TOELICHTING
Algemeen
Inleiding
Op 17 februari 2021 is de Tweede Kamer geïnformeerd over het Nationaal Programma Onderwijs.1 De middelen uit het Nationaal Programma Onderwijs zijn bestemd voor het gehele onderwijsveld,
van basisscholen tot en met universiteiten, en zijn gericht op herstel en ontwikkeling
van het onderwijs. Het doel van het programma is om de vertragingen, die als gevolg
van de COVID-19 crisis en het sluiten van scholen en instellingen zijn ontstaan, in
te lopen.
Onderdeel van het Nationaal Programma Onderwijs is een arbeidsmarkttoelage voor personeel.
Het kabinet heeft voor de schooljaren 2021–2022 en 2022–2023 in totaal € 375 miljoen
beschikbaar gesteld voor het toekennen van deze toelagen. Deze regeling is specifiek
gericht op dat deel van de vestigingen in het primair en voortgezet onderwijs (hierna:
po en vo) met het grootste risico op onderwijsachterstanden. Deze regeling geldt voor
schooljaar 2021–2022. Met de Regeling bijzondere en aanvullende bekostiging uitvoering Nationaal Programma Onderwijs
PO en VO (Stcrt. 2021, 39244) krijgen scholen ook bijzondere en aanvullende bekostiging voor de uitvoering van
andere onderdelen van het Nationaal Programma Onderwijs.
Doel van de regeling
De bekostiging voor de inzet van de arbeidsmarkttoelage is gericht op personeel op
vestigingen met relatief de meeste leerlingen met een risico op onderwijsachterstanden.
Het doel van de regeling is om op die wijze het herstel van kansengelijkheid te bevorderen.
Al het personeel werkzaam op die vestigingen (leraren, schoolleiders en onderwijsondersteunend
personeel) komt in aanmerking voor een toelage. Hiermee wordt in het kader van het
Nationaal Programma Onderwijs bovendien recht gedaan aan de verschillen in de mate
waarin het lerarentekort het laten inlopen van opgelopen leervertraging bemoeilijkt.
Op scholen met het grootste risico op onderwijsachterstanden is vaak sprake van een
cumulatie van problemen. Zo hebben zij de meeste moeite met het lerarentekort: zij
krijgen vacatures moeilijker vervuld en het verloop is hoger. Terwijl goed personeel
juist nu hard nodig is om alle leerlingen een kans op een volwaardige toekomst te
geven. Daarom wordt het mogelijk om middels extra bekostiging het personeel op deze
scholen twee jaar extra te belonen. Dat maakt het aantrekkelijker voor personeel om
hier te (blijven) werken. In bijlage 1 en 2 bij de regeling zijn de vestigingen opgenomen
die in aanmerking komen voor de bijzondere en aanvullende bekostiging, net als het
leerlingenaantal en het bekostigingsbedrag dat per vestiging wordt toegekend. DUS-i
hanteert deze bedragen in de beschikking aan schoolbesturen die in aanmerking komen
voor de extra bekostiging. Eventuele bezwaren kunnen worden ingediend tegen de door
DUS-i verzonden beschikking.
Scholen op Caribisch Nederland komen niet in aanmerking voor de extra bekostiging
voor een arbeidsmarkttoelage. In zowel Europees Nederland als Caribisch Nederland
is er weliswaar sprake van een lerarentekort, maar in Europees Nederland is er sprake
van een relatief probleem: niet overal is het lerarentekort in dezelfde mate aanwezig
of is het zelfs afwezig. Dit kan leiden tot mobilisatie van een school met veel risico
op onderwijsachterstanden naar een school met een minder risico op onderwijsachterstanden.
Vanuit de grote steden zijn er bovendien signalen dat dit effect door de middelen
vanuit het Nationaal Programma Onderwijs wordt versterkt. Voor dit relatieve arbeidsmarktprobleem
wordt binnen het Nationaal Programma Onderwijs een relatief arbeidsmarktinstrument
ingezet, namelijk deze extra bekostiging voor een arbeidsmarkttoelage. Op Caribisch
Nederland is er echter sprake van een generiek arbeidsmarktprobleem: hoe krijgen we
leerkrachten en hoe blijven leerkrachten behouden voor de scholen op Caribisch Nederland.
De inzet van een relatief arbeidsmarktinstrument als de arbeidsmarkttoelage zal dit
probleem niet oplossen.
Besteding en verantwoording
Over de precieze inzet en verdeling van de voor arbeidsmarkttoelagen beschikbare middelen,
worden op vestigingsniveau, tussen het bevoegd gezag en het personeelsdeel medezeggenschapsraad
P(G)MR, afspraken gemaakt. In het po voert het schoolbestuur dit overleg met het personeelsdeel
van de gemeenschappelijke medezeggenschap (PGMR). Dit is zo geregeld in de cao PO
(artikel 6.15). Het is evenwel waardevol, te meer wanneer het bevoegd gezag en de
PGMR afwijken van kaders en richtlijnen, het goede gesprek over de inzet en verdeling
van de toelage ook breder te voeren in de omgeving van de vestigingen die behoren
tot de 15% (bijvoorbeeld met de PMR van deze vestigingen).
In het vo voert het schoolbestuur overleg met de PMR, op grond van artikel 12, eerste
lid, onderdeel g, van de Wet medezeggenschap op scholen. Als binnen het schoolbestuur
meerdere vestigingen voor vo in aanmerking komen voor de toelage, kan het zijn dat
de gemeenschappelijke medezeggenschap (PGMR) bevoegd is. De PGMR wordt betrokken als
er sprake is van een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang voor alle scholen
of een meerderheid van de scholen (artikel 16, eerste lid, van de Wet medezeggenschap
op scholen). Wanneer dat in het vo het geval is, hangt af van de specifieke situatie
binnen het schoolbestuur. De PO-Raad en de VO-raad hebben een richtlijn opgesteld
voor de wijze van toekenning van de arbeidsmarkttoelage.2
De arbeidsmarkttoelage is bedoeld om tijdens het Nationaal Programma Onderwijs het
werk op scholen met een groter risico op onderwijsachterstanden aantrekkelijker te
maken, omdat op die wijze de kansengelijkheid wordt bevorderd. Daarom is het de bedoeling
dat de extra bekostiging voor een arbeidsmarkttoelage wordt besteed aan een extra
beloning voor personeel op die vestigingen waarvoor het schoolbestuur de extra bekostiging
ontvangt. Het is niet de bedoeling dat de middelen gaan naar personeel op vestigingen
waarvoor géén extra bekostiging voor de arbeidsmarkttoelage is toegekend of naar andere
doelen. Dit wordt geïllustreerd met het eerste onderstaande voorbeeld. Personeelsleden
kunnen zelf op de website van het NP Onderwijs ook inzien of de arbeidsmarkttoelage
is toegekend aan de vestiging waar hij/zij werkzaam is.3
Voorbeeld 1: Een schoolbestuur heeft twee vestigingen in dezelfde (achterstands)wijk.
Eén komt in aanmerking voor extra bekostiging voor de arbeidsmarkttoelage, de andere
niet. Beide vestigingen geven les aan een verschillende groep leerlingen. Het is niet
de bedoeling dat het schoolbestuur de extra bekostiging voor de toelage verdeelt over
beide vestigingen.
De hoogte van de toelage bepaalt de werkgever samen met de PGMR in het po en PMR in
het vo. De werkgever kan in overleg met de PGMR in het po en PMR in het vo in specifieke
situaties ervoor kiezen het bedrag net iets anders te verdelen over haar vestigingen.
Doordat bekostiging op basis van het aantal fte niet mogelijk is, kan het immers voorkomen
dat de arbeidsmarkttoelage niet optimaal aansluit bij een specifieke vestiging en
haar personeel.
Voorbeeld 2: Een schoolbestuur heeft twee vestigingen. Deze komen beiden in aanmerking
voor de extra bekostiging voor de arbeidsmarkttoelage: de ene kan met het verstrekte
geld een toelage van 6% toekennen, de andere een toelage van 10%. Als de PGMR in het
po en PMR in het vo instemmen, kan het schoolbestuur 8% toekennen aan beide vestigingen
die in aanmerking komen voor de arbeidsmarkttoelage.
