Advies Raad van State inzake het voorstel van wet, houdende wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet om het reclameverbod aan te scherpen

Nader Rapport

23 juni 2020

1662741-203176-WJZ

Directie Wetgeving en Juridische Zaken

Aan de Koning

Nader rapport inzake het voorstel van wet, houdende wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet om het reclameverbod aan te scherpen

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 20 maart 2020 no. 2020000569 machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 14 mei 2020, no. W13.20.0066/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 20 maart 2020, no.2020000569, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet om het reclameverbod aan te scherpen en de verhouding van artikel 10 van de wet ten opzichte van de autonome verordenende bevoegdheid van provincies en gemeenten te verduidelijken, met memorie van toelichting.

Dit wetsvoorstel geeft uitvoering aan het Nationaal Preventieakkoord en beoogt bij te dragen aan het verwezenlijken van een ‘rookvrije generatie’ in 2040.¹ Hiertoe wordt het gedeeltelijke reclameverbod dat nu al geldt voor rookwaren uitgebreid. Daarnaast beoogt het wetsvoorstel de verhouding tussen de bevoegdheden van decentrale overheden enerzijds en de wettelijke verplichtingen voor personen en organen anderzijds om rookverboden in te stellen, te verduidelijken.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt onder andere opmerkingen over de rol van het reclameverbod in het rookontmoedigingsbeleid. Ook maakt zij opmerkingen over het bevestigen van reeds bestaande bevoegdheden van decentrale overheden in dit wetsvoorstel. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het voorstel en de toelichting.

1. Inhoud van het wetsvoorstel

In de huidige situatie is er sprake van een reclameverbod, waarvan een beperkt aantal soorten verkooppunten, namelijk speciaalzaken, is vrijgesteld. Het soort reclame dat deze speciaalzaken mogen maken is beperkt. Het wetsvoorstel perkt de mogelijkheid om reclame te maken op twee manieren in. Ten eerste wordt het aantal speciaalzaken dat is vrijgesteld van het reclameverbod aanzienlijk verkleind. Speciaalzaken moeten aan aanzienlijk scherpere eisen voldoen dan voorheen om als aangewezen verkooppunt te worden beschouwd.² Enkel ‘aangewezen verkooppunten’, die voldoen aan de criteria die zijn neergelegd in het Tabaks- en Rookwarenbesluit, mogen reclame maken. Dit betekent onder andere dat zogenaamde ‘shops-in-shops’ (die per definitie niet voldoen aan de criteria voor ‘aangewezen verkooppunten’) geen reclamemogelijkheden meer hebben. Ten tweede worden bepaalde reclame-uitingen van speciaalzaken die nu nog wel onder de vrijstelling vallen, zoals reclame op de gevel en – in beperkte gevallen – de etalage, verboden.³

De verplichting om rookverboden in te stellen, aan te duiden en te handhaven rust op de personen en organen die verantwoordelijk zijn voor verschillende locaties.⁴ Volgens de toelichting bestaat onduidelijkheid over wat dit betekent voor bevoegdheden van gemeenten en provincies om in de openbare (buiten)ruimte rookverboden in te stellen. Daarom is in het voorstel geëxpliciteerd dat de gemeenteraad en provinciale staten de bevoegdheid behouden om bij verordening regels te stellen voor locaties waarover nog geen regels zijn gesteld.⁵

2. Reclameverbod als onderdeel van het rookontmoedigingsbeleid

De toelichting geeft aan dat uitbreiding van het reclameverbod mogelijkerwijs een beperking is van zowel vrijeverkeersbepalingen als de vrijheid van meningsuiting.⁶ De proportionaliteit van de maatregel in relatie tot het te bereiken doel is mede om die reden van groot belang. Om een beperking te rechtvaardigen moeten de maatregelen immers niet alleen een gerechtvaardigd doel dienen, maar ook proportioneel zijn.⁷ De regering geeft in de toelichting in algemene bewoordingen aan dat uitbreiding van het reclameverbod proportioneel is om het doel te bereiken, namelijk het bevorderen van de volksgezondheid en met name het bewerkstelligen van een rookvrije generatie.

De toelichting gaat niet in op de vraag wat deze specifieke maatregel, namelijk een uitbreiding van het reclameverbod, toevoegt aan de maatregelen die al zijn genomen en nog genomen worden in het kader van het rookontmoedigingsbeleid. Daarbij dient in acht te worden genomen dat iedere reclamemogelijkheid wegvalt voor shops-in-shops en alle andere speciaalzaken die straks niet meer vallen onder de bij algemene maatregel van bestuur ‘aangewezen verkooppunten’. De Afdeling maakt uit de toelichting op dat het ruim 1400 (voormalige) speciaalzaken betreft.

Dit doet de vraag rijzen naar de toegevoegde waarde en het effect van deze maatregel binnen het algehele rookontmoedigingsbeleid. Ook is het de vraag of minder vergaande maatregelen zijn overwogen om het beoogde doel te bereiken. Hierbij kan gedacht worden aan het toestaan van reclame binnen een speciaalzaak, zijnde geen aangewezen verkooppunt, of een shop-in-shop, buiten het zicht van personen die zich buiten deze zaken bevinden. Ook kan gedacht worden aan het aanpassen van de criteria voor ‘aangewezen verkooppunten’, zodat meer huidige speciaalzaken enige reclamemogelijkheid behouden.

Tot slot vermeldt de toelichting niet ten aanzien van deze specifieke groep in hoeverre een financiële tegemoetkoming of een overgangsperiode is overwogen. Hiermee zou het effect van de maatregel gemitigeerd kunnen worden, waarmee de proportionaliteit van de maatregel wordt vergroot.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Naar aanleiding van bovenvermeld advies van de Afdeling Advisering is de memorie van toelichting van onderhavig wetsvoorstel aangevuld. De toegevoegde waarde van een verstrekkend reclameverbod staat voor de regering vast. Op de vraag naar de toegevoegde waarde en het effect van deze maatregel binnen het algehele tabaksontmoedigingsbeleid is ingegaan in hoofdstuk 2, onder de nieuwe kopjes ‘Effect van uitbreiding van het reclameverbod’ en ‘Uitbreiding reclameverbod in verhouding tot andere wettelijke maatregelen’, onder aanhaling van onderzoeksrapporten.

In hoofdstuk 2 is onder het nieuwe kopje ‘Effect van uitbreiding van het reclameverbod’ en in een aanvulling op de tekst onder het kopje ‘Uitzondering bepaalde speciaalzaken’ voorts ingegaan op de vraag of minder vergaande maatregelen zijn overwogen. Die zijn inderdaad overwogen, maar niet effectief bevonden. Iedere verdere uitzondering op het reclameverbod zou afbreuk aan het doel de rookprevalentie te verminderen, en zou tevens afbreuk doen aan de maatregel die bekend staat als het uitstalverbod. Bij het toestaan van meer uitzonderingen zoals de Afdeling advisering suggereert, is het niet waarschijnlijk dat hetzelfde doel – vermindering van de rookprevalentie en een rookvrije generatie in 2040 – worden bereikt (RIVM 2018. Quickscan mogelijke impact Nationaal Preventieakkoord. Bilthoven.). Het aangescherpte rookverbod is voorts in lijn met de verplichtingen en aanbevelingen voortvloeiend uit het WHO-Kaderverdrag in zake tabaksontmoediging. Partijen bij dat verdrag erkennen dat een allesomvattend reclameverbod de tabaksconsumptie zal verminderen. In hoofdstuk 4 (nieuw) is hierover een alinea opgenomen.

De Afdeling advisering noemt dat in de toelichting onvoldoende is opgenomen in hoeverre een financiële tegemoetkoming of een overgangsperiode is overwogen. De Afdeling advisering geeft aan daarmee de proportionaliteit van het reclameverbod zou kunnen worden vergroot. Van een financiële tegemoetkoming kan geen sprake zijn nu de mogelijk gederfde winst als gevolg van deze wetswijziging kan worden gerekend tot het normaal ondernemersrisico van zowel verkooppunten als fabrikanten. Aansprakelijkheid wegens een onrechtmatige daad, ontneming van eigendom, nadeelcompensatie wegens onevenredige schade of redenen voor onverplichte tegemoetkoming doen zich in deze context niet voor. Het tabaksontmoedigingsbeleid in het algemeen, en de uitbreiding van het reclameverbod – dat wat voortvloeit uit het Nationaal preventieakkoord – in het bijzonder, zijn al geruime tijd bekend. Een overgangsperiode voor de uitbreiding van het reclameverbod lijkt daarom ook niet opportuun. Het dalen van de rookprevalentie gedurende de jaren betekent een daling van inkomsten uit tabaksproducten en aanverwante producten (stijging van winst door prijsstijgingen niet meegerekend). Dit is een gegeven waar ieder verkooppunt zich op kan voorbereiden. Daarbij wordt opgemerkt dat het maken van reclame op zichzelf geen aanmerkelijke economische waarde voor verkooppunten zou moeten vertegenwoordigen, in die zin dat het aannemen van een financiële tegemoetkoming voor het plaatsen van reclame al lange tijd verboden is; het valt onder het reclameverbod.⁸ Hoofdstuk 6 (nieuw) van de memorie van toelichting is aangevuld met een paragraaf waarin dit naar voren komt.

3. Delegatie

In de huidige situatie wordt op wetsniveau geregeld welke verkooppunten zijn vrijgesteld van het reclameverbod. Alle verkooppunten die onder de begripsbepaling ‘speciaalzaak’ vallen, zijn vrijgesteld van het reclameverbod en mogen het soort reclame maken dat bij of krachtens de wet is toegestaan.

In het wetsvoorstel worden de vrijstellingen van het reclameverbod volledig gedelegeerd. In het Tabaks- en rookwarenbesluit worden de aangewezen verkooppunten vastgelegd die onder de vrijstellingen vallen. Ook de aanvullende voorwaarden waaraan voldaan moet worden, worden gedelegeerd. In deze systematiek wordt de uitzondering voor speciaalzaken niet meer wettelijk geregeld en wordt de term speciaalzaak op wetsniveau niet meer gebruikt.

De Afdeling merkt op dat deze ingrijpende wijziging in de systematiek niet als een technische uitvoering kan worden aangemerkt die voor delegatie in aanmerking komt. Ook geeft de toelichting niet aan waarom de wettelijke definitie van speciaalzaak niet geschrapt wordt, nu deze niet meer wordt gebruikt.

De Afdeling adviseert een en ander nader toe te lichten en zo nodig het voorstel aan te passen.

De regering merkt hierover op dat ingrijpendheid van de wijziging in haar ogen niet zit in het wijzigen van de systematiek van (uitzonderingen op) artikel 5 van de wet, maar in het verbieden van gevelreclame, etalagereclame en bijna alle reclame in verkooppunten. Deze aanscherping van het reclameverbod vindt plaats op het niveau van wet (de Tabaks- en rookwarenregeling zal te zijner tijd in overeenstemming worden gebracht met de aangepaste wet) en is beschreven in hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting. Met het introduceren van het zogenoemde uitstalverbod als onderdeel van het reclameverbod, is in artikel 5, derde lid, van de wet een delegatiegrondslag opgenomen om nader omschreven verkooppunten onder voorwaarden van dat uitstalverbod uit te zonderen. Deze uitgezonderde verkooppunten zijn omschreven in artikel 5.9 van het Tabaks- en rookwarenbesluit. De regering stelt in het wetsvoorstel voor enkel die verkooppunten uit te zonderen van het – aangescherpte – reclameverbod, aangezien voor exact die verkooppunten een uitzondering in de rede ligt. Het realiseren van uitzonderingen op het reclameverbod in artikel 5 van de wet zou in de ogen van de regering niet bijdragen aan de kenbaarheid, helderheid of uitvoerbaarheid van deze uitzonderingen. Een verkooppunt zou op twee verschillende plaatsen (artikel 5 van de wet en artikel 5.9 van het besluit) moeten bezien of hij is uitgezonderd, terwijl het inhoudelijk om twee keer dezelfde uitzondering gaat. Het verplaatsen van de bepaling over uitgezonderde verkooppunten van het uitstalverbod naar het niveau van de wet zou daarenboven juist een grote verandering van de systematiek betekenen, die overigens ook niet in lijn is met de systematiek van de rest van de wet. Zo wordt in artikel 7 van de wet naar het niveau van algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb) verwezen om aan te duiden om op welke plaatsen een verkoopverbod geldt, en wordt op grond van artikel 2 van de wet op het niveau van amvb duidelijk welke tabaksproducten – en daarmee welke tabaksproducenten – onder de regels voor neutrale verpakkingen vallen.

