Advies Raad van State inzake wijziging van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring

Nader Rapport

10 juni 2020

Nr. 2910826

Directie Wetgeving en Juridische Zaken

Aan de Koning

Nader rapport wijziging van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring

Blijkens de mededeling van de Directeur van uw kabinet van 27 januari 2020, nr. 2020000158, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 22 april nr. W 16.20.0009/11 bied ik u hierbij aan.

Het advies is ook integraal opgenomen in dit nader rapport en cursief gedrukt.

Hieronder ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling).

Het wetsvoorstel strekt tot aanpassing van het wetsvoorstel terugkeer en vreemdelingenbewaring (Wtvb), dat momenteel bij de Eerste Kamer ligt. Deze novelle voorziet onder meer in een bevoegdheid voor de directeur van een inrichting voor vreemdelingenbewaring om bij ernstige orde- en veiligheidsproblemen een ‘lock down’ in te stellen, waarbij vreemdelingen gedurende 23 uur per dag kunnen worden opgesloten in hun cel.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de mogelijke duur van de ‘lock down’-bevoegdheid. In verband daarmee is aanpassing van het voorstel wenselijk.

1. Inleiding

De uitvoering van vreemdelingenbewaring in huizen van bewaring, waar een strafrechtelijk regime geldt op grond van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), heeft in het verleden tot veel kritiek geleid. Daarom diende de regering in 2015 de Wtvb in bij de Tweede Kamer. Met de Wtvb wordt een eigen (bestuursrechtelijk) kader voor vreemdelingenbewaring geïntroduceerd. Dat kader moet meer aansluiten bij de doelstelling van die bewaring en er moet meer worden uitgegaan van het beginsel van minimale beperkingen. De Wtvb introduceert hiertoe twee hoofdregimes voor vreemdelingenbewaring: het verblijfsregime en het beheersregime.

Binnen beide regimes heeft een vreemdeling onder meer recht op een minimaal aantal uren aan vrije beweging binnen de inrichting en aan dagbesteding. Daarbij houdt het verblijfsregime een verruiming in ten opzichte van het huidige regime onder de Pbw. De artikelen 22 en 23 van de Wtvb regelen deze rechten voor het verblijfsregime; artikel 36 Wtvb regelt (onder meer) deze rechten voor het beheersregime.

2. Duur ‘lock down’

De toelichting maakt melding van een aantal incidenten in 2019 in het Detentiecentrum Rotterdam, waar vreemdelingen in bewaring zitten. Momenteel geldt daar nog het strafrechtelijk regime van de Pbw. Deze incidenten hebben de directeur er diverse keren toe genoodzaakt om in te grijpen, waarbij onder meer besloten is tot een ‘lock down’, aldus de toelichting.

De regering acht het voor uitzonderingssituaties noodzakelijk om deze mogelijkheid ook op te nemen in de Wtvb, voor het geval het bestaande palet aan orde- en disciplinaire maatregelen geen soelaas biedt. Daarmee kan de rust na een ernstig incident weerkeren en wordt de norm ‘handen af van het personeel’ kracht bijgezet, aldus de toelichting. De directeur krijgt daarom in de Wtvb de bevoegdheid om, zowel in het verblijfsregime als het beheersregime, een ‘lock down’ van maximaal zes weken in te stellen. Daarbij kunnen vreemdelingen gedurende maximaal 23 uur per dag worden ingesloten op hun cel. ¹

De Afdeling heeft begrip voor het opnemen van een bevoegdheid in de Wtvb om in een uiterste noodsituatie een algemene maatregel (en geen individuele) te treffen gericht tegen alle vreemdelingen in de inrichting of een afdeling daarvan. Daarmee kunnen de orde, rust en veiligheid worden hersteld. De duur van deze maatregel dient zo beperkt mogelijk te zijn, zoals ook de regering in de toelichting onderkent. Dit mede in het licht van het doel van de Wtvb om voor vreemdelingenbewaring een eigen bestuursrechtelijk, minder-penitentiair kader te introduceren met het beginsel van minimale beperkingen als uitgangspunt. De vraag rijst of een maximale duur van zes weken, zoals voorzien in de novelle, daar bij past.

Uit de toelichting blijkt dat deze maximale duur van zes weken mede bedoeld is om de mogelijkheid te bieden om in fasen terug te keren naar het gewone dagprogramma. Gelet op het algemene en ingrijpende karakter van een ‘lock down’ lijkt het de Afdeling weinig gelukkig deze maatregel mede voor de terugkeer naar het gewone dagprogramma te gebruiken. De ‘lock down’ zou niet langer moeten duren dan strikt noodzakelijk is om de orde, rust en veiligheid terug te laten keren. Vreemdelingen die niet verantwoordelijk waren voor de verstoring van de orde, rust en veiligheid, zouden daarna weer volledig moeten kunnen terugkeren naar het gewone dagprogramma. Voor de vreemdelingen die wel verantwoordelijk waren voor de verstoring geldt dat zij zo nodig langer van het gewone dagprogramma kunnen worden uitgesloten of daarin kunnen worden beperkt, met gebruikmaking van de bevoegdheid in de Wtvb om een orde- of disciplinaire maatregel op te leggen of overplaatsing naar het beheersregime te realiseren. Gelet hierop denkt de Afdeling wat de maximale duur van de ‘lock down’ betreft eerder aan een aantal dagen dan aan weken

De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

De regering is verheugd te constateren dat de Afdeling in haar advies begrip heeft voor het opnemen van een bevoegdheid in de Wtvb om in een uiterste noodsituatie een algemene maatregel (en geen individuele) te treffen gericht tegen alle vreemdelingen in de inrichting of een afdeling daarvan. Het advies om de maximale termijn van een lockdown te verkorten vanwege het ingrijpende karakter, heeft geleid tot een heroverweging van deze termijn. Deze is in het wetsvoorstel aangepast naar vier weken. De 'enkele dagen' waar de Afdeling aan refereert zijn in de praktijk niet werkbaar aangezien het in sommige gevallen noodzakelijk kan zijn om gedurende een wat langere periode toe te werken naar normalisering van de omstandigheden in bewaring. Dit verloopt dan volgens een fasenplan, waarbij soms na een stap vooruit helaas weer een stap achteruit moet worden gezet. Van belang hierbij is dat, zoals de Afdeling zelf ook opmerkt in haar advies, een lockdown niet altijd de gehele inrichting treft. Daar waar mogelijk gelden de beperkingen alleen voor degenen die met hun gedrag de lockdown hebben veroorzaakt, bijvoorbeeld iedereen die in het beheersregime verblijft op de daartoe bestemde beheersafdeling. Zo wordt voorkomen dat de andere vreemdelingen langer worden ingesloten dan nodig en dat men bijvoorbeeld weinig tot geen dagbesteding heeft.

Deze benadering om vreemdelingen zoveel mogelijk gericht aan te pakken in plaats van ongericht is onderdeel van de standaardwerkwijze in vreemdelingenbewaring en past in het uitgangspunt van regimedifferentiatie en het protocol van de-escalatie en relationele veiligheid (Handhavingsmatrix Detentie Centrum Rotterdam, hierna DCR). Voorop staat dat in geval van ongewenst gedrag van vreemdelingen in bewaring een persoonlijke benadering de voorkeur geniet. In dialoog met betrokkene wordt hij aangesproken op zijn gedrag en wordt gezamenlijk gezocht naar een oplossing. De-escalatie en dialoog zijn de sleutelwoorden met het oog op het bieden van een veilig leefklimaat voor zowel ingesloten vreemdelingen als personeel. Deze aanpak kent echter zijn grenzen. Waar de dialoog geen soelaas biedt bij het oplossen van een onveilige of ongewenste situatie, kan een persoonsgerichte straf of maatregel noodzakelijk zijn.

Maar net zoals de-escalerend optreden zijn grenzen kent, kent ook de individuele aanpak zijn grenzen. Er zijn situaties waarin ingesloten vreemdelingen groepsgewijs personeelsleden belagen of anderszins onrust stoken. Soms gebeurt dit georkestreerd, waarbij de onrust zich over meerdere delen van de inrichting kan verspreiden. Het spreekt vanzelf dat deze stressvolle situaties het uiterste vragen van het personeel, maar ook van vreemdelingen die zich wel normaal gedragen en de onrust als bedreigend ervaren. Het tijdelijk insluiten van alle vreemdelingen is dan het enige instrument om de rust te waarborgen en het personeel de gelegenheid te geven zich te herpakken en op adem te komen. Hetzelfde kan overigens evenzeer geacht worden te gelden voor de vreemdelingen die zich verre willen houden van de onrust en negatieve dynamiek onder de mede-ingeslotenen.

In een dergelijk gespannen sfeer komt er een limiet aan de belasting die nog redelijkerwijs van het personeel kan worden verlangd. Bij grootschalige ordeverstoringen volstaat het niet altijd de onruststokers en meelopers aan te spreken, maar is ook sprake van impact op andere betrokkenen: personeel en de andere vreemdelingen. De directeur van een inrichting heeft ruimte nodig om te beoordelen wat nodig is. Met een lockdown kan worden voorkomen dat echt gevaarlijke situaties gaan ontstaan en daarmee is deze bevoegdheid onmisbaar voor een veilige tenuitvoerlegging. De inzet van de directeur is om de lockdown zo kort mogelijk te laten duren. Dit zal in de praktijk voor een hele inrichting vaak maximaal enkele dagen zijn. Voor een afdeling kan dit langer duren en daarom is meer speelruimte hier noodzakelijk.

De lockdown heeft enkel tot doel het herstellen van de rust en stabiliteit in de inrichting voor vreemdelingenbewaring. Geenszins wordt beoogd de gehele inrichting gedurende de gehele duur van de lockdown het gehele dagprogramma te onthouden. Integendeel, de lockdown wordt zoals eerder opgemerkt gericht ingezet, dat wil zeggen gefaseerd en per afdeling. Het kan zo zijn dat afdelingen afzonderlijk in andere fasen zitten. Tijdsduur van fasen is afhankelijk van het gedrag van ingesloten vreemdelingen. In de eerste en meest kritieke fase van de lockdown worden op alle onrustige afdelingen de vreemdelingen ingesloten. Er wordt enkel buiten luchten aangeboden in kleine groepen. Alle ingesloten vreemdelingen van deze afdelingen krijgen hierop een toelichting en een besluit van de directeur uitgereikt. Vervolgens wordt per dag en per afdeling bekeken of een overgang naar een volgende fase mogelijk is. Zodra dat mogelijk is, wordt het dagprogramma weer opgestart met halve afdelingen (dit heet een gespiegeld dagprogramma). Indien er opnieuw sprake is van groepsgerichte agressie tegen personeel of andere vreemdelingen, valt men terug op de eerste fase. Indien het rustig blijft, wordt het dagprogramma weer volledig opgestart, echter nog zonder avondopenstelling. In een volgende fase is ook weer sprake van halve avondopenstelling (gespiegeld programma), waarbij elke vreemdeling de halve avond is uitgesloten.

Wanneer de rust en stabiliteit volledig zijn teruggekeerd en de situatie is genormaliseerd, wordt het volledige dag- en avondprogramma opgestart. Eerst dan is sprake van een beëindiging van de lockdown. Dit gefaseerd opstarten vereist een zorgvuldige aanpak, waarbij het noodzakelijk kan blijken ook weer af te schalen in eerder verleende vrijheden. Een zorgvuldige uitvoering van dit proces waarbij gefaseerd en gevarieerd op- en afgeschaald kan worden, vergt een periode van minimaal vier weken.

Benadrukt wordt dat het besluit om een lockdown in te stellen geen sinecure is en niet lichtvaardig zal worden genomen. Het lockdownproces is bovendien met belangrijke waarborgen omkleed. Ingeval de directeur tijdelijk afwijkt van de artikelen 22 en 23 of van artikel 36 van het wetsvoorstel doet hij hiervan onverwijld schriftelijk mededeling aan de vreemdelingen in bewaring. Tevens stelt hij onverwijld de commissie van toezicht op de hoogte. Omdat de lockdown een maatregel betreft die eenieder in de inrichting voor vreemdelingenbewaring kan treffen en dus ziet op de algemene omstandigheden in bewaring, kan men beklag doen op grond van artikel 72, eerste lid, onder b. Hierna is vervolgens beroep mogelijk bij de speciale beroepskamer tenuitvoerlegging vreemdelingenbewaring van de Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming.

3. Gemeenschapsonderdaan

Het voorgestelde artikel 59d, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) bepaalt dat de ‘gemeenschapsonderdaan’ die niet rechtmatig in Nederland verblijft onder bepaalde voorwaarden met het oog op uitzetting naar een andere lidstaat van de Europese Unie in vreemdelingenbewaring kan worden gesteld. ² Het begrip gemeenschapsonderdaan is een bestaand begrip in de Vw 2000, gedefinieerd in artikel 1, dat meer omvat dan alleen onderdanen van EU-lidstaten. ³ Nu het doel van het artikel is om personen beschikbaar te houden met oog op uitzetting naar een andere lidstaat, rijst de vraag of het artikellid zich niet zou moeten beperken tot Unieburgers, zoals de toelichting ook doet vermoeden. ⁴

Indien wel bedoeld is alle gemeenschapsonderdanen onder het bereik van artikel 59d te brengen, rijst de vraag hoe de bepaling zich verhoudt tot het doel de vreemdeling beschikbaar te houden met het oog op ‘uitzetting naar een andere lidstaat van de Europese Unie’.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

Het voorgestelde 59d, eerste lid, van de Vw 2000 regelt de bewaring van vreemdelingen die niet onder de Terugkeerrichtlijn (onrechtmatig verblijvende derdelanders), de Opvangrichtlijn (asielzoekers) of de Dublinverordening vallen. De Afdeling vraagt zich af of in het voorgestelde artikel 59d van de Vw 2000 niet het begrip ‘Unieburger’ moet worden gebruikt. In reactie hierop zijn de toelichting en het wetsvoorstel aangepast. De Terugkeerrichtlijn is niet van toepassing op personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen. Dit zijn niet alleen Unieburgers maar ook hun familieleden tevens derdelanders, alsmede onderdanen van Noorwegen, IJsland, Liechtenstein en Zwitsersland en hun familieleden tevens derdelanders. Het begrip ‘gemeenschapsonderdaan’ van artikel 1 van de Vw 2000 omvat deze hele groep en het voorgestelde artikel 59d dient hierop van toepassing te zijn. Er is namelijk anders geen wettelijke grondslag voor vreemdelingenbewaring, die specifiek op deze doelgroep is toegesneden.

Op advies van de Afdeling is tevens aangepast dat vreemdeling beschikbaar wordt gehouden met het oog op ‘uitzetting naar een andere lidstaat van de Europese Unie’. De passage is grotendeels geschrapt en vervangen door enkel ‘uitzetting’ omdat niet elke gemeenschapsonderdaan naar een EU-lidstaat wordt uitgezet. Het kan ook om uitzetting naar een derde land (niet EU-lidstaat) gaan (Zwitserland of een EER-land dat geen lid is van de Europese Unie zoals Noorwegen).

Daarnaast is van de gelegenheid gebruikgemaakt om de voorgestelde artikelen 59 en 59d van de Vw 2000 ten opzichte van elkaar beter te onderscheiden. Door twee aanvullingen is verduidelijkt dat derdelanders tegen wie een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd en die met het oog op uitzetting naar een derde land in bewaring worden gesteld onder artikel 59 vallen, ook al heeft betrokkene een geldige verblijfsstatus in een andere EU-lidstaat of in een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 of in Zwitserland.

4. Adviezen

Uit de toelichting blijkt dat – gezien de beperkte reikwijdte van het voorstel en met het oog op de voortgang – over de novelle geen consultatie-adviezen zijn ingewonnen. ⁵ De Afdeling merkt op dat nu de behandeling van het wetsvoorstel Wtvb reeds geruime tijd in beslag neemt (het voorstel is in 2015 bij de Tweede Kamer ingediend) en gelet op de mogelijk ingrijpende gevolgen voor vreemdelingen van met name de ‘lock down’, het in de rede had gelegen over de novelle consultatiereacties te vragen aan deskundigen en betrokken uitvoeringsinstanties.

De Afdeling adviseert advies te vragen aan de relevante organisaties en instanties.

De keuze om geen consultatieadviezen in te winnen is ingegeven door het streven de Wtvb zo snel mogelijk plenair te kunnen behandelen in de EK, waar op voortgang is aangedrongen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is onderzocht hoe alsnog de visie van belanghebbende instanties kan worden meegenomen in het wetgevingstraject van dit aanpassingsvoorstel. Hiertoe wordt de volgende instanties alsnog schriftelijk om advies gevraagd: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Nationale Ombudsman, Amnesty International, Nederlandse Orde van Advocaten en de Vereniging Asieladvocaten en -Juristen Nederland. Het adviesverzoek geschiedt direct na aanbieding van het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage

Deze opmerkingen zijn verwerkt. Verduidelijkt is dat in het voorgestelde artikel 5, eerste lid van het wetsvoorstel met de lockdownbevoegdheid alleen van artikel 36 van de Wtvb kan worden afgeweken, voor zover het gaat om de rechten op bewegingsvrijheid en dagbesteding.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol.

Advies Raad van State

No. W16.20.0009/II

’s-Gravenhage, 22 april 2020

Aan de Koning

Bij Kabinetsmissive van 27 januari 2020, no.2020000158, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring met het oog op het handhaven van de mogelijkheden om maatregelen te nemen ten aanzien van overlastgevende vreemdelingen, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot aanpassing van het wetsvoorstel terugkeer en vreemdelingenbewaring (Wtvb), dat momenteel bij de Eerste Kamer ligt. Deze novelle voorziet onder meer in een bevoegdheid voor de directeur van een inrichting voor vreemdelingenbewaring om bij ernstige orde- en veiligheidsproblemen een ‘lock down’ in te stellen, waarbij vreemdelingen gedurende 23 uur per dag kunnen worden opgesloten in hun cel.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de mogelijke duur van de ‘lock down’-bevoegdheid. In verband daarmee is aanpassing van het voorstel wenselijk.

1. Inleiding

De uitvoering van vreemdelingenbewaring in huizen van bewaring waar een strafrechtelijk regime geldt op grond van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft in het verleden tot veel kritiek geleid. Daarom diende de regering in 2015 de Wtvb in bij de Tweede Kamer. Met de Wtvb wordt een eigen (bestuursrechtelijk) kader voor vreemdelingenbewaring geïntroduceerd. Dat kader moet meer aansluiten bij de doelstelling van die bewaring en er moet meer worden uitgegaan van het beginsel van minimale beperkingen. De Wtvb introduceert hiertoe twee hoofdregimes voor vreemdelingenbewaring: het verblijfsregime en het beheersregime.

Binnen beide regimes heeft een vreemdeling onder meer recht op een minimaal aantal uren aan vrije beweging binnen de inrichting en aan dagbesteding. Daarbij houdt het verblijfsregime een verruiming in ten opzichte van het huidige regime onder de Pbw. De artikelen 22 en 23 van de Wtvb regelen deze rechten voor het verblijfsregime; artikel 36 Wtvb regelt (onder meer) deze rechten voor het beheersregime.

2. Duur ‘lock down’

De toelichting maakt melding van een aantal incidenten in 2019 in het Detentiecentrum Rotterdam, waar vreemdelingen in bewaring zitten. Momenteel geldt daar nog het strafrechtelijk regime van de Pbw. Deze incidenten hebben de directeur er diverse keren toe genoodzaakt om in te grijpen, waarbij onder meer besloten is tot een ‘lock down’, aldus de toelichting.

De regering acht het voor uitzonderingssituaties noodzakelijk om deze mogelijkheid ook op te nemen in de Wtvb, voor het geval het bestaande palet aan orde- en disciplinaire maatregelen geen soelaas biedt. Daarmee kan de rust na een ernstig incident weerkeren en wordt de norm ‘handen af van het personeel’ kracht bijgezet, aldus de toelichting. De directeur krijgt daarom in de Wtvb de bevoegdheid om, zowel in het verblijfsregime als het beheersregime, een ‘lock down’ van maximaal zes weken in te stellen. Daarbij kunnen vreemdelingen gedurende maximaal 23 uur per dag worden ingesloten op hun cel.¹

De Afdeling heeft begrip voor het opnemen van een bevoegdheid in de Wtvb om in een uiterste noodsituatie een algemene maatregel (en geen individuele) te treffen gericht tegen alle vreemdelingen in de inrichting of een afdeling daarvan. Daarmee kunnen de orde, rust en veiligheid worden hersteld. De duur van deze maatregel dient zo beperkt mogelijk te zijn zoals ook de regering in de toelichting onderkent. Dit mede in het licht van het doel van de Wtvb om voor vreemdelingenbewaring een eigen bestuursrechtelijk, minder-penitentiair kader te introduceren met het beginsel van minimale beperkingen als uitgangspunt. De vraag rijst of een maximale duur van zes weken, zoals voorzien in de novelle, daar bij past.

Uit de toelichting blijkt dat deze maximale duur van zes weken mede bedoeld is om de mogelijkheid te bieden om in fasen terug te keren naar het gewone dagprogramma. Gelet op het algemene en ingrijpende karakter van een ‘lock down’ lijkt het de Afdeling weinig gelukkig deze maatregel mede voor de terugkeer naar het gewone dagprogramma te gebruiken. De ‘lock down’ zou niet langer moeten duren dan strikt noodzakelijk is om de orde, rust en veiligheid terug te laten keren. Vreemdelingen die niet verantwoordelijk waren voor de verstoring van de orde, rust en veiligheid, zouden daarna weer volledig moeten kunnen terugkeren naar het gewone dagprogramma. Voor de vreemdelingen die wel verantwoordelijk waren voor de verstoring geldt dat zij zo nodig langer van het gewone dagprogramma kunnen worden uitgesloten of daarin kunnen worden beperkt, met gebruikmaking van de bevoegdheid in de Wtvb om een orde- of disciplinaire maatregel op te leggen of overplaatsing naar het beheersregime te realiseren. Gelet hierop denkt de Afdeling wat de maximale duur van de ‘lock down’ betreft eerder aan een aantal dagen dan aan weken

De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

3. Gemeenschapsonderdaan

Het voorgestelde artikel 59d, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) bepaalt dat de ‘gemeenschapsonderdaan’ die niet rechtmatig in Nederland verblijft onder bepaalde voorwaarden met het oog op uitzetting naar een andere lidstaat van de Europese Unie in vreemdelingenbewaring kan worden gesteld.² Het begrip gemeenschapsonderdaan is een bestaand begrip in de Vw 2000, gedefinieerd in artikel 1, dat meer omvat dan alleen onderdanen van EU-lidstaten.³ Nu het doel van het artikel is om personen beschikbaar te houden met oog op uitzetting naar een andere lidstaat, rijst de vraag of het artikellid zich niet zou moeten beperken tot Unieburgers, zoals de toelichting ook doet vermoeden.⁴

Indien wel bedoeld is alle gemeenschapsonderdanen onder het bereik van artikel 59d te brengen, rijst de vraag hoe de bepaling zich verhoudt tot het doel de vreemdeling beschikbaar te houden met het oog op ‘uitzetting naar een andere lidstaat van de Europese Unie’.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

4. Adviezen

Uit de toelichting blijkt dat – gezien de beperkte reikwijdte van het voorstel en met het oog op de voortgang – over de novelle geen consultatie-adviezen zijn ingewonnen.⁵ De Afdeling merkt op dat nu de behandeling van het wetsvoorstel Wtvb reeds geruime tijd in beslag neemt (het voorstel is in 2015 bij de Tweede Kamer ingediend) en gelet op de mogelijk ingrijpende gevolgen voor vreemdelingen van met name de ‘lock down’, het in de rede had gelegen over de novelle consultatiereacties te vragen aan deskundigen en betrokken uitvoeringsinstanties.

De Afdeling adviseert advies te vragen aan de relevante organisaties en instanties.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State, Th.C. de Graaf.

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W16.20.0009/II

• Verduidelijk in het voorgestelde artikel 5, eerste lid, van de Wtvb dat met de ‘lock down’-bevoegdheid alleen van artikel 36 van de Wtvb kan worden afgeweken, voor zover het gaat om de rechten op bewegingsvrijheid en dagbesteding.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Wijziging van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring met het oog op het handhaven van de mogelijkheden om maatregelen te nemen ten aanzien van overlastgevende vreemdelingen

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring te wijzigen met het oog op het handhaven van de mogelijkheden om maatregelen te nemen ten aanzien van overlastgevende vreemdelingen;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I

Indien het bij koninklijke boodschap van 30 september 2015 ingediende voorstel van wet, houdende regels met betrekking tot de terugkeer van vreemdelingen en vreemdelingenbewaring (Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring) (Kamerstukken 34 309) tot wet wordt verheven, wordt die wet als volgt gewijzigd:

A

In artikel 2 wordt ‘de artikelen 59 tot en met 59c van de Vreemdelingenwet 2000’ vervangen door ‘de artikelen 59 tot en met 59d van de Vreemdelingenwet 2000’.

B

Artikel 5, eerste lid, komt als volgt te luiden:

• 1. De directeur heeft tot taak een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring in de inrichting te verzekeren, alsmede de orde en veiligheid in de inrichting te handhaven. De directeur is bevoegd bevelen te geven die met het oog op deze taakuitoefening noodzakelijk zijn. De directeur kan, indien dit volstrekt noodzakelijk is met het oog op het handhaven van de orde en veiligheid in de inrichting, voor ten hoogste zes weken afwijken van de artikelen 22, 23 en 36, met dien verstande dat de vreemdeling te allen tijde recht behoudt op dagelijks verblijf in de buitenlucht, gedurende ten minste een uur per dag.

C

Artikel 43 wordt als volgt gewijzigd:

1. De aanduiding ‘1.’ voor de tekst vervalt.

2. In de aanhef wordt na ‘van overeenkomstige toepassing’ ingevoegd ‘in geval van verblijf in een gezinsverblijf,’.

3. Aan het slot van onderdeel a, onder 2, wordt de punt vervangen door een puntkomma.

4. Aan het slot van onderdeel c wordt de punt vervangen door een puntkomma.

D

Aan artikel 69 worden twee leden toegevoegd:

• 4. In geval de directeur op grond van de laatste volzin van artikel 5, eerste lid, tijdelijk afwijkt van de artikelen 22 en 23 of van artikel 36, doet hij hiervan onverwijld schriftelijk mededeling aan de vreemdelingen in bewaring in zoveel mogelijk voor eenieder begrijpelijke taal en met redenen omkleed, gedagtekend en ondertekend. Tevens stelt hij onverwijld de commissie van toezicht op de hoogte.

• 5. In de in het vierde lid bedoelde mededeling wordt gewezen op de rechtsmiddelen van de artikelen 72, eerste lid, onder b, 74 en 85.

E

Artikel 99, onderdeel H, komt te luiden:

H

Na artikel 56 wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 56a

• 1. Met het oog op de voorbereiding van het vertrek, de uitzetting of de overdracht kan Onze Minister de volgende vrijheidsbeperkende maatregelen treffen ten aanzien van de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, onderdelen f tot en met k en m:

  • a. het opleggen van een gebiedsgebod;

  • b. het opleggen van een gebiedsgebod in combinatie met een meldplicht, onder het gelijktijdig aanbieden van onderdak.

• 2. Toepassing van het eerste lid blijft achterwege wanneer en wordt beëindigd zodra de vreemdeling te kennen geeft Nederland te willen verlaten en hiertoe voor hem ook de gelegenheid bestaat.

• 3. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de voorwaarden voor toepassing van het eerste lid, alsmede over de duur en de omstandigheden van de vrijheidsbeperking op grond van het eerste lid.

F

In artikel 99 wordt na onderdeel H een onderdeel ingevoegd, luidende:

Ha

Artikel 57 komt te luiden:

Artikel 57

• 1. Met het oog op de voorbereiding van het vertrek, de uitzetting of de overdracht kan Onze Minister zekerheid verlangen van de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, onderdelen f tot en met k en m.

• 2. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de voorwaarden voor toepassing van het eerste lid.

G

In artikel 99, onderdeel O, komt de aanhef te luiden:

De artikelen 59c en 60 worden vervangen door:

H

In artikel 99, onderdeel O, wordt na artikel 59c een artikel 59d ingevoegd, luidende:

Artikel 59d

• 1. De gemeenschapsonderdaan die niet rechtmatig in Nederland verblijft, kan door Onze Minister met het oog op de uitzetting naar een andere lidstaat van de Europese Unie in vreemdelingenbewaring worden gesteld, indien:

  • a. er een risico op onttrekking bestaat,

  • b. de gemeenschapsonderdaan de voorbereiding van het vertrek naar de lidstaat van herkomst of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, of

  • c. de gemeenschapsonderdaan een actuele en ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving.

• 2. De vreemdelingenbewaring krachtens het eerste lid duurt in geen geval langer dan drie maanden.

• 3. Het eerste en het tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing op de onderdaan van een derde land die niet rechtmatig in Nederland verblijft maar wel beschikt over een geldige verblijfstatus in een andere lidstaat van de Europese Unie.

I

In artikel 99, onderdeel O, wordt in artikel 60 de zinsnede ‘59, eerste lid, 59a, 59b, eerste lid, en 59c, eerste lid’ vervangen door ‘59, eerste lid, 59a, 59b, eerste lid, 59c, eerste lid en 59d, eerste lid’.

J

In artikel 99, onderdeel R, wordt ‘59b of 59c’ vervangen door ‘59b, 59c of 59d’.

K

In artikel 99, onderdeel T, komt punt 1 te luiden:

1. In het eerste lid wordt ‘58, 59, 59a en 59b’ vervangen door ‘59, 59a, 59b, 59c en 59d’.

L

Artikel 99, onderdelen U en V, komen te luiden:

U

In artikel 108, eerste lid, wordt ‘57, eerste lid, 58, eerste lid,’ vervangen door ‘56, eerste lid, 56a, eerste lid,’.

V

In artikel 109, vierde lid, wordt ‘59, derde lid,’ vervangen door ‘56a, tweede lid,’.

ARTIKEL II

Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

TOELICHTING

Algemeen

1. Inleiding

Het wetsvoorstel strekt tot aanpassing van het in 2015 ingediende voorstel van wet, houdende regels met betrekking tot terugkeer van vreemdelingen en vreemdelingenbewaring (Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring) (Kamerstukken 34 309), dat thans in behandeling is bij de Eerste Kamer. Een belangrijk aandachtspunt is dat dit wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring op een aantal punten, gezien de veranderde situatie sinds 2015, tekortschiet met name ten aanzien van de groep overlastgevende vreemdelingen die in asielzoekerscentra of de openbare ruimte en in bewaring voor grote problemen zorgt. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt ervoor te zorgen dat de huidige praktijk om overlastgevers effectief aan te pakken gehandhaafd kan blijven, zonder afbreuk te doen aan het uitgangspunt van minimale beperkingen van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring.

In het navolgende wordt ten eerste ingegaan op de aanleiding en voorgeschiedenis van onderhavig wetsvoorstel. Vervolgens wordt ingegaan op de concrete maatregelen. Uitvoerings- en handhavingsgevolgen evenals financiële dekking blijven gelijk aan de huidige situatie en worden om die reden niet toegelicht. Verwezen wordt naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring, paragraaf 10.¹ De aanpassingen om te komen tot een meer humaan regime voor de groep vreemdelingen in het verblijfsregime brengen structurele kosten mee. Deze kosten hebben betrekking op aanpassingen van het regime, de verruimde mogelijkheden voor rechtsbijstand en de aanschaf van röntgenscanners ter vervanging van de visuele schouw. Onderhavig wetsvoorstel wijzigt hier niets aan aangezien sprake is van het handhaven van de huidige praktijk op een aantal onderdelen. Gezien de beperkte reikwijdte van de aanpassing zijn met het oog op de voortgang van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring tevens geen consultatieadviezen ingewonnen. De Eerste Kamer heeft bij het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring verzocht om een spoedige aanbieding van onderhavig wetsvoorstel.² De maatregelen die in het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring zijn vervat, laten bovendien al lang op zich wachten, terwijl de regering streeft naar een eigen passend regime voor vreemdelingenbewaring en het bevorderen van terugkeer, waarbij tegelijkertijd ingegrepen kan worden in gevallen van overlast.

2. Aanleiding en voorgeschiedenis

Het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring kent een lange geschiedenis. Het wetsvoorstel werd in april 2013 toegezegd door toenmalig Staatssecretaris Teeven in een debat over de suïcide van de heer Dolmatov. Eind 2013 werd een wetsvoorstel in (internet)consultatie geplaatst. De Afdeling advisering van de Raad van State adviseerde in 2014 over het wetsvoorstel waarna het wetsvoorstel in 2015 bij de Tweede Kamer werd ingediend. Daarop volgden diverse schriftelijke rondes en lag het wetstraject bepaalde perioden stil (bijvoorbeeld toen het controversieel werd verklaard). In juni 2018 is het wetsvoorstel met zeer ruime meerderheid in de Tweede Kamer aanvaard.

Sindsdien wordt het wetsvoorstel al enige tijd in de Eerste Kamer behandeld. Er was een hoorzitting met deskundigen en een schriftelijke wisseling met de Eerste Kamer. Na aankondiging van onderhavig wetsvoorstel en het aanbieden van de nadere memorie van antwoord heeft de Eerste Kamer de behandeling van het wetsvoorstel opgeschort.

In de door de Eerste Kamer georganiseerde hoorzitting en de schriftelijke wisseling met de regering kwam een aantal punten prominent naar voren. Het betreft enerzijds de zorgen van de Eerste Kamer over de toename van overlastgevende vreemdelingen en incidenten en anderzijds waren er veel vragen over kwetsbare vreemdelingen. Deze tegenstelling laat al zien dat de groep vreemdelingen in asielzoekerscentra, de openbare ruimte en bewaring gevarieerd is en verschillend gedrag vertoont. Het is juist ook met het oog op de groep kwetsbare vreemdelingen en vreemdelingen die zich normaal gedragen, dat de regering het nieuwe passend regime voor vreemdelingenbewaring graag zo snel mogelijk gerealiseerd ziet, maar waarbij dan wel kan worden opgetreden in noodsituaties. Op de overheid rust immers de plicht om vreemdelingen in bewaring en het personeel een veilige omgeving te bieden.

Gedurende de lange tijdlijn van het wetstraject zijn er ontwikkelingen in de samenleving geweest die raken aan de inhoud van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring. Hetgeen het wetsvoorstel beoogt te regelen heeft hierdoor niet aan belang ingeboet maar het wetsvoorstel behoeft op een aantal punten wel aanpassing en/of aanvulling vanwege deze ontwikkelingen. Zoals ook in de hoorzitting van de Eerste Kamer aan de orde kwam heeft Nederland te maken met een groep vreemdeling die eerst in asielzoekerscentra of de openbare ruimte overlast veroorzaakt en vervolgens in vreemdelingenbewaring in groepsverband voor ernstige problemen zorgt. Het gaat hierbij vaak om vreemdelingen afkomstig uit een veilig land van herkomst en het betreft veelal Dublin-claimanten. Dat deze groep stevig moet worden aangepakt was tevens het breed gedeelde politieke gevoelen in het debat met de Tweede Kamer over de onveilige werksituatie in azc’s als gevolg van overlastgevende asielzoekers op 18 april 2019.

Hoewel overlastgevend gedrag van alle tijden is en binnen vrijwel elke groep van mensen voorkomt, was de overlast die werd ervaren toen het wetsvoorstel in 2013 werd ontwikkeld en in de daarop volgende jaren, naar zijn aard en omvang nog niet dermate disproportioneel groot als sinds 2016 binnen de asielketen het geval is. Het is belangrijk dat een nieuw wettelijk kader voor terugkeer en vreemdelingenbewaring effectieve maatregelen biedt om deze groep overlastgevers aan te pakken en in het algemeen kan meebewegen met de steeds veranderende instroom van asielzoekers en populatie in vreemdelingenbewaring. Daarom worden onderhavige maatregelen voorgesteld waarmee het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring op een aantal punten beter aansluit bij de praktijk van vandaag. Dit met het doel uiteindelijk een wetgevingspakket te bieden dat recht doet aan het uitgangspunt van een humane vreemdelingenbewaring, maar waarbij tegelijkertijd daadkrachtig kan worden opgetreden tegen personen en groepen die overlast veroorzaken, zowel in als buiten een locatie van vreemdelingenbewaring.

3. Toelichting op de maatregelen

De aanpassing van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring ziet ten eerste op een wijziging van het afwegingskader voor vrijheidsbeperking van vreemdelingen. In hoofdstuk 5 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) zijn de vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming van vreemdelingen geregeld, waarbij diverse onderdelen van diverse EU-richtlijnen zijn omgezet in het nationale recht.

Hoofdstuk 5 wordt met het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring ingrijpend aangepast. Met het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring is in 2013 en volgende jaren getracht de inzet van vrijheidsbeperkende maatregelen (zoals een meldplicht en een gebiedsgebod) beter te laten aansluiten bij onder meer de EU-Terugkeerrichtlijn. Hiertoe past het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring het huidige artikel 56 van de Vw 2000 (over de inzet van vrijheidsbeperkende maatregelen) aan met een formulering die is gericht op de voorbereiding van het vertrek en de verwijdering van de vreemdeling. Daarbij is het element ‘openbare orde en nationale veiligheid’ als grondslag voor de maatregel komen te vervallen.

Het huidige artikel 56 van de Vw 2000 is onder meer relevant voor de praktijk van de tweejarige pilot met extra begeleidings- en toezichtslocaties (EBTL) in Amsterdam en Hoogeveen waar overlastgevende asielzoekers worden geplaatst. Op deze locaties is er verscherpt toezicht, waarbij het uitgangspunt is dat EBTL-bewoners een vrijheidsbeperkende maatregel krijgen opgelegd, zodat zij zich in een beperkt gebied buiten de locatie mogen begeven. Over de precieze invulling van de vrijheidsbeperkende maatregel zijn per locatie afspraken gemaakt met het gemeentebestuur en de politie. De EBTL Amsterdam is inmiddels – na afloop van de duur van de pilotperiode – gesloten. De pilot in Hoogeveen loopt in februari 2020 af. Het WODC rondt op dit moment een evaluatieonderzoek over de EBTL af. De resultaten zullen worden meegewogen in het besluit over de toekomst van de EBTL en de eventuele ontwikkeling van een alternatieve opvangvorm voor overlastgevers met een vrijheidsbeperkende maatregel.

Gezien artikel 7 van de EU-Opvangrichtlijn (vrijheidsbeperking van asielzoekers) en recente jurisprudentie over de wisselwerking tussen de EU-Terugkeerrichtlijn en de EU-Opvangrichtlijn³, zijn de mogelijkheden om overlastgevende vreemdelingen die nog in de asielprocedure zitten een vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen naar huidig inzicht te beperkt vormgegeven in het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring. Om dit op te lossen wordt met onderhavig wetsvoorstel het huidige artikel 56 Vw 2000 gehandhaafd. Hiermee wordt veiliggesteld dat de huidige praktijk van de EBTL gehandhaafd kan blijven in een toekomstige specialistische opvanglocatie voor overlastgevende asielzoekers, terwijl dit zonder aanpassing van het wetsvoorstel mogelijk juridische risico’s kan opleveren. Dergelijke risico’s zijn gezien de problematiek rondom overlastgevende asielzoekers niet aanvaardbaar.

Een tweede punt van aanpassing dat in onderhavig wetsvoorstel wordt voorgesteld betreft een voorziening om daadkrachtig maar tegelijkertijd wel rechtmatig te kunnen optreden bij grote veiligheidsproblemen en -incidenten in de inrichting voor vreemdelingenbewaring. Het huidige regime in vreemdelingenbewaring (het regime van beperkte gemeenschap onder de Penitentiaire beginselenwet) kent meer mogelijkheden om in bijzondere omstandigheden iedereen in bewaring zo lang als dat nodig is in te sluiten en langzaam het dagprogramma weer op te bouwen. In het nieuwe regime van het wetsvoorstel kan hier een juridisch knelpunt ontstaan omdat het wetsvoorstel een bepaald maximumaantal uren insluiting per etmaal garandeert, zowel in het verblijfsregime als het beheersregime, en een minimumaantal uren dagbesteding per week. Dit zou kunnen betekenen dat een zogeheten ‘lock down’ strijdigheid met het nieuwe wettelijke regime oplevert. Dat is een zeer ongewenste situatie, omdat in het uiterste geval wel op deze manier moet kunnen worden ingegrepen.

Zo zag begin januari 2019 de directeur van de inrichting voor vreemdelingenbewaring in Rotterdam zich genoodzaakt om naar aanleiding van een ernstige groepsgerichte agressie richting personeel een lock down en fasenplan toe te passen om de orde, rust en veiligheid binnen de inrichting te herstellen. In de loop van het jaar heeft zich nog een aantal andere incidenten voorgedaan waarbij de directeur genoodzaakt was tot ingrijpen richting groepen vreemdelingen. Zo heeft de directeur naar aanleiding van het ernstig verstoren van de orde, rust en veiligheid binnen de inrichting een groep van ongeveer 19 vreemdelingen op één afdeling uitgesloten van activiteiten en binnen zeven dagen in fases het aanbieden van activiteiten opgestart. Eind maart heeft de directeur naar aanleiding van het ernstig verstoren van de orde, rust en veiligheid binnen de inrichting een groep van ongeveer 18 vreemdelingen van de beheersafdeling uitgesloten van activiteiten en binnen zeven dagen in fases het aanbieden van activiteiten opgestart. Eind juli heeft de directeur naar aanleiding van aanzetten tot opruiend gedrag, opstand of deelname aan een opstand een groep van ongeveer 29 vreemdelingen van verschillende afdelingen afgezonderd op eigen kamer en een drietal in een afzonderingscel en op basis van individuele afweging in fasen deel laten nemen aan activiteiten. Begin augustus heeft de directeur naar aanleiding van het aanzetten tot opruiend gedrag een groep van ongeveer negen vreemdelingen een waarschuwing gegeven. Begin november was de directeur wederom genoodzaakt om een groep van ca 30 vreemdelingen, die al eerder wegens aanhoudend opruiend, manipulatief en respectloos gedrag op de beheersafdeling waren geplaatst, een beperkt dagprogramma te bieden. Daarnaast bleef het ook onrustig binnen het reguliere verblijfsregime waarop de directeur heeft moeten besluiten het avondprogramma te halveren. Door deze tijdelijke beperkingen ontstond orde en rust in de inrichting. Het meer beperkte programma bracht voor veel vreemdelingen rust en stelde het personeel in staat de controle te behouden. Bovengenoemde incidenten onderstrepen de noodzaak van ingrijpen in ernstige gevallen.⁴

Voor onderhavig wetsvoorstel is onderzocht hoe een afwijking van de wettelijke minima en maxima voor eenieder kan worden vormgegeven met behoud van voldoende waarborgen voor de vreemdelingen in kwestie. Verwezen wordt naar de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen B en D voor de concrete uitwerking. Benadrukt wordt dat het gaat om een wettelijke voorziening voor uitzonderingssituaties, die slechts bedoeld is voor gevallen waarin afwijking strikt noodzakelijk is. Te denken valt aan noodsituaties waarin de veiligheid van zowel ingeslotenen als personeel in het geding komt, zoals bij gerichte, groepsgewijze agressie jegens het personeel of andere ernstige geweldsincidenten. Hierbij wordt opgemerkt dat het zeker niet zo is dat een lock down bij elk incident kan plaatsvinden. Aan de directeur staat immers een pallet aan orde- en dwangbevoegdheden ter beschikking om in te grijpen bij orde- en veiligheidsproblemen. De directeur kan er bijvoorbeeld voor kiezen om bepaalde vreemdelingen in het beheersregime te plaatsen of aan sommige vreemdelingen een orde- of strafmaatregel op te leggen (zoals afzondering of uitsluiting van activiteiten). In uitzonderingsgevallen echter kan dit onvoldoende soelaas bieden. Het gaat dan om de wisselwerking tussen alle vreemdelingen die in bewaring verblijven, onderling en met het personeel. Als de spanning zo hoog oploopt dat er bijvoorbeeld sprake is van ernstige incidenten (bijvoorbeeld een vreemdeling spaart zijn ontlasting op en gooit dat over een medewerker heen of een medewerker wordt gemolesteerd) dan doet dat iets met iedereen die in de inrichting voor vreemdelingenbewaring verblijft of er werkt. Om dan de rust terug te laten keren, de verhoudingen weer te normaliseren en een veilig leef en werkklimaat te herstellen, kan een ingrijpende maatregel zoals een lock down nodig zijn. Het is daarbij tevens belangrijk dat de norm ‘handen af van het personeel’ kracht kan worden bijgezet.⁵

Een derde punt van aanpassing betreft het aanvullen van het nieuwe wettelijke kader met een nationale grondslag voor vreemdelingenbewaring voor die vreemdelingen die niet vallen onder het toepassingsbereik van de EU-Terugkeerrichtlijn, de EU-Opvangrichtlijn of de Dublinverordening. Nederland heeft de afgelopen tijd te maken met ook nog een andere vorm van overlast, namelijk in de publieke ruimte en veroorzaakt door vreemdelingen die hier illegaal verblijven maar die in een andere lidstaat een verblijfsstatus hebben. Deze secundaire migratie brengt een oneigenlijke belasting van de Nederlandse voorzieningen mee. Daarnaast gaat het in voorkomende gevallen om rondtrekkende statushouders die EU-breed in diverse lidstaten voor problemen zorgen. Ook Unieburgers veroorzaken soms overlast. Het is voor beide groepen belangrijk dat men vertrekt naar het land van herkomst of naar het land dat de verblijfsstatus heeft verleend, eventueel met dwang en voorafgaande bewaring indien noodzakelijk. Thans ontbreekt een specifiek voor deze gevallen bedoelde nationale grondslag in de Vw 2000. Het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring richt zich – met uitzondering van het voorgestelde artikel 59c van de Vw 2000 – uitsluitend op detentiebepalingen in de EU-Dublinverordening, de EU-Terugkeerrichtlijn en de EU-Opvangrichtlijn. Het is van belang dat buiten twijfel wordt gesteld dat de detentietitels ook andere groepen kunnen omvatten waarvoor gedwongen verwijdering in voorkomende gevallen de passende maatregel is, bijvoorbeeld in het kader van overlast of situaties waarin vertrek niet op een andere manier gerealiseerd kan worden. Met onderhavig wetsvoorstel kan deze grondslag worden toegevoegd aan het palet van hoofdstuk 5 van de Vw 2000.

Artikelsgewijs

Onderdeel A

Deze aanpassing zorgt ervoor dat de vernummering van artikelen in hoofdstuk 5 van de Vw 2000 doorwerkt in het regime onderdeel van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring

Onderdelen B en D

Met deze onderdelen wordt het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring zo aangepast dat een lock down ook in de toekomst mogelijk blijft en met voldoende waarborgen is omkleed. Een lock down betekent dat alle vreemdelingen ongeacht of zij in het verblijfs- dan wel beheersregime verblijven, tijdelijk ingesloten worden op hun cel en in fasen toewerken naar een volledig dagprogramma, totdat de situatie onder controle is. Het betreft een andere situatie dan het plaatsen van een vreemdeling of (grote) groepen vreemdelingen in het beheersregime, omdat bij een algehele lock down ook in het verblijfsregime vreemdelingen worden ingesloten.

Met onderdeel B wordt aangesloten bij de bevelsbevoegdheid van de directeur zoals dat ook thans het geval is in de praktijk van vreemdelingenbewaring onder de Penitentiaire Beginselenwet (hierna Pbw). Artikel 5 van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring komt zo te luiden dat afwijken van de wettelijke minima en maxima alleen mogelijk is indien dit volstrekt noodzakelijk is met het met het oog op het handhaven van de orde en veiligheid in de inrichting. Het gaat met andere woorden om uitzonderingssituaties met een ernstig karakter. Een lock down kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn vanwege een geweldsincident waarbij personeel van de inrichting door toedoen van een groep vreemdelingen gewond raakt of in geval van een ander ernstig incident. Bij de lock down begin januari 2019 werd het landelijk bijstandsteam ingeschakeld om de orde, rust en veiligheid voor personeel en overige ingeslotenen te herstellen (zie algemeen deel van de memorie van toelichting). De lock down betekende op de betreffende dag dat de gebruikelijke werkwijze om vreemdelingen niet in te sluiten tussen 8:00 – 17:00 (minus twee blokuren) en in het verblijfsregime een avondprogramma te bieden, niet kon worden toegepast. In de periode erna is in overleg met het personeel per afdeling in een viertal fasen het dagprogramma opgestart. In elke fase werd het dagprogramma verder uitgebreid tot het gehele dagprogramma binnen het betreffende regime weer wordt aangeboden. Bij elke fase wordt er getoetst of de orde, rust en veiligheid gewaarborgd is en besluit men om over te gaan op de volgende fase. Zowel schriftelijk als mondeling zijn de ingeslotenen op de hoogte gehouden van het voorval en het verdere verloop. Gedurende dit proces is het personeel actief in contact met de vreemdelingen om hen te voorzien van informatie en naar hun welzijn te informeren. De directeur van de inrichting was tot deze noodmaatregel bevoegd op grond van artikel 5 Pbw (bevelsbevoegdheid om de orde en veiligheid in de inrichting te handhaven) en andere bepalingen uit de Pbw stonden hieraan niet in weg.

Omdat het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring een eigen passend regime voor vreemdelingenbewaring beoogt, bevat dit wetsvoorstel geen regime vergelijkbaar met het regime voor beperkte gemeenschap onder de Pbw of de mogelijkheid van een individueel regime (zie de artikelen 21 en 22 Pbw). Er zijn met andere woorden, los van orde- en disciplinaire maatregelen, geen andere beperkingen mogelijk dan die van het beheersregime als het gaat om het aantal uren bewegingsvrijheid en dagbesteding.

Bij de ontwikkeling van het wetsvoorstel is destijds niet voorzien dat meer beperkingen in vreemdelingenbewaring nodig zou kunnen zijn. Immers, het gaat om een bestuursrechtelijke maatregel, waarbij ingeslotenen geen strafrechtelijke gedetineerden zijn, maar vreemdelingen die (meestal) beschikbaar worden gehouden voor uitzetting naar het land van herkomst of een ander land waar de toegang is geborgd. Heel zorgvuldig is in 2013 en de jaren erna bekeken hoe de combinatie van het verblijfsregime als uitgangspunt en het beheersregime in uitzonderingsgevallen aan vreemdelingen in bewaring zoveel mogelijk autonomie en vrijheid zou kunnen bieden. In eerste instantie werd gedacht dat de verhouding daarbij ongeveer 90% van de vreemdelingen in het verblijfsregime zou zijn en 10% in het beheersregime. Nadien is naar aanleiding van de pilot met het beheersregime in Detentiecentrum Rotterdam gebleken dat afhankelijk van de populatie die zich in bewaring bevindt, er sprake kan zijn van minder of meer personen in het beheersregime. Dit fluctueert al naar gelang het totaal aantal vreemdelingen in bewaring en de samenstelling van de populatie. Soms kan er sprake zijn van moeilijke groepen en zullen dus meer vreemdelingen in het beheersregime verblijven.

Onder normale omstandigheden biedt de regimedifferentiatie van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring voldoende handvatten voor de directeur en het personeel van de inrichting om de orde en veiligheid te kunnen waarborgen. Gezien de in het algemeen deel van deze memorie van toelichting beschreven recente problematische groepen echter, blijkt de mogelijkheid van meer beperkingen dan het beheersregime toch onontbeerlijk te zijn. Hierbij wordt benadrukt dat er geen noodzaak of behoefte is aan het structureel meer kunnen inperken van rechten van vreemdelingen. Wel is het nodig om tijdelijk in geval van uitzonderingssituaties te kunnen ingrijpen en af te wijken van de wettelijke minima en maxima van de artikelen 22, 23, eerste lid, en 36, eerste lid, en onderliggende regelgeving. Met onderdeel B van onderhavig wetsvoorstel wordt geregeld dat tijdelijk afwijken mogelijk is. In het kader van de lock down wordt opgemerkt dat zowel artikel 5 EVRM als 15 van de Grondwet voorschrijven dat vrijheidsbeneming alleen bij of krachtens wettelijk voorschrift kan geschieden. Bij een lock down verandert niet dat de Vreemdelingenwet 2000 voorziet in de insluitingstitel voor vreemdelingenbewaring. Alleen in de gevallen van hoofdstuk 5 van de Vreemdelingenwet kan de Nederlandse overheid een vreemdeling in bewaring stellen. De regels van thans de Penitentiaire beginselenwet en zo meteen het nieuwe eigen regime voor vreemdelingenbewaring bepalen de omstandigheden in bewaring en de rechten en plichten van de vreemdeling enerzijds en het personeel van inrichting anderzijds. Met onderhavig wetsvoorstel wordt bij wet in formele zin geregeld dat de directeur van de inrichting van deze wettelijke regels kan afwijken in uitzonderlijke gevallen. Hiermee is sprake van afwijking in het kader van het regime, maar wordt niet getornd aan de juridische noodzaak om voor de vrijheidsbeneming op zichzelf een wettelijke grondslag te hebben. Hierbij blijft gelden dat in het individuele geval van de betreffende vreemdeling moet worden voldaan aan de criteria voor inbewaringstelling. De directeur kan hier niet van afwijken.

Als de directeur van de inrichting heeft besloten tot een lock down, wordt in de periode die volgt het normale programma weer opgebouwd met overdag en in de avond (voor het verblijfsregime) bewegingsvrijheid en de gebruikelijke dagbesteding. Dit gebeurt altijd binnen een zo kort mogelijke tijd maar dient wel zorgvuldig te gaan. Zo kan het soms nodig zijn om weer opgebouwde rechten toch na een week weer te beperken omdat de groep er nog niet aan toe blijkt te zijn. Om die reden is als wettelijk maximum voor de afwijking gekozen voor zes weken. Meestal zal – zoals ook blijkt uit de eerder beschreven voorbeelden in deze memorie van toelichting – een kortere duur van afwijking gelden. Een belangrijke ondergrens is verder dat niet kan worden afgeweken van het recht op verblijf in de buitenlucht voor ten minste één uur per dag, aangezien dit een recht is dat rechtstreeks voortvloeit uit internationaal recht en soft law instrumenten zoals de standaarden van de European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT).⁶

Wat betreft procedurele waarborgen wordt met onderdeel D van onderhavig wetsvoorstel duidelijk gemaakt dat bij een lock down geen sprake is van een individueel besluit maar dat het een maatregel betreft die eenieder in de inrichting voor vreemdelingenbewaring treft en dus ziet op de algemene omstandigheden in bewaring, waarover men beklag kan doen op grond van artikel 72, eerste lid, onder b, van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingbewaring. Hierna is vervolgens beroep mogelijk bij de speciale beroepskamer tenuitvoerlegging vreemdelingenbewaring van de Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming. Indien meer vreemdelingen beklag en beroep instellen kunnen zaken worden gevoegd, teneinde een efficiënte afdoening te bevorderen.

Onderdeel C

Dit onderdeel bevat uitsluitend het herstel van enkele misslagen in artikel 43.

Onderdeel E

Met de aanpassing komt het huidige artikel 56 Vw 2000 niet te vervallen. Deze aanpassing van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring levert op dat onder meer de volgende groepen net als thans het geval met het oog op de openbare orde en de nationale veiligheid in hun vrijheid kunnen worden beperkt:

• i) Onrechtmatig verblijvende vreemdelingen (waaronder uitgeprocedeerde asielzoekers);

• ii) Vreemdelingen met rechtmatig verblijf die onder de EU-Opvangrichtlijn vallen (asielzoekers tot de uitspraak in beroep in eerste aanleg);

• iii) Vreemdelingen met rechtmatig verblijf die onder de EU-Terugkeerrichtlijn vallen (asielzoekers in de fase van hoger beroep);

• iv) Dublinclaimanten (tevens blijft vrijheidsbeperking mogelijk met het oog op de voorbereiding van de overdracht)

• v) Asielstatushouders die in afwachting van huisvesting nog op de COA-locatie verblijven en overlast veroorzaken.

Met het handhaven van artikel 56 Vw 2000 wordt buiten twijfel gesteld dat de huidige praktijk van de EBTL gehandhaafd kan blijven (zie ook het algemeen deel van de memorie van toelichting). Zo blijft artikel 7 van de Opvangrichtlijn afdoende doorwerken in het Nederlandse recht en blijft geregeld dat asielzoekers dus zowel tijdens de asiel- als tijdens de beroepsfase een vrijheidsbeperkende maatregel kan worden opgelegd, ook als nog niet aan terugkeer mag worden gewerkt. Op deze manier kan ook het verzwaarde regime⁷, dat sinds 13 mei 2019 geldt in de EBTL Hoogeveen en waardoor de overlast aanzienlijk is verminderd, worden voortgezet.

Voor vreemdelingen die onder de EU-Terugkeerrichtlijn vallen (categorie iii) is artikel 7 van de EU-Opvangrichtlijn niet van toepassing. Uit artikel 7, derde lid, van de EU-Terugkeerrichtlijn kan worden afgeleid dat ook de Terugkeerrichtlijn ruimte laat voor vrijheidsbeperkende maatregelen. In het artikel is opgenomen dat voor de duur van het vrijwillig vertrek bepaalde verplichtingen kunnen worden opgelegd om het risico op onderduiken te beperken, zoals de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten, voldoende financiële zekerheid te stellen, documenten voor te leggen of op een bepaalde plaats te verblijven. Dit laatste ziet op vrijheidsbeperking. Hoewel het belang van openbare orde niet expliciet wordt genoemd in het artikel (zoals dat wel het geval is bij het vergelijkbare artikel 7 van de Opvangrichtlijn) kan een risico op onderduiken bij een overlastgevende vreemdeling worden verondersteld.

Dublinclaimanten (categorie iv) kunnen op grond van artikel 28 van de Dublinverordening in bewaring worden gesteld indien minder dwingende alternatieven niet effectief kunnen worden toegepast. Dit betekent dat minder dwingende alternatieven dus ook mogelijk zijn, maar de verordening zelf bevat niet een specifiek artikel over de gronden voor vrijheidsbeperking. Er is dus ruimte om dit nationaalrechtelijk te regelen. Omdat een Dublinclaimant ook een asielzoeker is, geldt bovendien ook voor deze groep artikel 7 van de Opvangrichtlijn.

Het komt regelmatig voor dat vreemdelingen die een verblijfsvergunning hebben gekregen op grond van artikel 28 van de Vw 2000, nog enige tijd op de COA-locatie verblijven, omdat nog geen huisvesting is gevonden (categorie v). Helaas is er ook onder deze vreemdelingen soms sprake van overlast. Dit kan het geval zijn op de COA-locatie of daar in de buurt (bijvoorbeeld in de (aangrenzende) gemeente waar de COA-locatie is gevestigd). Dit is niet acceptabel en daarom worden statushouders ook thans al in uitzonderingsgevallen in de EBTL onder gebracht. Met het handhaven van artikel 56 Vw 2000 blijft dit mogelijk.

Onderdeel F

Het in het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring voorgestelde artikel 57 blijft ongewijzigd maar omwille van de leesbaarheid is gekozen voor een separaat wijzigingsartikel in artikel 99.

Onderdelen G en H

Met de onderdelen G en H wordt beoogd het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring zo aan te passen dat buiten twijfel is dat de Vw 2000 een wettelijke grondslag heeft om personen die niet onder de EU-Terugkeerrichtlijn, noch de EU-Opvangrichtlijn of de Dublinverordening vallen, in bewaring te stellen. Het gaat hier dus om een nationale bewaringsgrondslag.⁸

Het gaat ten eerste om derdelanders met verblijfsrecht in een andere EU-lidstaat. Wanneer deze personen niet (meer) in Nederland mogen verblijven maar niet naar die andere lidstaat willen terugkeren, is het handelingsperspectief van de overheid niet Europees gereguleerd. De EU-Terugkeerrichtlijn bepaalt slechts dat Nederland met een geldige verblijfsstatus in een andere lidstaat (die illegaal in Nederland verblijven) opdraagt zelfstandig te vertrekken naar de lidstaat die de verblijfsvergunning heeft afgegeven (artikel 6, tweede lid). Daarnaast maakt de richtlijn het onder bepaalde omstandigheden mogelijk dat Nederland een terugkeerbesluit met het oog op vertrek uit het Schengengebied uitvaardigt, ondanks dat betrokkene wel een verblijfsrecht heeft in een andere EU-lidstaat. Er zijn echter situaties waarin het opleggen van een terugkeerbesluit niet mogelijk is, bijvoorbeeld wanneer een terugkeerbesluit en eventueel opvolgende verwijdering strijd met artikel 3 EVRM zouden opleveren (bijv. asielgerechtigden i.v.m. het verbod van refoulement).

In deze situaties wordt thans artikel 59, tweede lid, van de Vw 2000 als bewaringsgrondslag gebruikt, met het oog op verwijdering naar ofwel de lidstaat waar betrokkene rechtmatig verblijft ofwel uitzetting naar buiten de Europese Unie (mits dit juridisch is toegestaan). Het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring schrapt artikel 59, tweede lid, van de Vw 2000 omdat in 2013 de bepaling als een dode letter werd beschouwd. Deze grondslag voor vrijheidsontneming werd toentertijd vrijwel nooit toegepast. Thans blijkt er toch behoefte aan deze bepaling te bestaan, omdat de Europese Unie in toenemende mate te maken heeft met rondtrekkende EU-statushouders die overlast veroorzaken. Omdat Nederland ook met deze problematiek te maken heeft, is er gezocht naar een mogelijkheid om de groep statushouders aan wie geen terugkeerbesluit kan worden opgelegd in bewaring te stellen. Vanaf 1 oktober 2017 (aanpassing Vreemdelingencirculaire⁹) wordt artikel 59, tweede lid, van de Vw 2000 hiervoor ingezet indien sprake is van overlast. Met de voorgestelde aanpassing van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring wordt een speciaal op deze situatie – die buiten het toepassingsbereik van de EU Terugkeerrichtlijn valt – toegespitste grondslag voor bewaring gecreëerd met het nieuwe artikel 59d Vw 2000.

Een tweede categorie betreft Unieburgers (en derdelanders familieleden in de zin van de Richtlijn vrij verkeer¹⁰) die bijvoorbeeld in Nederland ongewenst zijn verklaard. Indien sprake is van een ernstige en actuele bedreiging van de openbare orde, kan het rechtmatig verblijf van een Unieburger worden beëindigd en gaat dit gepaard met een vertrekplicht uit Nederland. Dit kan bijvoorbeeld ook het geval zijn als de Unieburger niet (meer) economisch actief is terwijl er ook anderszins geen middelen van bestaan beschikbaar zijn. Unieburgers kunnen echter niet krachtens de EU-Terugkeerrichtlijn in bewaring worden gesteld, omdat zij niet onder de werkingssfeer van de EU-Terugkeerrichtlijn vallen. Deze categorie van personen wordt momenteel in bewaring gesteld op grond van het huidige artikel 59, eerste lid, van de Vw 2000, maar het is wenselijk ook voor deze categorie een specifiek op de situatie toegesneden grondslag voor inbewaringstelling te hebben.

De duur van de detentie op deze grond bedraagt maximaal drie maanden. Deze duur is op genomen omdat in voorkomende gevallen correspondentie met de ontvangende EU-lidstaat nodig is, waarop moet worden gewacht. Indien de vreemdeling bovendien de terugkeer door fysiek verzet frustreert, is een termijn van drie maanden nodig om de uitreis naar de andere lidstaat zeker te stellen. In de meerderheid van de gevallen zal echter een veel kortere termijn mogelijk zijn. Aangezien bewaring nooit langer mag duren dan noodzakelijk, moet in die gevallen het vertrek ook binnen een veel korter termijn worden gerealiseerd. Uit staande jurisprudentie volgt dat de Staat daarop kan worden aangesproken, en dit kan ook aan de rechter worden voorgelegd. Het is aan de Staat om de te onderbouwen welke handelingen zijn ondernomen en waarom deze noodzakelijk zijn. Indien de vreemdeling een verzoek om internationale bescherming indient, kan dit onder omstandigheden vertrek opschorten. In dat geval zal de bewaring in beginsel volgens de bestaande werkwijze omgezet worden naar één van de gronden in artikel 59b van de Vw 2000.

Onderdelen I tot en met L

Met deze onderdelen worden verwijzingen aangepast.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

---

1 De novelle regelt daartoe dat de directeur, indien volstrekt noodzakelijk met het oog op het handhaven van de orde en veiligheid, voor ten hoogste zes weken kan afwijken van de artikelen 22, 23 en 36 Wtvb, met dien verstande dat de vreemdeling te allen tijde het recht behoudt op dagelijks verblijf in de buitenlucht, gedurende ten minste een uur per dag. Zie artikel I, onderdeel B, van de novelle.

2 Voorgesteld artikel 59d, eerste lid, luidt als volgt:

De gemeenschapsonderdaan die niet rechtmatig in Nederland verblijft, kan door Onze Minister met het oog op de uitzetting naar een andere lidstaat van de Europese Unie in vreemdelingenbewaring worden gesteld, indien:

a. er een risico op onttrekking bestaat,

b. de gemeenschapsonderdaan de voorbereiding van het vertrek naar de lidstaat van herkomst of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, of

c. de gemeenschapsonderdaan een actuele en ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving.

3 Bijvoorbeeld ook onderdanen van Zwitserland en de EER.

4 Memorie van Toelichting, artikelsgewijze toelichting bij de onderdelen G en H.

5 Memorie van Toelichting, paragraaf 1 Inleiding.

1 De novelle regelt daartoe dat de directeur, indien volstrekt noodzakelijk met het oog op het handhaven van de orde en veiligheid, voor ten hoogste zes weken kan afwijken van de artikelen 22, 23 en 36 Wtvb, met dien verstande dat de vreemdeling te allen tijde het recht behoudt op dagelijks verblijf in de buitenlucht, gedurende ten minste een uur per dag. Zie artikel I, onderdeel B, van de novelle.

2 Voorgesteld artikel 59d, eerste lid, luidt als volgt:

De gemeenschapsonderdaan die niet rechtmatig in Nederland verblijft, kan door Onze Minister met het oog op de uitzetting naar een andere lidstaat van de Europese Unie in vreemdelingenbewaring worden gesteld, indien:

a. er een risico op onttrekking bestaat,

b. de gemeenschapsonderdaan de voorbereiding van het vertrek naar de lidstaat van herkomst of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, of

c. de gemeenschapsonderdaan een actuele en ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving.

3 Bijvoorbeeld ook onderdanen van Zwitserland en de EER.

4 Memorie van Toelichting, artikelsgewijze toelichting bij de onderdelen G en H.

5 Memorie van Toelichting, paragraaf 1 Inleiding.

1 Kamerstukken II 2015–2016, 34 309, nr. 3, p. 73.

2 Zie meest recent de brief van 29 november 2019: https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20191129/brief_aan_de_staatssecretaris_van

3 HvJ-EU 18 juni 2018, zaak C-181/16 (Gnandi).

4 Via de website https://www.dji.nl/themas-cijfers-en-publicaties/voorvallen-dji/voorvallen-dji.aspx publiceert de Dienst Justitiële Inrichtingen samenvattingen van piketmeldingen, van integriteitsschendingen en ernstige incidenten in de justitiële inrichtingen, waaronder detentiecentra. Deze samenvattingen geven een beeld van voorvallen die in de justitiële inrichtingen – waaronder de inrichtingen voor vreemdelingenbewaring – plaatsvinden.

5 De directeur van de het Detentiecentrum Rotterdam heeft een toelichting gegeven tijdens de door de EK georganiseerde hoorzitting, zie Kamerstukken I, 2018–2019, 34 309, nr. D https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20190319/verslag_van_een en de video via https://www.youtube.com/watch?v=NYjckfVCISM&feature=youtu.be

6 Zie http://www.coe.int/en/web/cpt/standards, onder meer nr. 48. Zie ook de European Prison Rules van de Raad van Europa nr. 27.1 https://rm.coe.int/european-prison-rules-978-92-871-5982-3/16806ab9ae en de Standard minimum rules for the treatment of prisoners nr. 21(1) https://www.unodc.org/pdf/criminal_justice/UN_Standard_Minimum_Rules_for_the_Treatment_of_Prisoners.pdf

7 Kamerbrief 17 april 2019 over de aanpak van overlastgevende asielzoekers (2573417)

8 Ven belang hierbij op te merken is dat er momenteel prejudiciële procedures bij het HvJEU aanhangig zijn over o.a. de nationale ruimte om bepaalde categorieën personen in bewaring te stellen, waar de EU-regelgeving hier niet in voorziet. Zie C-718/19 Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a. (België), C-673/19 M e.a. (Nederland) en C-719/19 Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland).

9 WBV 2017/9.

10 Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004, PbEU L148 van 29 april 2004.