondrechten hebben echter
met elkaar gemeen dat ze niet absoluut zijn. Beperkingen daarop zijn toegestaan indien
zij een wettelijke basis hebben en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn.
De inperking van grondrechten wordt afgewogen tegen de grondwettelijke plicht van
de regering om de volksgezondheid te beschermen.
Beperkingen van grondrechten dienen volgens vaste jurisprudentie betreffende het EVRM
en andere internationale mensenrechtenverdragen noodzakelijk en proportioneel te zijn.
De maatregelen die worden genomen, zijn gebaseerd op het OMT-advies naar aanleiding
van de 128e bijeenkomst. Zoals in paragraaf 3 is toegelicht komen de maatregelen in
overwegende mate overeen met het OMT-advies. Uit dit advies mag het kabinet aannemen
dat de maatregelen geschikt zijn. Uit het OMT-advies volgt ook de noodzaak om geschikte
maatregelen te nemen. Ten overvloede wordt opgemerkt dat het OMT niet per maatregel
specifiek kan aantonen wat de bijdrage is aan de het verminderen van het aantal besmettingen.
Op het vraagstuk van proportionaliteit wordt in het onderstaande ingegaan.
Proportionaliteit
In paragraaf 3 is toegelicht welke onderdelen van de Trm bij de inwerkingtreding van
deze wijzigingsregeling aangescherpt worden. Met deze regeling wordt een deel van
de maatregelen getroffen die in deze fase noodzakelijk zijn. Daarbij speelt een aantal
overwegingen een rol. Dit betreft in de eerste plaats het advies van het OMT (zie
ook paragraaf 2 en 3), maar er is ook rekening gehouden met het maatschappelijk beeld
volgens de inzichten van en reflecties op de maatregelen van het Sociaal en Cultureel
Planbureau (SCP) en reflecties op de maatregelen van de Ministeries van Financiën,
Economische Zaken en Klimaat en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de ‘Trojka’) en
met uitvoeringstoetsen van de nationale politie, gemeenten (via de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG)) en veiligheidsregio’s, Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd
en Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de gedragsunit van het RIVM, de Nederlandse
Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA) en het Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie (NKC).
Hieronder wordt daarop ingegaan.
Sociaalmaatschappelijke reflectie en maatschappelijk beeld
Het SCP geeft aan dat enkele sectoren, waaronder de culturele sector, de horeca en
evenementenbranche hard zijn geraakt door de crisis en bijbehorende maatregelen. De
vrijetijdsbesteding die deze gelegenheden bieden, zijn voor veel mensen belangrijke
activiteiten die bijdragen aan ontplooiing, ontspanning, plezier en ontmoeting. Het
vasthouden aan de bezoekersnormen en sluitingstijden van de horeca brengt financiële
gevolgen voor de getroffen sector mee. Het SCP geeft aan dat er twijfels bestaan over
de effectiviteit van deze maatregelen. Het SCP noemt het van belang dat het doel en
de effectiviteit van bestaande maatregelen helder worden onderbouwd en inzichtelijk
worden gemaakt. Het refereert aan een onderzoek van de RIVM gedragsunit waaruit blijkt
dat met name de hygiënemaatregelen nog altijd goed worden nageleefd. Afstand houden
van anderen kan in de praktijk echter niet altijd worden gerealiseerd. Ook het geldende
thuiswerkadvies blijkt steeds lastiger in praktijk te brengen. Bijna zes op de tien
deelnemers van het onderzoek zegt dat het lukt om voldoende afstand te houden, ruim
vier op de tien lukt dat niet.
Volgens het SCP is het te verwachten dat de mensen die het hardst zijn geraakt door
de crisis, in het najaar en de winter nog niet of onvoldoende hersteld zijn. Verdere
negatieve gevolgen en ervaringen komen daar bovenop, stelt het SCP, en kunnen bovendien
ook negatieve invloed hebben op het draagvlak en de naleving vanuit deze groep. Het
SCP stelt dat hoe restrictiever het pakket aan maatregelen is en hoe langer dit voortduurt,
des te lager het (gemiddeld) psychisch welbevinden van burgers en des te hoger de
(gemiddelde) gevoelens van eenzaamheid zullen zijn. De hoge bezettingsgraad van coronapatiënten
in de ziekenhuizen leidt tevens tot uitgestelde zorg met nadelige gevolgen voor zowel
de gezondheid als de kwaliteit van leven. Daarbij is een aantal groepen in de samenleving
harder geraakt door de coronacrisis dan andere groepen. Het SCP wijst erop dat de
sociaal-maatschappelijke gevolgen van de crisis zich minder snel herstellen dan de
besmettingscijfers. Het is belangrijk de ontwikkeling in sociaal-maatschappelijke
effecten in het oog te houden en rekening te houden met een mogelijk verhoogde vraag
naar ondersteuning vanuit het sociaal domein en de geestelijke gezondheidzorg, ook
in de periode na de crisis.