Juist nu al op voorhand al helder is welke verkooppunten zijn uitgezonderd van het reclameverbod, namelijk de verkooppunten die op dit moment zijn uitgezonderd van het uitstalverbod, ziet de regering geen noodzaak artikel 5 van de wet hierop aan te passen. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B, is dit kort toegelicht.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling advisering over de definitie van speciaalzaak heeft de regering besloten voor te stellen de definitie in de wet te laten vervallen. Het is zuiverder het begrip te definiëren daar waar het in artikelen gebruikt wordt. Artikel I, onderdeel A, en de bijbehorende toelichting zijn daartoe aangepast.

4. Bevoegdheden van decentrale overheden

In de Tabaks- en rookwarenwet worden personen en instanties aangewezen die verantwoordelijk zijn voor het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod binnen een bepaalde locatie.⁹ Volgens de toelichting is het voor gemeenten en provincies onduidelijk in hoeverre zij, vanuit hun eigen verordenende bevoegdheid, rookverboden mogen instellen in de openbare ruimte. De regering heeft aangegeven dat de wet hiervoor ruimte laat. Toch wordt in het wetsvoorstel geëxpliciteerd dat de gemeenteraad en provinciale staten de bevoegdheid behouden om, kort gezegd, bij verordening regels te stellen over rookverboden.¹⁰

De Afdeling zet vraagtekens bij de noodzaak en (in verband daarmee) bij de wenselijkheid om de bevoegdheden van decentrale overheden op deze wijze te bevestigen. Ook zet zij vraagtekens bij de stelling van de regering dat de voorgestelde bepaling de reikwijdte van de gemeentelijke en provinciale bevoegdheden verduidelijkt.

a. Noodzaak bevestiging van bevoegdheden

Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, is het aan de gemeenteraad om verordeningen te maken die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.¹¹ Op provinciaal niveau geldt hetzelfde voor de provinciale staten.¹² Ook ten aanzien van onderwerpen waarin hogere regelgeving voorziet blijft deze bevoegdheid bestaan, mits de provinciale en gemeentelijke verordeningen niet in strijd zijn met deze regelgeving.

Van ‘hetzelfde onderwerp’, bedoeld in artikel 121 Gemeentewet en artikel 118 Provinciewet, is sprake als zowel de genormeerde gedraging als het motief van de regeling gelijkluidend zijn. Indien dat het geval is en de hogere regeling uitputtend is bedoeld, mogen gemeenteraad en provinciale staten de hogere regeling niet met een eigen verordening aanvullen. Bestaat er wel ruimte tot aanvulling, dan mag de lagere regeling de hogere regeling niet doorkruisen.

In dit geval is in ieder geval geen sprake van dezelfde genormeerde gedraging. De Tabaks- en rookwarenwet normeert het instellen, aanduiden en handhaven van rookverboden in aldaar genoemde gebouwen, inrichtingen en vervoersmodaliteiten. De buitenruimte valt hier niet onder.¹³ Een gemeentelijke of provinciale verordening (en eventuele concretiserende besluiten van algemene strekking), zullen naar verwachting het roken in de openbare ruimte reguleren.

Omdat hier geen sprake is van hetzelfde onderwerp bestaat er geen noodzaak om in de wet te bevestigen dat de hogere regeling niet uitputtend bedoeld is.¹⁴ Ook zou met een gemeentelijk of provinciaal rookverbod geen sprake zijn van doorkruising. Immers, de hogere regelgeving stelt geen regels over het roken in de openbare ruimte. Evenmin blijkt uit de hogere regelgeving dat restricties aan roken in de openbare ruimte ontoelaatbaar zijn. De Afdeling tekent hierbij aan dat uit de toelichting niet blijkt dat gemeenten op juridische barrières stuiten.

De Afdeling is het dan ook met de regering eens dat de wet ruimte laat voor de gemeenteraad en provinciale staten om rookverboden in de openbare ruimte in te stellen, zolang deze rookverboden niet de locaties betreffen waarbij ingevolge de Tabaks- en rookwarenwet en onderliggende regelgeving rookverboden moeten gelden. Uiteraard moet bij het instellen van dergelijke gemeentelijke of provinciale rookverboden acht geslagen worden op de juridische randvoorwaarden, in het bijzonder proportionaliteit. Het bevestigen van de bevoegdheden van decentrale overheden op dit gebied is daarom niet noodzakelijk.

Daarnaast is de voorgestelde bepaling onwenselijk. Het in de wet bevestigen van bevoegdheden van decentrale overheden die ook zonder dergelijke wettelijke bepaling niet ter discussie staan, kan een verkeerd signaal kan afgeven. Het idee zou kunnen ontstaan dat bij het ontbreken van een dergelijke bepaling, de decentrale overheden niet bevoegd zijn. Daarom zou het op deze manier expliciteren van bevoegdheden in de wet enkel moeten plaatsvinden als redelijkerwijs vragen kunnen rijzen over de bedoeling van de wetgever om al dan niet een uitputtende regeling te treffen.

De Afdeling adviseert dan ook om het voorgestelde artikel 10, vijfde lid, te laten vervallen. Dit laat echter de mogelijkheid onverlet dat de regering in de toelichting, of op enige andere wijze, haar standpunt over de gemeentelijke en provinciale bevoegdheden uiteenzet.

Bovenvermeld advies sterkt de regering in haar oordeel dat artikel 10 van de wet niet uitputtend bedoeld is. De regering heeft naar aanleiding van dit advies besloten de voorgestelde bepaling, waarmee artikel 10 werd aangevuld, uit het wetsvoorstel te verwijderen. Daartoe is artikel I, onderdeel C, van het wetsvoorstel komen te vervallen en is de inwerkingtredingsbepaling aangepast. Het wordt nuttig geacht de memorie van toelichting op dit onderdeel te behouden, gezien het feit dat het onderwerp ‘decentrale rookverboden’ redelijk onontgonnen gebied is, voor zowel de regering als voor decentrale overheden. De teksten zoals die waren opgenomen in de versie van het wetsvoorstel dat aan de Afdeling advisering is aangeboden voor advies, zijn daarom grotendeels blijven staan, met een aantal aanpassingen in verband met het advies van de Afdeling advisering, met de leesbaarheid en met het wegvallen van de voorgestelde bepaling.

De teksten over de verhouding tussen artikel 10 van de wet en de autonome verordenende bevoegdheid van decentrale overheden zijn geconcentreerd in een nieuw hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting. De tekst uit de artikelsgewijze toelichting is, voor zover bruikbaar, verplaatst naar dit hoofdstuk, en verder geschrapt. De overige hoofdstukken zijn vernummerd. In hoofdstuk 5 (gevolgen voor de handhaving), hoofdstuk 6 (gevolgen voor verkooppunten en producenten) en 8 (inwerkingtreding) zijn de teksten over dit onderwerp komen te vervallen. Hoofdstuk 7, waarin de internetconsultatie wordt besproken, is geactualiseerd door zowel in te gaan op het wetsvoorstel zoals dat aan het publiek is voorgelegd tijdens de internetconsultatie, als op het wetsvoorstel zoals dat wordt aangeboden aan de Tweede Kamer.

b. Verduidelijken bevoegdheden decentrale overheden

Uit de toelichting blijkt dat de regering met het voorstel beoogt duidelijkheid te verschaffen over de mogelijkheden die gemeenten en provincies hebben om rookverboden in de openbare ruimte in te stellen. Zoals hierboven is opgemerkt, ontbreekt volgens de Afdeling de noodzaak om de bevoegdheden van gemeenten en provincies in de wet te expliciteren. Het is de vraag in hoeverre een dergelijke bepaling daadwerkelijk duidelijkheid verschaft over de reikwijdte van de bevoegdheden van de decentrale overheden. Dit klemt te meer omdat een dergelijke bepaling de gemeenteraad of provinciale staten niet ontslaat van de plicht om een verbod op, onder andere proportionaliteit te toetsen.

De Afdeling wijst in dit verband bij wijze van voorbeeld op de vraag of decentrale overheden het gehele grondgebied (voor zover het de openbare ruimte betreft) rookvrij mogen verklaren. Ook dienen zich vragen aan over de verhouding tussen de bevoegdheid van de provinciale staten enerzijds en de gemeenteraad anderzijds. Hoeveel ruimte heeft bijvoorbeeld de gemeenteraad om eigen keuzes te maken als provinciale staten in dezen maximaal van de bevoegdheid op grond van artikel 145 gebruik zou maken? In meer algemene zin merkt de Afdeling op dat, vanuit het oogpunt van proportionaliteit en maatwerk, uitoefening van provinciale bevoegdheden op dit punt waarschijnlijk niet voor de hand ligt.

Het doel van de voorgestelde bepaling in het wetsvoorstel was het verschaffen van duidelijkheid over de reikwijdte van artikel 10 van de wet, en daarmee het wegnemen van onzekerheid over de uitputtendheid van dat artikel. Dat is overigens nog steeds het doel van dit wetsvoorstel, maar nu enkel door een bespreking in de memorie van toelichting. Onderhavige wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet of de toelichting daarop kunnen niet het instrument zijn om in die zin algehele duidelijkheid te verschaffen over de reikwijdte van de bevoegdheden van de decentrale overheden en de onderlinge verhoudingen, niet in het algemeen en niet ten aanzien van rookverboden in het bijzonder. Gezien het onderwerp en doel van de wet wordt de reikwijdte van deze bevoegdheden geregeld door de Gemeentewet en de Provinciewet. Hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting is evenwel aangevuld met enkele actuele en hypothetische voorbeelden van rookverboden op lokaal niveau.

De Afdeling advisering merkt verder op dat lokale rookverboden op het niveau van de gemeente meer voor de hand liggen dan provinciale rookverboden. Daar kan de regering zich het nodige bij voorstellen. Niettemin kunnen ook provincies besluiten gebruik te willen maken van hun autonome verordende bevoegdheid. Het enkel benoemen van gemeenten in de – inmiddels geschrapte – bepaling, of in de memorie van toelichting op onderhavig wetsvoorstel, zou de indruk kunnen wekken dat de Tabaks- en rookwarenwet bepalend is voor de vraag of het implementeren van lokale rookverboden meer geëigend zou zijn bij gemeenten dan bij provincies, of bij provincies helemaal niet aan de orde zou kunnen zijn. Nu niet ondergetekende, maar de gemeenten en provincies zelf leidend zijn in het oplossen van vraagstukken over de opportuniteit van maatregelen op decentraal niveau en de onderlinge verhoudingen is in de memorie van toelichting op onderhavig wetsvoorstel op dit punt terughoudendheid betracht.

Zoals hiervoor aangegeven adviseert de Afdeling om het voorgestelde artikel 10, vijfde lid, te laten vervallen. Indien wordt overwogen in de toelichting, of op enige andere wijze, de bevoegdheden van de decentrale overheden op dit punt te expliciteren, adviseert zij om hierbij aandacht te besteden aan de reikwijdte van de gemeentelijke bevoegdheden. Daarbij adviseert de Afdeling ook in te gaan op de rol van provinciale staten.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th. C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, P. Blokhuis.

