Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 9 oktober 2020, nr. WJZ/ 20244506, houdende vaststelling van de beleidsregel extern salderen

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

Handelende mede namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat;

Gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, de artikelen 1.3, vijfde lid, en 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, artikel 1.3 van het Besluit natuurbescherming, artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de artikelen 2.2aa, onder a, en 6.10a, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht en artikel 5 van de Wet windenergie op zee;

Besluit:

Artikel 1

In dit besluit wordt verstaan onder:

− extern salderen:

op verzoek van de saldogever inperken of intrekken van een toestemmingsbesluit voor een project, waardoor de veroorzaakte stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen of leefgebieden van soorten in een Natura 2000-gebied afneemt, ten gunste van een project op een andere locatie dat stikstofdepositie veroorzaakt op dezelfde stikstofgevoelige habitattypen of leefgebieden van soorten in een Natura 2000-gebied;

− verleasen:

op verzoek van de verleaser tijdelijk inperken van het toestemmingbesluit voor een project, waardoor de veroorzaakte stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen of leefgebieden van soorten in een Natura 2000-gebied afneemt, ten gunste van een tijdelijk project op een andere locatie dat stikstofdepositie veroorzaakt op dezelfde stikstofgevoelige habitattypen of leefgebieden van soorten in een Natura 2000-gebied.

Artikel 2

  • 1. Bij het besluit op een aanvraag van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming gebaseerd op extern salderen of verleasen, wordt uitsluitend de emissie betrokken die kan plaatsvinden op grond van de toegestane en feitelijk gerealiseerde capaciteit voor de activiteit van de saldogever of verleaser. Van de emissieruimte die beschikbaar wordt gesteld ten gunste van de te vergunnen activiteit wordt 30% afgeroomd, met dien verstande dat ingeval van verleasen de afgeroomde emissieruimte na verloop van de geldigheidsduur van de vergunning weer beschikbaar komt voor de activiteit van de verleaser.

  • 2. Een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 6.10a, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht voor een besluit op een aanvraag van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 2.2aa, onder a, van het Besluit omgevingsrecht gebaseerd op extern salderen of verleasen, wordt uitsluitend verleend als bij dat besluit uitsluitend emissie wordt betrokken die kan plaatsvinden op grond van de toegestane en feitelijk gerealiseerde capaciteit voor de activiteit van de saldogever of verleaser en toepassing is gegeven aan de afroming, bedoeld in het eerste lid, tweede volzin.

  • 3. Bij de beoordeling van de feitelijk gerealiseerde capaciteit, bedoeld in het eerste en tweede lid, wordt uitgegaan van de op het moment van indienen van de aanvraag overeenkomstig het betrokken toestemmingsbesluit volledig gerealiseerde installaties, gebouwen, infrastructuur of overige voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de activiteit.

  • 4. In afwijking van het eerste en tweede lid, blijft 30% afroming achterwege en wordt 100% van de feitelijk gerealiseerde capaciteit betrokken, wanneer sprake is van een bedrijfsverplaatsing die noodzakelijk is om de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied te realiseren.

Artikel 3

  • 1. Het besluit op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming gebaseerd op verleasen wordt voor ten hoogste twee jaar verleend. In bijzondere gevallen kan de vergunning bedoeld in de eerste volzin voor een langere termijn worden verleend, of kan de termijn worden verlengd.

  • 2. Een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in het tweede lid wordt slechts verleend als het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning gebaseerd op verleasen voor ten hoogste twee jaar geldt, of in bijzondere gevallen voor een langere termijn geldt dan wel de mogelijkheid bevat van verlenging van de termijn in bijzondere gevallen.

Artikel 4

Het vaststellen van kavelbesluiten als bedoeld in artikel 3 van de Wet windenergie op zee op basis van extern salderen of verleasen geschiedt uitsluitend met overeenkomstige toepassing van artikel 2.

Artikel 5

Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

Dit besluit zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

's-Gravenhage, 9 oktober 2020

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten

TOELICHTING

Strekking

Met deze beleidsregel geef ik gevolg aan mijn inzet om voor de verlening van Natura 2000-vergunningen of daarvoor in de plaats komende omgevingsvergunningen extern salderen integraal open te stellen, ook extern salderen met veehouderijbedrijven. In dit kader wordt ook gebruikmaking van verleasde stikstofruimte mogelijk gemaakt. Mijn inzet op deze punten heb ik aangegeven in mijn brief aan de Tweede Kamer en de Eerste Kamer van 24 april 2020 (EK 2019–2020, 35 334, P).