Ten behoeve van draagvlak in de samenleving, vertrouwen in de instituties en het bereiken
van ongevaccineerde kwetsbare groepen adviseert het SCP dat er sprake is van heldere
en transparante communicatie en toegankelijke informatievoorziening. Daarbij beveelt
het SCP ook aan dat er in de communicatie voldoende aandacht wordt besteed aan de
betekenis van de gedeelde (en eigen) verantwoordelijkheid van mensen voor hun eigen
gezondheid en die van anderen. Bij alle communicatie, zowel over maatregelen als het
vaccinatiebeleid, is het belangrijk aandacht te hebben voor hoe informatie iedereen
bereikt, en welke kanalen daarvoor kunnen worden gebruikt. De meer fundamentele boodschap
over de uitlegbaarheid van besluiten en het belang van een betrouwbare overheid wordt
volgens het SCP ook bevestigd door onderzoek van het RIVM naar de voorkeuren van mensen
over mogelijke opschaling van maatregelen dit najaar. Hieruit komt naar voren dat
er moet worden gekozen voor effectieve maatregelen en voor maatregelen die tot weinig
negatieve (langetermijn)effecten leiden. Het advies is te kiezen voor generieke maatregelen
in plaats van maatregelen die een specifieke groep of specifiek gebied raken. Tot
slot beveelt het SCP aan te waken voor stigmatisering van bevolkingsgroepen waarbij
voorkomen wordt dat gehele groepen – zoals op dit moment niet-gevaccineerden – worden
weggezet als onwillig, onwetend of onverantwoordelijk. Het SCP adviseert de verschillende
perspectieven en zorgen van mensen te erkennen en nadrukkelijk mee te nemen in de
communicatie en informatievoorziening. Volgens het SCP zou dit kunnen voorkomen dat
tegenstellingen tussen gevaccineerden en niet-gevaccineerden verder worden verscherpt
en tot grotere spanningen in de samenleving leiden.
Sociaal-maatschappelijke en economische reflectie Trojka
De sociaal-maatschappelijke en economische reflectie van de Trojka geeft prioriteit
aan het inzetten op maatregelen die tijdig, gericht en effectief bijdragen aan het
tegengaan van overbelasting van de zorg. De Trojka adviseert onder meer het volgende.
De Trojka adviseert in te zetten op maatregelen met zo laag mogelijke sociaal-maatschappelijke
en economische kosten, zoals betere naleving van maatregelen, het thuiswerkadvies,
het advies om een veilige afstand te houden en het opnieuw verplichten van mondkapjes.
De Trojka beveelt aan om in te zetten op het versterken van de naleving van het CTB,
daar waar mensen kwetsbaar zijn of een lage immuniteitsgraad kennen. Zij adviseren
dat de (lokale) overheid en ondernemers in CTB-sectoren gezamenlijk zouden kunnen
optrekken ten behoeve van de naleving, waarbij ook het opleggen van sancties niet
moet worden uitgesloten. Ook het inzetten op gedragsinterventies zou de naleving van
de basisregels versterken daarmee kan worden voorkomen dat er zwaardere (sectorale)
maatregelen worden genomen.
De sociaal-maatschappelijke en economische effecten van het verbreden van CTB’s binnen
de huidige door de wet aangewezen sectoren zijn relatief beperkt vanwege de beperkte
schaal van doorstroomlocaties en terrassen. Op individueel niveau heeft het verbreden
van de CTB inzet echter wel impact. Het gebruik van mondkapjes kan helpen in settings
waar afstand houden moeilijk is of waar het CTB-regime niet van toepassing is. De
inzet van mondkapjes heeft bovendien beperkte sociaal-maatschappelijke en economische
effecten.
De Trojka stelt dat een verbreding van CTB’s (en ook de beoogde verdere verbreding)
ook het gevoel van een tweedeling in de maatschappij vergroot. Tot slot geeft de Trojka
aan dat de sociaal-maatschappelijke en economische kosten van regionale maatregelen
verhoudingsgewijs kleiner zijn vanwege de kleinere schaal van ingrijpen.
Uitvoeringstoets
Nationale Politie, openbaar ministerie, buitengewoon opsporingsambtenaren (Rijk)
Door de politie en het openbaar ministerie (OM) is voorop gesteld dat een verdieping
en verbreding heeft plaatsgevonden van het maatschappelijk ongenoegen en dat er signalen
van polarisatie zijn. Er is kenbaar gemaakt dat dit bij nieuwe maatregelen kan toenemen
en kan leiden tot demonstraties en burgerlijke ongehoorzaamheid. Dit kan gevolgen
hebben voor de openbare orde. Verder merken de politie en het OM op dat bij het opnieuw
invoeren van strafrechtelijke bepalingen voor individuen (bijvoorbeeld mondkapjesplicht)
het laatst geldende beleid wordt toegepast. Dit betekent dat de strafrechtelijke handhaving
zich richt op individuen in de openbare ruimte en dat bij ondernemers of organisatoren
de nadruk ligt op bestuurlijk toezicht en handhaving. Strafrechtelijke handhaving
vindt daar alleen plaats bij excessen. Meer specifiek geldt voor de handhaving van
maatregelen die zich richten op degenen die niet gevaccineerd zijn, dat dit niet strafrechtelijk
kan worden gehandhaafd omdat ter bewijsvoering dan de vaccinatiestatus (medische status)
moet blijken.
Wat betreft de CTB’s merken de politie en het OM op dat uitbreiding binnen de huidige
door de wet aangewezen sectoren mogelijk is. Ook daarbij geldt dat ondernemers in
beginsel zelf verantwoordelijk zijn voor de naleving en dat toezicht en handhaving
primair bestuurlijk zijn. De inzet van de politie is daar alleen aan de orde als er
een noodzaak is om als sterke arm op te treden. Daarbij stellen de politie en het
OM wel dat het toezicht lokaal nog zou kunnen worden geïntensiveerd. Verder zou de
naleving van de plicht van een CTB wat hen betreft kunnen worden bevorderd door het
gebruik (of het in bezit hebben) van een QR-code (of polsbandje) van een ander als
overtreding strafbaar te stellen. Het betreft dan een lex specialis ten opzichte van
artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht (zonder opzetvereiste), wat eenvoudig en
met een transactie af te handelen is. Handhaving hierop zou dan ook plaats kunnen
vinden door aangewezen buitengewone opsporingsambtenaren en de politie.