Advies Raad van State

No. W13.20.0066/III

’s-Gravenhage, 14 mei 2020

Aan de Koning

Bij Kabinetsmissive van 20 maart 2020, no.2020000569, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet om het reclameverbod aan te scherpen en de verhouding van artikel 10 van de wet ten opzichte van de autonome verordenende bevoegdheid van provincies en gemeenten te verduidelijken, met memorie van toelichting.

Dit wetsvoorstel geeft uitvoering aan het Nationaal Preventieakkoord en beoogt bij te dragen aan het verwezenlijken van een ‘rookvrije generatie’ in 2040.¹ Hiertoe wordt het gedeeltelijke reclameverbod dat nu al geldt voor rookwaren uitgebreid. Daarnaast beoogt het wetsvoorstel de verhouding tussen de bevoegdheden van decentrale overheden enerzijds en de wettelijke verplichtingen voor personen en organen anderzijds om rookverboden in te stellen, te verduidelijken.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt onder andere opmerkingen over de rol van het reclameverbod in het rookontmoedigingsbeleid. Ook maakt zij opmerkingen over het bevestigen van reeds bestaande bevoegdheden van decentrale overheden in dit wetsvoorstel. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het voorstel en de toelichting.

1. Inhoud van het wetsvoorstel

In de huidige situatie is er sprake van een reclameverbod, waarvan een beperkt aantal soorten verkooppunten, namelijk speciaalzaken, is vrijgesteld. Het soort reclame dat deze speciaalzaken mogen maken is beperkt. Het wetsvoorstel perkt de mogelijkheid om reclame te maken op twee manieren in. Ten eerste wordt het aantal speciaalzaken dat is vrijgesteld van het reclameverbod aanzienlijk verkleind. Speciaalzaken moeten aan aanzienlijk scherpere eisen voldoen dan voorheen om als aangewezen verkooppunt te worden beschouwd.² Enkel ‘aangewezen verkooppunten’, die voldoen aan de criteria die zijn neergelegd in het Tabaks- en Rookwarenbesluit, mogen reclame maken. Dit betekent onder andere dat zogenaamde ‘shops-in-shops’ (die per definitie niet voldoen aan de criteria voor ‘aangewezen verkooppunten’) geen reclamemogelijkheden meer hebben. Ten tweede worden bepaalde reclame-uitingen van speciaalzaken die nu nog wel onder de vrijstelling vallen, zoals reclame op de gevel en – in beperkte gevallen – de etalage, verboden.³

De verplichting om rookverboden in te stellen, aan te duiden en te handhaven rust op de personen en organen die verantwoordelijk zijn voor verschillende locaties.⁴ Volgens de toelichting bestaat onduidelijkheid over wat dit betekent voor bevoegdheden van gemeenten en provincies om in de openbare (buiten)ruimte rookverboden in te stellen. Daarom is in het voorstel geëxpliciteerd dat de gemeenteraad en provinciale staten de bevoegdheid behouden om bij verordening regels te stellen voor locaties waarover nog geen regels zijn gesteld.⁵

2. Reclameverbod als onderdeel van het rookontmoedigingsbeleid

De toelichting geeft aan dat uitbreiding van het reclameverbod mogelijkerwijs een beperking is van zowel vrijeverkeersbepalingen als de vrijheid van meningsuiting.⁶ De proportionaliteit van de maatregel in relatie tot het te bereiken doel is mede om die reden van groot belang. Om een beperking te rechtvaardigen moeten de maatregelen immers niet alleen een gerechtvaardigd doel dienen, maar ook proportioneel zijn.⁷ De regering geeft in de toelichting in algemene bewoordingen aan dat uitbreiding van het reclameverbod proportioneel is om het doel te bereiken, namelijk het bevorderen van de volksgezondheid en met name het bewerkstelligen van een rookvrije generatie.

De toelichting gaat niet in op de vraag wat deze specifieke maatregel, namelijk een uitbreiding van het reclameverbod, toevoegt aan de maatregelen die al zijn genomen en nog genomen worden in het kader van het rookontmoedigingsbeleid. Daarbij dient in acht te worden genomen dat iedere reclamemogelijkheid wegvalt voor shops-in-shops en alle andere speciaalzaken die straks niet meer vallen onder de bij algemene maatregel van bestuur ‘aangewezen verkooppunten’. De Afdeling maakt uit de toelichting op dat het ruim 1400 (voormalige) speciaalzaken betreft.

Dit doet de vraag rijzen naar de toegevoegde waarde en het effect van deze maatregel binnen het algehele rookontmoedigingsbeleid. Ook is het de vraag of minder vergaande maatregelen zijn overwogen om het beoogde doel te bereiken. Hierbij kan gedacht worden aan het toestaan van reclame binnen een speciaalzaak, zijnde geen aangewezen verkooppunt, of een shop-in-shop, buiten het zicht van personen die zich buiten deze zaken bevinden. Ook kan gedacht worden aan het aanpassen van de criteria voor ‘aangewezen verkooppunten’, zodat meer huidige speciaalzaken enige reclamemogelijkheid behouden.

Tot slot vermeldt de toelichting niet ten aanzien van deze specifieke groep in hoeverre een financiële tegemoetkoming of een overgangsperiode is overwogen. Hiermee zou het effect van de maatregel gemitigeerd kunnen worden, waarmee de proportionaliteit van de maatregel wordt vergroot.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

3. Delegatie

In de huidige situatie wordt op wetsniveau geregeld welke verkooppunten zijn vrijgesteld van het reclameverbod. Alle verkooppunten die onder de begripsbepaling ‘speciaalzaak’ vallen, zijn vrijgesteld van het reclameverbod en mogen het soort reclame maken dat bij of krachtens de wet is toegestaan.

In het wetsvoorstel worden de vrijstellingen van het reclameverbod volledig gedelegeerd. In het Tabaks- en rookwarenbesluit worden de aangewezen verkooppunten vastgelegd die onder de vrijstellingen vallen. Ook de aanvullende voorwaarden waaraan voldaan moet worden, worden gedelegeerd. In deze systematiek wordt de uitzondering voor speciaalzaken niet meer wettelijk geregeld en wordt de term speciaalzaak op wetsniveau niet meer gebruikt.

De Afdeling merkt op dat deze ingrijpende wijziging in de systematiek niet als een technische uitvoering kan worden aangemerkt die voor delegatie in aanmerking komt. Ook geeft de toelichting niet aan waarom de wettelijke definitie van speciaalzaak niet geschrapt wordt, nu deze niet meer wordt gebruikt.

De Afdeling adviseert een en ander nader toe te lichten en zo nodig het voorstel aan te passen.

4. Bevoegdheden van decentrale overheden

In de Tabaks- en rookwarenwet worden personen en instanties aangewezen die verantwoordelijk zijn voor het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod binnen een bepaalde locatie.⁸ Volgens de toelichting is het voor gemeenten en provincies onduidelijk in hoeverre zij, vanuit hun eigen verordenende bevoegdheid, rookverboden mogen instellen in de openbare ruimte. De regering heeft aangegeven dat de wet hiervoor ruimte laat. Toch wordt in het wetsvoorstel geëxpliciteerd dat de gemeenteraad en provinciale staten de bevoegdheid behouden om, kort gezegd, bij verordening regels te stellen over rookverboden.⁹

De Afdeling zet vraagtekens bij de noodzaak en (in verband daarmee) bij de wenselijkheid om de bevoegdheden van decentrale overheden op deze wijze te bevestigen. Ook zet zij vraagtekens bij de stelling van de regering dat de voorgestelde bepaling de reikwijdte van de gemeentelijke en provinciale bevoegdheden verduidelijkt.

a. Noodzaak bevestiging van bevoegdheden

Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, is het aan de gemeenteraad om verordeningen te maken die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.¹⁰ Op provinciaal niveau geldt hetzelfde voor de provinciale staten.¹¹ Ook ten aanzien van onderwerpen waarin hogere regelgeving voorziet blijft deze bevoegdheid bestaan, mits de provinciale en gemeentelijke verordeningen niet in strijd zijn met deze regelgeving.

Van ‘hetzelfde onderwerp’, bedoeld in artikel 121 Gemeentewet en artikel 118 Provinciewet, is sprake als zowel de genormeerde gedraging als het motief van de regeling gelijkluidend zijn. Indien dat het geval is en de hogere regeling uitputtend is bedoeld, mogen gemeenteraad en provinciale staten de hogere regeling niet met een eigen verordening aanvullen. Bestaat er wel ruimte tot aanvulling, dan mag de lagere regeling de hogere regeling niet doorkruisen.

In dit geval is in ieder geval geen sprake van dezelfde genormeerde gedraging. De Tabaks- en rookwarenwet normeert het instellen, aanduiden en handhaven van rookverboden in aldaar genoemde gebouwen, inrichtingen en vervoersmodaliteiten. De buitenruimte valt hier niet onder.¹² Een gemeentelijke of provinciale verordening (en eventuele concretiserende besluiten van algemene strekking), zullen naar verwachting het roken in de openbare ruimte reguleren.

Omdat hier geen sprake is van hetzelfde onderwerp bestaat er geen noodzaak om in de wet te bevestigen dat de hogere regeling niet uitputtend bedoeld is.¹³ Ook zou met een gemeentelijk of provinciaal rookverbod geen sprake zijn van doorkruising. Immers, de hogere regelgeving stelt geen regels over het roken in de openbare ruimte. Evenmin blijkt uit de hogere regelgeving dat restricties aan roken in de openbare ruimte ontoelaatbaar zijn. De Afdeling tekent hierbij aan dat uit de toelichting niet blijkt dat gemeenten op juridische barrières stuiten.

De Afdeling is het dan ook met de regering eens dat de wet ruimte laat voor de gemeenteraad en provinciale staten om rookverboden in de openbare ruimte in te stellen, zolang deze rookverboden niet de locaties betreffen waarbij ingevolge de Tabaks- en rookwarenwet en onderliggende regelgeving rookverboden moeten gelden. Uiteraard moet bij het instellen van dergelijke gemeentelijke of provinciale rookverboden acht geslagen worden op de juridische randvoorwaarden, in het bijzonder proportionaliteit. Het bevestigen van de bevoegdheden van decentrale overheden op dit gebied is daarom niet noodzakelijk.

Daarnaast is de voorgestelde bepaling onwenselijk. Het in de wet bevestigen van bevoegdheden van decentrale overheden die ook zonder dergelijke wettelijke bepaling niet ter discussie staan, kan een verkeerd signaal kan afgeven. Het idee zou kunnen ontstaan dat bij het ontbreken van een dergelijke bepaling, de decentrale overheden niet bevoegd zijn. Daarom zou het op deze manier expliciteren van bevoegdheden in de wet enkel moeten plaatsvinden als redelijkerwijs vragen kunnen rijzen over de bedoeling van de wetgever om al dan niet een uitputtende regeling te treffen.

De Afdeling adviseert dan ook om het voorgestelde artikel 10, vijfde lid, te laten vervallen. Dit laat echter de mogelijkheid onverlet dat de regering in de toelichting, of op enige andere wijze, haar standpunt over de gemeentelijke en provinciale bevoegdheden uiteenzet.

b. Verduidelijken bevoegdheden decentrale overheden

Uit de toelichting blijkt dat de regering met het voorstel beoogt duidelijkheid te verschaffen over de mogelijkheden die gemeenten en provincies hebben om rookverboden in de openbare ruimte in te stellen. Zoals hierboven is opgemerkt, ontbreekt volgens de Afdeling de noodzaak om de bevoegdheden van gemeenten en provincies in de wet te expliciteren. Het is de vraag in hoeverre een dergelijke bepaling daadwerkelijk duidelijkheid verschaft over de reikwijdte van de bevoegdheden van de decentrale overheden. Dit klemt te meer omdat een dergelijke bepaling de gemeenteraad of provinciale staten niet ontslaat van de plicht om een verbod op, onder andere proportionaliteit te toetsen.

De Afdeling wijst in dit verband bij wijze van voorbeeld op de vraag of decentrale overheden het gehele grondgebied (voor zover het de openbare ruimte betreft) rookvrij mogen verklaren. Ook dienen zich vragen aan over de verhouding tussen de bevoegdheid van de provinciale staten enerzijds en de gemeenteraad anderzijds. Hoeveel ruimte heeft bijvoorbeeld de gemeenteraad om eigen keuzes te maken als provinciale staten in dezen maximaal van de bevoegdheid op grond van artikel 145 gebruik zou maken? In meer algemene zin merkt de Afdeling op dat, vanuit het oogpunt van proportionaliteit en maatwerk, uitoefening van provinciale bevoegdheden op dit punt waarschijnlijk niet voor de hand ligt.

Zoals hiervoor aangegeven adviseert de Afdeling om het voorgestelde artikel 10, vijfde lid, te laten vervallen. Indien wordt overwogen in de toelichting, of op enige andere wijze, de bevoegdheden van de decentrale overheden op dit punt te expliciteren, adviseert zij om hierbij aandacht te besteden aan de reikwijdte van de gemeentelijke bevoegdheden. Daarbij adviseert de Afdeling ook in te gaan op de rol van provinciale staten.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State, Th.C. de Graaf.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet om het reclameverbod aan te scherpen en de verhouding van de wet ten opzichte van de autonome verordenende bevoegdheid van provincies en gemeenten te verduidelijken

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat dat het wenselijk is de regels over reclame voor tabaksproducten aan te scherpen en de verhouding van de wet tot de gemeentelijke en provinciale bevoegdheden om regels te stellen verduidelijking behoeft;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I

De Tabaks- en rookwarenwet wordt als volgt gewijzigd:

A

In de definitie van ‘speciaalzaak’ in artikel 1 vervalt de zinsnede: ‘of een onderdeel daarvan, met een afsluitbare eigen toegang’.

B

Artikel 5 wordt als volgt gewijzigd:

1. Onderdeel b van het zesde lid komt te luiden:

• b. uitsluitend voor de koper van tabaksproducten of aanverwante producten bestemde reclame in aangewezen verkooppunten als bedoeld in het derde lid, mits de reclame niet op minderjarigen is gericht en voldoet aan bij ministeriële regeling te stellen regels.

2. In het achtste lid wordt de zinsnede ‘in speciaalzaken en in afgescheiden verkooppunten van tabaksproducten of aanverwante producten in levensmiddelenzaken en warenhuizen’ vervangen door: ‘in aangewezen verkooppunten als bedoeld in het derde lid’.

C

Aan artikel 10 wordt een lid toegevoegd, luidende:

• 5. De gemeenteraad en provinciale staten behouden de bevoegdheid om bij verordening regels te stellen over de gevallen, niet bedoeld in het eerste en tweede lid.

ARTIKEL II

Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, met uitzondering van artikel I, onderdeel C, dat in werking treedt met ingang van de eerste dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin deze wet wordt geplaatst.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

MEMORIE VAN TOELICHTING

I Algemeen

1. Inleiding

Jaarlijks sterven 20.000 rokers aan de gevolgen van roken en enkele duizenden aan de gevolgen van meeroken.¹ Vanuit het belang van het beschermen van de volksgezondheid wordt ingezet op het voorkomen dat jongeren beginnen met roken, het beschermen van omstanders tegen meeroken en het ondersteunen van rokers die willen stoppen met roken. Dit is nodig omdat roken zwaar verslavend werkt en ernstige gevolgen heeft voor de gezondheid van de roker en diens omgeving. Elke dag beginnen gemiddeld 75 jongeren onder de 18 jaar met dagelijks roken.² Uit onderzoek is gebleken dat jongeren sneller gaan roken als zij anderen zien roken.³ Ook is gebleken dat hoe jonger men begint met roken, hoe groter de kans op verslaving is en hoe moeilijker het is om te stoppen met roken.⁴ Het voorkomen dat jongeren gaan roken zal veel winst opleveren voor de volksgezondheid en heeft daarom prioriteit. Het aantal rokende jongeren daalt al jaren. Echter, het aantal kinderen dat rookt of ooit gerookt heeft, is nog steeds aanzienlijk. Volgens onderzoek uit 2017 heeft 31,2% van de jongeren van 16 jaar ooit gerookt, en 4,1% van diezelfde groep rookt dagelijks.⁵

De afgelopen jaren is al een aantal maatregelen genomen, waaronder de uitbreiding van het reclame- en sponsorverbod voor aanverwante producten, een leeftijdsgrens van 18 jaar voor de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten, verschillende eisen aan verpakkingen van tabaksproducten en rookverboden voor publieke ruimtes. Recent is ook een verbod op het uitstallen van tabaks- en aanverwante producten (hierna: rookwaren) toegevoegd aan de wet.⁶

Op 23 november 2018 is het Nationaal Preventieakkoord (hierna: preventieakkoord) aangeboden aan de Tweede Kamer.⁷ In dit akkoord is een pakket aan maatregelen en acties afgesproken met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties om in 2040 een zogenoemde rookvrije generatie te realiseren. Om dit te realiseren is besloten dat in 2020 meer kinderen opgroeien in een rook- en tabakvrije omgeving. Bij de totstandkoming is gekeken welke effectieve maatregelen nodig zijn om ervoor te zorgen dat in 2040 geen jongere meer rookt en minder dan 5% van de volwassenen weleens rookt. Hiervoor is een samenhangend pakket aan effectieve maatregelen opgesteld, met daarin onder andere een forse accijnsverhoging, het afschaffen van de rookruimtes, een uitstalverbod, neutrale verpakkingen, uitbreiding van het reclameverbod, uitbreiding van het rookverbod, in combinatie met intensieve campagnes, effectief is om de doelstellingen van het preventieakkoord te behalen. Een tweetal van deze maatregelen is in deze wetswijziging opgenomen.

2. Aanleiding

Met deze voorgestelde wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet (hierna: wet) worden de volgende zaken geregeld:

• a) Uitbreiding reclameverbod

• b) Verduidelijking bevoegdheid provincies en gemeenten

Hieronder volgt een algemene toelichting op de twee onderdelen van deze wetswijziging.

a. Uitbreiding reclameverbod

In het preventieakkoord is opgenomen dat gevelreclame en reclame in speciaalzaken per 2021 wordt verboden. Artikel 5, zesde lid, van de wet omschrijft welke reclamemogelijkheden speciaalzaken op dit moment nog hebben, en wordt met de voorgestelde wijziging aangepast.⁸ De eisen die zijn gesteld aan toegestane reclame in een verkooppunt zijn in de Tabaks- en rookwarenregeling opgenomen (hierna: regeling). Deze eisen zullen worden aangepast aan deze wetswijziging.

Op dit moment (2020) is het maken van reclame voor tabaksproducten en aanverwante producten (elektronische sigaretten en navulverpakkingen/patronen – beide met en zonder nicotine – en voor roken bestemde kruidenproducten) verboden. Dit betekent dat er geen handelingen in de economische sfeer mogen worden verricht met het doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen, bekendheid te geven aan het product of deze producten aan te prijzen.⁹ Ook op websites mag geen reclame voor tabaks- en aanverwante producten worden gemaakt, ook niet als deze website van een speciaalzaak is.

Voor speciaalzaken¹⁰ is het nu (2020) nog wel mogelijk om reclame te maken voor tabaks- en aanverwante producten. Dit betekent dat speciaalzaken nu nog gebruik maken van gevelreclame en hun etalages om producten te tonen. Speciaalzaken plaatsen onder andere uithangborden (aan de gevel) en posters in het verkooppunt met merknamen en herkenbare logo’s van tabaksmerken waarmee de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten wordt bevorderd, bekendheid wordt gegeven aan tabaksproducten en aanverwante producten en deze producten worden aangeprezen. Met reclame worden onder andere visuele signalen afgegeven bij jongeren, rokers en degenen die proberen te stoppen, en kunnen het verlangen naar een tabaksproduct of aanverwant product opwekken. Deze uitingen kunnen ervoor zorgen dat jongeren gewend raken aan het beeld van rookwaren, deze producten normaal gaan vinden en daardoor eerder gaan experimenteren met deze producten. Dat is niet wenselijk, omdat het beleid er juist op gericht is te voorkomen dat jongeren, en ook volwassenen, gaan roken. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat jongeren die worden blootgesteld aan advertenties en promotie van tabak, meer geneigd zijn om te beginnen met roken.¹¹ Tabaksproducten en aanverwante producten zijn geen normale producten, en de regering wil daarom niet dat kinderen en jongeren er mee worden geconfronteerd, of dat zij gezondheidsschade oplopen door deze producten.

Reclame in de speciaalzaak

Om te voorkomen dat jongeren beginnen met roken, en rokers en mensen die zijn gestopt met roken worden verleid om tabaks- en aanverwante producten te verkopen, is het van belang dat deze producten en uitingen van deze producten uit het zicht worden gehaald. Met de invoering van het uitstalverbod worden de tabaks- en aanverwante producten uit het zicht gehaald.¹² Deze maatregel heeft waarschijnlijk minder effect wanneer andere vormen van reclame in speciaalzaken nog steeds mogelijk blijven. Tabaksproducten mogen tot op heden in speciaalzaken via reclame nog steeds afgebeeld en gepromoot worden, wat mensen kan verleiden tot het aankopen van deze producten. Daarom wordt reclame in speciaalzaken beperkt. Het niet langer toestaan van reclame draagt bij aan het ‘denormaliseren’ van rookwaren en roken.

Uitzondering bepaalde speciaalzaken

In lijn met de uitzondering van het uitstalverbod voor twee groepen speciaalzaken die zich hoofdzakelijk op rookwaren richten, worden dezelfde speciaalzaken¹³ uitgezonderd van de uitbreiding van het reclameverbod wanneer het gaat om reclame in de speciaalzaak. Aangezien het merendeel van het assortiment van deze verkooppunten uit rookwaren bestaat, zullen consumenten dit soort verkooppunten bijna niet met een andere reden bezoeken dan het kopen van rookwaren. Het verbieden van reclame in een speciaalzaak waar producten uitgestald staan, lijkt niet proportioneel. Deze speciaalzaken mogen daarom in de zaak nog wel reclame maken. Indien de speciaalzaak die onder de uitzondering valt reclame maakt in het verkooppunt, is het onverminderd belangrijk dat die reclame en de uitstalling van tabaks- en aanverwante producten vanaf de buitenkant niet, bedoeld of onbedoeld, zichtbaar zijn.¹⁴

Speciaalzaken die onder een van de uitzonderingen vallen, kunnen geen zogenoemde shop-in-shop zijn. Dit betekent niet dat shop-in-shops zijn afgeschaft, maar wel, dat wanneer een verkooppunt een shop-in-shop heeft, deze nooit onder de uitzondering van het uitstalverbod kan vallen. Een warenhuis met daarin een tabaksspeciaalzaak trekt bijvoorbeeld veel meer bezoekers dan enkel consumenten die al van tevoren van plan waren tabakswaren te kopen. Ook een speciaalzaak die is uitgezonderd van het uitstal- en reclameverbod, kan geen aparte shop hebben met andere producten en diensten. Na inwerkingtreding van het uitstalverbod, volgt dit uit artikel 5.9 van het Tabaks- en rookwarenbesluit (hierna: besluit).¹⁵ Met het aanpassen van het reclameverbod, wordt de definitie van speciaalzaak hiermee in lijn gebracht, zodat ook op wetsniveau duidelijk is dat een shop-in-shop ook niet onder de uitzondering van het reclameverbod kan vallen. De definitie van speciaalzaak in artikel 1 van de wet wordt hiervoor aangepast.

Gevelreclame

Met de uitbreiding van het reclameverbod is het niet meer mogelijk om gevelreclame te maken. Dit betekent dat onder andere uithangborden met merknamen en logo’s van tabaksmerken aan de gevel van een verkooppunt niet meer mogen. Gevelreclame is namelijk voor het algemene publiek zichtbaar, waaronder jongeren en ex-rokers. Het is onwenselijk dat het brede publiek op deze manier wordt blootgesteld aan reclame van tabaks- en aanverwante producten, en daarmee wordt verleid om deze producten te kopen. Ook de speciaalzaken die onder de voorgenoemde uitzondering vallen mogen geen gevelreclame meer gebruiken. Deze uitingen zijn namelijk ook voor breed publiek (inclusief kinderen, jongeren, niet-rokers en rokers die proberen te stoppen) zichtbaar. Om te voorkomen dat deze doelgroepen door gevelreclame worden verleid tot het aankopen van tabaks- en aanverwante producten, wordt gevelreclame niet meer toegestaan.

De ruim opgezette definitie van reclame zou zo kunnen worden opgevat dat, strikt genomen, ook de aanduiding dát in een verkooppunt tabaksproducten of aanverwante producten worden verkocht, niet zou mogen. Dit wordt door de regering gezien als een te streng en niet beoogd effect van de ruime definitie van reclame. Verkooppunten van tabaksproducten moeten zich immers wel als zodanig kenbaar kunnen maken door het voeren van enerzijds een bedrijfsnaam, en anderzijds door een aanduiding op de voorgevel die bestaat uit de enkele en feitelijke mededeling dat er tabaksproducten en/of aanverwante producten worden verkocht (zoals er ook aanduidingen zijn dat er tijdschriften en kranten verkocht worden of een OV-chipkaart-oplaadpunt is). In de huidige situatie geven tabaksspeciaalzaken soms de naam van de onderneming weer op de gevel waarin een verwijzing naar de producten die zij verkopen is opgenomen, zoals ‘tabaksspeciaalzaak’, gevolgd door de naam. De regering is van mening dat dit niet moet worden opgevat als tabaksreclame, en dat deze naamaanduidingen bij tabaksspeciaalzaken mogelijk moeten blijven. In alle gevallen moet worden voorkomen dat de aanduiding aandacht trekt en op die manier kan leiden tot het promoten van tabak of aanverwante producten en daarmee als reclame wordt gezien. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) ziet toe op de naleving van het reclameverbod en dus ook op een eventuele sobere en neutrale aanduiding op de gevel.

Etalagereclame

Etalagereclame is momenteel enkel in zeer beperkte vorm toegestaan indien gevelreclame niet mogelijk is.¹⁶ Met de verdere inperking van de mogelijkheden voor reclame met dit wetsvoorstel, is dit niet meer aan de orde. Met het uitstalverbod is al geregeld dat het uitstallen van tabaks- en aanverwante producten in etalages niet meer mogelijk is, ook niet in speciaalzaken die onder een van de uitzonderingen vallen.¹⁷ Tabaks- en aanverwante producten mogen namelijk niet meer dusdanig in een winkel worden geplaatst waardoor ze van de buitenkant zichtbaar kunnen zijn.

Vergoedingen voor verkooppunten van rookwaren

Met het verminderen van de mogelijkheden om reclame te maken, zullen ook de inkomsten uit – ongeoorloofde – vergoedingen voor die reclame verminderen. Het verstrekken van vergoedingen van tabaksfabrikanten aan verkooppunten van tabaksproducten en/of aanverwante producten (zoals tabaksspeciaalzaken) kan aangemerkt worden als handelingen in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten of aanverwante producten te bevorderen, bekendheid te geven aan het product of deze producten aan te prijzen. Hoewel dit gebeurt¹⁸ is het verstrekken van dergelijke vergoedingen in strijd met het reclameverbod. Het gaat hierbij om onder andere vaste en variabele vergoedingen voor verkoopresultaten (verkoopbonussen), (betere) plaatsing voor producten in het schap, en deelname aan promotie-acties. Ook vergoedingen voor het plaatsen van promotiematerialen zoals posters, displays en lichtbakken vallen onder de reikwijdte van het reclameverbod, indien deze vergoedingen met voornoemd doel zijn verstrekt. Alleen een beperkt aantal vormen van reclame voor tabaksproducten en aanverwante producten is na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel nog toegestaan. Deze uitzonderingen op het reclameverbod zijn vervat in artikel 5 van de wet. Vergoedingen van tabaksfabrikanten aan verkooppunten van tabaksproducten en/of aanverwante producten vallen daar niet onder.

b. Verduidelijking bevoegdheid provincies en gemeenten

Gemeenten vervullen een belangrijke rol als het gaat om de implementatie van afspraken uit het preventieakkoord.¹⁹ Een van de maatregelen in het preventieakkoord is het onderzoeken of het principe van een rookvrije omgeving opgenomen kan worden in een algemene plaatselijke verordening, zodat gemeenten rookvrije zones kunnen aanwijzen. Een onderdeel van dit onderzoek is de interpretatie van de wet. De regering is van mening dat de wet niet uitputtend bedoeld is op het punt van rookverboden. Dat wil zeggen dat provincies en gemeenten die op basis van hun autonome verordenende bevoegdheid bij verordening regels willen stellen met betrekking tot het rookvrij maken van delen van de openbare buitenruimte, in elk geval niet gehinderd worden door het toepassingsbereik van de wet. Dit kan bijvoorbeeld door in decentrale regelgeving gebieden aan te wijzen waar een rookverbod geldt, of het college van burgemeester en wethouders een dergelijke bevoegdheid te geven. Desalniettemin wordt met dit wetsvoorstel expliciet gemaakt dat de wet er niet aan in de weg staat om juridisch handhaafbare rookverboden in te stellen in decentrale regelgeving. De toepassing van deze bevoegdheid, inclusief de verdere afwegingen zoals proportionaliteit en handhaafbaarheid, is hierbij uiteraard aan de provincies en gemeenten zelf.

Het instellen van rookvrije zones in de openbare ruimte

Er kunnen verschillende maatregelen genomen worden om delen van de openbare buitenruimte rookvrij te maken, bijvoorbeeld door middel van het aanwijzen en instellen van rookvrije zones. Hierbij is een onderscheid te maken tussen het instellen van rookvrije zones met feitelijke, informele maatregelen, het instellen van rookvrije zones met behulp van huisregels en handhaafbare rookverboden in decentrale verordeningen. In de afgelopen jaren hebben beheerders van kinderboerderijen, sportverenigingen en speeltuinen allerlei plaatsen in de openbare ruimte ‘rookvrij verklaard’ vanuit het streven naar een rookvrije generatie. Met duidelijke communicatie en het plaatsen van borden waarop is aangegeven dat een buitenruimte rookvrij is, kan op een informele wijze feitelijk een rookvrije zone worden ingesteld. De bebording geeft een aanleiding om een roker aan te spreken op zijn gedrag en hem te vragen of hij elders kan roken. Hierdoor ontstaat een rookvrije zone, die mogelijk leidt tot een nieuwe sociale norm. De handhaving van deze maatregel vindt eveneens informeel plaats. De gemeente Amstelveen heeft op deze manier het plein voor het gemeentehuis rookvrij gemaakt. Ook kan het huisrecht of eigendomsrecht als vertrekpunt gebruikt worden voor het instellen van rookvrije zones. Als de buitenruimte eigendom is van de provincie of de gemeente kan via een huisreglement een rookvrije zone ingesteld worden en kan dit vervolgens met bebording worden aangegeven. De handhaving van de huisregels bestaat bijvoorbeeld uit het aanspreken van rokers met het verzoek om niet in de aangegeven zone te roken of het ontzeggen van toegang tot die ruimte.

Diverse gemeenten hebben te kennen gegeven dat zij het roken in (delen van) de openbare ruimte niet alleen informeel maar ook juridisch willen aanpakken. Een aantal gemeenten experimenteert met juridisch handhaafbare rookverboden in decentrale regelgeving. Zo heeft de gemeenteraad van Groningen in september 2018 in de algemene plaatselijke verordening de bevoegdheid opgenomen op grond waarvan het college van burgemeester en wethouders gebieden in de openbare ruimte kan aanwijzen waar het verboden is hinder te veroorzaken door schadelijke rookgassen. Het college heeft op basis hiervan reeds drie rookvrije zones aangewezen (2019) rond de hoofdingang van het universitair medisch centrum Groningen, het plein voor de Hanzeshogeschool en bij het Alfa-college. Ondanks de wens van gemeenten om juridisch handhaafbare rookverboden in te stellen, zijn er vragen over de verenigbaarheid van decentrale regelgeving waarin rookverboden zijn vervat met de tabaks- en rookwarenregelgeving. Dit houdt verband met de rookverboden in artikel 10 van de wet. Met dit wetsvoorstel wordt verduidelijkt dat de regelgeving over rookverboden niet uitputtend is bedoeld. Aangezien in de tabaksregelgeving geen regels zijn vervat die betrekking hebben op de openbare buitenruimte, hebben provincies en gemeenten reeds de mogelijkheid om met decentrale regelgeving de wet aan te vullen.

Provincies en gemeenten zijn op grond van artikel 145 van de Provinciewet en artikel 149 van de Gemeentewet bevoegd regels te stellen inzake hun huishouding: de autonome verordenende bevoegdheid. Provinciale staten en de gemeenteraad stellen de provinciale onderscheidenlijk de gemeentelijke verordeningen vast.²⁰ De provinciale staten en de gemeenteraad kunnen ter behartiging van provinciale of gemeentelijke belangen een verordening opstellen. Deze bevoegdheid is niet onbegrensd. Zo mogen provinciale en gemeentelijke verordeningen die zien op hetzelfde onderwerp als in een hogere regeling alleen worden vastgesteld indien die verordeningen niet in strijd zijn met die hogere regeling en die hogere regeling niet doorkruisen. Uit vaste jurisprudentie vloeit voort dat sprake is van strijd indien de hogere regeling de onderwerpen waarop die hogere regeling ziet uitputtend heeft beoogd te regelen.²¹

De regering heeft met de Tabaks- en rookwarenwet en het onderliggende besluit de regels omtrent rookverboden – al dan niet in de openbare buitenruimte – niet uitputtend beoogd te regelen. Artikel 10, eerste lid, van de wet noemt in welke gebouwen, inrichtingen en vervoersmodaliteiten rookverboden moeten worden ingesteld, bijvoorbeeld om werknemers te beschermen. In artikel 10, tweede lid, is een grondslag gecreëerd om bij amvb beperkingen en uitzonderingen te regelen.²² Artikel 6.2 van het besluit, dat gebaseerd is op artikel 10, tweede lid, van de wet, regelt dergelijke uitzonderingen . In artikel 6.2 is ook ‘open lucht’ genoemd als een uitzondering. Artikel 6.2 van het besluit dient in samenhang te worden gelezen met artikel 10 van de wet. Dat betekent dat de genoemde uitzonderingen terugslaan op de open lucht in of aan de gebouwen en inrichtingen die zijn genoemd in artikel 10. Dit kan bijvoorbeeld een niet overdekt dakterras op een gebouw of een binnenplaats in een inrichting zijn. In die open lucht hoeft het wettelijk rookverbod niet te worden ingesteld. De tabaks- en rookwarenregelgeving omvat geen regels over de open lucht in het algemeen; enkel in verhouding tot de gebouwen en inrichtingen waar een rookverbod moet gelden. Eventuele regels van decentrale overheden kunnen met een rookverbod in (delen van) de openbare ruimte het roken in de buitenlucht bij een gebouw (bijvoorbeeld een dakterras) dus niet verbieden, omdat een dergelijke regeling artikel 10 van de wet in combinatie met artikel 6.2 van het besluit, zou doorkruisen.

Met de voorgestelde wijziging van artikel 10 van de wet wordt buiten twijfel gesteld dat de Tabaks- en rookwarenregelgeving er niet aan in de weg staat rookverboden in te stellen in decentrale regelgeving. De wetswijziging heeft in die zin geen invloed op de huidige bevoegdheden van provincies en gemeenten. Provincies en gemeenten worden, in andere woorden, geenszins verplicht iets te doen met het onderwerp rookverboden; het is en blijft hun eigen autonome afweging. Bovendien zijn zij zelf verantwoordelijk om alle betrokken belangen, waaronder het motief, de proportionaliteit en handhaafbaarheid, te betrekken. Ten overvloede wordt opgemerkt dat bestaande verordeningen, zoals de verordening van de gemeente Groningen, niet hoeven te worden aangepast of vervallen ten gevolge van dit wetsvoorstel.

3. De wetswijziging in Europese en internationale context

De wet en onderliggende regelgeving zijn voor een groot deel implementatie van Richtlijn 2014/40/EU (hierna: Tabaksproductenrichtlijn).²³ De Tabaksproductenrichtlijn beoogt de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten. Dit teneinde de interne markt voor tabaksproducten en aanverwante producten beter te doen functioneren en een hoog beschermingsniveau van de volksgezondheid te verwezenlijken. Omdat de richtlijn geen totaalharmonisatie beoogt, is het voor de lidstaten mogelijk over een aantal onderwerpen zelf regels te stellen. Reclame voor tabaksproducten en aanverwante producten en het al dan niet instellen van rookverboden behoren tot die onderwerpen; dit wetsvoorstel is daarom in lijn met de Tabaksproductenrichtlijn.²⁴

Artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) verbiedt iedere beperking van het vrije verkeer van goederen. Alle maatregelen die de uitoefening van deze fundamentele vrijheden verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken zijn – volgens vaste jurisprudentie – als een dergelijke beperking te beschouwen.²⁵ Overeenkomstig artikel 36 VWEU kunnen beperkingen van het vrije verkeer van goederen gerechtvaardigd zijn. Naar het oordeel van de regering is deze wetswijziging voor zover die al handelsbelemmerend zou zijn, geschikt en gerechtvaardigd met het oog op de bescherming van de volksgezondheid.

Uit artikel 36 VWEU volgt dat een beperking van het vrije verkeer van goederen gerechtvaardigd kan zijn als de maatregel beantwoordt aan een dwingende behoefte van algemeen belang. Die reden ligt in dit geval in het (verder) realiseren van een hoge mate van bescherming van de volksgezondheid. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt overigens dat de lidstaten een grote beleidsvrijheid hebben op het gebied van de volksgezondheid.²⁶ Het voorkomen van gezondheidsschade door tabaks- en aanverwante producten heeft prioriteit, omdat dit leidt tot minder ziekte en sterfte en dus gezondheidswinst oplevert. Daarnaast draagt de uitbreiding van het reclameverbod bij aan het denormaliseren van het gebruik van tabaksproducten en aanverwante producten en daarmee geleidelijk aan het verminderen van het aantal mensen dat begint met roken. Beleidsmaatregelen die resulteren in vermindering van het aantal plekken waar de bevolking blootgesteld kan worden aan (uitingen van) tabaksproducten en aanverwante producten zijn derhalve gerechtvaardigd, en tevens geschikt om het nagestreefde doel te verwezenlijken. De voorgestelde uitbreiding van het reclameverbod is weliswaar niet zonder gevolgen voor tabaksfabrikanten en verkooppunten; de regering is echter van mening dat deze maatregel proportioneel is ten opzichte van hierboven genoemde gezondheidswinst en de gezondheidswinst die een rookvrije generatie met zich meebrengt.

In artikel 10, eerste lid, van het Europese verdrag van de rechten van de mens (hierna: EVRM) is het beginsel van de vrijheid van meningsuiting neergelegd. Het verbod om reclame te maken voor tabaksproducten en aanverwanten producten kan worden beschouwd als een inbreuk op de vrijheid van meningsuiting van bijvoorbeeld de tabaksproducenten en de verkooppunten die tot nu toe nog reclame mochten maken. In artikel 10, tweede lid, van het EVRM is opgenomen dat de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting plichten en verantwoordelijkheden met zich meebrengt en daarom kan worden onderworpen aan beperkingen. Een maatregel die de vrijheid van meningsuiting beperkt moet voorzienbaar zijn bij wet, een belang dienen dat in artikel 10, tweede lid, van het EVRM is genoemd en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Volgens de regering is in onderhavig geval aan die voorwaarden voldaan. De maatregel wordt namelijk vastgelegd met de onderhavige wijziging van de wet, en nader uitgewerkt in de onderliggende regeling. Beide zullen voor inwerkingtreding kenbaar zijn voor burgers en bedrijfsleven en er kan precies uit worden opgemaakt aan welke eisen zij zullen moeten voldoen. Voorts is de maatregel in het belang van de bescherming van de volksgezondheid, zoals hierboven uiteen is gezet; een belang dat is genoemd in artikel 10, tweede lid, van het EVRM dat een reden kan zijn om beperkingen aan de vrijheid van meningsuiting te stellen. Ten slotte is de maatregel noodzakelijk in een democratische samenleving. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft in dit kader bepaald dat staten hierbij een ruime beoordelingsvrijheid hebben als het gaat om commerciële mededelingen.²⁷ De noodzakelijkheid in een democratische samenleving is te toetsen aan twee onderdelen: er moet sprake zijn van een dringende sociale behoefte, en de maatregel moet proportioneel zijn. De dringende sociale behoefte wordt in dit geval gevormd door het voorkomen dat jongeren beginnen met roken en dat rokers blijven roken, ofwel het voorkomen van ziekte en dood, kort samengevat de bescherming van de volksgezondheid. Net als hierboven in het stuk over het vrij verkeer van goederen is betoogd, is de regering van mening dat deze maatregel binnen de beoordelingsvrijheid van nationale staten valt. De blootstelling van de bevolking aan (afbeeldingen van) tabaksproducten en aanverwante producten kan niet met een andere, minder vergaande maatregel worden bewerkstelligd dan met de voorgestelde uitbreiding van het reclameverbod. Afgewogen tegen de bescherming van de volksgezondheid waaraan de maatregel bijdraagt acht de regering deze maatregel, voor zover die een beperking vormt van de vrijheid van meningsuiting, een proportionele beperking.

4. Gevolgen voor uitvoering en handhaving

a. Uitbreiding reclameverbod

De NVWA houdt toezicht op het handhaven van het reclame- en sponsorverbod. Bij overtreding van het reclame- en sponsorverbod treedt de NVWA op conform het interventiebeleid en kan de NVWA overgaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Bij een overtreding kan zowel het verkooppunt waar de reclame aanwezig is, als degene die de reclame plaatste, of de sponsor een boete krijgen.

b. Verduidelijking bevoegdheid gemeenten en provincies

De toepassing van de autonome verordenende bevoegdheid, inclusief de afwegingen zoals proportionaliteit en handhaafbaarheid, is aan de provincies en gemeenten zelf.

5. Gevolgen voor regeldruk

Deze wetswijziging heeft geen regeldrukgevolgen voor burgers, noch voor producenten of importeurs.

a. Uitbreiding reclameverbod

Het uitbreiden van het reclameverbod heeft beperkte regeldrukgevolgen voor speciaalzaken. Het gaat dan om het verwijderen van gevelreclame, etalagereclame en reclame in de speciaalzaak. Het Nederlandse tabaksontmoedigingsbeleid is erop gericht een hoge mate van bescherming van de volksgezondheid te kunnen realiseren. Het is daarom van belang dat wordt gekozen voor effectieve maatregelen. De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) raadt zes typen maatregelen aan, waarvan sterk wetenschappelijk bewijs is voor de effectiviteit. Eén van deze maatregelen is het verbieden van reclame. De bijkomende regeldrukgevolgen zijn ondergeschikt aan het nemen van effectieve maatregelen voor tabaksontmoediging.

Nederland telt op dit moment ongeveer 1600 tabaksspeciaalzaken.²⁸ Alle speciaalzaken dienen hun gevelreclame en etalagereclame te verwijderen. Naar verwachting zal een deel daarvan, ongeveer 150, de keuze maken om zich hoofdzakelijk op tabaks- en aanverwante producten te richten. Deze uitgezonderde speciaalzaken mogen in de zaak nog steeds reclame maken. De speciaalzaken die niet onder een van de uitzonderingen vallen, dienen tevens de reclame in de zaak te verwijderen.

Het betreft voor iedere speciaalzaak een eenmalige handeling. Voor speciaalzaken betekent het dat ze kennis moeten nemen van de nieuwe regelgeving, de gevelreclame moeten (laten) verwijderen, de reclame uit etalages weg moeten halen en opnieuw inrichten en reclame, zoals posters en afbeeldingen bij de toonbank, in de zaak moeten weghalen. Mogelijk hebben deze speciaalzaken leasecontracten die moeten worden opgezegd. De geschatte gemiddelde tijd die nodig is voor het kennisnemen van nieuwe wetgeving is 1 uur. Gemiddeld zal het verwijderen 2 uur per ondernemer kosten wanneer het gaat om het verwijderen van gevelreclame en etalagereclame. Geschat wordt dat de tijdsinvestering van speciaalzaken die tevens de reclame in de zaak dienen te verwijderen, ongeveer 3 uur zal zijn.

• 4 uur x €34,– = €136,– per speciaalzaak die niet onder een van de uitzonderingen valt (inclusief kennisnemingskosten).

• €136,– euro x 1450 speciaalzaken = €197.200,–

• 3 uur x €34,– = €102,– per speciaalzaak die onder een van de uitzonderingen valt (inclusief kennisnemingskosten).

• €102,– x 150 speciaalzaken = €15.300,–

In totaal zal de regeldruk van de uitbreiding van het reclameverbod ongeveer €212.500,– bedragen.

b. Verduidelijking bevoegdheid gemeenten en provincies

Voor de verduidelijking van de bevoegdheid van gemeenten en provincies zijn geen administratieve lasten voorzien, aangezien het geen verplichtingen met zich meebrengt en slechts een verduidelijking van de huidige situatie betreft.

Het Adviescollege Toetsing Regeldruk heeft aangegeven zich te kunnen vinden in deze analyse en heeft besloten om geen advies over het wetsvoorstel uit te brengen.

6. Advisering en consultatie

De regering heeft er voor gekozen om de wijziging van de wet ter consultatie voor te leggen. Internetconsultatie vergroot de transparantie van het proces, de mogelijkheden voor publieke participatie en levert een bijdrage aan de kwaliteit van wetgeving. Via de website waarop conceptregelgeving ter consultatie wordt aangeboden is van 18 november 2019 tot en met 16 december 2019 aan een ieder de mogelijkheid geboden te reageren op dit voorstel en de bijbehorende memorie van toelichting.²⁹

Er zijn in totaal 63 reacties over de uitbreiding van het reclameverbod binnengekomen. Er zijn in totaal 56 reacties over de verduidelijking van de bevoegdheid van gemeenten binnen gekomen. Deze reacties zijn afkomstig van gezondheidsorganisaties, gemeenten, (belangenbehartiger van) verstrekkers van tabaksproducten en e-sigaretten en particulieren. Bij de consultatie is aangegeven dat bij de weging van de inhoudelijke argumenten die worden aangedragen rekening wordt gehouden met artikel 5.3 van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging. Dit wil zeggen dat van de tabaksindustrie (producenten, distributeurs en importeurs van tabaksproducten en partijen die de belangen van de tabaksindustrie vertegenwoordigen) uitsluitend de reacties die op de technische uitvoerbaarheid van de regelgeving betreffen worden meegenomen in de besluitvorming.

a. Uitbreiding reclameverbod

Uit de reactie van 37 organisaties die zich inzetten voor een rookvrije generatie blijkt dat zij een groot voorstander zijn van de voorgenomen wetswijziging waarmee gevelreclame en reclame in speciaalzaken per 2021 wordt verboden. De wijziging helpt namelijk om te komen tot een Rookvrije Generatie. De uitbreiding van het reclameverbod naar speciaalzaken levert volgens deze organisaties een belangrijke bijdrage aan het beschermen van kinderen tegen de verleiding om te beginnen met roken.

In een ander deel van de reacties, afkomstig van (belangenbehartigers van) verstrekkers van e-sigaretten en burgers, wordt aangegeven dat de inbrengers geen voorstander zijn van de uitbreiding van het reclameverbod voor e-sigaretten. Men geeft aan dat e-sigaretten als hulpmiddel voor het stoppen met roken kunnen worden ingezet, en is daarom van mening dat het reclameverbod niet voor deze producten zou hoeven gelden.

Bij de regering bestaat de zorg dat dat het gebruik van een e-sigaret juist een opstap kan zijn naar het roken van tabakssigaretten.³⁰,³¹ Over de vraag of en in welke mate dit zo is, is de wetenschap nog verdeeld. Wat wel al duidelijk is, is dat door deze producten te gebruiken kinderen verslaafd kunnen raken aan nicotine en ze bloot staan aan schadelijke stoffen. Naast dat de zorg bestaat dat jongeren overstappen op tabakssigaretten is het een zeer zorgelijke ontwikkeling dat zoveel jongeren een schadelijk product gebruiken. Uit de middelenmonitor van het Trimbos onder Nederlandse studenten in het MBO en HBO (16 tot en met 18 jaar), blijkt dat het gebruik van de e-sigaret tussen 2015 en 2017 is toegenomen van 8% tot 12%. In de VS gebruikte maar liefst 27,5 % van de jongeren de e-sigaret in 2019.³² Dat is een situatie we in Nederland willen voorkomen. Met reclame worden uitingen afgegeven waardoor het verlangen naar een e-sigaret kunnen worden opgewekt. Deze uitingen kunnen ervoor zorgen dat jongeren gewend raken aan het beeld van e-sigaretten. Door het reclameverbod ook voor e-sigaretten uit te breiden versterken we de sociale norm dat ook dampen niet normaal is, en kunnen we jongeren beschermen.

Een brancheorganisatie voor de tabaks- en gemaksdetailhandel geeft in hun reactie aan dat een reclameverbod op een dergelijk korte termijn tot aanzienlijke inkomensderving leidt, waardoor men onder andere de winkel niet meer kan verbouwen. Met het ondertekenen van het Nationaal Preventieakkoord eind 2018 werd de uitbreiding van het reclameverbod al aangekondigd. De uitbreiding van het reclameverbod is getoetst op de regeldruk voor en de impact op bedrijven en ondernemers. Hierbij is ook gekeken naar de kosten die bedrijven en ondernemers zullen maken om de maatregel na te leven. Dat een maatregel gevolgen kan hebben voor bedrijven en ondernemers hoort bij het normaal ondernemersrisico, en weegt niet op tegen het zwaarwegender belang dat met deze maatregelen de volksgezondheid wordt beschermd. Overigens worden de tabakspeciaalzaken die uitgezonderd worden van het uitstalverbod ook uitgezonderd van het reclameverbod; zij mogen ervoor kiezen wel reclame in hun winkel te (blijven) maken.

b. Verduidelijking bevoegdheid gemeenten en provincies

Uit de reactie van de 37 organisaties die zich inzetten voor de rookvrije generatie blijkt dat zij een voorstander zijn van de verduidelijking van de bevoegdheid van provincies en gemeenten. De wijziging biedt decentrale overheden meer duidelijkheid over de mogelijkheden die zij hebben om regels op te stellen over rookverboden. Decentrale regels over rookverboden dragen bij aan het verder rookvrij maken van de publieke ruimte en het realiseren van de een rookvrije generatie.

Een deel van de reacties zijn afkomstig van gemeenten en GGD-kantoren. Een van de gemeenten geeft in hun reactie aan een voorstander te zijn, mits provincies en gemeenten vrij worden gelaten in het wel of niet opnemen van rookverboden in de decentrale regelgeving. Aangezien de voorgestelde bepaling slecht een verduidelijking van het toepassingsbereik van artikel 10 van de wet is, waarmee gemeenten bovendien niet in medebewind worden geroepen, worden gemeenten inderdaad vrij gelaten.

Uit een andere deel van de reacties wordt aangegeven dat decentrale regelgeving onwenselijk is en bijdraagt aan een overmaat van regelgeving en daarmee regeldruk. De verduidelijking van de bevoegdheid is getoetst op regeldruk. De wetwijziging betreft slechts een verduidelijking van het toepassingsbereik van artikel 10 en brengt geen verplichtingen met zich mee.

Een aantal reacties staat stil bij het risico dat er verschillen gecreëerd worden tussen gemeenten en provincies. Ook in de vigerende wet (2019), zonder de verduidelijking van het toepassingsbereik van artikel 10, is dat al het geval; decentrale overheden kunnen ieder naar eigen inzicht het oordeel gebruik maken van hun verordenende bevoegdheid in de openbare ruimte. Onderhavig wetsvoorstel brengt daarin geen verandering. De kracht van de Rookvrije Generatie is de positieve insteek en het daarmee verbonden brede maatschappelijke draagvlak. Verschillende gemeenten hebben zich hieraan al gecommitteerd. Zij varen ieder een eigen koers, bijvoorbeeld door het instellen van (informele) rookverboden op het strand of op het plein voor een ziekenhuis.

Het wetsvoorstel is tevens aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) – als belanghebbende partij in het kader van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen – ter consultatie aangeboden.

De VNG geeft aan dat zij kan instemmen met het explicieter maken van de verhouding tussen de rookverboden in de wet en de autonome verordenende bevoegdheid van gemeenten. Zij maakt daarbij de kanttekening dat artikel 10 van de wet niet de juiste plek zou zijn om dat te doen. Deze opmerking heeft niet geleid tot het aanpassen van het wetsvoorstel, omdat artikel 10 in de ogen van de regering bij uitstek de gewenste plek is om iets te zeggen over het toepassingsbereik van dat artikel. Daarnaast vraagt zij om in te gaan op de motieven die de gemeenteraad zou kunnen hanteren bij het instellen van een rookverbod, de mogelijke grenzen aan de autonome verordenende bevoegdheid van de gemeente en de afwegingen die een gemeenteraad kan maken. Het is niet aan de regering om in de afwegingen van decentrale overheden te treden, daarom wordt op dergelijke overwegingen niet ingegaan. Tot slot noemt zij een gemeentelijk rookverbod de uitzondering voor de ‘open lucht’ in gebouwen (artikel 6.2 van het besluit) zou kunnen doorkruisen. Een eventuele verordening mag de wet niet doorkruisen. In het geval van rookverboden betekent dat een verordening niet mag verbieden dat in de open lucht bij een gebouw dat is genoemd in artikel 10 van de wet (bijvoorbeeld een dakterras) gerookt wordt. De wet staat er niet aan in de weg dat in een verordening regels kunnen worden gesteld stellen aan het roken op plekken die niet door de wet zijn geregeld. Wat betreft de open lucht gaat het dan dus niet open lucht bij een gebouw of inrichting als bedoeld in artikel 10 van de wet, maar om alle overige open lucht, zoals een park. In hoofdstuk 2 van deze toelichting is de paragraaf over de open lucht op dit punt verduidelijkt.

7. Inwerkingtreding

Per onderdeel is bepaald welke termijn voor inwerkingtreding redelijk is. Voorafgaand aan de inwerkingtreding zullen de wetswijzingen worden gecommuniceerd richting de betrokken partijen.

Het voornemen is de uitbreiding van het reclameverbod per 1 januari 2021 in werking te laten treden.

Het voornemen is de wijziging met betrekking tot het expliciet maken van het toepassingsbereik van artikel 10 van de wet (en daarmee van de bevoegdheid van provincies en gemeenten) na publicatie in werking te laten treden. De regering vindt het, met oog op de ambities van het preventieakkoord, belangrijk om dit punt zo snel mogelijk boven alle twijfel te verheffen.

II. Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel A (technische wijziging artikel 1)

Met onderdeel A wordt in artikel 1 van de wet de definitie van speciaalzaak gewijzigd.³³ Het begrip speciaalzaak wordt gebruikt in de op artikel 5, derde lid, van de wet gebaseerde amvb waarin de uitzonderingen op het uitstalverbod zijn opgenomen.³⁴ Uit die bepaling blijkt dat speciaalzaken die uitgezonderd kunnen zijn van het uitstalverbod, nooit een zogenoemde ‘shop-in-shop’ constructie kunnen zijn. Met andere woorden: een tabaksspeciaalzaak die zich bevindt in een winkel met een ruimer aanbod, als ‘separaat verkooppunt’, kan daar wel bestaan, maar dan enkel als wordt voldaan aan het uitstalverbod. Dit verkooppunt kan nooit vallen onder een van de uitzonderingen op het uitstalverbod. Dit geldt ook in het omgekeerde geval, dus wanneer zich een ‘separaat verkooppunt’ in een tabaksspeciaalzaak bevindt. In de definitie van speciaalzaak heeft de zinsnede ‘of een onderdeel daarvan, met een afsluitbare eigen toegang’ geen toegevoegde waarde meer, en wordt daarom, om misverstanden te voorkomen, geschrapt.

Artikel I, onderdeel B (tabaksreclame in artikel 5)

Met onderdeel B wordt artikel 5 van de wet gewijzigd zodat de mogelijkheden voor tabaksreclame verdergaand beperkt worden. Zie hoofdstuk 2, paragraaf b, van het algemeen deel van deze toelichting.

In artikel 1 van de wet is de definitie van reclame opgenomen. In artikel 5 is tabaksreclame verboden, met daarop volgend de aanvullingen (tweede en derde lid) en uitzonderingen (vierde, vijfde, en zesde lid) op dit verbod.³⁵ Daarnaast is het verboden om kortgezegd tabaksproducten als promotiemateriaal weg te geven (zevende lid) en is een grondslag opgenomen om aanvullende regels te kunnen stellen over het assortiment van speciaalzaken die reclame maken (achtste lid). De uitzonderingen op het reclameverbod die relevant zijn in deze wetswijziging zijn reclame in een speciaalzaak en aan de gevel (artikel 5, zesde lid, onderdeel b).

Reclame die uitsluitend bestemd is voor de koper van tabaksproducten of aanverwante producten is tot nu toe (2020) toegestaan in speciaalzaken, aan de gevel van speciaalzaken en in afgescheiden verkooppunten in een levensmiddelenzaak of warenhuis. De definitie van speciaalzaak is bijzonder ruim, waardoor het per saldo veel verkooppunten zijn waar reclame is toegestaan, en die wordt gezien door een groot publiek (zie ook hoofdstuk 2, paragraaf b, van het algemeen deel van de toelichting). Door de wijziging zal reclame uitsluitend nog zijn toegestaan in aangewezen verkooppunten van tabaksproducten en aanverwante producten. Daartoe wordt artikel 5, zesde lid, onderdeel b, opnieuw vastgesteld.

De speciaalzaken waar tabaksreclame nog zal zijn toegestaan, zijn dezelfde verkooppunten die zijn uitgezonderd van het uitstalverbod (het verbod op tabaksproducten en aanverwante producten te tonen in de winkel). Dit zijn de verkooppunten die op grond van artikel 5, derde lid, van de wet bij amvb zijn aangewezen. Het gaat – kort samengevat – om tabaksspeciaalzaken die enkel tabaksproducten, aanverwante producten, loten en dagbladen verkopen, en om tabaksspeciaalzaken met een maximale omzet van € 700.000,– waarvan 75% bestaat uit omzet uit tabaksproducten en aanverwante producten (artikel 5.9, eerste en tweede lid, van het besluit).³⁶ Reclame in deze winkels is nog toegestaan, mits de reclame – net als voor deze wijziging al het geval is – niet op minderjarigen is gericht en voldoet aan de voorschriften van de ministeriële regeling.

Reclame aan de gevel van welk verkooppunt dan ook, is niet meer toegestaan. Dat betekent dat luifels, uithangborden, stickers op ramen, posters en dergelijke waarmee tabaksreclame wordt gemaakt, allemaal zullen moeten worden verwijderd (zie ook hoofdstuk 2, paragraaf a, van het algemeen deel van deze toelichting). Uiteraard is het voeren van de handelsnaam van een winkel (‘Tabaksspeciaalzaak De Vries’) zoals gespecialiseerde winkels dat plegen te doen, nog mogelijk. Verkooppunten van tabaksproducten moeten zich immers wel als zodanig kenbaar kunnen maken, en het laten verwijderen van historische gevels is niet het doel van dit wetsvoorstel. Tegelijkertijd moet bedacht worden dat het reclameverbod van toepassing is. Het voeren van de eigen handelsnaam vanuit een oogpunt van kenbaarheid is van een andere orde dan een poging het reclameverbod te omzeilen door de eigen handelsnaam bijvoorbeeld in grote neonkleurige letters of meerdere malen op de ruit te bevestigen.

De wijziging van het achtste lid van artikel 5 betreft een technische aanpassing. De bepaling wordt in lijn gebracht met de rest van het artikel.

Artikel I, onderdeel C (toepassingsbereik van artikel 10)

Het nieuwe vijfde lid dat aan artikel 10 van de wet wordt toegevoegd is bedoeld om expliciet te maken dat het artikel niet uitputtend bedoeld is. In artikel 10 wordt geregeld welke rookverboden in welke gevallen ingesteld moeten worden; in het besluit zijn aanvullingen en uitzonderingen opgenomen die daarmee in samenhang gelezen moeten worden. Het gaat enerzijds om gebouwen, ruimtes, inrichtingen en vervoersmodaliteiten, – bijvoorbeeld een treincoupé – waar een rookverbod moet gelden, en anderzijds om

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

---

1 Nationaal preventieakkoord: Naar een gezonder Nederland (november 2018), p. 14.

2 Het voorstel regelt dat de aparte wettelijke vrijstelling voor speciaalzaken verdwijnt. In de nieuwe situatie worden vrijstellingen uitsluitend gegeven aan in artikel 5.9, eerste en tweede lid, van het Tabaks- en rookwarenbesluit aangewezen verkooppunten die voldoen aan de aldaar vastgelegde voorwaarden. Op dit moment gelden die criteria al ten aanzien van de vrijstelling van het uitstalverbod. Met andere woorden: enkel speciaalzaken die voldoen aan de criteria, mogen (in beperkte mate) hun rookwaren uitstallen. Zie ook p. 12 van de memorie van toelichting.

3 Voorgestelde wijziging van artikel 5, zesde lid, onder b.

4 Artikel 10, eerste lid, van de Tabaks- en Rookwarenwet.

5 Voorgesteld artikel 10, vijfde lid.

6 De toelichting verwijst in dit verband naar artikel 34 VWEU en artikel 10 EVRM. Zie t.a.v. artikel 10 EVRM ook EHRM 17 oktober 2002, 37928/97, Stambuk t. Duitsland, punt 38–39.

7 Zie ook EHRM 30 januari 2018, 69317/14, Sekmadienis LTD t. Litouwen, punt 72.

8 In artikel 1, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet is reclame als volgt gedefinieerd:

reclame: elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product. Artikel 1, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet.

9 Artikel 10, eerste lid, van de Tabaks- en Rookwarenwet.

10 Voorgesteld artikel 10, vijfde lid.

11 Artikel 149 Gemeentewet

12 Artikel 145 Provinciewet

13 Zie artikel 6.2, eerste lid, onder c. Artikel 10, lid 2a, van de Tabaks- en Rookwarenwet bevat de uitzondering op deze hoofdregel. Bij amvb is het mogelijk om een rookverbod te verplichten op terreinen rond onderwijsinstellingen.

14 Zie in dit verband Aanwijzing 2.2. van de Aanwijzingen voor de Regelgeving.

1 Nationaal preventieakkoord: Naar een gezonder Nederland (november 2018), p. 14.

2 Het voorstel regelt dat de aparte wettelijke vrijstelling voor speciaalzaken verdwijnt. In de nieuwe situatie worden vrijstellingen uitsluitend gegeven aan in artikel 5.9, eerste en tweede lid, van het Tabaks- en rookwarenbesluit aangewezen verkooppunten die voldoen aan de aldaar vastgelegde voorwaarden. Op dit moment gelden die criteria al ten aanzien van de vrijstelling van het uitstalverbod. Met andere woorden: enkel speciaalzaken die voldoen aan de criteria, mogen (in beperkte mate) hun rookwaren uitstallen. Zie ook p. 12 van de memorie van toelichting.

3 Voorgestelde wijziging van artikel 5, zesde lid, onder b.

4 Artikel 10, eerste lid, van de Tabaks- en Rookwarenwet.

5 Voorgesteld artikel 10, vijfde lid.

6 De toelichting verwijst in dit verband naar artikel 34 VWEU en artikel 10 EVRM. Zie t.a.v. artikel 10 EVRM ook EHRM 17 oktober 2002, 37928/97, Stambuk t. Duitsland, punt 38–39.

7 Zie ook EHRM 30 januari 2018, 69317/14, Sekmadienis LTD t. Litouwen, punt 72.

8 Artikel 10, eerste lid, van de Tabaks- en Rookwarenwet.

9 Voorgesteld artikel 10, vijfde lid.

10 Artikel 149 Gemeentewet

11 Artikel 145 Provinciewet

12 Zie artikel 6.2, eerste lid, onder c. Artikel 10, lid 2a, van de Tabaks- en Rookwarenwet bevat de uitzondering op deze hoofdregel. Bij amvb is het mogelijk om een rookverbod te verplichten op terreinen rond onderwijsinstellingen.

13 Zie in dit verband Aanwijzing 2.2. van de Aanwijzingen voor de Regelgeving.

1 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).

2 Nationaal Expertisecentrum Tabaksontmoediging, Factsheet Kinderen en Roken, 2017.

3 Nationaal Expertisecentrum Tabaksontmoediging, Notitie Zien roken, doet roken?, 2016.

4 Nationaal Expertisecentrum Tabaksontmoediging, Factsheet Kinderen en Roken, 2017.

5 Sociaal en Cultureel Planbureau, Health behaviour in school-aged children, HBSC Nederland, 2017.

6 Wet 10 februari 2017 tot wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet ter regeling van de elektronische sigaret zonder nicotine en nadere regeling van voor roken bestemde kruidenproducten (Stb. 2017, 72).

7 Kamerstukken II, 2018/19, 32 793, nr. 339.

8 Voorheen betrof dit het vijfde lid van artikel 5. Sinds de inwerkingtreding van artikel I, onderdeel I, van de Wet 10 februari 2017 tot wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet ter regeling van de elektronische sigaret zonder nicotine en nadere regeling van voor roken bestemde kruidenproducten (Stb. 2017, 72), zijn de leden vernummerd.

9 Reclame: elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product. Artikel 1 Tabaks- en rookwarenwet.

10 Speciaalzaak: een inrichting zijnde een winkel of een onderdeel daarvan, met een afsluitbare eigen toegang waarin een totaal assortiment aan tabaksproducten of voor roken bestemde kruidenproducten van ten minste 90 merkenversies of elektronische dampwaar van ten minste 90 merkenversies aanwezig is voor het in de handel brengen en:

met een vloeroppervlakte van minimaal 10 m², of met een vloeroppervlakte van minder dan 10 m², die reeds voor 1 januari 2001 als tabaksspeciaalzaak of voor 20 mei 2016 als elektronische sigarettenzaak stond ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Artikel 1 Tabaks- en rookwarenwet.

11 K., Verdurmen, J., Ketelaars, T., & Laar, M. W. van (Trimbos). Points of sale of tobacco products, 2014.

12 Kamerstukken II, 2015/16, 34 470, nr. 2.

13 Speciaalzaken die uitsluitend rookwaren, rookaccessoires, loten en dagbladen verkopen en voor speciaalzaken met een jaaromzet van maximaal €700.000 die meer dan 75% van hun jaaromzet uit rookwaren halen. Artikel 5.9 van het Tabaks- en rookwarenbesluit. Besluit van 20 september 2019, houdende wijziging van het Tabaks- en rookwarenbesluit ter regeling van een uitzondering voor verkooppunten op het verbod te koop aangeboden tabaksproducten en aanverwante producten te tonen, verbod op verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten zonder ter handstelling door tussenkomst van een verstrekkende persoon, en faciliteiten in aangewezen rookruimtes (Stb. 2019, 308).

14 Artikel 6.6, derde lid, Tabaks- en rookwarenregeling.

15 Zie noot 13.

16 Artikel 4, tweede lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling.: reclame in of aan een tabaks- of elektronische sigarettenspeciaalzaak.

17 Artikel 6.5, tweede lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling.

18 Bijlage bij Kamerstukken II, 2019/20, 32 011, nr. 75, p. 2.

19 Bijlage bij Kamerstukken II, 2018/19, 32 793, nr. 339, p. 16.

20 Artikel 124, eerste lid, in samenhang met artikel 127 van de Grondwet.

21 RvS, 26 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6075, RvS, 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3342.

22 Kamerstukken II, 2013/14, 33 791, nr. 3, paragraaf 4.

23 Richtlijn 2014/40/EU van het Europees parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van Richtlijn 2001/37/EG (PbEU 2014, L 127).

24 Artikel 1 en overweging 48 van de Tabaksproductenrichtlijn.

25 HvJ EG 11 juli 1974, (ECLI:EU:C:1974:82).

26 HvJ EU 13 juli 2004, ECLI:EU:C:2004:432 C-262/02.

27 EHRM 20 november 1989, Markt Intern Verlag GMBH en Klaus Beerman vs. Duitsland, nr. 10572/83, overweging 33.

28 https://www.tabaksdetailhandel.nl/assortimenten/informatie_over_de_gemakswinkel.

29 https://www.internetconsultatie.nl/x.

30 https://www.rivm.nl/tabak/nieuwe-producten/e-sigaret/aantrekkelijkheid.

31 Buisman, R., Croes, E. Factsheet Elektronische sigaretten (e-sigaretten). Trimbos, 2014.

32 Cullen, K. A., Gentzke, A. S., Sawdey, M. D., Chang, J. T., Anic, G. M., Wang, T. W & King, B. A. (2019). e-Cigarette Use Among Youth in the United States, 2019. Jama, 322(21), p. 2095–2103.

33 Artikel 1 van de Tabaks- en rookwarenwet:

speciaalzaak: een inrichting zijnde een winkel of een onderdeel daarvan, met een afsluitbare eigen toegang waarin een totaal assortiment aan tabaksproducten of voor roken bestemde kruidenproducten van ten minste 90 merkenversies of elektronische dampwaar van ten minste 90 merkenversies aanwezig is voor het in de handel brengen en: met een vloeroppervlakte van minimaal 10 m², of met een vloeroppervlakte van minder dan 10 m², die reeds voor 1 januari 2001 als tabaksspeciaalzaak of voor 20 mei 2016 als elektronische sigarettenzaak stond ingeschreven bij de Kamer van Koophandel.

34 Artikel 5.9, derde lid, van het Tabaks- en rookwarenbesluit. Zie voor het genoemde uitstalverbod Stb. 2019, 308.

35 Als gevolg van de inwerkingtreding van artikel I, onderdeel E, van de Wet 10 februari 2017 tot wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet ter regeling van de elektronische sigaret zonder nicotine en nadere regeling van voor roken bestemde kruidenproducten, (Stb. 2017, 72) is artikel 5 van de wet vernummerd. In artikel 5 in het derde lid (nieuw) het uitstalverbod opgenomen en is de uitzondering voor ‘regulieren presentatie’ in het vijfde lid, onderdeel b, vervallen.

36 Besluit van 20 september 2019, houdende wijziging van het Tabaks- en rookwarenbesluit ter regeling van een uitzondering voor verkooppunten op het verbod te koop aangeboden tabaksproducten en aanverwante producten te tonen, verbod op verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten zonder ter handstelling door tussenkomst van een verstrekkende persoon, en faciliteiten in aangewezen rookruimtes (Stb. 2019, 308).