Onder extern salderen wordt begrepen het wegstrepen van stikstofdepositie veroorzaakt door een project op een bepaalde locatie van stikstofgevoelige natuur, tegen de afname van depositie op dezelfde locatie door het beperken of intrekken van de toestemming van een ander project.

Verleasen is een bijzondere vorm van extern salderen, waarbij tijdelijk onbenutte ruimte in de toestemming voor het ene project, wordt ingezet om de depositie van een ander tijdelijk project op dezelfde natuur mogelijk te maken.

Ik bestendig met deze beleidsregel de voorwaarden die volgen uit mijn brief aan de Tweede Kamer van 4 oktober 2019 (TK 2019–2020, 32 670 nr. 16) overeenkomstig het beleid dat ook de provincies hanteren voor de situaties waarin zij bevoegd gezag zijn voor de verlening van een Natura 2000-vergunning, en pas deze ook toe op verleasen. Dat wil zeggen dat uitsluitend kan worden gesaldeerd met toegestane feitelijk gerealiseerde capaciteit. Dit om stijgingen van depositie, doordat de saldo-ontvanger activiteiten zal realiseren die de saldogever niet heeft verwezenlijkt, te voorkomen. Daarnaast zal een generiek afromingspercentage van 30% worden gehanteerd, om reductie van de stikstofemissie en daarmee de belasting van Natura 2000-gebieden te bewerkstelligen.

Ik zal handelen overeenkomstig deze beleidsregel bij verlening van de Natura 2000-vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) en het op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht afgeven van verklaringen van geen bedenkingen ten behoeve van omgevingsvergunningen voor Natura 2000-activiteiten, in de gevallen waarin ik het bevoegd gezag ben, in plaats van gedeputeerde staten.

In overeenstemming met artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht zal ik niet handelen overeenkomstig deze beleidsregel als dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden, dat wil zeggen omstandigheden waarbij niet is stilgestaan bij het formuleren van dit beleid, onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Juridische vereisten

Ongeacht de voorwaarden uit deze beleidsregel, gelden voor extern salderen, en naar analogie dus ook voor verleasen, in de jurisprudentie1 ontwikkelde vereisten die in acht worden genomen bij toepassing van de instrumenten:

  • • Extern salderen wordt door de rechter beschouwd als een mitigerende ofwel beschermingsmaatregel bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat betekent dat de positieve effecten van extern salderen of verleasen in een passende beoordeling kunnen worden betrokken. Dat kan overigens alleen in de passende beoordeling zelf en niet in de voortoets waarin de beoordeling plaatsvindt of sprake kan zijn van significante gevolgen voor de betrokken Natura 2000-waarden, zodat een passende beoordeling moet worden gemaakt.

  • • Er kan alleen worden gesaldeerd met toegestane projecten. Dat wil zeggen dat de saldogever of verleaser moet beschikken over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, Wnb, of een toestemming in de zin van art. 9.4, achtste lid, Wnb, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 2.2aa, onder a, van het Besluit omgevingsrecht, waarvoor een verklaring van geen bedenkingen is verleend als bedoeld in artikel 6.10a van het Besluit omgevingsrecht of een toestemming voor het betrokken project, verleend voordat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is gaan gelden voor het betrokken gebied, eventueel nadien publiekrechtelijk ingeperkt.

  • • Er moet een directe samenhang bestaan tussen de ruimte in de toestemming van de saldogever en die van de saldonemer. Deze samenhang kan blijken uit het intrekkingsbesluit van de saldogever of uit een overeenkomst tussen saldogever en saldonemer die leidt tot een beperking van de toegestane stikstofemissie.

  • • Er moet worden verzekerd dat de activiteiten van de saldogever zijn gestaakt op het moment waarop de saldo-ontvanger stikstofdepositie op stikstofgevoelige overbelaste Natura 2000-gebieden kan veroorzaken.

Regeldruk

Extern salderen is een bestaande juridische figuur die natuurvergunningverlening vergemakkelijkt. De beleidsregel zal dan ook niet leiden tot een toename van administratieve of bestuurlijke lasten.

Artikelsgewijs

Artikel 1

In artikel 1 worden de in de beleidsregel gebruikte termen gedefinieerd.

In de definities is duidelijk gemaakt dat een toestemming van de saldogever of verleaser alleen op verzoek van de saldogever of verleaser zelf kan worden ingeperkt. Dat is het geval omdat de mogelijkheden om een vergunning op grond van de Wnb ambtshalve in te perken, zijn beperkt tot de mogelijkheden die zijn omschreven in artikel 5.4, eerste en tweede lid, van de wet.

Artikel 2

Voor de toelichting op het eerste en tweede lid wordt allereerst verwezen naar het algemeen deel van deze toelichting.

In aanvulling daarop is verduidelijkt dat, omdat verleasen een tijdelijke vorm van extern salderen betreft, ook het afromen van 30% in deze gevallen tijdelijk is. Dat betekent dat de betrokken vergunningruimte tijdelijk vervalt. Nadat het verleasen is beëindigd, kan de verleaser weer beschikken over 100% van de toegestane ruimte.

Extern salderen of verleasen is, zoals aangegeven onder het kopje ‘juridische vereisten’, een mitigerende maatregel waarvan het positieve effect vast moet staan ten tijde van de passende beoordeling bij de aanvraag om een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming of een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit. Het derde lid bepaalt daarom dat het moment van het indienen van de aanvraag van de vergunning gebaseerd op extern salderen of verleasen bepalend is voor de omvang van de emissie die kan plaatsvinden op grond van de toegestane en feitelijk gerealiseerde capaciteit van de activiteit van de saldogever of verleaser. De inperking of intrekking van de vergunning van de saldogever of verleaser zal dus gegarandeerd moeten zijn op het moment dat de ontvankelijke aanvraag van een vergunning van de saldo-ontvanger of leaser wordt ingediend. Het kan uiteraard voorkomen dat er tijd verstrijkt tussen de inperking of intrekking van de vergunning van de saldogever of verleaser en de aanvraag van de saldonemer of leaser. Om te voorkomen dat de saldogever of verleaser genoodzaakt is om de capaciteit in stand te laten totdat er zekerheid is over de vergunning van de saldo-ontvanger of leaser, kan bij de aanvraag van de vergunning ook worden volstaan met bewijs van de omvang van de emissie op grond van de toegestane en feitelijk gerealiseerde capaciteit van de activiteit van de saldogever of verleaser op het moment van de inperking of intrekking van diens vergunning.

Het vijfde lid, is in overeenstemming met de provinciale beleidsregels, bedoeld voor de situatie dat een bedrijf op grond van artikel 2.4 Wnb wordt verplaatst als dat nodig is om de Natura 2000-doelen te halen. In het algemeen zullen bedrijven verder van Natura 2000-gebieden af worden geplaatst. Dat kan ertoe leiden dat de depositie op andere, verder weg gelegen Natura 2000-gebieden lokaal toeneemt. Dit kan dan worden opgevangen doordat 100% van de feitelijk gerealiseerde capaciteit mag worden ingezet voor extern salderen.

Artikel 3

In artikel 3 is, in overeenstemming met het provinciale beleid, bepaald dat verleasen voor in beginsel twee jaar wordt toegestaan. Dat betekent dat de Wnb-vergunning voor de leaser voor twee jaar wordt verleend. In bijzondere gevallen kan de Wnb-vergunning voor langere termijn worden verleend. Die termijn kan bij besluit worden verlengd.

De verklaring van geen bedenkingen ten aanzien van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit gebaseerd op verleasen, kan ook slechts worden verleend als door de voorwaarden verbonden aan de omgevingsvergunning is verzekerd dat deze voor twee jaar, of in bijzondere gevallen voor een langere termijn, wordt verleend. De verklaring van geen bedenkingen kan ook worden verleend als in de omgevingsvergunning een verlengingsvoorziening is opgenomen. Bij de verklaring van geen bedenkingen kunnen nadere eisen aan de betrokken verlengingsvoorziening worden gesteld, om te verzekeren dat bij het besluit daarover het bevoegd gezag voor de verklaring van geen bedenkingen – in casu de Minister van de Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit – bij de beslissing daarover wordt betrokken.

Artikel 4

In de Wet windenergie op zee is een vrijstelling opgenomen van de Wnb-vergunningplicht. Wanneer significante gevolgen niet zijn uit te sluiten moet wel een passende beoordeling worden gemaakt voordat het kavelbesluit kan worden vastgesteld. Het kavelbesluit is echter geen beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat er geen sprake is van een te beoordelen aanvraag, zoals bij de Natura 2000-vergunning of omgevingsvergunning, maar van een besluit dat ambtshalve wordt genomen. Dat maakt deze beleidsregel minder goed toepasbaar op dit besluit. Artikel 4 maakt duidelijk dat bij het kavelbesluit wel op een vergelijkbare wijze rekening zal worden gehouden met dit beleid.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten

X Noot
1

Zie ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931. Zie ook ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, punt 39.7.

Naar boven