Ten aanzien van eventuele mogelijke regionale maatregelen vragen de politie en het
OM aandacht voor goede communicatie en een duidelijke geografische afbakening. Verschillen
tussen gemeenten zijn juridisch lastig verdedigbaar en waar de grenzen van regio’s
lopen is niet algemeen bekend. Omdat de politie-inzet potentieel door het hele land
kan plaatsvinden, krijgen handhavers bovendien te maken met diverse regels. Voor handhavers
is dit een onwerkbare situatie waardoor onvoldoende gehandhaafd kan worden en de geloofwaardigheid
van de overheid op het spel staat.
VNG en veiligheidsregio’s
De VNG en veiligheidsregio’s stellen dat vanuit naleving en handhaafbaarheid heldere
en uitlegbare regels (voor zowel gevaccineerden als niet-gevaccineerden) van belang
zijn. Verder wijzen zij op mogelijke spanningen in de samenleving tussen gevaccineerden
en niet-gevaccineerden en waarschuwen zij voor polarisatie en uitsluiting, met name
onder jeugdigen. Dit kan tot problemen bij de handhaving leiden, maar ook problemen
voor de openbare orde en veiligheid opleveren. De VNG en veiligheidsregio’s pleiten
er in dat kader voor essentiële functies voor iedereen toegankelijk te houden. Voor
andere functies geldt wat hen betreft dat het doel en de effecten van de maatregelen
in relatie tot het draagvlak in het oog moeten worden gehouden.
De VNG merkt op dat er bij een bredere inzet van CTB’s meer van toezicht en handhaving
door gemeenten wordt gevraagd, terwijl de grenzen bereikt lijken te zijn. Gevraagd
wordt of het Rijk hier iets in kan betekenen. In elk geval door in de communicatie
duidelijk te maken dat de verantwoordelijkheid primair bij de sectoren ligt en toezicht
en handhaving het sluitstuk zijn, maar ook bijvoorbeeld door de rijksinspecties in
te zetten. Vanuit de veiligheidsregio’s is de wens uitgesproken CTB’s alleen binnen
uit te breiden. Uitbreiding buiten, zoals op terrassen en sportvelden, ligt wat hen
betreft minder voor de hand. Verder zouden zij graag zien dat georganiseerde jeugdactiviteiten,
wijkvoorzieningen, dagbesteding en activiteiten voor kwetsbaren, uitvaarten en trouwplechtigheden
uitgezonderd blijven.
De VNG en veiligheidsregio’s stellen dat de uitvoerbaarheid van CTB’s bij sport lastig
is. De amateursport is veelal afhankelijk van vrijwilligers, sportvelden kennen meestal
meerdere ingangen en mensen komen en gaan. Er ontstaan bovendien afbakeningsproblemen
met sporten in de openbare ruimte, doorstroom en spel. De afbakeningsproblemen ten
aanzien van de openbare ruimte gelden ook voor de beoefening van kunst en cultuur.
Voor wat betreft de horeca pleiten de VNG en veiligheidsregio’s ervoor de afhaalfunctie
in stand te houden. Ook in verband met mogelijke afbakeningsproblemen tussen winkels
en horeca.
De VNG en veiligheidsregio’s zijn voorstander van landelijke maatregelen en tegenstander
van lokale maatregelen. Lokale maatregelen leiden volgens hen tot een waterbedeffect
en zijn ook niet uitvoerbaar en onwenselijk. De vaccinatiegraad loopt in steden binnen
wijken en stadsdelen sterk uiteen en er kan onbegrip ontstaan door de verschillen.
Dit kan leiden tot een afnemende bereidheid om de regels na te leven en wellicht ook
meer verzet en protesten opleveren. Dit heeft gevolgen voor het toezicht en de handhaving,
maar ook voor de openbare orde en veiligheid.
Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
De Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) vraagt aandacht voor de formulering
van het advies inzake de veilige afstand. Voorkomen moet worden dat de algemene notie
dat de veilige afstand gewenst is, verloren gaat op het moment dat anderhalve meter
niet mogelijk is. De herinvoering van het thuiswerkadvies, de mondkapjesplicht en
het advies inzake de veilige afstand betekenen voor de ISZW dat zij kan terugvallen
op de oude handelingskaders. Dit betekent dat handhaving mogelijk is, maar wel beperkt.
Vanuit handhavingsperspectief verdienen maatregelen op landelijk niveau volgens de
ISZW de voorkeur. Met name bij sectoren met veel (deels internationale) arbeidsmobiliteit
en kortdurende arbeidslocaties compliceren niet-verplichtende, voorwaardelijke of
lokale maatregelen te veel. Tot slot benadrukt ISZW dat van belang is dat toezichthouders
die gezamenlijk op pad gaan en hun eigen coronabeleid op elkaar afstemmen.
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) stelt dat regionale maatregelen
kunnen leiden tot verschillen in de manier waarop toezicht kan worden gehouden. Het
is dan van belang dat dergelijke keuzes uitlegbaar zijn. De NVWA voorziet daarnaast
een groter risico op agressie of ander ongewenst gedrag in regio’s. Dit kan terugslaan
op de inspecteurs.
RIVM coronagedragsunit
De gedragsunit van het RIVM merkt in het algemeen op dat heldere, consistentie en
herhaalde communicatie over het nut en de noodzaak van naleving van de (basis)maatregelen
zelftesten en naleving, ook voor gevaccineerde mensen, essentieel is. Voor het draagvlak
en de naleving is bovendien van belang dat maatregelen noodzakelijk, effectief én
haalbaar zijn en dat rekening is gehouden met rechtvaardigheid en solidariteit. Advies
van de gedragsunit is dus om de maatregelen af te stemmen met burgers en uitvoerende
organisaties waarbij het collectieve belang van maximale vrijheid, deelname aan de
maatschappij voor iedereen én toegankelijkheid van zorg vooropstaat.
Meer specifiek geeft de gedragsunit aan dat bij een hoge dreiging veel mensen de voorkeur
geven aan kort en hard ingrijpen met een effectief pakket, boven mild maar langdurig
ingrijpen. De gedragsunit verwacht in dat kader dat het aanscherpen van het thuiswerkadvies,
het binnenlands reisadvies, de anderhalve meter afstand en het uitbreiden van de mondkapjesplicht
naar verwachting op meer draagvlak en naleving zullen kunnen rekenen dan (sterk) sociaal
beperkende maatregelen. De verwachting van de gedragsunit is echter wel dat de naleving
daarbij mogelijk lager is dan in eerdere fases. Verder acht de gedragsunit ook het
uitbreiden van de CTB’s in de reeds aangewezen sectoren uitlegbaar. Voor kort en krachtig
lokaal ingrijpen geldt dat de gedragsunit meent dat dit valt uit te leggen als mogelijke
opschalingsstrategie, in nauw overleg met de lokale overheden en organisaties.
Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie
Het Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie (NKC) signaleert in het algemeen dat een
deel van de samenleving het gevoel heeft dat er te ruim is versoepeld. Het adviseert
dit sentiment in de communicatie te benoemen en aan te geven waarom dit destijds een
verantwoorde stap was. Verder komen een aantal maatregelen die in september zijn vervallen,
nu weer terug. Het NKC stelt dat dit kan worden ervaren als jojo-beleid en adviseert
daar rekening mee te houden. Deze ronde van verzwaringen is volgens het NKC ook in
zoverre anders dan de eerdere verzwaringen, omdat nu iedereen die gevaccineerd wil
worden, gevaccineerd is. Een deel van de gevaccineerden zal in verband daarmee ervaren
dat de huidige verzwaringen veroorzaakt worden door de niet-gevaccineerden en dus
eigenlijk onnodig zijn. Het NKC waarschuwt dat dit kan leiden tot polarisatie. Als
het kabinet zou kiezen voor verzwaringen die voornamelijk gevolgen hebben voor niet-gevaccineerden,
wordt dat volgens het NKC door een deel van de samenleving ervaren als maatschappelijke
uitsluiting en ook dat leidt tot polarisatie. Het NKC meent dus dat het raadzaam is
om in de communicatie zo verbindend mogelijk te zijn, mogelijke spanningen te benoemen
en dilemma’s te schetsen. Tot slot is voorstel van het NKC om in de communicatie het
gemeenschappelijke doel te benoemen en te benoemen wat burgers, sectoren en de overheid
(kunnen) doen om een bijdrage te leveren aan het verder voorkomen van een opleving
van het virus.
Ten aanzien van de aanscherping van het thuiswerkadvies, het binnenlands reisadvies
en de anderhalve meter merkt het NKC op dat dit herkenbare adviezen zijn, die daardoor
goed communiceerbaar zijn. Het draagt ook bij aan het versterken van het urgentiegevoel
in de samenleving. Extra communicatie is volgens het NKC wel nodig om de naleving
te bevorderen.
Voor de mondkapjesplicht geldt eveneens dat dit een herkenbare maatregel is. Dit mede
doordat de verplichting op dezelfde locaties geldt. Daardoor is de maatregel ook makkelijk
communiceerbaar. Het NKC heeft bovendien vastgesteld dat ongeveer 40% van de samenleving
vindt dat de mondkapjesplicht weer op meer plekken zou moeten gelden. De naleving
was tot slot goed. Het NKC verwacht dan ook dat de naleving ook nu weer snel hoog
zal zijn.
Afweging
Het kabinet ziet in het advies van het OMT aanleiding om aanvullende maatregelen te
nemen. Bij de besluitvorming ten aanzien van het maatregelenpakket zijn verschillende
factoren meegewogen. Zo dienen maatregelen effectief te zijn in het tegengaan van
de verspreiding van het virus in relatie tot het huidige epidemiologische beeld, dienen
deze zo spoedig mogelijk ingevoerd te kunnen worden en op relatief korte termijn effect
te hebben. Daarnaast dient er in het pakket een balans gevonden te worden tussen enerzijds
het niet onnodig treffen van gevaccineerden en anderzijds het niet ‘‘bestraffend’
zijn voor ongevaccineerden. Daarbij dienen maatregelen – gelet op een te voorkomen
tweedeling in de samenleving – op zoveel mogelijk draagvlak te kunnen rekenen zodat
deze geen polarisatie en radicalisering aanwakkeren. Zoals altijd worden bij deze
afweging de sociaal-maatschappelijke en economische effecten meegewogen in de besluitvorming.
Dit heeft geleid tot een pakket aan maatregelen dat enerzijds bestaat uit aanvullende
maatregelen ten behoeve van verhoging van de beschikbare IC-capaciteit en de vaccinatiegraad.
Anderzijds heeft het kabinet gekozen voor een verzwaring van het maatregelenpakket
ten behoeve van het beperken van het verspreidingsrisico. Deze verzwaring bestaat
uit aanscherping van adviezen en de met deze regeling geregelde verbreding van de
inzet van CTB’s en het opnieuw invoeren van een mondkapjesplicht (zie paragraaf 3).
Met de nieuwe maatregelen wil het kabinet op proportionele wijze de doelstellingen
behalen. Cruciaal hierbij zijn een goede naleving, communicatie en toezicht en handhaving.