Voorbeeld 3: Een schoolbestuur heeft twee vestigingen in hetzelfde gebouw. Eén komt
in aanmerking voor extra bekostiging voor de arbeidsmarkttoelage, de andere niet.
Personeel op beide vestigingen werkt met dezelfde groep leerlingen. Als de PGMR in
het po en de PMR in het vo instemmen, kan het schoolbestuur de extra bekostiging voor
de toelage verdelen over beide vestigingen.
Voor de bekostiging voor de arbeidsmarkttoelage staat de selectie van vestigingen
voor de schooljaren 2021–2022 en 2022–2023 vast, zodat de schoolbesturen van vestigingen
die middelen ontvangen direct zekerheid hebben dat ze dit voor twee jaar kunnen inzetten.
Daarnaast zorgt een tweejarige selectie voor een goede monitoring van de effecten.
Voor het schooljaar 2022–2023 zal wel het bedrag opnieuw worden berekend op basis
van het beschikbare budget en de leerlingenaantallen op 1-10-2021. De middelen voor
een arbeidsmarkttoelage op grond van deze regeling zijn beschikbaar tot en met 31 juli
2022.
Als normatieve Rijksbijdrage zijn de middelen voor de arbeidsmarkttoelage geen onderwerp
van een specifieke (accountants)controle. Niet of anders bestede middelen kunnen niet
worden teruggevorderd.
Gevolgen voor de regeldruk
Bij de voorbereiding van deze regeling is nagegaan of sprake is van administratieve
lasten en inhoudelijke nalevingskosten. De regeling is ter beoordeling voorgelegd
aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR).
Deze regeling brengt enige administratieve lasten met zich mee als het gaat om de
handelingen die een bevoegd gezag moet verrichten voor de verantwoording en afstemming.
Uitgaande van 1317 vestigingen die in aanmerking komen voor de arbeidsmarkttoelage,
worden de administratieve lasten geraamd op ca. € 200.000 voor het schooljaar 2021–2022.
ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het geen omvangrijke
gevolgen voor de regeldruk heeft.
Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
De Dienst Uitvoering Subsidies aan instellingen (DUS-i) ziet geen bezwaren ten aanzien
van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Artikelsgewijs
Artikel 1
In dit artikel worden de begrippen gedefinieerd die in deze regeling worden gebruikt.
De begrippen komen overeen met de begripsbepalingen in de Wet op het primair onderwijs,
de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs.
Deze regeling houdt rekening met de Wet vereenvoudiging grondslagen bekostiging vo-scholen
(Stb. 2020, 437) die op 1 oktober 2021 in werking is getreden. De wettelijke grondslag voor het verstrekken
bij ministeriële regeling van aanvullende bekostiging voor personeelskosten is thans
te vinden in artikel 82 van de Wet op het voortgezet onderwijs (in plaats van artikel
85a Wet op het voortgezet onderwijs).
Artikel 2
Met deze regeling ontvangt een deel van de scholen in het primair en voortgezet onderwijs
bijzondere of aanvullende bekostiging voor de toekenning van een arbeidsmarkttoelage
in het kader van het Nationaal Programma Onderwijs. Het doel van het Nationaal Programma
Onderwijs en specifiek de arbeidsmarkttoelage is beschreven in de algemene toelichting.
Artikel 3
De schoolbesturen van vestigingen met relatief veel leerlingen met risico op onderwijsachterstand
krijgen extra middelen voor een arbeidsmarkttoelage. Voor het primair onderwijs is
voor het basisonderwijs (hierna: bao) de CBS-indicator voor risico op onderwijsachterstanden
gehanteerd, die de verwachte achterstandsproblematiek op vestigingen uitdrukt. Voor
speciale scholen voor basisonderwijs (hierna: sbao) en voor scholen voor het (voortgezet)
speciaal onderwijs (hierna: (v)so) wordt de cumi-indicator gehanteerd. De 15%-vestigingen
in het bao met de relatief hoogste achterstandsscores en de 15%-vestigingen met de
relatief hoogste cumi-leerlingen per vestiging binnen enerzijds het sbao en anderzijds
het (v)so zijn vervolgens geselecteerd. De relatieve score is berekend door de achterstandsscore
(met drempel) of het aantal cumi-leerlingen van de vestiging te delen door het aantal
leerlingen op de vestiging, zodat er rekening wordt gehouden met de grootte van de
vestiging. Alle bao, sbao en (v)so vestigingen die in aanmerking komen zijn opgenomen
in bijlage 1.
Bij het bepalen van de vestigingen zijn alle opheffingen en fusies per 1-8-2021 die
verwerkt zijn in BRIN tot 2 augustus 2021 meegenomen. Voor alle fusies is aangenomen
dat het om een substantiële fusie gaat (50% of meer van de leerlingen mee naar de
overgebleven vestiging). Voor de selectie is de achterstandsscore van een gefuseerde
vestiging berekend door van de som van de scores zonder drempel, 12% van de totale
score van de leerlingen maal de drempel af te trekken.
Het bedrag dat het in aanmerking komende bevoegd gezag per schooljaar ontvangt, wordt
berekend aan de hand van het aantal leerlingen op de in aanmerking komende vestiging(en)
die onder dit bevoegd gezag vallen. Het bedrag per leerling voor het bao, sbao en
(v)so verschilt vanwege het verschil in het gemiddeld aantal leerlingen per leraar
en overige personeelsleden. Daarnaast ontvangen scholen in het bao met minder dan
145 leerlingen een vorm van een kleinescholentoeslag. Deze toeslag komt eraan tegemoet
dat zij ondanks het relatief lage aantal leerlingen voldoende middelen krijgen voor
het betalen van een arbeidsmarkttoelage.
De bijzondere bekostiging wordt op schooljaarbasis toegekend. In deze regeling worden
de daarvoor noodzakelijke bedragen per leerling vastgesteld. In november 2021 zal
op grond van deze regeling 5/12-deel als bekostiging voor de eerste vijf maanden van
het schooljaar worden toegekend. De tweede betaling in januari 2022 bevat 7/12-deel
en zal voor de overige zeven maanden van schooljaar 2021/22 worden uitbetaald. De
bijzondere bekostiging wordt uiterlijk in juli 2022 definitief vastgesteld en aangepast
op basis van de bijdrage voor loon- en prijsbijstelling.
Artikel 4
De schoolbesturen van vestigingen met relatief de meeste leerlingen met risico op
onderwijsachterstand krijgen extra middelen voor een arbeidsmarkttoelage. Voor het
voortgezet onderwijs is de CBS-indicator voor risico op achterstanden gehanteerd,
die de verwachte achterstandsproblematiek op vestigingen uitdrukt. De 15%-vestigingen
binnen het praktijkonderwijs enerzijds en de 15% binnen de overige vo-vestigingen
met de relatief hoogste achterstandsscores per leerling anderzijds zijn vervolgens
geselecteerd. De relatieve achterstandsscore is berekend door de achterstandsscore
(met drempel) van de vestiging te delen door het aantal leerlingen op de vestiging,
zodat er rekening wordt gehouden met de grootte van de vestiging. Daarnaast zijn ook
53 vestigingen met nieuwkomers (Internationale Schakel Klassen (hierna: ISK), Eerste
Opvang Anderstaligen (hierna: EOA) en asielzoekerscentra (hierna: AZC) geselecteerd.
Alle vo-vestigingen die in aanmerking komen zijn opgenomen in bijlage 2.
Bij het bepalen van de vestigingen zijn alle opheffingen en fusies per 1-8-2021 die
verwerkt zijn in BRIN tot 2 augustus 2021 meegenomen. Voor alle fusies is aangenomen
dat het om een substantiële fusie gaat (50% of meer van de leerlingen mee naar de
overgebleven vestiging). Voor de selectie is de achterstandsscore van een gefuseerde
vestiging berekend door van de som van de scores zonder drempel, 12% van de totale
score van de leerlingen maal de drempel af te trekken. De score per leerling is bepaald
door uit te gaan van het leerlingenaantal dat het CBS gebruikt.
De 53 vestigingen waar een ISK, EOA of AZC is gevestigd zijn allemaal apart meegenomen,
naast de geselecteerde 15% pro-vestigingen en 15% overige vo-vestigingen. Al deze
53 vestigingen hebben namelijk conform de CBS-systematiek relatief hoge achterstandsscores.
Het bedrag dat de in aanmerking komende vestiging per schooljaar ontvangt, wordt berekend
aan de hand van het aantal leerlingen van de vestiging. Het bedrag per leerling voor
pro-vestigingen en overige vo-vestigingen verschilt vanwege het verschil in het gemiddeld
aantal leerlingen per leraar en overige personeelsleden. Een vestiging is als pro-vestiging
beschouwd indien meer dan 50% van de leerlingen pro zijn.
De aanvullende bekostiging wordt op schooljaarbasis toegekend. In deze regeling worden
de daarvoor noodzakelijke bedragen per leerling vastgesteld. In november 2021 zal
op grond van deze regeling 5/12-deel als bekostiging voor de eerste vijf maanden van
schooljaar worden toegekend en uitbetaald. De tweede betaling in januari 2022 bevat
7/12-deel en zal voor de overige zeven maanden van schooljaar 2021/2022 worden uitbetaald.
De aanvullende bekostiging wordt uiterlijk in juli 2022 definitief vastgesteld en
aangepast op basis van de bijdrage voor loon- en prijsbijstelling.
Artikel 5
De verstrekking van de bekostiging voor een arbeidsmarkttoelage leidt tot het beter
belonen van onderwijspersoneel en beoogt bij te dragen aan behoud van personeel op
vestigingen met het grootste risico op onderwijsachterstanden. Het bestuur besluit
met de personeelsgeleding van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad in het po
en met de personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad in het vo over de inzet van
de middelen (in het po op grond van artikel 6.15 van de cao PO en in het voortgezet
onderwijs op grond van artikel 12, eerste lid, onderdeel g, van de Wet medezeggenschap
op scholen).
De besteding van de bijzondere en aanvullende bekostiging op grond van deze regeling
wordt verantwoord in de jaarrekening, bedoeld in de Regeling jaarverslaggeving onderwijs.
Met de ontvangen bekostiging is het mogelijk om met terugwerkende kracht vanaf 1 augustus
2021 een arbeidsmarkttoelage toe te kennen. Het is daarbij toegestaan om voor te financieren,
omdat de bekostiging pas op een later moment volgt.
Artikel 6
In het kader van de reguliere gegevenslevering op grond van de Regeling Informatievoorziening
WPO/WEC en de Regeling informatievoorziening WVO leveren schoolbesturen en salarisadministratiekantoren
al periodiek personeels- en salarisgegevens aan DUO. In de beschikkingen waarmee de
middelen aan de betreffende schoolbesturen worden toegekend, zal worden aangegeven
op welke wijze de toegekende arbeidsmarkttoelage herkenbaar geregistreerd kan worden.
Voor de monitoring van deze maatregel wordt gebruik gemaakt van deze uit reguliere
processen voortvloeiende data.
Er komt een onderzoek naar de implementatie van de maatregel. Onderzocht daarin wordt
onder meer hoe de besluitvorming over en de toekenning van de inzet van de middelen
voor een arbeidsmarkttoelage heeft plaatsgevonden. Daarnaast komt er een jaarlijks
onderzoek naar de effecten van de beschikbaarstelling van extra middelen voor de arbeidsmarkttoelage
op het gebied van instroom, behoud en doorstroom van leraren, onderwijsondersteunend
personeel en schoolleiders. Daarmee wordt onderzocht in hoeverre het beoogde effect
optreedt dat medewerkers op achterstandsscholen beter behouden kunnen blijven en of
het voor potentiële medewerkers aantrekkelijker wordt om op deze scholen aan de slag
te gaan. Ook is beoogd te onderzoeken in hoeverre de extra middelen daadwerkelijk
zijn besteed aan een toelage voor het personeel.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob