TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
Teerhoudend asfalt bestaat voor een gedeelte uit koolteer,
kortweg ‘teer’ genoemd. Dit wordt geproduceerd door destructieve destillatie
van steenkool. Teer bestaat uit een grote hoeveelheid aan stoffen, waaronder
PAK’s. Van PAK’s is vastgesteld dat ze kankerverwekkend zijn. Ze zijn
aangemerkt als zeer zorgwekkende stof (ZZS). Sinds de jaren ’90 van de vorige
eeuw mag teer in Nederland niet meer in asfalt worden toegepast. Het
Nederlandse beleid bepaalt voorts dat teerhoudend asfalt dat vrijkomt bij
wegonderhoud niet rechtstreeks tot nieuw asfalt gerecycled mag worden, maar
eerst thermisch gereinigd moet worden, zodat de PAK’s vernietigd worden (Derde
Landelijk Afvalbeheerplan, LAP3).
Voor het aanmerken van asfalt als ‘teerhoudend’ hanteert
Nederland als grenswaarde 75 mg/kg aan PAK’s van de lijst in bijlage A, tabel
2, van de Regeling bodemkwaliteit, aangeduid als ‘PAK10’ (zie paragraaf 2). Op
basis van deze grenswaarde voorziet sinds 2007 de CROW-publicatie 210 ‘Richtlijn omgaan met vrijgekomen asfalt’ in monstername- en
meetmethoden om vast te stellen of vrijkomend asfalt als teerhoudend aan te
merken is. De partijen betrokken bij wegonderhoud in Nederland hanteren
CROW-publicatie 210 om teerhoudend asfalt te identificeren, te administreren en
gescheiden af te voeren met het oog op de voorgeschreven thermische
reiniging.
Momenteel kan teerhoudend asfalt onder de noemer van
niet-gevaarlijke afvalstof met een zogeheten groene-lijstprocedure onder de
Europese Verordening voor overbrenging van afvalstoffen (EVOA)1 geëxporteerd worden, om in het land van bestemming te
worden toegepast in nieuw asfalt, zonder voorafgaande thermische reiniging. De
groene-lijstprocedure houdt in dat de overheden van het verzendende en van het
ontvangende land niet door het exporterende bedrijf worden geïnformeerd. De
export ondermijnt het Nederlandse beleid voor teerhoudend asfalt, namelijk de
verwijdering van de aanwezige ZZS. Ongereinigde toepassing in andere landen
leidt daar tot risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu.
2. Koolteer en PAK10-norm
Koolteer is onder het Europese stoffenbeleid ingedeeld in de
gevaarklasse ‘kankerverwekkend’ (carcinogeen) onder de zogeheten categoriecode
1A. Een afvalstof die een stof met de eigenschap kankerverwekkend 1A bevat in
een gehalte hoger dan 1.000 mg/kg (0,1%), moet volgens bijlage III van
Richtlijn 2008/98/EG, de Kaderrichtlijn afvalstoffen2 (Kra) aangemerkt worden als gevaarlijk afval wegens
gevaareigenschap HP 7.
Er bestaat een groot aantal soorten PAK’s. Ze komen van nature
gezamenlijk voor, in onderlinge concentratieverhoudingen die relatief constant
zijn. Vanwege de analytisch-chemische moeilijkheid om het gehalte van alle
individuele PAK’s te meten, zijn normwaarden slechts bepaald voor enkele
specifieke PAK’s en bepaalde groepen analytisch-chemisch goed te onderscheiden
PAK’s. Bij het maken van milieuwetgeving is eind jaren ’80 gekeken welke PAK’s
als maatgevende parameter konden dienen. In het Basisdocument PAK (RIVM, 1989)
worden hiervoor tien PAK’s genoemd. Deze tien stoffen zijn o.a. geselecteerd op
basis van hun carcinogene eigenschappen en de mogelijkheid tot selectieve
analytisch-chemische bepaling. Ze werden in Nederland bekend als de PAK10 en
worden bij name genoemd in bijlage A van de Regeling bodemkwaliteit. Deze
regelt de grenswaarde voor de PAK10 in de bodem en in baggerspecie. Als
indicator voor een gehalte koolteer van 1.000 mg/kg (0,1%) is een gehalte PAK10
van 75 mg/kg vastgesteld. De norm voor PAK10 was opgenomen in bijlage 2 van de
eerste versie van het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktebescherming uit
1995 (Stb. 1995,
567). Met het in werking treden van de Regeling bodemkwaliteit staat
de norm in bijlage A van die regeling vermeld.
De EVOA staat export van vrijgekomen asfalt als
groene-lijstafvalstof toe als het gehalte van de PAK benzo(a)pyreen lager is
dan 50 mg/kg. Diezelfde grenswaarde geldt in de EU-wetgeving voor classificatie
als gevaarlijk afval. Het asfalt dat in Nederland gescheiden wordt ingezameld
met de kwalificatie ‘teerhoudend’, om te worden afgevoerd naar een installatie
voor thermische reiniging, blijft meestal onder de Europese norm. Die beschermt
daarom volgens Nederland onvoldoende tegen de risico’s van PAK’s voor de
menselijke gezondheid en het milieu.
3. Oogmerk van de regeling
Als wettelijk wordt vastgelegd dat teerhoudend asfalt met een
gehalte PAK10 groter dan 75 mg/kg geclassificeerd moet worden als gevaarlijk
afval, ontstaat onder de EVOA de mogelijkheid om voor export de procedure van
schriftelijke kennisgeving en toestemming te laten gelden (hierna: verplichting
tot kennisgeving). Die ‘oranje lijst’ procedure houdt in dat aan de bevoegde
gezagen in het land van verzending en het land van bestemming toestemming
gevraagd moet worden. De EVOA biedt vervolgens mogelijkheden voor beide
autoriteiten om de beoogde overbrenging van de afvalstof te verbieden.
Bij ministeriële regeling kan op grond van artikel 1.1,
dertiende lid, onder b, van de Wet milieubeheer worden vastgesteld dat een
afvalstof, hoewel deze niet is opgenomen als gevaarlijke afvalstof in de
Europese afvalstoffenlijst (Beschikking van de Commissie 2000/532/EG), toch de
eigenschappen bezit op grond waarvan deze ingevolge bijlage III van de Kra als
gevaarlijke afvalstof dient te worden aangemerkt. Hiermee is artikel 7, tweede
lid, van de Kra geïmplementeerd. Dit geeft lidstaten de mogelijkheid om ten
aanzien van de classificatie van bepaalde afvalstoffen eigen beleid te voeren.
Dit is in lijn met artikel 192 van het Europese werkingsverdrag, dat lidstaten
toestaat stringentere normen te hanteren dan EU-wetgeving, mits hierdoor de
vrije handel binnen de EU wordt verstoord.
4. Hoofdlijn van de regeling
Met deze regeling wordt de beschreven PAK10-norm in de Regeling
Europese afvalstoffenlijst opgenomen. Hiermee wordt vrijgekomen asfalt met een
gehalte PAK10 hoger dan 75 mg/kg aangemerkt als ‘gevaarlijk afval’. Tevens
worden in de Activiteitenregeling milieubeheer, bijlage 11, de twee categorieën
teerhoudend asfalt (39A en 39B) samengevoegd tot één categorie 39. Hiermee
wordt al het PAK-rijk (meer dan 75 mg/kg) asfalt als gevaarlijk afval
aangemerkt.
5. Relatie met andere regelgeving
De ontwerpregeling is op 29 juni 2021 ingevolge de
artikel 7, tweede lid, van de Kra en artikel 5 van de Richtlijn (EU) 2015/1535
voorgelegd aan de Europese Commissie. Op deze notificatie zijn geen reacties
gekomen.
Deze regeling is verenigbaar met de Europese verdragen, omdat
de Kra en EVOA de ruimte geven voor de lidstaat om stoffen vast te stellen die
gevaarlijk zijn op basis van de eigenschappen genoemd in bijlage III van de Kra
(zie m.n. artikel 7 Kra en artikel 3 van de EVOA). Het primaire doel van de
EVOA en de Kra is de bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid, de
doelstelling verwoord in artikel 192 van het EU Werkingsverdrag. Ditzelfde doel
heeft deze regeling, door de in Nederland onderbouwde striktere norm toe te
passen.
Deze regeling maakt een zeer beperkte inbreuk op de interne
markt. De regeling maakt geen onderscheid tussen teerhoudend asfalt afkomstig
uit Nederland of een ander land (al dan niet EU-lidstaat). De regeling heeft
geen gevolg voor de mogelijkheid om vrijgekomen asfalt met een gehalte PAK10
hoger dan 75 mg/kg op de Nederlandse markt aan te bieden. Met en zonder deze
regeling is de toepassing van dit materiaal in Nederland uitsluitend mogelijk
na thermische bewerking waarbij de teer wordt vernietigd. Daarom is een
bepaling van wederzijdse erkenning, als bedoeld in Verordening (EU) 2019/515,
niet aan de orde. De regeling beoogt een einde te maken aan de verkoop van
teerhoudend asfalt aan bedrijven in het buitenland die het materiaal
ongereinigd toepassen, ongeacht of die bedrijven een buitenlandse of
Nederlandse hoofdvestiging hebben.
De verlaging van de grenswaarde voor PAK10 voor aanmerking van
teerhoudend asfalt als ‘gevaarlijk afval’ werkt door in de EVOA. De EVOA geeft
namelijk de mogelijkheid om afvalstoffen van de groene lijst ‘in uitzonderlijke
gevallen’ te behandelen als afval van de oranje lijst wanneer zij gevaarlijke
eigenschappen als bedoeld in bijlage III van de Kra vertonen. Dit is geregeld
in artikel 3, derde lid, van de EVOA. Nederland heeft reden om deze bepaling
toe te passen voor het enkele geval van asfalt met een gehalte PAK10 hoger dan
75 mg/kg, omdat voor deze afvalstof is onderbouwd dat hij een gevaarlijke
eigenschap bezit als bedoeld in bijlage III van de Kra en dat nuttige
toepassing niet op milieu-hygiënisch verantwoorde wijze mogelijk is zonder
voorafgaande thermische reiniging die de PAK’s vernietigt. Door deze afvalstof
te behandelen als oranje-lijstafvalstof is de overheid beter in staat toe te
zien op de juiste wijze van verwerking voor het milieu en de menselijke
gezondheid.
Overweging 39 van de EVOA (die overigens betrekking heeft op
mengsels van afvalstoffen) zegt dat bij de afweging van het instellen van een
verplichting tot kennisgeving onder meer de volgende informatie in aanmerking
moet worden genomen: de kenmerken van de afvalstoffen, zoals de mogelijke
gevaarlijke eigenschappen, de potentiële verontreiniging en de fysische
toestand van het afval; de beheersaspecten, zoals de technologische capaciteit
voor nuttige toepassing van het afval en de voordelen van die nuttige
toepassing voor het milieu, met inbegrip van de vraag of het milieu-hygiënisch
verantwoord beheer van het afval doorkruist zou kunnen worden.
Verder zegt artikel 3, derde lid, van de EVOA dat de gevallen
waarop het van toepassing is worden behandeld overeenkomstig artikel 58 van de
EVOA. Dit artikel betreft wijzigingen van de bijlagen van de EVOA door de
Europese Commissie (zoals verplaatsing van een afvalstof van de groene naar de
oranje lijst) maar komt niet terug op artikel 3, derde lid, van de EVOA. Aan de
verwijzing naar artikel 58 kan daarmee nog slechts de betekenis gegeven worden
dat de Commissie van een toepassing van artikel 3, derde lid, van de EVOA(een
groene-lijstafvalstof wordt behandeld als oranje-lijstafvalstof) in kennis
gesteld dient te worden en dan beziet of aanpassing van de EVOA-bijlagen nodig
is.
Met de toepassing van de kennisgevingsprocedure geeft artikel
12, eerste lid, onderdeel c, van de EVOA een grond om de export niet toe te
staan: het niet in overeenstemming zijn van de beoogde nuttige toepassing met
de eisen die de nationale wetgeving van het land van verzending daaraan stelt.
Nederland zal de export verbieden, indien de buitenlandse bestemming geen
installatie is waar thermische reiniging plaatsvindt die de PAKs vernietigt.
Volgens artikel 3.3.3, eerste lid, van de Regeling bodemkwaliteit, in samenhang
met bijlage A, is toepassing van asfalt met een gehalte PAK10 hoger dan 75
mg/kg niet toegestaan. Voor toepassing (hergebruik) is voorafgaande thermische
reiniging nodig.
5. Uitvoering, toezicht en handhaving
De in het Nederlandse wegonderhoud algemeen geaccepteerde en
gehanteerde CROW-publicatie 210 ‘Richtlijn omgaan met
vrijgekomen asfalt’ voorziet al sinds 2007 in de uitvoering van het
Nederlandse beleid om vrijkomend teerhoudend asfalt op basis van de norm 75 mg
PAK10 per kg materiaal te identificeren en gescheiden te laten afvoeren naar
een installatie voor thermische reiniging. De door wegbeheerders opgestelde
bestekken schrijven navolging voor van CROW-publicatie 210 en uitvoerende
bedrijven werken volgens de betreffende voorschriften. De administratie van de
betrokken bedrijven (inclusief bedrijven die vervoer en opslag van vrijgekomen
asfalt verzorgen) is al ingesteld op het onderscheiden en gescheiden houden van
partijen asfalt die als ‘teerhoudend’ zijn aangemerkt omdat ze materiaal met
een gehalte PAK10 van 75 mg/kg of hoger bevatten.
De regeling leidt niet tot extra benodigde metingen van
PAK-gehalten door bedrijven of de overheid (bij controles). CROW-publicatie 210
schrijft voor dat voorafgaand aan verwijdering van asfalt de eventuele
aanwezigheid van materiaal met PAK10 hoger dan of gelijk aan 75 mg/kg aan de
hand van boorkernen met een zekerheidsmarge door een daarvoor geaccrediteerd
laboratorium in kaart wordt gebracht (oppervlakte, diepte, laagdikte), met
behulp van een relatief snel uitvoerbare bepalingsmethode, gevolgd door het
wegfrezen van de teerhoudende lagen inclusief een in CROW-publicatie 210
voorziene marge op basis van een vooraf opgesteld en goedgekeurd frees- en
schollenplan. De vrijgekomen partij ‘teerhoudend asfaltgranulaat’ classificeert
vanwege het aanwezige PAK-rijke materiaal in zijn geheel als gevaarlijk afval
en moet thermisch gereinigd worden. Meting van het PAK-gehalte van de partij
asfaltgranulaat is niet aan de orde. Het afzien van thermische reiniging zou
het beleid om het kankerverwekkende teer uit de asfaltketen te halen
ondermijnen.
Overheidstoezicht op de daadwerkelijke aflevering van
teerhoudend asfalt bij een installatie voor thermische reiniging wordt tot nu
toe bemoeilijkt door de mogelijkheid van export onder een groene-lijstprocedure
(zonder kennisgeving aan de overheid). Zo kan teerhoudend asfalt uitgevoerd
worden zonder dat dit zichtbaar wordt in de registratiesystemen van de
overheid.
Decentrale overheden kunnen als opdrachtgever voor een werk
waarbij teerhoudend asfalt vrijkomt toezicht houden op de feitelijke uitvoering
van thermische reiniging die in het betreffende bestek is voorgeschreven (en
waarvoor zij betalen). De verplichting tot thermische reiniging is via het
contract met de aannemer privaatrechtelijk vastgelegd. Opdrachtgevers kunnen
van de aannemer verlangen dat deze een certificaat van thermische reiniging
overlegt. De thermische reinigers geven deze certificaten uit met vermelding
van de projectgebonden informatie die eenduidig verwijst naar het teerhoudend
asfalt uit het betreffende werk. In praktijk blijkt echter dat opdrachtgevers
die worden opgeroepen in te zetten op dit toezicht hier vaak geen gehoor aan
geven.
Met het aanmerken van asfaltafval met meer dan 75 mg/kg PAK10
als gevaarlijk afval, ter vervanging van de grenswaarde van 50 mg/kg
benzo(a)pyreen voor de groene-lijstcode B2130, moet, zoals hierboven is
toegelicht, export worden aangevraagd via een kennisgevingsprocedure, bij de
ILT. Nu die verplichting wordt ingesteld, kan de ILT vooraf toetsen of in het
buitenland thermische reiniging plaatsvindt. Bij het opstellen van deze
regeling zijn er geen installaties buiten Nederland bekend waar thermische
reiniging van teerhoudend asfalt mogelijk is. De export die afgelopen jaren
plaatsvond had als doel de kosten van thermische reiniging te vermijden en had
een bestemming waar het materiaal werd toegepast zonder reiniging. Een aanvraag
voor export met dat oogmerk kan worden afgewezen op de zogeheten c-grond van
artikel 12, eerste lid van de EVOA, zoals hierboven is toegelicht. In dat licht
bestaat er een goede kans dat geen kennisgevingen gedaan zullen worden. Hoe
minder kennisgevingen plaatsvinden, hoe minder lasten voor het opstellen
respectievelijk behandelen ervan.
Deze regeling kan extra werk voor de ILT met zich meebrengen in
het geval dat een bedrijf in weerwil van het Nederlandse beleid een
kennisgeving indient voor export met het oog op ongereinigd hergebruik en
eventueel zelfs tegen een negatieve beschikking van de ILT in beroep gaat. Ook
zou inzet van de ILT nodig kunnen zijn als een handhavingsverzoek wordt
ontvangen in geval van vermoedens van op handen zijnde export zonder
kennisgeving (illegale overbrenging).
De door de ILT uitgevoerde HUF-toets (handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid, fraudebestendigheid) signaleert dat werk en kosten voor de ILT
afhangen van de mate waarin bedrijven na het van kracht worden van deze
regeling proberen door te gaan met exporteren van teerhoudend asfalt, tegen het
ZZS-beleid in dat Nederland al 20 jaar voor asfalt hanteert. De HUF-toets is
aanleiding geweest voor een verdere verduidelijking van de juridische uitleg in
deze toelichting van de manier waarop de regeling een einde maakt aan de
mogelijkheid om teerhoudend asfalt uit Nederland te exporteren voor hergebruik
zonder thermische reiniging.
6. Regeldruk
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet
geselecteerd voor een formeel advies, omdat het naar verwachting geen
omvangrijke gevolgen voor de regeldruk heeft. Dit is in lijn met de analyse in
de voorgaande paragraaf.
7. Voorbereiding en consultatie
Deze regeling komt voort uit overleg van het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat met de partijen die betrokken zijn bij het
uitvoeren van het beleid voor teerhoudend asfalt dat vrijkomt bij wegonderhoud.
Voor dit overleg is sinds 2001 het zogeheten Landelijk monitoringoverleg
teerhoudend asfalt granulaat (LmoTAG) ingesteld. Hierin zijn vertegenwoordigd:
de beleidsdirectie van het ministerie, de uitvoeringsorganisatie
Rijkswaterstaat (als wegbeheerder), de provincies, de gemeenten, de
waterschappen, kennisinstituut CROW en de bedrijven die teerhoudend asfalt
reinigen. Laatstgenoemde zijn lid van de brancheorganisatie BRBS, die het
secretariaat van het overleg verzorgt. In het LmoTAG komt brede kennis over
wegonderhoud samen, meer aspecten bestrijkend dan het beleid voor teerhoudend
asfalt. Het LmoTAG contacteert geregeld brancheorganisaties van bedrijven
betrokken bij wegonderhoud.
De partijen in het LmoTAG hebben de problematiek van de export
van teerhoudend asfalt uitvoerig geanalyseerd en gedurende vele jaren diverse
acties ondernomen om export tegen te gaan. Het LmoTAG heeft eenstemmig
geconcludeerd dat een verplichting tot kennisgeving, zoals door deze regeling
wordt ingesteld, noodzakelijk is om een relevante verbetering te bereiken.
Gezien het reeds meegenomen inzicht in de belangen van partijen
waarvoor deze regeling relevant is, het ontbreken van een direct belang voor
burgers en maatschappelijke geledingen buiten de bij het wegbeheer betrokken
partijen en het hoge ‘technische’ gehalte van deze regeling (juridisch en
inhoudelijk), is afgezien van een internetconsultatie.
Artikelsgewijs
Artikel I
Op grond van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer kunnen
afvalstoffen worden aangemerkt als gevaarlijke afvalstof als zij kenmerken
bezitten die genoemd worden in bijlage III van de Kra. Teerhoudend asfalt bevat
relatief hoge gehalten PAK’s, waarvan is vastgesteld dat ze kankerverwekkend
zijn. In de regeling is een grenswaarde voor PAK’s geïntroduceerd waarboven
asfalt als ‘gevaarlijk afval’ aangemerkt moet worden. Hiervoor wordt
aangesloten bij de bestaande norm voor PAK10 in asfalt in de Regeling
bodemkwaliteit, die ook in het Landelijk afvalbeheerplan (LAP3) wordt
gehanteerd om asfalt als ‘teerhoudend’ aan te merken en als verwerkingswijze
recycling na thermische reiniging voor te schrijven. Zie verder het algemene
deel van deze toelichting.
Artikel II
Voor inrichtingen is in de omgevingsvergunning of in de
voorschriften van het Activiteitenbesluit milieubeheer uitgewerkt welke
afvalstoffen gescheiden moeten worden gehouden of bij elkaar mogen. Bijlage F.5
van het Landelijk Afvalbeheerplan en bijlage 11 van de Activiteitenregeling
milieubeheer zijn hierbij bepalend. Deze bijlagen zijn van toepassing op
inrichtingen type a, b en c in de gehele afvalbeheerketen, dus ook op
ontdoeners en bedrijven die zich alleen met op- en overslag bezighouden. Voor
inzamelaars is in het Besluit inzamelen afvalstoffen vastgelegd dat ook zij de
in bijlage 11 van de Activiteitenregeling milieubeheer genoemde afvalstoffen
gescheiden moeten houden. Hierbij zou dezelfde norm moeten worden gehanteerd
van 75 mg/kg aan PAK10 voor het aanmerken van gevaarlijk afval dat gescheiden
moet worden gehouden.
Artikel III
Nu de regeling genotificeerd is geweest, moet ervan uitgegaan
worden dat de beperkte kring actoren voor wie de regeling relevant is er weet
van hebben. Actoren die geneigd zijn het reinigingsbeleid te omzeilen door teerhoudend
asfalt
te exporteren hebben, zolang inwerkintreding nog geen feit is, de mogelijkheid
om nog voor ingang van de regeling zoveel mogelijk teerhoudend asfalt als
groene-lijst afvalstof over de grens te brengen, voor ongereinigd hergebruik.
Dit levert de landen van bestemming tot de datum van inwerkingtreding een
‘piekbelasting’ met geïmporteerd teerhoudend materiaal, met de gezondheids- en
milieurisico’s die daaraan verbonden zijn. Dit pleit voor zo snel mogelijke
inwerkingtreding. Om die reden wordt er afgeweken van de vaste
verandermomenten.
De Staatssecretaris van
Infrastructuur en Waterstaat,
S.P.R.A. van Weyenberg