5. Regeldruk
De uitbreiding van de verplichtstelling van het CTB voor buitenterrassen bij de horeca,
de beoefening van kunst en cultuur en sport, doorstroomlocaties in de cultuursector
en evenementen waarbij sprake is van doorstroom van deelnemers, zorgt voor een toename
van de regeldruk voor burgers, bedrijven/instellingen en professionals die actief
zijn in deze sectoren. De effecten van deze regeling op de regeldruk zijn reeds beschreven
in de memorie van toelichting bij het voorstel van de Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen.7 Voor de burger bestaat de regeldruk uit het verkrijgen van een testuitslag en het
tonen van een toegangsbewijs, tegelijk met het identiteitsbewijs. Het gaat om een
tijdsinvestering van gemiddeld zestig tot tachtig minuten per persoon. De organisatie
die verantwoordelijk is voor de activiteit of de voorziening dient het toegangsbewijs
en eventueel het identiteitsbewijs te lezen. Daarvoor zal een proces voor toegangscontrole
moeten worden ingericht. Daar is per organisatie, naar schatting, eenmalig een uur
voor nodig door een administratief medewerker en een half uur door een medewerker
die een controle kan uitvoeren op het ontworpen proces. In totaal bedraagt de eenmalige
toename van de regeldruk per organisatie € 66. Daarnaast is een additionele toegangscontrole
nodig, die naar inschatting gemiddeld twintig seconden extra per persoon zal vergen.
Ook voor uitvoerders van testen is er sprake van regeldruk door de inzet van toegangsbewijzen.
Deze regeling legt een verplichting op tot het dragen van een mondkapje in publieke
binnenruimten, stationsgebouwen en luchthavens, in onderwijsinstellingen en voor contactberoepen.
Om aan deze verplichting te voldoen, moeten mondkapjes gekocht worden. Er wordt uitgegaan
van zo’n vijftien miljoen burgers die verplicht zijn een mondkapje te dragen (alle
personen van dertien jaar en ouder). Een mondkapje is op dit moment al verplicht in
het openbaar vervoer en is al lange tijd verplicht geweest. Daarom wordt geschat dat
twaalf miljoen mensen al in het bezit zijn van één of meerdere mondkapjes. Dit betekent
dat drie miljoen mensen nog mondkapjes aan moeten schaffen. Bij een wasbaar mondkapje
wordt uitgegaan van twee mondkapjes per persoon. De prijs van een mondkapje wordt
geschat op € 1,–. De gevolgen voor de regeldruk zijn als volgt:
Regeldruk
|
P
|
Q
|
Totaal
|
Aanschaf mondkapjes
|
€ 2
|
6.000.000
|
€ 12.000.000
|
Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel A
Dit onderdeel voegt drie begripsbepalingen toe aan artikel 1.1.
Bij publieke binnenruimten gaat het om een specifieke categorie publieke plaatsen
als bedoeld in artikel 58a Wpg, te weten de publieke plaatsen met uitzondering van
erven behorend bij een voor het publiek openstaand gebouw. Het gaat daarbij om voor
het publiek openstaande gebouwen, lokalen, voertuigen en vaartuigen. Te denken valt
aan cafés, restaurants, musea, de voor het publiek openstaande ruimten en zittingszalen
in gerechtsgebouwen ten behoeve van openbare zittingen, winkels, bioscopen, theaters,
overdekte speelhallen, speeltuinen en klimhallen, winkelcentra en gebouwen in dierentuinen
en attractieparken. Ook voor publiek toegankelijke voer- en vaartuigen zijn publieke
binnenruimten, zoals treinen, veerponten, vliegtuigen en luchtballonnen. Voertuigen
die voor privégebruik worden gebruikt vallen buiten de definitie, omdat deze niet
voor het publiek openstaan. Gebouwen en plaatsen als bedoeld in artikel 6, tweede
lid, van de Grondwet zijn van het begrip publieke plaats uitgezonderd in artikel 58a,
eerste lid, Wpg.
Voor de begripsbepalingen van instelling voor beroepsonderwijs en instelling voor
hoger onderwijs is aangesloten bij de desbetreffende sectorwetgeving. Voor het hoger
beroeps- en universitair onderwijs is dit de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek en voor het beroepsonderwijs de Wet educatie en beroepsonderwijs.
Onderdeel B
Dit onderdeel voegt een hoofdstuk toe aan de Trm op grond waarvan een mondkapjesplicht
geldt in publieke binnenruimten, uitgezonderd bepaalde personen of locaties.
Op grond van artikel 2a.1 geldt in de eerste plaats een plicht tot het dragen van
een mondkapje in publieke binnenruimten. Deze verplichting geldt voor personen vanaf
dertien jaar. Personen tot en met twaalf jaar zijn niet verplicht een mondkapje te
dragen in de in artikel 2.a.1, eerste lid, genoemde plaatsen.
De verplichting om mondkapjes in het openbaar vervoer en anders bedrijfsmatig personenvervoer
te dragen, wordt specifiek geregeld in artikel 6.6. Dit volgt uit het feit dat in
artikel 2a.1, tweede lid, is bepaald dat het eerste lid van dat artikel niet geldt
voor situaties als bedoeld in artikel 6.6, eerste lid. Zo wordt dubbeling voorkomen.
Van 22 tot en met 24 november 2021 is het mogelijk om in een aantal gemeenten8 te stemmen tijdens de herindelingsverkiezingen. De maatregelen met betrekking tot
de hygiëne en het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen die specifiek nodig
zijn voor verkiezingen, zijn primair geregeld in de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19.
Artikel 9, vierde lid, van die wet voorziet in een grondslag om persoonlijke beschermingsmiddelen
voor te schrijven in stemlokalen en op andere locaties die gebruikt worden voor de
organisatie en uitvoering van de verkiezingen. In lijn met de landelijke maatregelen,
zal een mondkapjesplicht worden opgenomen in de Tijdelijke regeling verkiezingen covid-19
waarbij het toezicht op de naleving van deze plicht ligt bij de leden van het stembureau,
gemeentelijk stembureau (voor vervroegd stemmen), hoofdstembureau en centraal stembureau.
Om te voorkomen dat er een dubbele verplichting ontstaat op het dragen van een mondkapje,
worden personen in door het college van burgemeester en wethouders aangewezen stemlokalen
of andere locaties die worden gebruikt ten behoeve van de uitvoering van een verkiezing
als bedoeld in de Kieswet dan wel de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 uitgezonderd
in deze regeling.
Ook in instellingen voor beroepsonderwijs en instellingen voor hoger onderwijs is
iedereen verplicht tot het dragen van een mondkapje in de onderwijsinstelling en in
binnenruimten waar door of namens onderwijsinstellingen een onderwijsactiviteit wordt
georganiseerd (artikel 2a.2). Hierop zijn vier uitzonderingen geformuleerd: geen mondkapje
hoeft te worden gedragen door leerlingen, studenten en personeel op het moment dat
zij op een vaste zit- of staanplaats deelnemen aan een onderwijsactiviteit dan wel
deze verzorgen op een vaste zit- of staanplaats of indien het gaat om een onderwijsactiviteit
waarbij het dragen van een mondkapje een belemmering vormt. Van een belemmering kan
in ieder geval sprake zijn bij lichamelijke opvoeding, zang, toneel en dans. Daarnaast
kan dit ook aan de orde zijn bij bepaalde vormen van praktijkonderwijs. In onderwijsinstellingen
geldt geen leeftijdsgrens van dertien jaar en ouder voor het verplicht dragen van
een mondkapje. Tot slot hoeft er geen mondkapje gedragen te worden tijdens het nuttigen
van etenswaren en dranken, voor zover de persoon een vaste zit- of staanplaats inneemt.
Op grond van artikel 2a.3 geldt een mondkapjesplicht bij de uitoefening van een contactberoep.
Een contactberoep is een beroep waar de aard van het beroep het niet mogelijk maakt
om anderhalve meter afstand in acht te nemen tot de klant of patiënt (artikel 1.1).
Hierdoor kan het virus gemakkelijker worden overgedragen. Daarom geldt de verplichting
tot het dragen van een mondkapje. Deze verplichting geldt voor zowel de beoefenaar
van het contactberoep als de klant of patiënt. Hoewel zorgverleners een contactberoep
uitoefenen, zijn zij op grond van deze regeling vrijgesteld een mondkapje te dragen
in zorglocaties (artikel 2a.7). In zorglocaties kunnen wel regels omtrent mondkapjes
gelden op grond van de regels die de zorgaanbieder voorschrijft in de zorglocatie.
De mondkapjesplicht voor contactberoepen en hun klanten en patiënten geldt niet in
woningen (artikel 58j, eerste lid, onder a, tweede zin, Wpg).
Op grond van het tweede lid hoeven verder kinderen tot en met twaalf jaar ook in deze
gevallen geen mondkapje te dragen (onderdeel a). Verder is bepaald dat een sekswerker
en diens klant geen mondkapje hoeven te dragen tijdens het klantcontact (onderdeel
b), omdat dit praktisch niet werkbaar is. Tot slot wordt een uitzondering gemaakt
voor klanten of patiënten waarvoor het praktisch niet mogelijk is een mondkapje te
dragen tijdens de uitoefening van het contactberoep, omdat zij een behandeling krijgen
aan hun gezicht (onderdeel c). Deze uitzondering geldt alleen voor zover een mondkapje
de uitoefening van het contactberoep op een gepaste wijze in de weg staat.
Artikel 2a.4 zondert personen uit die vanwege een beperking of ziekte geen mondkapje
kunnen dragen, opzetten of daarvan ernstig ontregeld kunnen raken. Voorbeelden zijn
personen die een verminderde arm-of handfunctie hebben en daardoor geen mondkapje
op kunnen zetten, personen van wie de ademhaling te veel belemmerd wordt vanwege een
longaandoening en personen met zintuigelijke beperkingen die gebarentaal spreken.
Ook kan gedacht worden aan personen die vanwege een verstandelijke beperking of psychische
aandoening ontregeld raken als zijzelf een mondkapje dragen. Bij deze laatste groep
is het ook mogelijk dat zij ontregeld raken als hun begeleider een mondkapje draagt.
In dat geval hoeft ook de begeleider geen mondkapje te dragen. Hetzelfde geldt voor
personen die samen zijn met iemand die afhankelijk is van non-verbale visuele signalen,
bijvoorbeeld iemand die afhankelijk is van liplezen. Ook deze personen hoeven geen
mondkapje te dragen. Personen die zich beroepen op een van de uitzonderingen zullen
de beperking of ziekte desgevraagd op enigerlei wijze aannemelijk moeten maken (of
hun begeleider indien zij daartoe niet in staat zijn, bijvoorbeeld vanwege een verstandelijke
beperking).
Personen die een sport beoefenen zijn ook uitgezonderd van het dragen van een mondkapje
(artikel 2a.5, onder a), voor zover het dragen daarvan een belemmering vormt voor
het goed kunnen uitoefenen van de sport. Deze uitzondering geldt ook voor recreatief
zwemmen en wellness- en saunabezoek (artikel 2a.5, onder b). Hierbij gaat het om het
gebruik van stoomcabines, stortbaden en hamams en soortgelijke faciliteiten die zich
niet redelijkerwijs laten combineren met het gebruik van een mondkapje, niet om bijvoorbeeld
verplaatsingen en verblijf in een kleedkamer, waaraan een mondkapje niet in de weg
staat. Ook is er een uitzondering voor personen die podiumkunsten beoefenen of acteren
(artikel 2a.5, onder c). Onder ‘podiumkunsten’ valt onder andere toneel, dans, muziek(theater),
cabaret en musical. Onder ‘muziek’ valt zowel de beoefening van instrumenten, indien
het dragen van een mondkapje daarbij belemmerend werkt, als zang. Met ‘acteren’ wordt
bedoeld het uitbeelden van een rol in een cinematografische setting, zoals films en
televisieseries. Deze uitzondering geldt alleen voor zover een mondkapje de personen
belemmert in de beoefening van podiumkunsten. Personen zijn ook uitgezonderd op het
moment dat zij poseren voor beeldende kunst, voor zover het gaat om het op beeld vastleggen
van personen (artikel 2a.5, onder d). Dit betreft bijvoorbeeld iemand die poseert
voor een fotografisch kunstwerk. Tot slot zijn personen uitgezonderd die deelnemen
aan de opname van media-aanbod in de zin van de Mediawet 2008 (artikel 2a.5, onder
e). Het gaat dan om elektronische producten met beeld- of geluidsinhoud die bestemd
zijn voor afname door het algemene publiek of een deel ervan. Dit begrip omvat zowel
radio en televisieprogramma’s die worden verzorgd door de omroepen als programmering
van mediadiensten op aanvraag (online videocontent). Met ‘deelnemen’ wordt gedoeld
op personen die feitelijk in beeld of op geluid komen, met uitzondering van publiek.
Hierbij kan gedacht worden aan presentatoren, kandidaten, deskundigen, juryleden en
figuranten. De uitzondering geldt niet voor personen die achter de schermen meehelpen
aan de opname, zoals een cameraman, geluidsman of regisseur. Verder geldt de uitzondering
alleen gedurende de opname. Volledigheidshalve wordt vermeld dat de mondkapjesplicht
van artikel 2a.1 niet geldt bij de opname van media-aanbod in besloten ruimten, maar
alleen in publieke binnenruimten.
Op grond van artikel 2a.7 zijn ook personen uitgezonderd die zich bevinden in een
zorglocatie. De zorglocatie zelf kan namelijk het beste beoordelen of en zo ja welke
beschermingsmiddelen passend zijn. In zorglocaties, zoals ziekenhuizen, verpleeghuizen
en tandartsenpraktijken geldt het beleid van de betreffende zorglocatie. Zorgaanbieders
zijn op basis van andere wetten, zoals de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg,
verplicht om maatregelen te treffen waaronder goede en veilige zorg geboden kan worden.
Ook als werkgever zijn zij op basis van de Arbeidsomstandighedenwet verplicht om goede
bescherming te bieden aan hun werknemers. De invulling van die verantwoordelijkheden
zijn uitgewerkt in richtlijnen. Op grond van deze verantwoordelijkheden en de zeggenschap
over de zorglocatie, kan de zorgaanbieder het dragen van mondkapjes of andere beschermingsmiddelen
voorschrijven in de zorglocatie. Gelet hierop moeten zorgverleners, patiënten en bezoekers
de aanwijzingen van de beheerder van de zorglocatie over het gebruik van mondkapjes
of andere persoonlijke beschermingsmiddelen opvolgen.
Daarnaast zijn personen uitgezonderd die gevraagd worden zich te identificeren op
grond van een wettelijke bepaling (artikel 2a.6). Een mondkapjesplicht maakt het moeilijker
om vast te stellen of de persoon die het mondkapje draagt dezelfde is als de persoon
die op een identiteitsbewijs is weergeven. Deze controle kan bijvoorbeeld plaatsvinden
door de politie of nodig zijn bij aankoop van leeftijdsgebonden producten, zoals tabak
of alcoholhoudende drank. Om de vaststelling van de identiteit niet onmogelijk of
erg lastig te maken, bepaalt artikel 2a.6 dat deze personen uitgezonderd zijn van
de plicht tot het dragen van een mondkapje wanneer hun gevraagd wordt het mondkapje
af te zetten op het moment dat zij zich moeten identificeren. Dit betekent dat de
betrokken persoon direct na de vaststelling van de identiteit het mondkapje weer moet
dragen.
Verder regelt artikel 2a.8 dat een mondkapje ook niet gedragen hoeft te worden als
dit de goede en veilige uitoefening van werkzaamheden in het kader van beroep of bedrijf
onmogelijk maakt. Wanneer uit arbeidsomstandighedenwetgeving en de daarin vervatte
arbeidshygiënische strategie (artikel 3 Arbeidsomstandighedenwet) onomwonden volgt
dat een mondkapje geen veilig en passend beschermingsmiddel is, moet het mogelijk
zijn andere beschermingsmiddelen te gebruiken, zoals een spatscherm. In die gevallen
kan een beroep worden gedaan op artikel 2a.8.
Tot slot regelt artikel 2a.9 dat personen geen mondkapje hoeven te dragen in locaties
waar CTB’s worden toegepast. De mondkapjesplicht geldt wel in locaties, of delen van
locaties, waar uitsluitend sprake is van verkoop, aflevering of verstrekking van etenswaren
of dranken voor gebruik anders dan in de eet- en drinkgelegenheid (afhaal).
Onderdeel C
Voor eet- en drinkgelegenheden bij sportaccommodaties geldt dat personen vanaf 18
jaar een CTB moeten tonen. Dit sluit aan bij de CTB plicht voor toegang tot de sportlocatie
zelf.
Beheerders van eet- en drinkgelegenheden zijn ook verplicht een CTB te vragen aan
publiek op de bij een eet- en drinkgelegenheid behorende terrassen in de buitenlucht
die aan de bovenzijde of aan drie zijden open is. Deze uitbreiding van het gebruik
van coronatoegangsbewijzen wordt bereikt doordat het vijfde lid van artikel 4.2 vervalt.
Onderdeel D
De inzet van CTB’s wordt uitgebreid naar de beoefening van kunst en cultuur. Daarom
is aan het eerste lid van artikel 4.3, op grond waarvan locaties voor de vertoning
van kunst en cultuur slechts opengesteld mogen worden voor publiek met de inzet van
CTB’s, toegevoegd 'of de beoefening'.
Daarnaast zijn in een locatie voor de vertoning van kunst en cultuur personen tot
en met twaalf jaar uitgezonderd van de inzet van CTB’s, terwijl in een locatie voor
de beoefening van kunst en cultuur personen tot en met zeventien jaar uitgezonderd
zijn van de inzet van CTB’s. Dit verschil is tot uiting gebracht in het tweede lid.
De uitzondering op de inzet van CTB’s in doorstroomlocaties voor kunst en cultuur
vervalt. In het derde lid is deze uitzondering verwijderd. In het derde lid is een
uitzondering toegevoegd voor de beoefening van kunst en cultuur in het kader van onderwijsactiviteiten.
Onderdeel E
De inzet van CTB’s wordt uitgebreid naar de beoefening van sport in publieke binnenruimten.
Daarom is een artikel toegevoegd op grond waarvan de publieke binnenruimten van locaties
voor de beoefening van sport slechts opengesteld mogen worden voor publiek als het
publiek alleen toegelaten wordt met een geldig CTB. Alleen publiek als bedoeld in
artikel 1.1 hoeft een CTB te tonen. Publiek zijn personen die ergens aanwezig zijn,
met uitzondering van de daar al dan niet tegen betaling werkzame personen. Topsporters9, vrijwilligers, arbitrage en trainers vallen bijvoorbeeld niet onder het begrip publiek
en hoeven geen CTB te tonen. Het gaat hier om een voorwaarde voor de openstelling
van een publieke plaats als bedoeld in artikel 58a, eerste lid, Wpg. Enerzijds betekent
dit, kort gezegd, dat niet in een handomdraai een locatie voor sportbeoefening kan
worden omgezet van een publieke in een besloten plaats, waar de CTB-plicht niet geldt.
Anderzijds betekent dit dat voor toegang tot werkelijk besloten sportlocaties, zoals
bijvoorbeeld voor gedetineerden in de penitentiaire inrichting waarin zij verblijven,
geen CTB-plicht geldt op grond van deze regeling.
Een uitzondering op de inzet van CTB’s geldt ten aanzien van personen tot en met zeventien
jaar en sport in het kader van onderwijsactiviteiten (tweede en vierde lid).
Onderdeel F
De inzet van CTB’s wordt eveneens uitgebreid ten aanzien van evenementen.
Personen tot en met twaalf jaar zijn uitgezonderd van de inzet van CTB’s en kunnen
dus deelnemer zijn aan een evenement zonder een CTB te tonen. Ten aanzien van sportwedstrijden
van andere sporters dan topsporters geldt dat personen tot en met zeventien jaar zijn
uitgezonderd van de inzet van CTB’s en dus deelnemer kunnen zijn aan een sportwedstrijd
zonder een CTB te tonen. Ter verduidelijking van het begrip deelnemer in dit verband;
bij sportwedstrijden zijn de amateursporters die de wedstrijd spelen en degenen die
de wedstrijd aanschouwen deelnemer. Niet deelnemer zijn de al dan niet tegen betaling
werkzame personen, zoals de professionele sporter.
Doorstroomevenementen, evenals sportwedstrijden van amateurs in publieke binnenruimten
zijn niet langer uitgezonderd. Deze uitzonderingen staan om die reden niet langer
(in deze vorm) in artikel 5.2, derde lid. Wel is een uitzondering opgenomen voor georganiseerde
jeugdactiviteiten, zoals de sinterklaasintochten en is de uitzondering voor sportwedstrijden
van amateurs ingeperkt tot sportwedstrijden buiten.
Bij sportwedstrijden van amateurs (niet-topsporters) geldt de verplichte kaartverkoop
niet. Dit is geregeld in het vierde lid.
Onderdeel G
De mondkapjesplicht geldt weer op de gehele luchthaven, met uitzondering van besloten
plaatsen. Daarom vervalt de zinsnede 'vanaf de securitycheck'. Ook gaat de mondkapjesplicht
weer gelden op stations (zowel binnen als buiten), halteplaatsen, of andere bij het
openbaar vervoer behorende voorzieningen en de daarbij behorende perrons, trappen
tunnels en liften.
Artikel II Inwerkingtreding
Het kabinet doet een beroep op de spoedprocedure van artikel 58c, derde lid, Wpg.
Het doorlopen van de standaardprocedure, zoals opgenomen in artikel 58c, tweede lid,
Wpg zou tot gevolg hebben dat de regeling op haar vroegst een week na vaststelling
en gelijktijdige overlegging aan beide Kamers in werking kan treden op 10 november
2021. De bepalingen over onder meer de mondkapjesplicht en de verbreding van de inzet
van het CTB dienen gezien de epidemiologische situatie echter zo spoedig mogelijk
in werking te treden. De inwerkingtreding van deze regeling is vastgesteld op 6 november
2021, zodat de betreffende ondernemingen zich kunnen voorbereiden op de nieuwe maatregelen.
Vanwege de vereiste spoed wordt daarbij afgeweken van de zogeheten vaste verandermomenten
en de minimuminvoeringstermijn van drie maanden. De regeling wordt binnen twee dagen
na vaststelling aan beide Kamers der Staten-Generaal overgelegd. De regeling vervalt
van rechtswege indien de Tweede Kamer binnen een week na de toezending besluit niet
in te stemmen met de regeling. De Tweede Kamer heeft op 3 november 2021 gedebatteerd
over een eerdere regeling met vergelijkbare strekking10 en de toezegging die in dat debat is gedaan ten aanzien van de buitensport, krijgt
in deze regeling gestalte.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge