TOELICHTING
I ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Met deze regeling worden regels gesteld omtrent de verdeling van vergunningen in de
frequentiebanden 703–33 MHz gepaard met 758–788 MHz (hierna ook: 700 MHz-band), 1452–1492
MHz (ongepaard, hierna ook: 1400 MHz-band) en 1920–1980 MHz gepaard met 2110–2170
MHz (hierna ook: 2100 MHz-band). Deze vergunningen zijn bestemd voor elektronische
communicatiediensten (mobiele communicatie), en worden landelijk vergund – voor de
700 MHz-band met uitzondering van installaties ter zee.
Het kabinet zet onverminderd in op het behouden van de sterke positie van Nederland
wat betreft de uitstekende digitale infrastructuur. In de brief aan de Tweede Kamer
van 2 juli 20181 is aangegeven dat de vaste en mobiele netwerken een belangrijke bijdrage leveren
aan het gunstige ondernemings- en vestigingsklimaat in Nederland. In het Actieplan
Digitale Connectiviteit dat bij deze brief gevoegd was werd een integraal plan neergelegd
dat aansluit bij de Europese oproep om nieuwe doelstellingen en plannen voor ontwikkeling
van breedband en 5G te ontwikkelen.
Het Actieplan Digitale Connectiviteit (hierna ook: ‘Actieplan’) was een eerste vervolgstap
op de Nota Frequentiebeleid van december 20162. In deze nota wordt beschreven dat de beschikbaarheid van frequentieruimte een randvoorwaarde
is voor een goede digitale infrastructuur. De vraag naar frequentieruimte neemt toe
en de samenleving stelt in toenemende mate eisen aan de bereikbaarheid en betrouwbaarheid
van (draadloze) telecommunicatie-infrastructuur. Deze en andere ontwikkelingen, zoals
de introductie van nieuwe draadloze toepassingen en diensten en de vraag naar hogere
datasnelheden en toenemende datavolumes, vereisen een nog efficiënter en effectiever
gebruik van het spectrum. Het frequentiebeleid heeft dan ook een prominente rol om
aan deze ontwikkelingen een bijdrage te leveren. Het frequentiebeleid heeft daarbij
niet alleen een traditionele ordenende functie, ter voorkoming van storing, maar ook
een marktordenende functie ten behoeve van een goed functionerende markt voor telecommunicatiedienstverlening.
Het Actieplan voegt daaraan toe dat het voor aanbieders van connectiviteit essentieel
is dat de overheid voorspelbaar handelt en zo investeringszekerheid biedt over het
beschikbaar stellen van frequentieruimte. Het kabinet geeft in het Actieplan aanbieders
van mobiele communicatie de zekerheid dat de uitgifte van frequenties op landelijk
exclusieve basis, waaronder de 700-, 1400- en 2100 MHz-frequentiebanden, in principe
voor 20 jaar zal plaatsvinden, waarmee zekerheid wordt gegeven over de uitrol van
de nieuwe 5G-netwerken. Een andere belangrijke frequentieband voor de uitrol van 5G
is de 3,5 GHz-band.
Een ander aspect dat het Actieplan specifiek benoemt betreft de mobiele dekking. Op
sommige plekken in Nederland is het realiseren daarvan niet commercieel haalbaar,
hetgeen er toe leidt dat (thans) nog altijd plekken zijn in Nederland waar de mobiele
netwerkdekking slecht of afwezig is. Om dit aan te pakken wordt aangekondigd dat er
bij de aankomende veiling een dekkingsverplichting wordt opgelegd aan de vergunninghouders.
Die kunnen die informatie en hun kennis over de kosten die dat voor henzelf meebrengt,
verdisconteren in hun biedingen in de veiling. Bij wijze van eerste invulling van
de dekkingseis stelt het Actieplan dat op 98% van de oppervlakte van elke gemeente
in Nederland dekking moet worden gerealiseerd, die bovendien een minimale datasnelheid
moet bieden. De hoogte daarvan zou nog worden onderzocht en is later vastgelegd in
de Nota Mobiele Communicatie.
Na de Nota Frequentiebeleid en het Actieplan is de Nota Mobiele Communicatie opgesteld
en is de Tweede Kamer regelmatig geïnformeerd over de voortgang. De Nota Mobiele Communicatie
geeft het meer specifieke beleidskader over de verdeling van frequenties in de aankomende
jaren en bevestigt daarmee de noodzaak van voorspelbaarheid van beleid.
In de Nota Mobiele Communicatie is allereerst de keuze gemaakt om de 700-, 1400- en
2100 MHz-frequenties gezamenlijk uit te geven in een multibandveiling. Daartoe geadviseerd
door Aetha Consulting is deze keuze gemaakt vanwege de samenhang tussen deze banden.
Die samenhang is er vooral wat betreft de substitueerbaarheid van de frequenties.
De uit te geven vergunningen kennen verschillende tijdstippen van inwerkingtreding.
De 1400 MHz-band is reeds beschikbaar. De 700 MHz-band is beschikbaar gekomen vanaf
2020 doordat de toenmalige gebruiker krachtens de betreffende vergunningsvoorschriften
de band heeft vrijgemaakt. KPN maakt thans binnen een groter frequentiebereik gebruik
van dit banddeel voor de digitale tv dienstverlening via de ether (DVBT). Voor de
700 MHz-frequenties geldt dat de Europese Commissie de lidstaten verplicht deze per
uiterlijk 30 juni 2020 in gebruik te hebben gegeven3. In de praktijk komt het erop neer dat de 700- en 1400 MHz-vergunningen direct na
(de vergunningverlening volgend op) de veiling in gebruik kunnen worden genomen.
Voor de 2100 MHz-vergunningen ligt dat iets anders. Deze vergunningen betreffen de
frequenties die oorspronkelijk in 2000 zijn geveild en waarvan een klein deel daarna
nog eens in 2012 is geveild. De vergunningen zijn bij besluit van 11 december 2014
verlengbaar gemaakt, waarna voor alle betreffende vergunninghouders na aanvraag daartoe,
de vergunningen verlengd werden voor de periode van 1 januari 2017 tot 1 januari 2021.
Aansluitend op deze verlengde vergunning zal op grond van artikel 3.8a van de Telecommunicatiewet
ambtshalve een transitievergunning worden verleend aan zowel de huidige vergunninghouders
als de winnaars van 2100 MHz-vergunningen in de veiling. Deze transitievergunning
heeft een duur van vier weken en kan met maximaal vier weken verlengd worden. Aansluitend
daarop start de vergunningsperiode voor de nieuwe 2100 MHz-vergunningen.
De totstandkoming van de Nota Mobiele Communicatie (hierna ook: de Nota) heeft circa
drie jaar geduurd. Een eerste concept van de Nota werd reeds in 2017 geconsulteerd.
Omdat de Nota concreet ingaat op de marktordenende maatregelen die getroffen moeten
worden ter borging van de concurrentie in de mobiele telecommunicatiemarkt, was de
totstandkoming in sterke mate afhankelijk van ontwikkelingen in de concrete marksituatie.
Dat vergde onder andere het inwinnen van advies van de ACM. Door de in november 2017
aangekondigde fusie van T-Mobile Nederland en Tele2 Nederland moest het advies van
ACM vanzelfsprekend wachten op het definitieve besluit van de Europese Commissie over
de fusie. Na de goedkeuring van de fusie door de Europese Commissie heeft de ACM in
april 2019 advies uitgebracht over de in de veiling te treffen maatregelen. De belangrijkste
daarvan betroffen het stellen van een maximum van 40% aan het totaal aan frequenties
dat marktpartijen in bezit mogen hebben, eenzelfde maximum voor het totaal spectrumbezit
in de zogeheten lage spectrumbanden (de nog te veilen 700 MHz-band en de reeds uitgegeven
800- en 900 MHz-frequenties) én een maximum van 40% voor de later te veilen 3,5 GHz-band.
Het advies is overgenomen in de Nota Mobiele Communicatie. Die is op 11 juni 2019
gepubliceerd.
De Nota Mobiele Communicatie richt zich op de frequentieverdelingen in de eerstkomende
jaren en formuleert daarbij als doelstelling dat de overheid streeft naar kwalitatief
hoogwaardige dienstverlening die een grote diversiteit aan vraag kan bedienen en altijd
en overal beschikbaar is tegen concurrerende tarieven. Deze doelstelling is overkoepelend
voor in ieder geval de eerstkomende veiling van de 700, 1400 en 2100 MHz-frequenties
en de daarop volgende veiling van de 3,5 GHz-band. Omdat het voor de veiling van de
700, 1400 en 2100 MHz-frequenties voor marktpartijen vanuit het oogpunt van investeringszekerheid
en de mogelijke samenhang tussen de verschillende frequentiebanden immers ook van
belang is om te weten welke perspectieven geboden worden in deze 5G band, werden in
een brief aan de Tweede Kamer op 24 december 20184 de contouren geschetst van die verdeling. Daarin werd tevens aangekondigd dat de
uitwerking daarvan in de Nota Mobiele Communicatie zou plaatsvinden, na een consultatie.
In de Nota Mobiele Communicatie is aangegeven dat voorafgaand aan de consultatie van
de veilingregeling van de multibandveiling van de 700, 1400 en 2100 MHz-banden duidelijkheid
zal worden gegeven over het alternatief voor satellietinterceptie in Burum. De afgelopen
periode is gezocht naar een oplossing die recht doet aan de uitrol van 5G enerzijds
en het beschermen van de nationale veiligheid anderzijds. Satellietinterceptie levert
onmisbare informatie op voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en is daarmee
van cruciaal belang voor de nationale veiligheid, voor de ondersteuning van de krijgsmacht
en binnen het cyberdomein.
In de afgelopen periode is gebleken dat een oplossing in het kader van internationale
samenwerking in principe haalbaar is. Alle inzet is er op gericht om tijdig, dat wil
zeggen vóór september 2022 deze internationale oplossing te realiseren. Hiermee zal
300 MHz, lopend van 3450–3750 MHz, vanaf 1 september 2022 beschikbaar komen voor mobiele
communicatie (5G). Mocht de internationale oplossing niet tijdig gerealiseerd zijn,
dan kan het noodzakelijk zijn om voor een korte periode een overbruggingsmaatregel
te treffen. Op dit moment wordt de kans dat een overbruggingsmaatregel noodzakelijk
is als laag ingeschat. Waar het belang van de nationale veiligheid dit vraagt, zullen
in overleg tussen het ministerie van Defensie, het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en de partijen
die in de 3,5 GHz-veiling spectrum verwerven, nadere afspraken worden gemaakt over
de (technische) aard en exacte duur van de eventueel te treffen overbruggingsmaatregel.
De in te roepen overbruggingsperiode zal in ieder geval beperkt zijn tot maximaal
6 maanden.
De frequentieruimte tussen 3400–3450 MHz en de frequentieruimte tussen 3750–3800 MHz
kan vanaf 2026 opnieuw voor lokaal gebruik ingezet kan worden. Deze twee blokken van
50 MHz kennen mogelijk beperkingen als gevolg van bescherming van naburig gebruik,
namelijk boven de 3800 MHz en onder de 3400 MHz.
Naast de maatregelen met het oog op de concurrentie is in de Nota Mobiele Communicatie
nadere invulling gegeven aan de dekkingseis die gesteld zal worden aan het bezit van
vergunningen voor het gebruik van de 700 MHz-frequenties. Deze eis geeft invulling
aan het element ‘altijd en overal beschikbaar’ binnen de bovengenoemde doelstelling
van de Nota Mobiele Communicatie.
Met de beleidskeuzes in de Nota Mobiele Communicatie als kader voor de verdeling van
de diverse frequentiebanden is aan een externe veilingdeskundige organisatie (DotEcon)
advies gevraagd over de meest geschikte opzet voor de veiling van de 700, 1400 en
2100 MHz-frequenties. Parallel daaraan is aan een gerenommeerd veilingwetenschapper,
professor Peter Cramton, gevraagd een opinie op het advies te geven. Het adviesrapport
en het reviewrapport zijn op 4 juli 2019 gepubliceerd en aan de Tweede Kamer aangeboden.
De reacties die zijn ingediend tijdens de openbare consultatie van de veilingregeling
zijn nadien nog voorgelegd aan DotEcon. Die heeft daar een appreciatie van gegeven
welke vervolgens is beoordeeld door professor Peter Cramton. De appreciatie van DotEcon
is aangehecht als bijlage aan een nieuwe versie van haar adviesrapport5. De adviezen vormen de basis voor de uitwerking van deze veilingregeling.
2. Uitgangspunten voor de vergunningverlening
2.1 Keuze voor het veilinginstrument
In het Besluit bekendmaking veiling vergunningen 700, 1400 en 2100 MHz is aangekondigd
dat de vergunningen voor de 700, 1400 en 2100 MHz-band worden verdeeld door middel
van een veiling. In de Nota Mobiele Communicatie werd al beschreven dat de uitgifte
van schaarse frequenties in beginsel gebeurt via een veiling. Voor de 700, 1400, 2100
MHz- en 3,5 GHz-banden is er naar verwachting meer vraag dan aanbod. Voor deze banden
ligt het voorts voor de hand om ze op landelijke schaal uit te geven6. De 700, 1400 en 2100 MHz-frequenties komen eerder beschikbaar dan de 3,5 GHz-frequenties.
Bovendien geldt voor de 700 MHz-frequenties specifiek het besluit van de Europese
Commissie dat lidstaten uiterlijk op 30 juni 2020 het gebruik van deze band voor draadloze
breedbanddiensten moeten hebben toegestaan. Dat maakt een tijdige veiling van vergunningen
voor landelijk gebruik van de 700, 1400 en 2100 MHz-frequenties in 2020 noodzakelijk.
2.2 Beleidskeuzes Nota Mobiele Communicatie
De Nota Mobiele Communicatie gaat gedetailleerd in op deze veiling en beschrijft daarbij
in grote mate van detail de uitgangspunten, beleidskeuzes, en de motivering daarvan7. Die betreffen onder andere de verkaveling (vergunningsgrootte) en de ingebruiknameverplichtingen.
Voorts zijn de verwervingsmogelijkheden beschreven voor de drie huidige vergunninghouders
in frequentiebanden die gebruikt worden voor mobiele communicatie.
2.2.1. Werking van de caps
In de Capregeling frequenties mobiele communicatie 2020 (hierna ook: ‘capregeling’)
zijn twee caps vastgelegd: ten eerste de globale cap van 40% op het totaal spectrumbezit
en ten tweede de cap van 40% voor (totaal) spectrumbezit in de lage frequenties in
de 700-, 800- en 900 MHz-banden. De verwervingsmogelijkheden in de veiling worden
bepaald aan de hand van deze caps en de hoeveelheid frequentieruimte waarvoor een
aanvrager reeds vergunningen houdt.
Nieuwe markpartijen die deelnemen aan de veiling hebben in theorie de mogelijkheid
alle frequenties te verwerven die worden geveild. Voor de reeds bestaande vergunninghouders
zijn deze mogelijkheden beperkt afhankelijk van hun huidige bezit aan frequenties.
In de Nota Mobiele Communicatie werd aangegeven welke verwervingsmogelijkheden deelnemers
aan de veiling hebben. Daarin heeft een beperkte wijziging plaatsgevonden. De reden
daarvoor is dat de verwervingsmogelijkheden in de Nota waren uitgewerkt aan de hand
van het advies van de ACM, waarin werd uitgegaan van in totaal 180 MHz aan frequenties
in de 2600 MHz-band. In de capregeling is dit aangepast naar 170 MHz. Dat heeft gevolgen
voor de verwervingsmogelijkheden gegeven de cap van 40% op het totaalbezit aan spectrum.
Waar de ACM, met 180 MHz in de 2600 MHz-band, uitging van een totaal van 670 MHz,
wordt dat nu met 170 MHz in de 2600 MHz-band een totaal van 660 MHz. 40% daarvan is
264 MHz.
De verwervingsmogelijkheden zijn daarmee als volgt:
partij
|
Totaal spectrumbezit voor aanvang van de veiling (MHz)
|
Maximaal te verwerven in de veiling (MHz)
|
KPN
|
120
|
144, in de praktijk 140
|
VodafoneZiggo
|
140
|
124, in de praktijk 120
|
T-Mobile
|
180
|
84, in de praktijk 80
|
nieuwkomer
|
-
|
264, in de praktijk 260
|
Zoals in de capregeling is beschreven sluiten de verwervingsmogelijkheden in de veiling
voor alle partijen niet precies aan bij de verkaveling van 2 keer 5 MHz (10 MHz) voor
de 700- en 2100 MHz-vergunningen en 5 MHz enkelvoudig voor de 1400 MHz-band. In de
veiling kan alleen op 5-vouden in totaal worden geboden, waardoor het maximum door
de cap in het kader van deze veiling op 260 MHz ligt. Dat verklaart de toevoeging
in de tabel hoe de verwervingsmogelijkheden in de veiling in de praktijk uitpakken.
De genoemde aanpassing in de 2600 MHz band heeft geen gevolgen voor de verwervingsmogelijkheden
in de 700 MHz band. Die blijven gelijk aan wat in de Nota Mobiele Communicatie werd
beschreven. Volledigheidshalve worden die hier nog eens weergegeven:
partij
|
Maximaal te verwerven frequentieruimte in de 700 MHz-band (MHz)
|
KPN
|
40
|
VodafoneZiggo
|
40
|
T-Mobile
|
30
|
nieuwkomer
|
60
|
De capregeling blijft gelden tot 2030. De vergunningen zijn na afloop van de veiling
dan ook verhandelbaar mits passend binnen de caps die aan het frequentiebezit worden
gesteld. Een gehele of gedeeltelijke overdracht van vergunningen behoeft op grond
van artikel 3.20 van de Telecommunicatiewet wel de goedkeuring van de Minister. In
geval van overgang onder algemene titel van de vergunning zal een aanvraag tot wijziging
tenaamstelling worden beoordeeld door de Minister. Ten behoeve van een ordelijke voorbereiding
van de veiling worden in de periode vanaf de inwerkingtreding van de veilingregeling,
waarmee de aanvraagprocedure start, tot de vergunningverlening ná de veiling aanvragen
tot overdracht of wijziging tenaamstelling aangehouden. Aanvragen die tot acht weken
voor inwerkingtreding van de veilingregeling zijn binnengekomen zullen in beginsel
nog in behandeling kunnen worden genomen voor inwerkingtreding van de veilingregeling.
2.2.2. Vergunningen
De beschikbare frequentieruimte is als volgt ingedeeld:
-
– 700 MHz-band: 2x30 = 60 MHz (gepaard spectrum), aangeboden in 6 vergunningen van elk
2x5 MHz
-
– 1400 MHz-band: 40 MHz (ongepaard spectrum), aangeboden in 8 vergunningen van elk 5
MHz
-
– 2100 MHz-band: 2x60 = 120 MHz (gepaard spectrum), aangeboden in 12 vergunningen van
elk 2x5 MHz.
De (bandspecifieke) kaders voor de uitgifte, de technische voorwaarden, de bepalingen
omtrent transitie en diverse verplichtingen en voorschriften voor de vergunninghouders
staan beschreven in de toelichting bij de vergunningen, die in de toelichting bij
het Besluit bekendmaking veiling vergunningen 700, 1400 en 2100 MHz is opgenomen.
Naast de specifieke vergunningvoorschriften kent de Telecommunicatiewet ook generieke
bepalingen waaraan vergunninghouders onverkort gehouden zijn. Hierbij wordt gewezen
op onder meer de bepalingen met betrekking tot het bevoegd aftappen en toepassing
van andere bevoegdheden op grond van het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 in verband met telecommunicatie, opdat de
publieke diensten die een taak hebben op het gebied van openbare orde en veiligheid,
ook met het oog op technologische ontwikkelingen als 5G hun werk effectief en binnen
het wettelijk kader kunnen blijven uitoefenen.
De in de Nota Mobiele Communicatie genoemde, en in de vergunningen overgenomen, vergunninggroottes
zijn de minimale hoeveelheden die in de veiling worden aangeboden. In casu 2x5 MHz
voor de 700- en 2100 MHz-frequentiebanden en 5 MHz voor de 1400 MHz-band. De veiling
heeft geen specifieke voorziening voor partijen om een door hen gewenste minimale
hoeveelheid frequenties aan te geven die boven deze groottes liggen. De veilingopzet
is er wel op ingericht dat partijen zelf op hun minimaal wenselijke hoeveelheden frequenties
kunnen (blijven) bieden. De in de veiling verworven frequenties zullen aaneengesloten
worden vergund. De wijze waarop dit in de veiling wordt vormgegeven wordt beschreven
in hoofdstuk 5 van deze toelichting.
2.2.3. Vergunningsduur
In de Nota Mobiele Communicatie werd gemotiveerd dat de 700-, 1400- en 2100 MHz een
looptijd kennen tot 2040, zonder verdere specificatie van de datum. Die einddatum
wordt nu voor elk van de drie betreffende vergunningcategorieën gesteld op 31 december
2040. Deze gesynchroniseerde einddatum past optimaal op het uitgifteschema dat in
de Nota Mobiele Communicatie8 is weergegeven. Na de veiling in 2020 kunnen de 700 en 1400 MHz-vergunningen na de
verlening meteen in gebruik worden genomen. De huidige 2100 MHz-vergunningen zijn
nog geldig tot 1 januari 2021. Ten behoeve van een soepele overgang naar een verandering
in de verdeling van de 2100 MHz-frequenties over de vergunninghouders die het gevolg
kan zijn van de uitkomsten van de veiling, is de transitievergunning relevant. Deze
wordt van rechtswege verleend op grond van artikel 3.8a van de Telecommunicatiewet.
De transitievergunning bepaalt dat oude en nieuwe vergunninghouders in een transitieovereenkomst
de ingebruikname van de nieuwe vergunningen en de afschakeling van de oude vergunningen
dienen te regelen. Voor de feitelijke overgang geldt een periode van vier weken na
1 januari 2021, met een mogelijke verlenging van maximaal vier weken, waarna de nieuwe
2100 MHz-vergunningen in 2021 in werking treden.
2.2.4. Ingebruiknameverplichting en dekkings- en snelheidsverplichting
De Nota Mobiele Communicatie benoemt de ingebruiknameverplichting en de dekkings-
en snelheidsverplichting die verbonden worden aan de te veilen vergunningen. De ingebruiknameverplichtingen
zijn ongewijzigd overgenomen in de vergunningvoorschriften. Voor wat betreft de dekkings-
en snelheidsverplichting stelde de Nota dat voor de 700 MHz-vergunningen de verplichting
zal gelden dat twee jaar na de vergunningverlening 98% van de oppervlakte van elke
Nederlandse gemeente moet zijn voorzien van dekking buitenshuis, met een minimale
snelheid van 8 Mbps. Een gebruiker moet dit met een grote mate van waarschijnlijkheid
buitenshuis kunnen ervaren. Vanaf zes jaar na de vergunningverlening is die minimale
snelheid 10 Mbps. De Nota gaf aan dat deze norm zou worden geëxpliciteerd in de (concept-)vergunningen.
Dat gold dan vooral meer specifiek voor de kwantificering van de grote mate van waarschijnlijkheid.
In de vergunningen wordt die op 90% gezet. Daarnaast geldt de dekkings- en snelheidseis
alleen voor partijen die in bezit zijn van vergunningen in de 800- en 900 MHz-frequentiebanden
en wordt deze in tijd beperkt tot 2030. Dit laatste is omdat bij een heruitgifte van
vergunningen de eis opnieuw tegen het licht zal worden gehouden, tegen de dan geldende
(technologische) stand van zaken. En tenslotte wordt de dekkings- en snelheidseis
opgelegd voor frequentiebezit van 2x10 MHz of meer in de 700 MHz-band. Bij het verwerven
van een enkele vergunning van 2x5 MHz geldt de plicht niet.
3. Aanvraagprocedure
Voor het gebruik van frequentieruimte is op grond van artikel 3.13, eerste lid, van
de Telecommunicatiewet een vergunning vereist van de Minister van Economische Zaken
en Klimaat. Om een vergunning te kunnen verkrijgen, moet een aanvraag worden ingediend.
Ter uitvoering van artikel 8 van het Frequentiebesluit 2013 geeft de onderhavige regeling
aan op welke wijze een aanvrager een aanvraag moet indienen voor een vergunning voor
mobiele communicatietoepassingen en welke gegevens hij bij de aanvraag moet overleggen.
In de regeling is tevens neergelegd aan welke van de in artikel 9 van het Frequentiebesluit
2013 bedoelde eisen een aanvrager moet voldoen om tot de verdeelprocedure te worden
toegelaten (toelatingseisen). Daarnaast strekt de onderhavige regeling tot uitvoering
van artikel 10 van het Frequentiebesluit 2013, op grond waarvan, in het kader van
de behandeling van een aanvraag voor een vergunning, regels worden gesteld over de
wijze waarop de veiling plaatsvindt.
De aanvraagprocedure start met het indienen van de aanvraag overeenkomstig artikel
3, eerste lid.
Per aanvrager mag slechts één aanvraag worden gedaan (artikel 4). Voor de vaststelling
of twee of meer aanvragers als één aanvrager worden aangemerkt wordt verwezen naar
artikel 3 van de capregeling. Met het oog op deze vaststelling zijn aanvragers verplicht
om bij hun aanvraag een juridisch organogram en bijbehorende bewijsstukken bij te
sluiten (zie Bijlage I, onder A.3). Aanvragers doen er goed aan zo volledig mogelijk
te zijn bij het verstrekken van de gevraagde informatie. Indien de informatie onvoldoende
is om een goed oordeel te kunnen vormen over de onderlinge verhoudingen kan toepassing
worden gegeven aan artikel 18.7 van de wet. Op basis van dat artikel kunnen alle inlichtingen
worden gevorderd die nodig zijn voor het uitvoeren van het bepaalde bij of krachtens
de wet. Wordt er toch meer dan één aanvraag per aanvrager ingediend, door verschillende
rechtspersonen die verbonden zijn in de zin van artikel 3 van de capregeling en daarom
op grond van artikel 4, tweede lid, als één worden aangemerkt, dan wordt de mogelijkheid
van verzuimherstel geboden. Wordt het aantal aanvragen niet binnen de daarvoor geboden
termijn teruggebracht tot één, dan kunnen de aanvragen van deze aanvrager op grond
van artikel 5, vijfde lid, niet in behandeling worden genomen, wegens strijd met artikel
4, eerste lid, van de regeling. Partijen dienen er terdege rekening mee te houden
dat in beginsel geldt dat in dat geval de aanvraag van alle rechtspersonen die als één en dezelfde aanvrager worden aangemerkt, niet in behandeling
wordt genomen.
De aanvraag en de gegevens en bescheiden die bij de aanvraag gevoegd moeten worden,
dienen in beginsel in het Nederlands gesteld te zijn. Hierop is enkel uitzondering
mogelijk voor marktpartijen die zijn gevestigd in een lidstaat van de Europese Unie
of een van de andere staten die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese
Economische Ruimte (zie artikel 4, vijfde en zevende lid). De gegevens en bescheiden,
bedoeld in bijlage I, mogen zijn gesteld in de taal van die staten. In dat geval dient
er wel een Nederlandse vertaling van die documenten te worden bijgevoegd.
Artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht biedt de mogelijkheid tot verzuimherstel
wanneer de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in
behandeling nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens onvoldoende zijn
voor beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. In artikel
5, vijfde lid, is bepaald dat indien een aanvraag na de mogelijkheid van verzuimherstel
niet of niet geheel voldoet aan de gestelde eisen de minister overeenkomstig artikel
4:5 van de Algemene wet bestuursrecht kan besluiten de aanvraag niet te behandelen.
Voor de wijze waarop hij van de in dit artikel aan hem toegekende bevoegdheid gebruik
zal maken is het volgende van belang. Bij een verdeling staan grote commerciële belangen
op het spel. Voor toekomstige vergunninghouders en hun investeerders is het van belang
dat zij een reële inschatting kunnen maken van de (juridische en commerciële) consequenties
van de besluiten van de minister. Wanneer een aanvrager onverhoopt onterecht is toegelaten
tot een veiling of onterecht is uitgesloten van een veiling kan dat grote gevolgen
hebben. Daarom is het van belang dat zo veel mogelijk duidelijkheid wordt geboden.
Voor zover het wettelijke kader dit toelaat, is het beleid erop gericht om aanvragers
één kans te geven tot verzuimherstel. Indien een aanvrager daarna niet (geheel) aan
de gestelde eisen voldoet, zal zijn aanvraag in beginsel niet in behandeling worden
genomen.
Een aanvrager dient als zekerheid voor de betaling van zijn bod een waarborgsom of
bankgarantie ter grootte van de minimumprijs voor een vergunning in de 2100 MHz-band
te verstrekken. De hoogte van de waarborgsom of bankgarantie is voor elke aanvrager
gelijk, ongeacht of de aanvrager daadwerkelijk 2100 MHz-spectrum wenst te verwerven.
Bovendien wordt ter verzekering van de kredietwaardigheid van de aanvrager in artikel
7, tweede lid, een aantal eisen neergelegd waaraan een aanvrager dient te voldoen.
Ook hiermee wordt beoogd te voorkomen dat een aanvrager niet in staat zou zijn om
zijn biedingen gestand te doen. In dit kader mag de aanvrager niet in staat van faillissement
of liquidatie verkeren, mag hem geen surseance van betaling zijn verleend en mag de
aanvrager geen surseance van betaling hebben aangevraagd.
De 700, 1400 en 2100 MHz-frequenties worden als schaars beschouwd, gelet op de waarde
van meerdere (tientallen) miljoenen euro’s die zij, ook met de daaraan verbonden dekkings-
en snelheidsverplichting, blijkens het onderzoek van Deloitte vertegenwoordigen (zoals
beschreven in de volgende paragraaf). Er is dan ook geen sprake van een situatie,
waarin redelijkerwijs te verwachten is dat de beschikbare frequentieruimte voldoende
is om aan de vraag te voldoen (zoals bedoeld in artikel 3.10, tweede lid, van de wet).
Er volgt geen aparte vaststelling van de schaarste aan de hand van ontvangen aanvragen.
In de aanvraag hoeft om die reden geen opgave te worden gedaan van het aantal vergunningen
dat de aanvrager in de veiling wenst te verkrijgen tegen de hierna besproken reserveprijzen:
dit brengt de aanvrager, wanneer deze wordt toegelaten tot de veiling, pas met zijn
bod in de eerste primaire biedronde tot uitdrukking.
4. Reserveprijzen
4.1 Uitgangspunten reserveprijzen
Een reserveprijs is de minimumprijs waarvoor een frequentievergunning verkocht wordt.
Deze prijs wordt derhalve als startprijs gehanteerd in de eerste ronde van de veiling.
Zoals beschreven in de memorie van toelichting bij de invoering van het huidige hoofdstuk
3 van de Telecommunicatiewet9 dient de reserveprijs twee doelen; (1) een sneller en efficiënter verloop van de
veiling en (2) het weren van niet-serieuze bieders van deelname aan de veiling. Uit
adviezen van DotEcon10, Peter Cramton11 en Deloitte, volgt dat een reserveprijs ook nog andere doelen kan dienen. Een adequate
reserveprijs dient er namelijk toe het monetaire voordeel van een strategisch vervroegd
eind van de veiling te minimaliseren. Dit bevordert de concurrentie in de veiling
en voorkomt dat de frequenties voor een economisch niet te verantwoorden bedrag verworven
worden. Het is dus van belang dat de reserveprijzen niet op een te laag niveau vastgesteld
worden. Een te hoge reserveprijs, een reserveprijs boven marktwaarde, geeft echter
het risico schaarse frequentieruimte niet te verdelen of de toegang van nieuwe exploitanten
tot de markt te belemmeren. Dit kan leiden tot een inefficiënte verdeling van spectrum,
hetgeen in strijd zou zijn met de centrale doelstelling van het frequentiebeleid:
doelmatig frequentiegebruik. Een reserveprijs moet derhalve onder de geschatte marktwaarde
liggen, zodat via concurrentie in de veiling de marktwaarde tot uitdrukking kan komen
en de veiling leidt tot een efficiënte verdeling van spectrum.
Gezien het belang van de reserveprijs voor het efficiënt verlopen van de veiling is
er voor gekozen om een extern onderzoeksbureau in te schakelen voor advies over de
hoogte van de reserveprijs. Dit onderzoek is verricht door Deloitte Corporate Finance
(hierna ‘Deloitte’). Het uitgangspunt dat door Deloitte in haar advies t.a.v. het
vaststellen van de reserveprijzen is gehanteerd, is dat deze dienen te passen binnen
de genoemde doelen van de reserveprijs en bij de hoofddoelstelling met betrekking
tot de verdeling van de vergunningen, zijnde ‘de veiling moet leiden tot een efficiënte
verdeling, waarbij realistische kansen worden geboden aan alle deelnemers en waarbij
het van belang is dat die leidt tot een realistische veilingopbrengst’. De reserveprijzen
zijn één-op-één overgenomen uit het advies van Deloitte. Uit het advies kan informatie
worden afgeleid over de waarde van het spectrum voor verschillende operators. Omdat
die informatie concurrentiegevoelig is en strategisch gedrag kan uitlokken worden
de wijze van waardering van het spectrum en de bijbehorende reserveprijzen hierna
zo abstract mogelijk en niet herleidbaar naar individuele partijen toegelicht.
4.2 Waarderingsmethode
Ten behoeve van haar advies hanteert Deloitte twee (hoofd)methodes, de benchmarkmethode
en de opportuniteitskostenmethode. De opportuniteitskostenmethode bestaat uit twee
(sub)methodes, de kostenreductiebenadering en de DCF-(of ‘discounted cash flow’)benadering. Deze methodes worden in de volgende subparagrafen nader toegelicht.
Het berekenen van de waarde op basis van de bovenstaande drie benaderingen leidt telkens
tot een waarderange per frequentievergunning. Na samenvoeging van die drie benaderingen
wordt een totale waarderange bepaald. De minimumwaarde van deze totale waarderange
wordt gevormd door de onderkant van de benchmarkwaardering, en de maximumwaarde door
de bovenkant van de DCF-waardering. Deloitte heeft op basis van verschillende overwegingen
een reserveprijs bepaald binnen die totale waarderange.
4.2.1. Benchmarkmethode
De benchmarkmethode houdt in dat de waarde wordt afgeleid uit de uitkomsten van frequentieveilingen
in andere landen. Omdat niet alle veilingen vergelijkbaar zijn met de veiling van
de 700, 1400 en 2100 MHz-frequenties wordt er een selectie gemaakt van de meest vergelijkbare
frequentieveilingen. Deloitte maakt daarvoor gebruik van een eigen database met data
aangaande historische frequentieveilingen voor mobiele communicatie. Hierin zijn frequentieveilingen
opgenomen uit ontwikkelde Europese economieën in de periode tussen 2009 en 2019. Er
wordt enkel gebruik gemaakt van frequentieveilingen uit de volgende Europese landen:
België, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, IJsland, Italië, Nederland,
Noorwegen, Oostenrijk, Portugal, Spanje, Tsjechië, Verenigd Koninkrijk, Zweden en
Zwitserland. Deze veilingen zijn volgens Deloitte het meest vergelijkbaar met de Nederlandse
situatie. Hierbij heeft Deloitte gekeken naar verschillende waardebepalende elementen
zoals marktomstandigheden, toepassingsmogelijkheden, verdienmogelijkheden en concurrentie.
Verder worden alleen de veilingen geanalyseerd waarvan de veilinguitkomsten (prijzen)
per frequentieband beschikbaar zijn of kunnen worden afgeleid. Na het toepassen van
bovenstaande selectiecriteria resteren 44 bruikbare frequentieveilingen. In de selectie
aan bruikbare veilingen zijn naast de veilingen van de 700 MHz-, 1400 MHz- en 2100
MHz-banden ook de veilingen van goed vergelijkbare frequenties meegenomen. Ter illustratie
hiervan: voor de benchmarkanalyse van de 700 MHz-veiling zijn ook historische 800
MHz-veilingen meegenomen. Er is gekozen voor een bredere vergelijkingsgroep, omdat
er nog relatief weinig 700 MHz spectrumveilingen hebben plaatsgevonden in Europa.
Er wordt vergeleken met de 800 MHz-band vanwege de vergelijkbaarheid van de eigenschappen
van de frequenties (beiden gepaard sub 1 GHz spectrum) en vanwege de momenteel gangbare
technologieën die worden gebruikt in deze frequentiebanden. Deloitte heeft voor deze
methode gekozen zodat voor elke frequentie de benchmarkanalyse onderbouwd wordt door
een voldoende aantal observaties (historische veilingen). Vervolgens wordt telkens
per vergunningcategorie een subselectie van bruikbare historische veilingen gemaakt.
De subselectie per vergunningcategorie wordt gemaakt op basis van de frequentieband,
of het gepaard of ongepaard spectrum betreft en of het spectrum reeds in gebruik is
ten tijde van de veiling. Deze subselectie bepaalt vervolgens de waarderange per frequentieband.
Om de historische veilingen vergelijkbaar te maken, heeft Deloitte gecorrigeerd voor
zaken als looptijd, gespreide betalingen, prijs- en welvaartsverschillen (op basis
van de koopkrachtpariteit wisselkoersen) en inflatie. Uit de benchmarkwaardering volgt
een waarderange van
€ 0,1562–€ 1,3851 / MHz / Capita voor 700 MHz-spectrum, € 0,0058– € 0,2795 voor
1400 MHz-spectrum en € 0,0013– € 0,3818 voor 2100 MHz-spectrum.
4.2.2. Opportuniteitskostenmethode
De waarderange die de opportuniteitskosten weergeeft wordt gevormd door een samenvoeging
van de uitkomsten van (1) de kostenreductiemethode en (2) de DCF-methode. Beide worden
hieronder nader toegelicht. Voor zowel de kostenreductiemethode als voor de DCF-methode
worden drie scenario’s gebruikt. Deze drie scenario’s verschillen op enkele voor de
waardering belangrijkste variabelen: ontwikkeling ARPU (Average Revenue Per User),
ontwikkeling datagebruik en de WACC (gewogen gemiddelde kosten van het vermogen van
het bedrijf). De waardering van deze variabelen is pessimistisch, gemiddeld of optimistisch
ingeschat. Bij de ontwikkeling van de ARPU varieert dit van dalend tot stijgend, bij
de ontwikkeling van het datagebruik varieert dit van sterk stijgend tot zeer sterk
stijgend, en bij de WACC is in het pessimistische scenario een conservatieve opslag
meegenomen. Dit levert drie waardes op die tezamen de best geschatte waarderange van
de kostenreductiemethode en de DCF-methode vormen.
De kostenreductiemethode bepaalt de waarde van de te veilen frequenties door te berekenen
welke kostenbesparingen een gemiddelde marktpartij kan behalen met het verwerven van
(een combinatie van) frequenties in vergelijking met de situatie waarin hij geen frequenties
verwerft. Het verwerven van frequenties biedt een marktpartij namelijk de mogelijkheid
om meer capaciteit te creëren door het toevoegen van extra frequenties aan bestaande
opstelpunten. Het alternatief is om het bestaande netwerk te verdichten. Dit kan door
extra opstelpunten te bouwen en daar frequenties op in te zetten die een marktpartij
reeds bezit. Daar zijn zowel kapitaalsinvesteringen in apparatuur (CAPEX) mee gemoeid
als ook operationele kosten om die apparatuur te blijven gebruiken (OPEX). Het verwerven
van frequenties verlaagt de benodigde groei in opstelpunten om voldoende capaciteit
te kunnen blijven bieden aan klanten. De hiermee gepaarde besparingen worden gebruikt
als een proxy voor de waarde van de te veilen frequenties. Uit de kostenreductiewaardering
volgt een waarderange van € 0,367– € 0,435 / MHz / Capita voor 700 MHz-spectrum, € 0,049–
€ 0,058 voor 1400 MHz-spectrum en € 0,123–€ 0,146 voor 2100 MHz-spectrum.
De DCF-methode bepaalt de waarde die een gemiddelde marktpartij kan creëren met het
kopen van de verschillende frequenties die worden geveild. De baten worden berekend
aan de hand van het (verwachte) dataverbruik per gebruiker en de ARPU. Ook de kosten,
onder andere de aankoop van netwerkapparaten en nieuwe extra opstelpunten, maar ook
de operationele kosten, worden geschat. Op basis hiervan kunnen de netto kasstromen
berekend worden. De waarde van het spectrum is bij benadering gelijk aan de som van
de netto contante waarde van de toekomstige kasstromen die kunnen worden gerealiseerd
met de te veilen frequenties. De waarde van de frequenties op basis van de DCF-methode
ligt normaal gesproken boven de waarde op basis van de kostenreductiemethode, omdat
er niet alleen wordt gekeken naar kosten die kunnen worden uitgespaard door het kopen
van frequenties, maar ook naar de opbrengsten die met die frequenties kunnen worden
gecreëerd.
Uit de DCF-methode volgt een minimumwaarde van € 0,780 / MHz / Capita voor 700 MHz-spectrum,
€ 0,104 voor 1400 MHz-spectrum en € 0,262 voor 2100 MHz-spectrum.
In zowel de kostenreductiemethode als in de DCF-methode wordt er van uitgegaan dat
de marktpartij een portfolio van kavels wenst te acquireren. De totale waarde van
de portfolio wordt vervolgens conform een verdeelsleutel, gebaseerd op de benchmark
uitkomsten, toegewezen aan de separate kavels.
4.3 Geadviseerde reserveprijzen
Deloitte begint bij het uitbrengen van een advies over de reserveprijzen bij de totale
waarderange. Daarbinnen beredeneert Deloitte allereerst binnen welke range ten opzichte
van het totaal de reserveprijzen moeten worden gesteld. Deze range binnen de totale
waarderange is de reserveprijsrange. Als minimumwaarde van die reserveprijsrange wordt,
in lijn met de totale waarderange, de onderkant van de benchmarkwaardering gehanteerd,
voor de maximumwaarde van de reserveprijsrange wordt de onderkant van de DCF-waardering
gehanteerd. De reserveprijsrange hanteert als maximumwaarde de minimumwaarde van de
DCF-waardering omdat dit het risico op onverkochte frequentievergunningen minimaliseert.
Het verzekert tevens dat er een reserveprijs wordt vastgesteld die onder de verwachte
economische waarde van het spectrum ligt. Derhalve adviseert Deloitte reserveprijzen
voor de 700 MHz-band vergunningen tussen € 0,16–€ 0,78 / MHz / Capita, voor de 1400
MHz-band tussen € 0,00–€ 0,10 / MHz / Capita en voor de 2100 MHz-band tussen € 0,00–€ 0,26
/ MHz / Capita.
Om vervolgens tot de reserveprijs te komen heeft Deloitte een viertal analyses uitgevoerd,
zijnde (i) een nadere analyse van alle in de benchmark opgenomen veilingen, (ii) een
nadere analyse van de waardes uit de kostenreductiemethode, (iii) een analyse van
de impact van het gekozen veilingmodel op de reserveprijzen en (iv) een analyse van
de impact van de gekozen spectrumcaps op de reserveprijzen. De nadere analyse van
de benchmark bestaat uit een analyse van hoe de Nederlandse situatie zich verhoudt
ten opzichte van de in de benchmark opgenomen veilingen, om zodoende tot een oordeel
te komen waar de reserveprijs binnen de reserveprijsrange dient te worden vastgesteld.
Er wordt hierbij rekening gehouden met de volgende elementen: a) Demografie: groei
populatie, bevolkingsdichtheid, penetratiegraad mobiele communicatie, datagebruik
per persoon en ARPU; b) Veilingmodel en -ontwerp: type veilingmodel, type MHz band,
MHz per kavel, aangrenzende kavels, duur licentieperiode, gestelde (dekkings)eisen
en opgelegde restricties; en c) Markt en concurrentie: bestaande infrastructuur, aantal
bieders in de veiling / concurrentie en economische omstandigheden. Deze factoren
verklaren allemaal voor een deel de uitkomst van een veiling. Als deze factoren teveel
afwijken van de Nederlandse situatie kan de gemiddelde veilinguitkomst niet als benchmarkuitkomst
gezien worden en moet de waarde van de reserveprijs naar boven of beneden bijgesteld
worden. Een voorbeeld hiervan zijn de demografische variabelen. Nederland heeft gemiddeld
gezien een hoge bevolkingsgroei en bevolkingsdichtheid ten opzichte van de landen
in de benchmark. Het ligt daarom voor de hand om de reserveprijs wat hoger in de reserveprijsrange
te leggen.
Aanvullend zijn er nadere analyses uitgevoerd naar de waardes van de kostenreductiemethode.
Hierbij worden de geanalyseerde waardes uit de benchmark door Deloitte afgezet tegen
de berekende waardes uit de kostenreductiemethode. De relatieve positie van de kostenreductiewaarde
binnen de reserveprijsrange wordt meegewogen in de reserveprijsbepaling. Ook de impact
van het Nederlandse veilingmodel en de impact van de Nederlandse spectrumcaps wordt
door Deloitte meegewogen. De mediaan van de benchmark wordt meegewogen in de bepaling
van de reserveprijzen om de impact van eventuele uitschieters naar boven en beneden
verder te beperken.
Voor de 700 MHz-vergunningen leiden bovenstaande analyses tot het advies om de reserveprijs
in het midden van de reserveprijsrange te stellen. Voor de 1400 MHz-band is Deloitte
ook van mening dat het midden van de geadviseerde range moet worden gehanteerd voor
de reserveprijs. Afgaande op de positie in de benchmark, de relatieve waarde van de
kostenreductie, het veilingmodel, de spectrumcaps en de veilingdeelname van afwijkende
marktpartijen, is Deloitte van mening dat de reserveprijs voor de 2100 MHz-band juist
dient te worden geprikt aan de bovenkant van de reserveprijsrange. Op deze manier
worden de reserveprijzen vastgesteld die onder de marktwaarde liggen, een efficiënte
verdeling van de frequenties bewerkstelligenen tevens een realistische veilingopbrengst
waarborgen.
Alles overwegende adviseert Deloitte een reserveprijs van € 0,435 / MHz / Capita voor
de 700 MHz-band, € 0,058 / MHz / Capita voor de 1400 MHz-band en € 0,204 / MHz / Capita
voor de 2100 MHz-band. Dit vertaalt zich naar respectievelijk € 75.180.000, € 5.030.000
en € 35.279.000 per vergunning. De geadviseerde reserveprijzen zijn als rondeprijzen
in de eerste primaire biedronde overgenomen in artikel 17 van de veilingregeling.
5. Veilingmodel: SMRA-clock-hybride
Het model dat gebruikt wordt voor deze veiling is de SMRA-clock-hybride, hierna: simultane
meerrondenklokveiling met voorlopig winnende biedingen. De veiling zal plaatsvinden
via internet. Iedere partij die beschikt over een computer met internetverbinding
en de vereiste software kan technisch gezien deelnemen aan de veiling.
5.1 Overwegingen voor dit model
Het veilingmodel dient de veilingdoelstellingen te waarborgen. Die houden in dat de
veiling moet leiden tot een efficiënte verdeling van spectrum, dat wil zeggen dat
het spectrum terechtkomt bij de partij die er de meeste waarde mee weet te creëren.
De veiling moet realistische kansen bieden aan alle mogelijke deelnemers en moet leiden
tot een realistische veilingopbrengst. Overige doelstellingen zijn eenvoud, transparantie
en keuzevrijheid. Dit houdt in dat de werking van het model duidelijk is voor alle
deelnemers. Verder dient het veilingmodel te borgen dat strategisch biedgedrag ontmoedigd
wordt. Voor de keuze van een geschikt veilingmodel is advies gevraagd aan DotEcon,
een extern veilingdeskundig adviesbureau. DotEcon heeft ook de software voor de veiling
ontwikkeld.
DotEcon heeft zijn advies opgesteld op basis van het te veilen spectrum, de verkaveling
van het spectrum12, de bovengenoemde veilingdoelstellingen, de marktordenende maatregelen waartoe in
de Nota Mobiele Communicatie is besloten op basis van een advies van de ACM13 en de resultaten uit het onderzoek van Aetha14, waaruit blijkt dat de complementariteit tussen de frequenties van deze banden beperkt
is. DotEcon adviseert om een simultane meerrondenklokveiling met voorlopig winnende
biedingen te gebruiken voor de primaire fase en een combinatorisch tweede-prijs-gesloten-bodmodel
voor de toewijzing van specifieke kavels. Het advies van DotEcon is voorgelegd aan
een internationaal gerenommeerde veilingwetenschapper, professor Peter Cramton, die
zich in deze keuze kon vinden.
Volgens DotEcon zijn meerrondenveilingmodellen beter geschikt om de veilingdoelstellingen
te halen dan modellen met één gesloten biedronde aangezien de meerrondenmethodiek
onzekerheden voor deelnemers en de strategische complexiteit vermindert. De deelnemers
hebben elke ronde de mogelijkheid om te reageren op veranderende omstandigheden, waardoor
een deelnemer de uitkomst van de veiling zelf in handen heeft. Een deelnemer aan de
veiling kan bij het hanteren van dit veilingmodel dus niet overvallen worden door
de uitkomst van de veiling. Omdat een eerdere consultatie van de markt over de hoofdkenmerken
waaraan de veilingopzet moet voldoen heeft uitgewezen dat er geen sprake is van substantiële
aggregatierisico’s is de primaire fase niet-combinatorisch. De deelnemers aan de veiling
zijn dus zelf verantwoordelijk voor het zeker stellen van de door hen gewenste hoeveelheid
frequenties en combinatie daarvan tussen de verschillende frequentiebanden.
Het veilingmodel heeft voor de primaire biedfase, zoals elke niet-combinatorische
meerrondenveiling, een eenvoudige pay-as-bid-prijsregel; winnende partijen betalen
voor hun winnende biedingen de prijs die ze zelf geboden hebben. Voor de secundaire
biedfase, de toewijzingsbiedronde waarin partijen op de gewenste plek in de frequentieband
bieden, wordt net als bij de vorige multibandveiling een tweedeprijsregel gehanteerd.
Dit creëert in deze fase een prikkel om naar waardering te bieden, hetgeen bijdraagt
aan een efficiënte allocatie.
De eenvoudige pay-as-bid-prijsregel biedt deelnemers maximale zekerheid, maar geeft
deelnemers tegelijkertijd ook strategische prikkels, met name om hun vraag strategisch
te verminderen om te profiteren van lagere prijzen, en kan daarmee de efficiëntie
van de veiling verminderen (strategic demand reduction). Omdat de biedingen van andere deelnemers niet relevant zijn voor het bepalen van
de prijs die je als deelnemer betaalt, levert het profijt op als de veiling zo snel
mogelijk is afgelopen. Gezien de doelstellingen van een efficiënte verdeling en een
realistische opbrengst moet dit risico zo laag mogelijk zijn. Het vaststellen van
een adequate reserveprijs kan dit risico mitigeren zonder dat bovengenoemde voordelen
(zekerheid en eenvoud) van een pay-as-bidprijsregel verloren gaan. Ook het verminderen
van transparantie gedurende de veiling kan strategische prikkels verminderen. In zijn
advies geeft DotEcon aan dat als er zorgen zijn over strategische prikkels, daar rekening
mee gehouden zou kunnen worden in het veilingontwerp, zoals ten aanzien van het mededelen
van informatie aan de deelnemers tijdens en na de veiling. Om die reden is er voor
gekozen om het aantal deelnemers en de identiteit van de deelnemers niet bekend te
maken voorafgaand en tijdens de veiling. Het staat een deelnemer overigens wel vrij
om zélf kenbaar te maken dat hij mee gaat doen of meedoet aan de veiling. Wanneer
een deelnemer hiervoor kiest, dient hij zijn deelname dan wel openbaar kenbaar te
maken, bijvoorbeeld via een persbericht. Verder wordt tijdens de veiling minimale
informatie gegeven aan de deelnemers over het biedverloop: na iedere biedronde wordt
per vergunningcategorie medegedeeld wat de vraag was naar vergunningen in die vergunningcategorie.
Na de veiling worden alle biedingen uit elke biedronde openbaar gemaakt. De biedingen
van deelnemers aan de veiling die geen spectrum verworven hebben worden daarbij geanonimiseerd.
5.2 De werking van het model
De veiling bestaat uit twee fasen; de primaire fase en de toewijzingsfase. In de primaire
fase wordt bepaald of en hoeveel frequentieruimte een deelnemer wint in elke band.
Hiervoor wordt gebruik gemaakt van een simultane meerrondenklokveiling met voorlopig
winnende biedingen. De specifieke frequentieruimte waarop een vergunning ziet wordt
vervolgens in de toewijzingsbiedronde bepaald. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van
een combinatorisch tweede-prijs-gesloten-bodmodel. Aan deze toewijzingsbiedronde doen
uitsluitend de deelnemers mee die in de primaire fase vergunningen hebben verworven.
In de hiernavolgende paragrafen wordt specifieker op de primaire- en toewijzingsfase
ingegaan.
5.2.1 Primaire fase van de veiling
Doel van de primaire biedronden
De primaire biedronden hebben tot doel om de vergunningen te verdelen onder de deelnemers
van de veiling. In iedere ronde brengt een bieder één bod uit. Een bod wordt uitgedrukt
in het aantal biedingen op de vergunningen K, L en M die hij voor de in die biedronde
vastgestelde rondeprijzen wil verwerven (bijvoorbeeld 2 vergunningen K, 3 vergunningen
L en 3 vergunningen M). Hierbij wordt op vergunningen K, L of M geboden, zonder dat
bepaald is op welke specifieke frequentieruimte de vergunningen K, L of M betrekking
hebben. Tijdens de primaire fase wordt na elke ronde bekend gemaakt uit hoeveel biedingen
die biedringenrij per vergunningcategorie bestaat, hetgeen de totale vraag naar dat
type vergunningen in die ronde weergeeft. De primaire biedronden gaan door totdat
de totale vraag naar de vergunningen gelijk is aan of kleiner is dan het totale aanbod
van vergunningen. De primaire fase van de veiling is pas afgelopen als alle drie de
frequentiebanden niet meer schaars zijn en bieders niet meer in staat zijn om op nieuwe
vergunningen te bieden, zie ook de toelichting verderop. Ook als in een biedronde
voor een bepaalde band geen schaarste is, blijft het mogelijk om in de ronden daarna
nieuwe biedingen op vergunningen in die band uit te brengen, omdat deelnemers veelal
de mogelijkheid houden hun vraag tussen frequentiebanden te wisselen naarmate de prijs
van een frequentieband hoger wordt.
Voorlopig winnende biedingen
In de primaire fase worden na afloop van elke biedronde door middel van loting de
voorlopig winnende biedingen vastgesteld (artikel 18). Deze worden per vergunningcategorie
aangemerkt door het elektronisch veilingsysteem, dat eerst door middel van loting
de volgorde van de deelnemers bepaalt en vervolgens alle biedingen, gegroepeerd per
deelnemer, op die volgorde in de biedingenrij plaatst. De eerst geplaatste zes biedingen
voor de 700 MHz-band, acht biedingen voor de 1400 MHz-band, respectievelijk twaalf
biedingen voor de 2100 MHz-band in de rij worden aangemerkt als voorlopig winnende
biedingen. Als de vraag groter is dan het aanbod kan het zo zijn dat van de biedingen
van deelnemers die aan het einde van de rij zijn geplaatst geen of slechts een deel
als voorlopig winnende biedingen worden aangemerkt. Het aanwijzen van voorlopig winnende
biedingen eindigt wanneer er evenveel voorlopig winnende biedingen zijn aangemerkt
als er beschikbare vergunningen zijn.
Een vereenvoudigd voorbeeld kan dit verduidelijken. Het laat alleen het biedverloop
in één vergunningcategorie zien en niet in de andere vergunningcategorieën die tegelijk
worden geveild. Stel er zijn vijf deelnemers die interesse hebben in vergunningen
in een categorie (in het voorbeeld band 1). In deze categorie zijn acht vergunningen
beschikbaar en het biedverloop is als volgt:
Door deze manier van aanwijzen van voorlopig winnende biedingen kan het per vergunningcategorie
slechts bij maximaal één deelnemer voorkomen dat maar een deel van zijn uitgebrachte
biedingen wordt aangemerkt als voorlopig winnende bieding. In bovengenoemd voorbeeld
gebeurt dat na afloop van ronden 1, 2, 3, 4 en 5. Zoals in het voorbeeld aangegeven,
zijn de biedingen van deelnemer D na ronde 1 maar deels aangemerkt als voorlopig winnende
bieding, hij heeft een voorlopig winnende bieding op één vergunning terwijl hij op
drie vergunningen had geboden. Het kan ook gebeuren dat alle biedingen van een deelnemer
worden uitgeloot. Dit gebeurt bijvoorbeeld in ronde 1, waarbij bieder E geen voorlopig
winnende biedingen heeft.
Een deelnemer waarvan maar een deel van de biedingen als voorlopig winnende bieding(en)
wordt aangemerkt, kan er in de volgende biedronde voor kiezen te bieden op a) hetzelfde
aantal vergunningen als in de vorige ronde, b) een lager aantal vergunningen (maar
bij een hogere rondeprijs minstens het aantal waarvoor hij voorlopig winnende biedingen
heeft en bij een gelijke rondeprijs meer dan het aantal waarvoor hij voorlopig winnende
biedingen heeft) of c) een hoger aantal (als zijn activiteitsniveau dit toestaat,
zie de volgende paragraaf). Daarbij kan de rondeprijs verhoogd zijn. Dat is in het
voorbeeld zichtbaar bij bieder D. Die bood in ronde 1 op 3 vergunningen, maar had
na afloop van die ronde een voorlopig winnende bieding op één vergunning tegen een
prijs van 5. In ronde 2 biedt bieder D net als in ronde 1 op drie vergunningen, nu
tegen de rondeprijs van 7. Daarmee vervangt bieder D zijn eerdere voorlopig winnende
bieding tegen de prijs van 5: alle voorlopig winnende biedingen van een deelnemer
in een vergunningcategorie hebben dezelfde rondeprijs. Het aanwijzen van de voorlopig
winnende biedingen werkt dan als volgt. De biedingen tegen de hogere prijs komen vooraan
in de rij te staan. Als er door meerdere deelnemers nieuwe biedingen worden uitgebracht,
wordt de volgorde waarop de bieders aan het begin van de rij worden geplaatst wederom
door loting bepaald. Als er evenveel of meer biedingen tegen die hogere rondeprijs
zijn uitgebracht dan er vergunningen in die categorie beschikbaar zijn, hebben alle
voorlopig winnende biedingen een hogere rondeprijs. Als er in de biedronde minder
biedingen worden uitgebracht tegen die hogere rondeprijs dan er vergunningen beschikbaar
zijn dan blijven de voorlopig winnende biedingen van de vorige ronde deels staan (met
uitzondering van de voorlopig winnende biedingen uit de vorige ronde die in deze ronde
zijn verhoogd, zie artikel 18, vierde lid), de rij schuift als het ware op. Hetzelfde
gebeurt ook als de rondeprijs niet verhoogd wordt en er nieuwe biedingen worden gedaan.
De nieuwe biedingen komen altijd vooraan in de rij en bij meerdere deelnemers wordt
de volgorde van deelnemers door loting bepaald. Dit gebeurt in het voorbeeld tussen
ronde 5 en 6 waar de plaats in de rij van bieders E en C opnieuw wordt bepaald.
Als er in volgende ronden geen biedingen meer gedaan worden voor de geldende rondeprijs,
dan kan het zijn dat een deelnemer aan het einde van de veiling een hogere basisprijs
betaalt (artikel 20, derde lid) voor de verworven vergunningen dan andere deelnemers.
In het voorbeeld gebeurt dit in ronde 8, waarbij deelnemer A twee vergunningen verwerft
voor een hogere prijs dan de andere deelnemers, deelnemers E, C en D, met winnende
biedingen. Hij kan de activiteitspunten behorende bij de uitgelote bieding verplaatst
hebben naar een andere vergunningcategorie of een leeg bod hebben ingediend. Zie de
hiernavolgende paragraaf over het activiteitsniveau en -punten.
Deelnemers kunnen er ook voor kiezen een pasmogelijkheid in te zetten. Daarbij wordt
hun activiteitsniveau gehandhaafd zonder dat zij een bod hoeven in te dienen. Deelnemers
kunnen dit bijvoorbeeld gebruiken als ze willen overstappen naar een andere frequentieband
maar onvoldoende activiteitspunten daarvoor vrij hebben. Met een pasmogelijkheid kunnen
ze een ronde afwachten om te kijken of hun voorlopig winnende bieding(en) overboden
en uitgeloot wordt. Hieronder worden activiteitsniveau en -punten en de pasmogelijkheden
verder toegelicht.
Activiteitsniveau en -punten
Iedere vergunning staat gelijk aan een aantal activiteitspunten: een vergunning K
of M staat gelijk aan tien activiteitspunten en een vergunning L staat gelijk aan
vijf activiteitspunten (artikel 2, tweede lid). Het activiteitsniveau is het totaal
aantal activiteitspunten dat een deelnemer kan inzetten op een bepaald moment in de
veiling.
Het maximale activiteitsniveau van een deelnemer kan nooit hoger zijn dan het aantal
activiteitspunten dat hoort bij de hoeveelheid frequenties die hij in totaal kan verwerven
onder de spectrumcap (zie hiervoor de Capregeling frequenties mobiele communicatie
2020 en de bijbehorende toelichting). Voorafgaand aan de veiling wordt daarom vastgesteld
hoeveel verwervingsruimte de deelnemer heeft onder de capregeling, gelet op de hoeveelheid
frequentieruimte waarvoor hij al vergunningen houdt. Hierbij wordt op grond van artikel
8, tweede lid, uitgegaan van de hoeveelheid frequentieruimte waarvoor de aanvrager
en de met de aanvrager verbonden rechtspersonen in de zin van artikel 3 van de capregeling,
op de datum van inwerkingtreding van de veilingregeling15 vergunningen houden. De deelnemer krijgt het daarmee overeenkomende aantal activiteitspunten
toegekend op grond van artikel 8, eerste lid, onderdeel b als activiteitsniveau bij
de start van de eerste biedronde: in die biedronde kan een deelnemer een bod uitbrengen
dat ten hoogste overeenkomt met het vooraf toegekende aantal activiteitspunten. Het
activiteitsniveau van een bod in een daarop volgende biedronde moet gelijk zijn aan
of kleiner zijn dan het activiteitsniveau van het bod van de betreffende deelnemer
in de vorige ronde (zie artikel 16, tweede lid). Als hij bijvoorbeeld in de eerste
primaire biedronde een bod heeft gedaan ter grootte van 60 activiteitspunten, dan
kan hij in de daaropvolgende ronde (in dit voorbeeld: de tweede primaire biedronde)
een bod doen van maximaal 60 activiteitspunten.
Daarbij wordt rekening gehouden met de activiteitspunten die verbonden zijn aan zijn
voorlopig winnende biedingen. Als die voorlopig winnende biedingen bijvoorbeeld 30
activiteitspunten betreffen dan kan hij zijn 30 resterende activiteitspunten in de
volgende ronde inzetten en behoudt hij daarmee zijn totale activiteit van 60 punten.
Hij kan echter ook besluiten om niet alle 30 resterende activiteitspunten opnieuw
in te zetten, bijvoorbeeld als de prijzen hoger worden. Hierdoor zal de totale vraag
naar spectrum van iedere deelnemer naarmate de veiling vordert en de prijs stijgt,
geleidelijk afnemen. Als een bieder een voorlopig winnende bieding heeft, kan hij
de bijbehorende activiteitspunten alleen inzetten om die voorlopig winnende bieding
trachten te behouden of om het aantal biedingen op die vergunningscategorie met vrijgekomen
activiteitspunten te verhogen, mits zijn totale bod uiteraard voldoet aan zijn activiteitsniveau.
Een verhoging van de totale vraag naar vergunningen is niet mogelijk, waardoor het
veilingproces inzichtelijk verloopt.
De software van het veilingsysteem controleert of een bod van een deelnemer voldoet
aan het maximum aan activiteitspunten dat voor die deelnemer in die ronde geldt (artikel
16). De software staat het dus niet toe om een bod te doen dat het maximum aan activiteitspunten
in die ronde voor die deelnemer te boven gaat. Zodra een deelnemer in de veiling voorlopig
winnende biedingen heeft vervalt het bijbehorende activiteitsniveau bij deze biedingen
in de volgende ronde niet. Een deelnemer is niet verplicht om in iedere primaire biedronde
te blijven bieden. Hij mag op elk moment stoppen met bieden. Dit kan hij doen door
een leeg bod in te dienen (indienen zonder iets in te vullen) of nul te bieden in
de categorieën waarin hij geen voorlopig winnende biedingen heeft. Zijn voorlopig
winnende biedingen (en het bijbehorende activiteitsniveau) vervallen daarbij niet,
maar de deelnemer verliest hierdoor wel de rest van zijn activiteitsniveau. Zoals
eerder toegelicht kan een deelnemer er ook voor kiezen om geen bod in te dienen. Als
hij nog een pasmogelijkheid heeft, wordt deze automatisch ingezet en behoudt hij zijn
activiteitsniveau. Heeft hij geen pasmogelijkheid meer dan vervalt in dit geval ook
het activiteitsniveau dat niet gekoppeld is aan voorlopig winnende biedingen.
Pasmogelijkheden
Een bieder kan drie keer een pasmogelijkheid gebruiken. Als hij geen bod uitbrengt
wordt automatisch een pasmogelijkheid ingezet en wordt zijn activiteitsniveau gehandhaafd.
Hij kan in de volgende ronde weer meedoen. Deelnemer D die in het voorbeeld in de
eerste primaire ronde op drie vergunningen biedt maar daarvan maar één vergunning
voorlopig wint, kan er voor kiezen om in de tweede primaire ronde niet meteen weer
op drie vergunningen voor een hogere prijs te bieden. Hij kan een pasmogelijkheid
inzetten en behoudt daarmee voor de derde primaire ronde het activiteitsniveau van
ronde 1 (een activiteitsniveau dat aan de drie vergunningen verbonden is). Dit kan
hij doen omdat hij in een latere ronde toch liever op een of meer vergunningen in
andere categorieën wil bieden, waarvoor hij zijn activiteitspunten dan kan inzetten.
Om over te stappen naar een andere vergunningcategorie kan het nodig zijn om de activiteitspunten
van zijn voorlopig winnende bieding in te zetten. Hij kan met een pasmogelijkheid
dus een ronde afwachten om te kijken of zijn voorlopig winnende bieding op de vergunning
vervalt. Het gebruiken van een pasmogelijkheid geeft echter geen garantie dat het
volledige activiteitsniveau vrij komt om te verschuiven naar een andere categorie
vergunningen. Als de deelnemer in de ronde toch zijn voorlopig winnende bieding(en)
houdt dan kan hij in de volgende ronde ofwel zijn activiteitspunten gedeeltelijk verschuiven
naar een andere band, ofwel zijn activiteitspunten in de volgende ronde niet inzetten
en een lager activiteitsniveau voor de ronde daarna accepteren, ofwel zijn activiteitspunten
toch weer in dezelfde vergunningcategorie inzetten. Als alle activiteitspunten van
de deelnemer in een ronde verbonden zijn aan voorlopig winnende biedingen dan heeft
deze deelnemer geen reden om een nieuw bod uit te brengen. In dat geval wordt er geen
automatische pasmogelijkheid ingezet. Als een deelnemer door technische problemen
in een ronde geen bod kan uitbrengen, wordt automatisch een pasmogelijkheid ingezet.
Indien deze technische problemen aantoonbaar kunnen worden gemaakt, kan de minister
besluiten om deze gebruikte pasmogelijkheid niet mee te rekenen (zie artikel 16, achtste
lid en negende lid, dit wordt nader uitgelegd in hoofdstuk 5.4 Technische problemen
en bijzondere omstandigheden). Ook als een bieder in de eerste biedronde door technische
problemen geen bod uit kan brengen wordt een pasmogelijkheid ingezet. In artikel 16
wordt het inzetten van een pasmogelijkheid gekoppeld aan de hoogte van de activiteitspunten
van de voorlopig winnende biedingen van een deelnemer. Deze activiteitspunten zijn
nul als de bieder geen voorlopige winnende biedingen heeft, zoals bijvoorbeeld in
de eerste biedronde het geval is. Ook dan geldt dat de activiteitspunten lager zijn
dat het activiteitsniveau en wordt automatisch een pasmogelijkheid ingezet.
Rondeprijzen
Bij aanvang van de eerste primaire biedronde wordt gestart met een rondeprijs van
€ 75.180.000,– voor een vergunning K, € 5.030.000,– voor een vergunning L, en € 35.279.000,–
voor een vergunning M (artikel 17, eerste lid). Deze minimumbedragen worden ook de
‘reserveprijzen’ genoemd. De motivering voor de reserveprijzen is toegelicht in hoofdstuk
4. Tijdens de primaire biedronden verhoogt de minister de prijs per vergunning voor
een vergunningcategorie indien alle voorlopig winnende biedingen in die categorie
dezelfde prijs hebben (zie artikel 17, derde lid). Dit gebeurt ook wanneer de vraag
in de biedronde precies gelijk was aan het aantal beschikbare vergunningen. Dat kan
namelijk betekenen dat de vergunningen in die categorie schaars zijn, maar het kan
ook zijn dat deelnemers nog de mogelijkheid hebben om hun vraag uit te breiden door
activiteitspunten te gebruiken die verbonden waren aan biedingen in andere categorieën.
Als andere vergunningen nog wel schaars zijn wordt de rondeprijs voor een vergunningcategorie
verhoogd ondanks dat de betreffende vergunningen op dat moment niet schaars zijn.
Dit wordt toegelicht aan de hand van het eerder beschreven voorbeeld.
In het eerder beschreven voorbeeld zijn er na ronde 4 twee voorlopig winnende biedingen
tegen een prijs van 9 (van bieder B) en nog zes voorlopig winnende biedingen uit ronde
3 tegen een prijs van 7 (van bieders A en C). Er zijn wijzigingen in de voorlopig
winnende biedingen ten opzichte van ronde 3, maar in ronde 5 wordt de prijs niet verhoogd.
Partijen worden met andere woorden eerst in staat gesteld voorlopig winnende biedingen
met de prijs 7 te overtreffen. Dat gebeurt deels in ronde 5, waardoor bijna alle voorlopig
winnende biedingen (die van bieders B en D) tegen een prijs per vergunning van 9 staan.
De verhoging kan per categorie van vergunningen verschillen. Zo kan het bijvoorbeeld
zijn dat de prijs van de vergunningen K met 2% stijgt terwijl die van de vergunningen
L met 5% stijgt. De maximale prijsstijgingen verschillen per band: de vergunningen
K en M stijgen met maximaal 5%, de vergunningen L met maximaal 10%. De prijsverhogingen
voor de eerste veilingdag worden bekendgemaakt in de brief waarmee aan de deelnemers
wordt medegedeeld dat ze zijn toegelaten als deelnemer aan de veiling. Voorafgaand
aan elke volgende veilingdag zal de veilingmeester de maximale prijsverhoging voor
die dag bekend maken. Gelet op de mogelijkheid om in te kunnen spelen op actuele omstandigheden
in het veilingverloop kunnen de prijsverhogingen voor die dag, als de veilingmeester
dat nodig acht, naar beneden worden bijgesteld.
Einde van de primaire fase
De primaire biedfase eindigt als er in een biedronde geen pasmogelijkheid is ingezet
en in alle drie categorieën K, L en M het aantal biedingen in de biedingenrij bedoeld
in artikel 18 (bestaande uit nieuwe biedingen plus niet-verhoogde voorlopig winnende
biedingen uit vorige ronden), kleiner of gelijk is aan het aantal beschikbare vergunningen
in de betreffende categorie. Met andere woorden: de primaire biedfase eindigt als
er in geen van de categorieën meer schaarste is. Tegen het einde van de veiling kunnen
automatisch pasmogelijkheden worden ingezet als deelnemers niet (meer) willen bieden
maar ook (nog) geen leeg biedformulier indienen om hun laatste activiteitspunten die
niet gebonden zijn aan voorlopig winnende biedingen kwijt te raken. Dit kan ertoe
leiden dat deelnemers na afloop van een biedronde de mededeling krijgen dat er in
geen enkele band schaarste is maar dat er desondanks nog een nieuwe ronde volgt. De
voorlopig winnende biedingen in de laatste primaire ronde worden aangemerkt als de
winnende biedingen voor die vergunningen.
5.2.2 Toewijzingsbiedronde
Doel van de toewijzingsbiedronde
Deze ronde bepaalt hoe het in de primaire fase verdeelde spectrum in de verschillende
frequentiebanden ingedeeld wordt. Na de primaire fase zijn de winnaars namelijk al
wel bekend, maar zij weten uitsluitend hoeveel vergunningen K, L of M zij zelf hebben
gewonnen en nog niet op welke plek in de band die vergunningen terecht gaan komen.
Vast staat dat dit per frequentieband aaneengesloten spectrum is en dat eventueel
onverkochte vergunningen ook als aaneengesloten spectrum overblijven. Alleen deelnemers
die in de primaire fase een winnende bieding hebben uitgebracht, kunnen deelnemen
aan de toewijzingsbiedronde.
Verloop van de toewijzingsbiedronde
De toewijzingsbiedronde bestaat uit één biedronde waarin simultaan geboden kan worden
op (combinaties van) vergunningen K en L en M.Deelnemers hebben de mogelijkheid om
op combinaties van deze vergunningen te bieden om zo in staat te zijn mogelijke storingsproblematiek
te minimaliseren.Deze storingsproblematiek bestaat uit het risico op interferentie
in gebruikersapparaten door ongewenste harmonische signalen in het geval dat bepaalde
frequenties in de 700 MHz-band tegelijkertijd met bepaalde frequenties in de 1400
MHz- of 2100 MHz-band worden gebruikt16. Voor aanvang van de toewijzingsbiedronde stelt de minister voor iedere deelnemer
een lijst op van de biedopties die hij per combinatie van vergunningen (K, L en M
tezamen) in de toewijzingsbiedronde heeft (artikel 23). Aan de hand van deze lijst
kan iedere deelnemer zien voor welke specifieke frequentieruimte hem vergunningen
verleend zouden kunnen worden. Een deelnemer in de toewijzingsbiedronde kan uitsluitend
een bieding uitbrengen op een biedoptie die op deze lijst staat.
Als een deelnemer geen voorkeur heeft voor een specifieke plek in het spectrum kan
hij ingevolge artikel 23, vierde en vijfde lid, een bod uitbrengen van nul euro of
afzien van het uitbrengen van een bieding, hetgeen daarmee gelijk staat. De toewijzingsbiedronde
eindigt als elke deelnemer een bod heeft uitgebracht in het elektronisch veilingsysteem
(bestaande uit de prijs die hij bereid is te betalen voor elk van de daar gepresenteerde
alternatieve combinaties) óf als de duur van de biedronde is verstreken.
Vaststellen van de finale combinatie van winnende biedingen
Uit de in de toewijzingsbiedronde uitgebrachte biedingen op combinaties van plaatsen
in de respectievelijke frequentiebanden wordt de combinatie die leidt tot de hoogste
opbrengst aangewezen als finale combinatie van winnende biedingen. De vergunningen
worden overeenkomstig deze bandindelingen verleend aan de winnende deelnemers.
5.2.3 Vaststellen van de extra prijs en van de totaalprijs
Na de toewijzingsbiedronde wordt op grond van artikel 25 bepaald welke prijs de deelnemers
met een winnende bieding moeten betalen. Deze prijs bestaat uit de op grond van artikel
20, derde lid, vastgestelde basisprijs (de rondeprijs waartegen de winnende biedingen
werden uitgebracht in de primaire fase) plus een extra prijs die de winnende deelnemer
moet betalen voor zijn winnende biedingen uit de toewijzingsbiedronde. Deze extra
prijs wordt gebaseerd op de zogenoemde ‘tweede-prijs-regel’, die is uitgewerkt in
bijlage III bij de regeling.
5.3 Einde van de veiling
Nadat de extra prijzen en de totaalprijzen bepaald zijn, deelt de minister de deelnemers
zo spoedig mogelijk mee dat de veiling is afgelopen, wie de winnende deelnemers zijn,
welke vergunningen zij hebben gewonnen en de totaalprijzen die op grond van artikel
25, derde lid, zijn vastgesteld, waarbij tevens een overzicht van de basisprijzen
en extra prijzen wordt verstrekt (artikel 26). Binnen een week na het einde van de
veiling worden alle biedingen uit alle primaire ronden en de toewijzingsbiedronde
van de deelnemers gepubliceerd, waarbij de identiteit van de niet-winnende deelnemers
geanonimiseerd wordt. Na afloop van de veiling gaat de minister op basis van artikel
27 over tot verlening van de vergunningen. De totaalprijzen moeten binnen twee weken
na vergunningverlening zijn betaald, of, als de deelnemer daar bij het indienen van
zijn aanvraag om heeft verzocht, in twee gelijke delen: het eerst binnen twee weken
na vergunningverlening, het tweede binnen een jaar. In dat geval wordt voor het uitgestelde
bedrag (de tweede termijn) de wettelijke rente in rekening gebracht.
5.4 Technische problemen en bijzondere omstandigheden
Als een deelnemer door een technisch probleem of bijzondere omstandigheid niet in
staat is om in een biedronde een bod uit te brengen met het elektronische veilingsysteem,
moet hij dit direct, maar uiterlijk binnen 10 minuten na het einde van die biedronde,
telefonisch melden aan de minister.
Hierbij wordt met name gedacht aan een overmachtsituatie, zoals de situatie dat de
computer of internetverbinding van een deelnemer niet of onvoldoende functioneert.
In een primaire biedronde wordt in de betreffende biedronde automatisch een pasmogelijkheid
ingezet als de deelnemer daar nog de beschikking over heeft. De minister kan vervolgens
de veiling opschorten. Deelnemers wordt geadviseerd zelf maatregelen te nemen om vertraging
te voorkomen door ervoor te zorgen dat ze de beschikking hebben over een reservecomputer
en -internetverbinding die direct inzetbaar is. In geval een deelnemer geen verbinding
meer kan maken met de veilingsoftware, kan de minister van de deelnemer verlangen
dat hij zijn biedingen uitbrengt door middel van een door de minister ter beschikking
te stellen computer op een door de minister ter beschikking te stellen locatie. Dit
om verdere vertraging van de veiling te voorkomen. Indien er ten gevolge van technische
problemen een pasmogelijkheid is gebruikt, kan de minister besluiten om deze niet
mee te rekenen voor het totaal aantal in te zetten pasmogelijkheden (artikel 16, negende
lid). In geval van bijzondere omstandigheden kan de minister communicatie per telefoon
toestaan bijvoorbeeld indien niet via een digitaal kanaal kan worden gecommuniceerd.
5.5 Vereiste aan biedingen
Een ongeldige bieding kan ingevolge artikel 14, eerste lid, geen deel uitmaken van
de voorlopig winnende biedingen en de finale combinatie van winnende biedingen. Daarmee
wordt bereikt dat ongeldige biedingen de facto ‘buiten de veiling’ blijven. In artikel
14, tweede lid, onderdeel a, is bepaald dat een bieding moet worden uitgebracht en
bevestigd door middel van het elektronisch veilingsysteem. Alleen in de aanvraag genoemde
en bevoegde personen krijgen toegang krijgen tot dat elektronisch veilingsysteem.
Dit heeft als doel dat ook in juridische zin verifieerbaar is en onweerlegbaar kan
worden vastgesteld dat die specifieke bieder het betreffende bod heeft uitgebracht.
Mocht een deelnemer abusievelijk een ‘ongeldige bieding’ invullen, dan wordt hij gewaarschuwd
door het elektronisch veilingsysteem. Er verschijnt op het scherm van die deelnemer
een bericht waarin wordt vermeld wat er mis is met de bieding die hij heeft opgesteld,
zodat de deelnemer de gelegenheid krijgt om zijn bieding te herstellen en een geldige
bieding in te dienen.
5.6 Ordelijk verloop van de veiling
Voor het ordelijk verloop van de veiling is het van het grootste belang dat de deelnemers
ongestoord voor zichzelf kunnen bepalen wat de waarde is die zij aan het geveilde
spectrum toekennen. De prijsvorming en verdeling van spectrum mag niet worden verstoord
door deelnemers die tijdens de veiling met elkaar overleg voeren (collusie) of elkaar
anderszins beïnvloeden. De regels waaraan aanvragers en deelnemers op dit punt worden
gehouden zijn vastgelegd in artikel 11.
De status ‘aanvrager’ ontstaat als een partij een aanvraag indient, de status ‘deelnemer’
op het moment dat hij is toegelaten tot de veiling. Voorafgaand aan indiening van
de aanvraag zijn partijen formeel nog niet gebonden aan artikel 11 van de veilingregeling.
Wel geldt voor hen het algemene mededingingsrecht.
Het eerste lid van artikel 11 verbiedt aanvragers en deelnemers, waaronder degenen
die hen ten behoeve van de veiling bijstaan en met de aanvrager of deelnemer verbonden
rechtspersonen in de zin van artikel 3 van de capregeling, zich zodanig te gedragen
of afspraken te maken die afbreuk doen of kunnen doen aan een goed verloop van de
veiling, inclusief de mededinging in de veilingprocedure. Zo zal een aanvrager of
deelnemer zich moeten onthouden van het doen van mededelingen over aangelegenheden
die andere (potentiële) deelnemers aanknopingspunten kunnen bieden voor het aanpassen
van hun eigen gedrag voorafgaand en gedurende de veiling. In het tweede lid van artikel
11 wordt de informatie benoemd die voorafgaand aan en gedurende de veiling vertrouwelijk
moet blijven: het gaat om informatie over de strategie, het budget, de gewenste of
verkregen hoeveelheid, soort of combinatie van vergunningen en informatie over de
verwachte, gewenste of te betalen prijzen in de veiling. Dergelijke communicatie over
de veiling voorafgaand en gedurende de veiling door aanvragers of deelnemers, via
de media, onderling of anderszins, is dus uit den boze. Dit kan leiden tot een bestuurlijke
boete van € 900.000 en/of een last onder dwangsom, maar ook tot uitsluiting van (verdere)
deelname aan de veiling.
Dit geldt in beginsel ook voor (potentiële) aanvragers of deelnemers die een aandelenbelang
in elkaar houden (maar die niet als verbonden rechtspersonen als bedoeld in artikel
3 van de Capregeling worden gezien, als gevolg waarvan zij in beginsel wel los van
elkaar aan de veiling kunnen deelnemen). Wanneer een aanvrager of deelnemer op grond
van bijvoorbeeld de statuten, aandeelhoudersovereenkomsten, directiereglementen, wetgeving
van andere EU-lidstaten of anderszins verplicht is deze informatie met haar aandeelhouders
te delen dan zal het delen van dergelijke informatie niet leiden tot uitsluiting van
de aanvrager die deze informatie met zijn aandeelhouders heeft moeten delen.17 De aanvrager of deelnemer die dergelijke informatie met zijn aandeelhouders moet
delen, dient er daarbij zorg voor te dragen dat de aandeelhouders vertrouwelijk met
deze informatie omgaan en niet verder wordt verspreid. De consequentie van het delen
van informatie ter nakoming van een dergelijke verplichting kan zijn dat de aandeelhouder
waarmee deze informatie is gedeeld kan worden uitgesloten van deelname of verdere
deelname aan de veiling, indien deze tevens zelf aanvrager of deelnemer is (artikel
11, vijfde lid, tweede volzin). Hoewel deze aandeelhouder legitieme belangen kan hebben
om zelfstandig deel te willen nemen aan de veiling weegt het belang van een eerlijk
en ordelijk verloop van de veiling zeer zwaar. Als de gedeelde informatie de aandeelhouder
als deelnemer in een ongelijke positie zou plaatsen ten opzichte van de andere deelnemers,
en deze situatie daarmee in de weg staat aan een eerlijk en ordelijk verloop van de
veiling, zal de aandeelhouder dan ook moeten worden uitgesloten van (verdere) deelname.
Dit is noodzakelijk voor het kunnen waarborgen van een eerlijk en ordelijk verloop
van de veiling. Om hier op toe te zien wordt aanvragers in het aanvraagformulier gevraagd
te melden of zij de in artikel 11, tweede lid, genoemde informatie met aandeelhouders
hebben gedeeld, en zo ja met wie. Dit wordt indien nodig gecontroleerd, bijvoorbeeld
aan de hand van verslagen van aandeelhoudersvergaderingen.
Het staat aanvragers en deelnemers vrij om zelf bekend te maken dat zij (willen) deelnemen
aan de veiling. Artikel 11 staat er dan ook niet aan in de weg om als (potentiële)
deelnemer in voorkomend geval gedurende de aanvraag- of veilingprocedure, een rechtszaak
met betrekking tot die procedure aanhangig te maken. Ook reguliere overleggen tussen
aanbieders die betrekking hebben op andere onderwerpen, bijvoorbeeld met betrekking
tot het maken van procedureafspraken over de plaatsing van vergunningvrije antennes
of medegebruik, mogen gewoon plaatsvinden, mits daarbij uiteraard niet de onderwerpen
genoemd in artikel 11, tweede lid, worden besproken. Aanvragers en deelnemers mogen
ook communiceren over hun ambities met betrekking tot de uitrol van 5G, als daarbij
maar geen specifieke informatie wordt geuit met betrekking tot de onderwerpen vermeld
in artikel 11, tweede lid. Het al dan niet bekendmaken van de deelname aan de veiling
is dus aan de aanvrager of deelnemer zelf, maar daarbij is het niet toegestaan om
dit slechts aan één of een deel van de aanvragers of deelnemers bekend te maken: dat
zou afbreuk kunnen doen aan een goed verloop van de veiling, en is aldus verboden
op grond van het derde lid van artikel 11. Als een aanvrager of deelnemer er voor
kiest om zijn deelname niet geheim te houden zal hij dit dus openbaar moeten aankondigen,
bijvoorbeeld via een persbericht.
Door de minister zal het totaal aantal deelnemers en de identiteit van de winnende
deelnemers pas na afloop van de veiling bekend worden gemaakt (artikel 26).
Indien een deelnemer handelt in strijd met artikel 11, eerste, tweede of derde lid,
kan de minister op grond van het vijfde lid van dat artikel besluiten de betreffende
deelnemer uit te sluiten van verdere deelname en/of kan hij dan een bestuurlijke boete
of last onder dwangsom opleggen (om herhaling te voorkomen). Afhankelijk van de omstandigheden
van het geval zal in zo’n situatie bepaald worden wat een passende interventie is.
Op grond van artikel 11, vierde lid, kan de minister de veiling in zo’n situatie tijdelijk
stilleggen, onder meer om nader onderzoek te doen. Tevens kan hij op grond van artikel
11, zesde lid, besluiten de uitkomst van een of meer biedingen of biedronden ongeldig
te verklaren, of besluiten dat een of meer biedronden opnieuw moeten worden gehouden.
Dit kan bijvoorbeeld nodig zijn omdat de ontwikkeling van de prijzen voor de verschillende
vergunningen anders zou zijn geweest indien de deelnemer die heeft gehandeld in strijd
met artikel 11 niet zou hebben deelgenomen aan de betreffende biedronden.
De veiling vindt in beginsel ononderbroken plaats. Slechts in de situaties zoals bedoeld
in de artikelen 11 en 13 kan de minister de veiling opschorten. Op basis van artikel
11, vierde lid, kan de minister zoals gezegd deze bevoegdheid toepassen in het geval
er naar zijn oordeel sprake is van gedragingen in strijd met het eerste, tweede of
derde lid van artikel 11. Verder kan de minister de veiling op grond van artikel 13,
eerste lid, opschorten als de veiling naar het oordeel van de minister tijdelijk geen
doorgang kan vinden omdat zich bijzondere omstandigheden voordoen buiten de beïnvloedingssfeer
van de minister of de deelnemers. Op grond van het derde lid kan de minister indien
nodig ook besluiten een of meer biedrondes opnieuw te houden. Dan kan het voor een
eerlijk en efficiënt verloop van de veiling nodig zijn om een of meerdere biedronden
opnieuw te doen. De ontwikkeling van de prijs van de verschillende categorieën van
vergunningen kan immers anders verlopen als er een deelnemer wegvalt. Daarbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan de situatie bedoeld in het vierde lid, waarin een
aanvrager na afloop van het besluit over toelating in een situatie terecht komt waarin
hij niet langer voldoet aan de eisen die op basis van artikel 7 aan hem worden gesteld.
Dit kan onder meer het geval zijn indien een aanvrager na toelating tot de veiling
surseance van betaling aanvraagt of hij in staat van faillissement of liquidatie komt
te verkeren. In dat geval kan deze aanvrager worden uitgesloten van (verdere) deelname
aan de veiling.
Per aanvrager mag slechts één aanvraag worden gedaan. Voor de vaststelling of twee
of meer aanvragers als één aanvrager worden aangemerkt wordt verwezen naar artikel
3 van de capregeling. Wanneer twee aanvragers na indiening van hun aanvraag, bijvoorbeeld
door een fusie of overname, vanaf dat moment worden aangemerkt als één rechtspersoon,
kunnen zij zelf een aanvraag intrekken. Doen zij dit niet, dan is de minister bevoegd
op grond van artikel 13, vierde lid, om beide aanvragers uit te sluiten van (verdere)
deelname aan de veiling: in een dergelijke situatie is immers in strijd met artikel
4, eerste lid.
In deze situaties kan het voor het efficiënt verloop van de veiling nodig zijn om
de veiling tijdelijk op te schorten. Bijvoorbeeld totdat er meer duidelijkheid is
omtrent de financiële positie van een deelnemer of de aangekondigde overname. Het
onverkort doorgaan met de veiling zou bijvoorbeeld tot gevolg kunnen hebben dat een
deelnemer vergunningen verwerft terwijl hij deze niet kan betalen (in geval van faillissement
of surseance van betaling). Dat zou kunnen leiden tot het onverdeeld blijven van vergunningen.
6. Consultatie
Van 5 december 2019 tot en met 15 januari 2020 vond er een internetconsultatie plaats
van alle ontwerpbesluiten en -regelingen voor de multibandveiling (700, 1400 en 2100
MHz). De concepten van het bekendmakingsbesluit, de veilingregeling, de capregeling
en de te veilen vergunningen werden ter inzage gelegd. Met betrekking tot het ontwerpbekendmakingsbesluit
en de ontwerpvergunningen werd hiermee invulling gegeven aan de terinzagelegging ten
behoeve van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht.
Op de consultatie kwamen 993 reacties online binnen via de website https://www.internetconsultatie.nl/multibandveiling, waarvan 789 reacties openbaar beschikbaar zijn gesteld door de respondent. Daarnaast
is een beperkt aantal reacties op andere wijze binnengekomen. De reacties die ontvangen
zijn over de dekkings- en snelheidsverplichting, reserveprijzen en het veilingmodel
zijn ook door de betreffende externe adviseurs in beraad genomen. Waar de consultatiereacties
hebben geleid tot aanpassing van het externe advies is dat in het finale rapport aangepast.
Daarnaast heeft dit tot enkele aanpassingen in de desbetreffende hoofdstukken van
deze toelichting dan wel van de toelichting op de te veilen vergunningen geleid.
In deze paragraaf worden de reacties ten aanzien van de veilingregeling besproken.
De consultatiereacties zijn gegroepeerd in een aantal onderwerpen, te weten algemeen
beleid, veiling, vergunningen, andere bestemmingen van frequenties, straling en gezondheid
en overige consultatiereacties. Reacties die dermate onbepaald zijn worden niet besproken
in deze consultatieparagraaf. Zienswijzen met betrekking tot de conceptvergunningen,
waaronder de dekkings- en snelheidsverplichting, worden besproken in de consultatieparagraaf
in de toelichting op de vergunningen.
Algemeen beleid
In een van de zienswijzen werd gevraagd door welke wet deze veiling mogelijk is, en
waarom er geen referendum onder het volk over dit onderwerp is gehouden. Voor het
verdelen van vergunningen is geen referendum voorgeschreven, maar de wet voorziet
wel in een inspraakprocedure: de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals omschreven
in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 3.10 van de Telecommunicatiewet
bepaalt dat de vergunningen waar het hier om gaat worden verdeeld met gebruikmaking
van een van de in het eerste lid opgesomde procedures. Het besluit waarin staat voor
welke verdeelprocedure wordt gekozen, in dit geval via een veiling, moet volgens het
derde lid worden voorbereid met een uniforme openbare voorbereidingsprocedure, en
de Eerste en Tweede Kamer moeten in kennis worden gesteld van het ontwerp van het
besluit. Deze procedures zijn gevolgd.
In de consultatie werd meer motivering gevraagd over de gestelde schaarste. Hoofdstuk
3 van de toelichting en de toelichting op het Bekendmakingsbesluit zijn op dit punt
aangevuld. Daarnaast werd betoogd dat het ontbreken van een schaarstebepaling aan
de hand van ontvangen aanvragen een omissie is in het veilingontwerp. Het is bij een
veiling echter niet voorgeschreven dat de schaarste apart moet worden vastgesteld
aan de hand van ontvangen aanvragen. Het in de consultatie genoemde artikel 16 van
het Frequentiebesluit 2013, waarin aan de hand van de ontvangen aanvragen wordt beoordeeld
of er meer vraag dan aanbod is, is alleen van toepassing op de verdeelprocedure ‘verdeling
op afroep’. Op een veiling als onderhavige is die bepaling niet van toepassing, en
is het voldoende als er niet ‘redelijkerwijs te verwachten is’ dat er schaarste is
(artikel 3.10, tweede lid, Telecommunicatiewet).
Er werd gevraagd naar de toepasselijkheid van de caps op de 3,5 GHz-band. Dat het
advies van ACM wordt overgenomen is besproken in de Nota Mobiele Communicatie. Dit
geldt voor de frequenties van de multibandveiling maar ook voor de 3,5 GHz veiling.
Voor zover respondenten wensen dat de veiling later dan gepland plaatsvindt, wordt
opgemerkt dat Europese besluiten voorschrijven dat de 700 MHz-band op 30 juni 2020
dient te zijn uitgegeven.
Veiling
Primaire ronde
Naar aanleiding van de consultatiereacties zijn er wijzigingen doorgevoerd in de primaire
ronde van de veiling en in hoofdstuk 5 van de toelichting. De reacties worden hieronder
besproken.
De wijzigingen aan de primaire ronde betreffen voornamelijk het informatieregime en
het bepalen van de voorlopig winnende biedingen. Respondenten hebben bezwaren geuit
tegen het voorgestelde informatieregime tijdens de veiling, waarbij na afloop van
een biedronde per band slechts bekend werd gemaakt of er die ronde overvraag was geweest,
maar niet de omvang van die overvraag (de geaggregeerde vraag). Door respondenten
wordt betoogd dat inzicht in de vraagontwikkeling als gevolg van de oplopende prijs
noodzakelijke informatie is voor het maken van de juiste biedingen. Keuzes rondom
het verplaatsen van activiteitspunten tussen banden kunnen namelijk alleen gemaakt
worden als een deelnemer aan de veiling een inschatting kan maken over hoe de vraag
zich ontwikkelt en of de veiling al bijna ten einde loopt. Als die informatie niet
gedeeld wordt ondermijnt dit een efficiënte verdeling van spectrum omdat deelnemers
bepaalde keuzes misschien niet durven te maken. Respondenten betogen daarbij dat het
risico op strategic demand reduction al afdoende wordt afgedekt door het stellen van hoge reserverpijzen, conform het
advies van veilingexpert DotEcon (en bevestigd door Peter Cramton). Als laatste geven
respondenten aan dat het internationaal gezien zeer ongewoon is om de geaggregeerde
vraag per ronde niet bekend te maken.
Het informatieregime is hierop aangepast, zodat na elke biedronde de geaggregeerde
vraag per band bekend wordt gemaakt. Het ministerie en de externe adviseurs kunnen
zich vinden in de argumenten dat informatie over de geaggregeerde vraag de veiling
efficiënter zal doen verlopen. Echter dat bij frequentieveilingen in het buitenland
andere, transparantere informatieregimes worden gehanteerd is niet relevant voor het
bepalen van het informatieregime in Nederland. De specifieke omstandigheden en doelstellingen
vergen immers maatwerk bij elke frequentieveiling.
Respondenten vinden het verder noodzakelijk dat, gezien de veilingdoelstelling van
realistische kansen voor alle deelnemers, alle deelnemers aan de veiling vooraf bekend
gemaakt moet worden. Dit verzoek wordt niet ingewilligd. Het is namelijk niet noodzakelijk
voor de deelnemers om deze kennis te hebben voor een efficiënt verloop van de veiling.
Een deelnemer aan de veiling heeft zelf de keuze of hij deelname openbaar bekend wil
maken of niet.
Een ander verzoek van respondenten was om het vaststellen van de voorlopig winnende
biedingen niet per bieding te bepalen maar per bieder.
Als de informatie over geaggregeerde vraag per band per ronde bekend gemaakt wordt,
adviseert DotEcon om de wijze van vaststellen van voorlopig winnende biedingen te
passen om een te grote informatieasymmetrie tussen bieders te voorkomen. Nu er voor
is gekozen om het informatieregime tijdens de veiling aan te passen en de geaggregeerde
vraag bekend te maken worden conform het advies van DotEcon de biedingen per bieder
geloot bij het vaststellen van de voorlopig winnende biedingen.
Een aantal respondenten vraagt verder om meer duidelijkheid over de te hanteren prijsverhogingen,
ofwel de incrementen. De verzoeken variëren tussen het volledig bekendmaken van deze
incrementen, het vastleggen van maxima in de veilingregeling en het bekendmaken van
de uitgangspunten die gehanteerd worden. Ook vragen meerdere respondenten om kleine
prijsverhogingen te hanteren gedurende de veiling.
De exacte prijsverhogingen worden niet vooraf voor de hele veiling bekend gemaakt
omdat deze mede bepaald worden door het veilingverloop. De veilingmeester moet de
mogelijkheid hebben om te reageren op actuele omstandigheden. Om tegemoet te komen
aan de wens voor meer transparantie over de prijsverhogingen is de toelichting op
dit punt aangevuld (paragraaf 5.2.1, Rondeprijzen).
Verder is verzocht om bekend te maken wanneer gebruik is gemaakt van een pasmogelijkheid.
Deze informatie zou nodig zijn om de vraagontwikkeling in de veiling transparanter
te maken.
Er kleven echter meer nadelen dan voordelen aan het bekendmaken van het gebruik van
pasmogelijkheden. Als het gebruik van pasmogelijkheden bekendgemaakt wordt dan stijgt
het risico dat pasmogelijkheden als signaal worden ingezet. Bovendien valt uit het
gebruik van een pasmogelijkheid niet af te leiden om welke reden een pasmogelijkheid
is ingezet: dit kan zijn omdat een deelnemer een ronde wil overslaan om te kijken
of hij wordt overboden, maar het kan ook zijn omdat een deelnemer aan de veiling technische
problemen ondervindt. Dit verzoek wordt dan ook niet ingewilligd. Zowel DotEcon als
professor Cramton onderschrijven deze argumenten in hun beoordeling van de consultatiereacties
op dit punt.
In het verlengde hiervan vragen respondenten om de mogelijkheid om een biedronde te
verlengen in het geval van technische problemen.
Pasmogelijkheden bieden echter ook al bescherming tegen technische problemen en zorgen
ervoor dat een veiling volgens planning doorloopt. Dit is, bij het gekozen veilingmodel,
wenselijker dan het verlengen van biedronden. Het verlengen van biedronden wordt dus
niet mogelijk gemaakt. Deze overwegingen worden onderschreven door zowel DotEcon als
professor Cramton in hun beoordeling van de consultatiereacties op dit punt.
Verder verzoekt een respondent om na afloop van de primaire ronde de basisprijzen
voor de vergunningen voor alle winnende biedingen gelijk te zetten.
In het veilingmodel is het mogelijk dat in een vergunningcategorie deelnemers verschillende
basisprijzen betalen voor de vergunningen. De mogelijkheid dat er verschillende basisprijzen
resulteren is het gevolg van de keuze voor een pay-as-bid prijsregel. Een dergelijke regel draagt bij aan de veilingdoelstellingen van eenvoud
en transparantie. Wanneer de prijzen aan het eind van de veiling gelijk getrokken
zouden worden kunnen bieders die bij de laatste ronde niet meer geboden hebben omdat
de prijs te hoog werd achteraf toch nog een laatste bieding hebben willen doen omdat
de hogere prijs niet betaald hoeft te worden. Dit schept onnodige onduidelijkheid.
en onzekerheid. Bovendien is het prijsverschil met maximaal één prijsincrement beperkt.
Dit verzoek wordt dan ook niet ingewilligd. Deze overwegingen worden onderschreven
door zowel DotEcon als professor Cramton in hun beoordeling van de consultatiereacties
op dit punt.
Toewijzingsbiedronde
Naar aanleiding van de consultatiereacties zijn er wijzigingen doorgevoerd in de toewijzingsbiedronde
van de veiling en in hoofdstuk 5 van de toelichting.
De reacties op de samenhang van de frequentiebanden waren niet eenduidig. Respondenten
beargumenteren enerzijds dat er geen samenhang tussen de banden bestaat en anderzijds
dat de samenhang zoals beschreven onvolledig is. Het ministerie is, na overleg met
externe adviseurs, tot de conclusie gekomen dat één gecombineerde toewijzingsbiedronde
voor de 700, 1400 en 2100 MHz de beste keuze is. Bij een gecombineerde toewijzingsbiedronde
kunnen deelnemers mogelijke storingsproblematiek minimaliseren door dit in hun bod
op de verschillende combinaties van de drie banden tot uiting te brengen. Dit verkleint
het risico op een inefficiënte indeling van vergunninghouders in de verschillende
frequentiebanden. Voor de deelnemers die geen storingsproblematiek voorzien levert
dit geen nadelen op.
Eén respondent beargumenteert juist dat bij een gecombineerde toewijzingsbiedronde
partijen die enkel vergunningen hebben verworven in één frequentieband nadeel kunnen
ondervinden. Een partij zou voor een voorkeursplek in die band namelijk moeten opbieden
tegen partijen die bieden voor voorkeursplekken in meerdere banden. Dit is correct,
het is alleen onjuist om te beweren dat dit een nadeel voor de partij oplevert. Het
is evengoed voorstelbaar dat een bieder, die slechts in één band vergunningen verwerft,
in de toewijzingsbiedronde een sterkere voorkeurspositie heeft binnen die band waardoor
hij ten opzichte van andere bieders, waarvan de voorkeurspositie mogelijk afhangt
van de relatie tot de positie in andere banden, juist een voordeel heeft.
In artikel 23, tweede lid, was beschreven dat eventueel onverkochte kavels aaneengesloten
aan de boven- of onderkant van de frequentieband over moesten blijven. In reactie
op de consultatie werd echter betoogd dat onverkochte kavels ook (aaneengesloten)
in het midden van een frequentieband terecht moeten kunnen komen. Dit geeft de winnaars
meer mogelijke voorkeursposities en kansen om daarop terecht te komen en daarnaast
geeft dit bij een latere verdeling van de onverkochte kavels meer partijen de mogelijkheid
aaneengesloten spectrum te verkrijgen. Deze zienswijze gaf aanleiding om de toewijzingsbiedronde
op dit punt aan te passen. Artikel 23 tweede lid is nu zo aangepast dat de onverkochte
kavels (aaneengesloten) op een willekeurige plek van een frequentieband kunnen zitten.
Reserveprijzen
De ontvangen consultatiereacties met betrekking tot de reserveprijzen resulteerden
niet in aanpassing van de hoogte van de reserveprijzen. Wel is hoofdstuk 4 van de
toelichting naar aanleiding hiervan op enkele punten uitgebreid.
Respondenten hebben aangeven dat de reserveprijzen dicht tegen de marktwaarde aan
liggen en daarom te hoog zijn. Hierdoor zou er straks minder ruimte resteren om te
investeren in de 5G-netwerken. Daarnaast is er gevraagd waarom niet dezelfde methode
wordt gehanteerd voor het vaststellen van de reserveprijzen van de Multibandveiling
van 2012. De reserveprijs wordt naar aanleiding van deze reacties niet naar beneden
bijgesteld. De marktomstandigheden zijn sinds de veiling van 2012 dusdanig gewijzigd
dat de kans op een lager aantal serieuze bieders reëel is. Een goede reserveprijs
verkleint in die situatie de kans en prikkel voor bieders om strategisch te bieden
om zodoende de prijs laag te houden, en voorkomt dat de vergunningen voor een niet
te verantwoorden bedrag verleend worden. Over de stelling dat veilingbedragen ten
koste zouden gaan van de investeringen is in de Nota Mobiele Communicatie reeds het
volgende opgemerkt. Een veiling bewerkstelligt dat vergunningen terecht komen bij
de marktpartijen die uiteindelijk de meeste waarde weten te realiseren met deze commercieel
te benutten frequentieruimte. Daarmee bevordert de veiling de mededinging, door daarbij
een realistische opbrengst na te streven. Hoewel er veelal wordt gesteld dat een frequentieveiling
leidt tot verminderde investeringen of hogere prijzen voor consumenten blijkt uit
diverse onderzoeken dat dit niet het geval is.
Respondenten hebben verder vragen bij de gehanteerde methodes, benchmarkmethode, kostenreductiemethode
en de DCF-methode. In de reacties is gesteld dat het onduidelijk is welke veilingen
van welke landen zijn meegenomen in de benchmark. Respondenten zijn bezorgd dat er
mogelijk veilingen mee zijn genomen die onterecht tot hoge reserveprijzen leiden.
Verder wordt er door een aantal respondenten betoogd dat Deloitte niet naar de marginale
waarde van het spectrum gekeken heeft. Hierdoor valt volgens hen de reserveprijs ook
te hoog uit. Als laatste wordt opgemerkt dat de aannames die Deloitte stelt niet te
controleren zijn en dat wellicht onrealistische aannames gedaan zijn. Naar aanleiding
van deze opmerkingen is hoofdstuk 4 van de toelichting uitgebreid.
Praktische zaken
In artikel 10 wordt bepaald welke informatie de minister voorafgaand aan de veiling
aan de deelnemers meedeelt en wanneer. Voor een deel van deze informatie wordt de
termijn van uiterlijk twee weken voor aanvang te kort geacht voor een gedegen voorbereiding.
Er wordt verzocht de informatie onder lid a t/m c eerder mee te delen. Naar aanleiding
hiervan is voor deze informatie bepaald dat deze uiterlijk drie weken voor aanvang
wordt meegedeeld (artikel 10, eerste lid). De tijdsduur van de eerste biedronde en
verdere biedronden op de eerste veilingdag worden dan bekendgemaakt. Hoewel de duur
van de biedronde naar verwachting niet steeds zal wijzigen, wordt op dat moment echter
de rondeduur niet al voor de gehele veiling vastgelegd. De veilingmeester maakt voorafgaand
aan elke volgende veilingdag de planning voor die dag bekend en kan daarbij, indien
hij dat nodig acht, de rondeduur afwijkend van de eerste dag vaststellen. Voor wat
betreft de programmatuur kan nu al worden aangegeven dat er geen bijzondere programmatuur
gevraagd zal worden voor deelname aan de veiling. De informatie die hierover gedeeld
zal worden, betreft de typen en versies van internetbrowsers die geschikt zijn.
Er wordt verzocht de beoogde startdatum van het feitelijke veilingproces bij start
van de aanvraagprocedure bekend te maken. Het bekendmaken hiervan is echter nog niet
mogelijk bij start van de aanvraagprocedure. Dit omdat de beoogde startdatum nog kan
veranderen door bijvoorbeeld juridische procedures en onvoorziene vertraging in de
beoordeling van de aanvragen. De definitieve startdatum van de veiling wordt daarom
pas bekend gemaakt op het moment dat de aanvraagprocedure volledig is afgerond. Begrijpelijk
is dat potentiële deelnemers aan de veiling enige houvast zoeken voor hun planning.
In dit kader wordt benadrukt dat het streven is om de veiling in de tweede helft van
juni 2020 te starten.
Om deelnemers vertrouwd te laten worden met de veilingsoftware is er verzocht om voorafgaand
aan de veiling de veilingsoftware aan deelnemers beschikbaar te stellen en/of een
proefveiling te houden. Agentschap Telecom zal voorafgaand aan de veiling voor de
deelnemers een proefveiling organiseren. Daarnaast zal DotEcon in opdracht van Agentschap
Telecom gedurende de aanvraagperiode een webinar organiseren om het veilingmodel nader
toe te lichten. Het daarnaast volledig beschikbaar stellen van de software, wordt
gezien de huidige planning en daarvoor vereiste inspanningen niet mogelijk geacht
en wordt gezien het gebruikte veilingmodel ook niet noodzakelijk geacht. Verder zal
DotEcon voorafgaand aan de proefveiling ook nog een webinar organiseren voor de toegelaten
deelnemers, waarbij deze door de veilingsoftware worden geloodst. Deze veilingregeling
in combinatie met de webinars en de proefveiling geeft deelnemers voldoende inzicht
in de werking van het veilingmodel en de veilingsoftware.
Ordelijk verloop van de veiling
In de consultatie werd opgemerkt dat men de daadwerkelijke uitwerking van artikel
11 onduidelijk en onnodig beperkend vindt. Het zou onduidelijk zijn of partijen zich
publiek mogen uitlaten over hun strategie met betrekking tot de uitrol van 5G, wanneer
artikel 11, tweede lid, geldt en wat precies kwalificeert als verboden gedraging of
uitlating. Deze onduidelijkheid zou kunnen hinderen in reguliere operationele overleggen
tussen marktpartijen. Daarnaast werd gevraagd om duidelijk te maken of artikel 11,
tweede lid, ook ziet op informatiedeling tussen twee of meer aanvragers of deelnemers
die een onderlinge aandelenverbondenheid hebben, maar die geen verbonden rechtspersoon
zijn in de zin van artikel 3 van de capregeling, en om de minister te laten toezien
op die informatiedeling met aandeelhouders die (potentieel) ook zelf deel (willen)
nemen aan de veiling, om te voorkomen dat dit afbreuk doet aan eerlijke mededinging
binnen de veiling.
Mede naar aanleiding van deze reacties is artikel 11 aangepast en zijn verduidelijkingen
aangebracht in paragraaf 5.6 van de toelichting.
Vergunningen
In de consultatie zijn veel reacties ontvangen die betrekking hebben op de dekkings-
en snelheidseis. Een aantal respondenten vindt de eis niet ambitieus genoeg. Zij vinden
bijvoorbeeld dat er te veel gebieden worden uitgesloten van de eis, zoals de buitenwateren,
of dat de eis ook voor indoor gebruik moet gelden. Andere respondenten vinden de eis
zeer ambitieus en hebben twijfels over de praktische haalbaarheid ervan. Zij stellen
dat het internationaal gezien uitzonderlijk is dat een land een dusdanig ambitieuze
dekkings- en snelheidseis oplegt. Het ministerie en de ingeschakelde deskundigen zijn
op basis van grondig en uitgebreid onderzoek tot de conclusie gekomen dat de gestelde
eis ambitieus maar redelijk is voor Nederland. De eis wordt dan ook niet aangepast.
De consultatiereacties die betrekking hebben op de invulling van dekkings-en snelheidseis
worden behandeld in de consultatieparagraaf in de toelichting op de vergunningen.
Hetzelfde geldt voor de andere consultatiereacties met betrekking tot de vergunningen.
Andere reacties betroffen vragen over het moment van vergunningverlening, de beschermingsafstand
ten behoeve van radioastronomie, de transitietermijn van de 2100 MHz-vergunningen,
aftapbaarheidsverplichtingen, de mogelijkheid tot gespreid betalen, en de dekkings-
en snelheidseis.
In de consultatie werd door enkele respondenten aangegeven dat ze meer geregeld willen
zien in de vergunningvoorschriften. Zij benoemen zaken als het voorschrijven van de
internetstandaard IPv6-protocol, stralingslimieten en aansprakelijkheid van aanbieders
van mobiele communicatie. Dit zijn echter zaken die niet behoren in vergunningvoorschriften
van (deze) specifieke frequenties. De minister heeft op grond van artikel 17 van het
Frequentiebesluit 2013 de bevoegdheid om verplichtingen vast te leggen in de vergunningvoorschriften.
Er wordt in de vergunningen geen techniek voorgeschreven (zoals het internetstandaard
IPv6-protocol), omdat het ministerie van Economische Zaken en Klimaat een technologie-
en dienstenneutraal beleid hanteert. Ook worden er geen stralingslimieten voorgeschreven
die moeten gelden voor het hele mobiele netwerk. Ten eerste omdat artikel 17 daar
geen grondslag voor biedt maar ook omdat limieten voor het hele mobiele netwerk, of
een technologievoorschrift zoals dat van IPv6, niet geregeld kunnen worden in vergunningen
van enkele frequenties die in het netwerk gebruikt worden. De stralingslimieten zijn
vastgelegd in het Antenneconvenant18 en zullen later in 2020 worden verankerd onder de Telecommunicatiewet. Voor een uitgebreide
reactie op de zienswijzen die gaan over straling verwijs ik naar het hoofdstuk Straling
en Gezondheid verderop in deze paragraaf.
Andere bestemmingen frequenties
In de consultatie zijn ook reacties ontvangen over de bestemming van frequenties anders
dan mobiele communicatie. De bestemming van frequenties is echter niet vastgelegd
in de veilingregeling maar al op een eerder moment vastgelegd in het Nationaal Frequentieplan
(NFP). Wijzigingen in het NFP worden met een uniforme openbare voorbereidingsprocedure
ter inzage gelegd, en dat is het geschikte moment om zienswijzen in te dienen ten
aanzien van de voorgenomen bestemmingen.
Straling en gezondheid
Een groot aantal reacties (974 van de 993) is afkomstig van particulieren die zich
zorgen maken over de mogelijke gezondheidsrisico’s in verband met de uitrol van 5G.
Er wordt verzocht om niet over te gaan tot de uitrol van 5G. Daarbij wordt aangegeven
dat de effecten op de gezondheid en flora en fauna niet zijn onderzocht, dat de onschadelijkheid
niet is bewezen en dat hier ook geen onderzoek naar wordt gedaan.
Op 17 april 2019 is er mede namens VWS een brief gestuurd aan de Tweede Kamer over
dit onderwerp.19 Er is vanaf de komst van mobiele netwerken veel onderzoek gedaan naar mogelijke gezondheidseffecten.
In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat coördineert ZonMw
al sinds 2006 een grootschalig onderzoeksprogramma van 16,6 miljoen euro op het gebied
van hoog- en laag frequente elektromagnetische velden (‘EMV’). Het programma richt
zich op (1) de biologische interactie tussen blootstelling aan EMV en het menselijk
lichaam; (2) epidemiologische onderzoeken naar het verband tussen blootstelling aan
EMV en het optreden van gezondheidseffecten; (3) de gepercipieerde risico’s van EMV;
en (4) technologische aspecten van EMV. Een van de studies uit het ZonMw-programma
(COSMOS20) is verlengd tot 2023. Dit betreft een zeer groot Europees cohortonderzoek, waarin
enkele honderdduizenden mensen gevolgd worden met als doel lange termijn-gezondheidseffecten
te achterhalen. Daarbij wordt onder meer hun gebruik van telecommunicatiemiddelen
vastgelegd en wordt hun gezondheidsstatus door de tijd heen gemeten, zodat verbanden
tussen blootstelling aan EMV en gezondheid kunnen worden onderzocht. Nederland is
één van de deelnemende landen. Het Kennisplatform Elektromagnetische Velden en Gezondheid
(Kennisplatform EMV) geeft aan dat in het geheel van alle onderzoeken er geen bewijs
is dat langdurige blootstelling aan elektromagnetische velden onder de blootstellingslimieten
schadelijk is voor de gezondheid.21
Volgens het Kennisplatform EMV concluderen wetenschappelijke adviesorganen, zoals
de World Health Organization (WHO) en de Gezondheidsraad, dat in wetenschappelijke
onderzoeken geen bewijzen zijn gevonden voor negatieve effecten op de gezondheid door
blootstelling aan elektromagnetische velden onder de blootstellingslimieten.22 Volgens het Kennisplatform EMV kunnen elektromagnetische zendsignalen schadelijk
voor de gezondheid zijn als ze sterker zijn dan de gehanteerde blootstellingslimieten. Bij blootstelling aan zendsignalen
die minder sterk zijn dan de blootstellingslimieten, is geen bewijs gevonden voor mogelijke gezondheidseffecten.
In de onderzoeken naar gezondheidseffecten is gekeken naar het mogelijk ontstaan van
hersentumoren en schade aan het DNA. Ook is daarbij gekeken naar mogelijke effecten
op zintuigen, hersenen, het zenuwstelsel, hart en bloedvaten, hormonen, het afweersysteem,
de vruchtbaarheid en effecten tijdens de zwangerschap.23 De totale blootstelling van alle stralingsbronnen samen moet altijd onder de blootstellingslimieten
blijven. Agentschap Telecom doet metingen aan de elektromagnetische velden en wordt
in de toekomst bevoegd hierop toezicht te houden.
De metingen zijn te vinden op de website van het Antennebureau. Agentschap Telecom
en het RIVM publiceerden op 21 januari 2020 het rapport ‘Verkenning van de blootstelling
aan de elektromagnetische velden van 5G-systemen’. Uit de veldsterktemetingen die
voor dit rapport bij 5G-testlocaties uitgevoerd zijn blijkt dat de veldsterkte onder
de Europees aanbevolen limieten blijft. Het literatuuronderzoek veronderstelt een
toename van het aantal bronnen van elektromagnetische velden. Hoe de blootstelling
ten opzichte van de limieten wijzigt, is niet met zekerheid te voorspellen. Daarom
blijft Agentschap Telecom meten. Ook met 5G moet de veldsterkte onder de blootstellingslimieten
blijven.
De Gezondheidsraad volgt de ontwikkelingen rond elektromagnetische velden en gezondheid
en rapporteert daar zo nodig over. De Tweede Kamer heeft de Gezondheidsraad gevraagd
om op basis van actuele wetenschappelijke inzichten een advies uit te brengen over
mogelijke gezondheidsrisico’s in relatie tot 5G. Het advies wordt uiterlijk in het
tweede kwartaal van 2020 verwacht. Het kabinet blijft de nieuwe wetenschappelijke
resultaten op de voet volgen.24 Het Kennisplatform EMV en organisaties als het RIVM, de Gezondheidsraad en GGD’en
spelen een belangrijke rol in de advisering en ontsluiting van kennis op het gebied
van EMV.
Om gezondheidsschade van sterke elektromagnetische velden te voorkomen heeft een internationale
commissie, de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP),
blootstellingslimieten opgesteld voor elektromagnetische velden, die ook in Nederland
worden gehanteerd. Deze limieten bevatten een ruime veiligheidsmarge, die rekening
houdt met kwetsbare groepen, zoals ouderen, kinderen en mensen met een zwakke gezondheid.
De veiligheidsmarges zijn vijftig keer lager dan het niveau waarboven gezondheidseffecten
kunnen optreden. De ICNIRP beoordeelt hiervoor regelmatig de stand van de wetenschap
op het gebied van elektromagnetische velden en gezondheid. Er zijn verschillende blootstellingslimieten
voor elektromagnetische velden van verschillende frequenties. Deze limieten gelden
voor de frequenties die in de huidige netwerken worden gebruikt en ook voor toekomstige
5G-frequenties. De ICNIRP toetst regelmatig de limieten. Naar verwachting verschijnt
in 2020 een update van de ICNIRP-blootstellingslimieten. Tot slot wordt erop gewezen
dat de blootstellingslimieten geregeld onderwerp van geschil zijn in bestuursrechtelijke
procedures. Volgens vaste jurisprudentie van de Raad van State mag in redelijkheid
uitgegaan worden van de adviezen van de gezondheidsraad (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2018:3979).
In de reacties werd ook verwezen naar het 5G-space appeal. Volgens het Kennisplatform
betreffen de publicaties die het 5G-space appeal beschrijft, onderzoeken waarbij biologische
effecten bij cellen, planten en dieren gevonden zijn, vaak bij blootstellingswaarden
boven de limieten. Bovendien beschrijft het Kennisplatform EMV dat deze biologische
effecten (die betrekking hebben op de opwarming van (delen van) het lichaam door zendsignalen)
niet tot gezondheidsschade leiden.25 Daarnaast is het, volgens het Kennisplatform, niet mogelijk om effecten in cellen,
planten en dieren zonder meer te vertalen naar gezondheidseffecten bij mensen.26
Het is van groot belang te onderstrepen dat alle Nederlandse wetenschappers moeten
voldoen aan de Nederlandse gedragscode voor wetenschappelijke integriteit.27 De principes eerlijkheid, zorgvuldigheid, transparantie, onafhankelijkheid en verantwoordelijkheid
zijn daarbij leidend. Ook ZonMw hanteert deze gedragscode bij het verstrekken van
subsidies aan onderzoeksconsortia. De Gezondheidsraad hanteert daarnaast ook de ‘Code
ter voorkoming van oneigenlijke beïnvloeding door belangenverstrengeling’28, die zij zelf mede heeft opgesteld. Hetzelfde geldt voor ICNIRP.29 Er wordt dan ook te allen tijde van uitgegaan dat wetenschappelijke onderzoeken en
adviezen zorgvuldig en onafhankelijk tot stand zijn gekomen.
In overweging 110 van de Telecomcode staat dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat
burgers niet zodanig worden blootgesteld aan elektromagnetische velden die worden
veroorzaakt door elektronische communicatienetwerken dat het schadelijk is voor de
volksgezondheid. Bij het vaststellen van voorschriften ter bescherming van de volksgezondheid
tegen elektromagnetische velden is bovendien het uitgangspunt dat lidstaten niet afwijken
van Aanbeveling 1999/519/EG. Deze aanbeveling is gebaseerd op limieten die door de
ICNIRP zijn vastgesteld voor de veilige blootstelling van de mens aan elektromagnetische
velden in het frequentiegebied van 0 Hz tot 300 GHz en bevatten een ruime veiligheidsmarge.
In het Actieplan Digitale Connectiviteit is aangekondigd dat de internationaal gehanteerde
limieten (die nu in de praktijk ook worden gehanteerd) zullen worden vastgelegd onder
de Telecommunicatiewet. Hiermee wordt aangesloten op het reeds onder de Telecommunicatiewet
verankerde toezicht op EMV bij de handel en ingebruikname van zendapparatuur en wordt
Agentschap Telecom ook voor de gebruiksfase bevoegd toezichthouder. Zo wordt aan burgers
zekerheid geboden dat de elektromagnetische velden van antennes binnen de limieten
blijven en geen bedreiging vormen voor de gezondheid in de leefomgeving, ook als er
sprake is van meerdere antennes in de omgeving.
Tot slot wordt opgemerkt dat de (toekomstige) vaststelling van de internationale limieten
zal plaatsvinden in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) en niet in vergunningsvoorschriften
voor het gebruik van frequenties. Artikel 17 van het Frequentiebesluit 2013 geeft
geen grondslag om dergelijke voorschriften te stellen. Dit betekent dat er geen bevoegdheid
is om in de vergunning eisen te stellen ten behoeve van de gezondheid. Bovendien dient
bij de beoordeling van de limieten rekening te worden gehouden met het cumulatieve
effect van het gebruik van verschillende frequenties. Om die reden is een algemeen
verbindend voorschrift een beter instrument om de limieten in vast te leggen dan de
vergunningvoorschriften.
Verder wordt er opgemerkt dat er na de veiling meer zendmasten en duizenden kleine
cellen komen die leiden tot een hogere stralingsdichtheid. Het Kennisplatform Elektromagnetische
Velden en Gezondheid (Kennisplatform EMV) geeft aan dat het nog niet duidelijk is
of door 5G de blootstelling aan elektromagnetische velden toe zal nemen omdat 5G nog
nergens op grote schaal geïntroduceerd is30. In antwoord op kamervragen31 is eerder aangegeven dat de algemene verwachting niet is dat er na deze veiling een
grote toename van zendmasten en kleine cellen zal zijn. Waar en wanneer het netwerk
wordt uitgerold of aangepast is echter aan de vergunninghouders. De keuzes die zij
hierbij maken zijn afhankelijk van hun bedrijfsstrategie, die bedrijfsvertrouwelijk
is. Het samenwerkingsverband van telecomproviders, Monet, heeft becijferd wat zij
verwachten aan toename aan antennes door de uitrol van 5G. Deze toename is 10%; dat
zijn ongeveer 4.500 extra antennes (en ongeveer 1.500 antenne-opstelpunten). Daarnaast
verwachten de operators in beperkte mate aanvullend kleine antennes (small cells)
te gaan plaatsen in de komende 3 tot 5 jaar.
Overige consultatiereacties
Een respondent geeft aan dat er voor 5G onderscheid moet worden gemaakt in 5G UMTS
en 5G Wi-fi en dat 5G staat voor een nieuwe generatie van verbinden. Het klopt dat
als over 5G wordt gesproken soms dit onderwerp breder wordt getrokken en ook andere
draadloze technieken onder dit begrip wordt geschaard, zoals bedrijfsspecifieke netwerken
met eigen frequenties. Hierbij wordt dan inderdaad met 5G gedoeld op een nieuwe manier
van connectiviteit. Echter, in documenten van de regering wordt met 5G wel degelijk
gedoeld op de nieuwe generatie mobiele technologie waar dus een mobiel netwerk voor
nodig is. Daar moet wel bij gezegd worden dat de komende veiling niet per definitie
een 5G-veiling is. De frequenties kunnen gebruikt worden voor een nieuwe generatie
mobiele netwerken maar kunnen ook gebruikt worden in het huidige mobiele netwerk op
basis van andere technologieën, zoals 4G. Overige opmerkingen over 5G worden dan ook
niet besproken in deze toelichting, maar zullen worden besproken in het consultatieverslag
op internetconsultatie.nl.
Een andere respondent is bezorgd over de gevolgen van network sharing zodra dergelijke netwerken in handen komen van één partij of een besloten joint venture.
Allereerst is van belang om te benadrukken dat één partij nooit al het spectrum in
handen kan krijgen. De spectrumcaps die zijn overgenomen van het advies van de ACM
borgen dat één partij maximaal 40% van het spectrum in handen kan hebben, daar hoort
verhuurd of gehuurd ook bij. Ook kunnen aanbieders met marktmacht worden verplicht
om toegang te geven tot hun netwerk. De ACM houdt de markt in de gaten en is bevoegd
om deze verplichtingen op te leggen. Respondent geeft verder aan dat 5G gepaard gaat
met veel extra energieverbruik. De Europese Green Deal vermeldt dat digitale technologieën
zoals 5G juist kunnen bijdragen aan duurzaamheidsdoelen in diverse sectoren. Zo biedt
digitalisering nieuwe mogelijkheden om op afstand lucht- en watervervuiling te monitoren
en voor het monitoren en optimaliseren van energieverbruik in het algemeen. Tegelijkertijd
zal de digitale sector zelf ook duurzaamheid moeten omarmen en efficiënter met energie
moeten omgaan. De Europese Commissie overweegt hier, onder andere voor breedband netwerken,
ook maatregelen voor.
Er zijn daarnaast nog diverse opmerkingen gemaakt die geen betrekking hadden op de
onderwerpen van de veilingregeling, vergunningen, of het bekendmakingsbesluit. Het
betrof onder meer: vergunningvrij gebruik van frequentieruimte, de gevolgen voor de
PMSE- en de OOV-sector en bedrijfsspecifieke toepassingen. Een nadere bespreking hiervan
is terug te vinden in het verslag van de consultatie dat op internetconsultatie wordt
geplaatst.
7. Regeldruk
De aanvrager dient bij zijn aanvraag de nodige gegevens te overleggen. Deze gegevens
dienen ertoe om te toetsen of de aanvrager voldoet aan de in de regeling gestelde
eisen. Het verstrekken van deze gegevens brengt regeldruk voor de aanvrager met zich
mee. Een algemeen geldend uitgangspunt voor regelgeving is dat de uit regelgeving
voortvloeiende regeldruk voor het bedrijfsleven zo beperkt mogelijk moeten worden
gehouden. Tegen deze achtergrond is voor het verstrekken van de gevraagde gegevens
zoveel mogelijk aangesloten bij reeds aanwezige informatie bij de aanvragers.
Een partij die besluit mee te willen dingen naar een vergunning zal een aanvraag moeten
voorbereiden en indienen. De procedure start met het indienen van de aanvraag en het
voldoen van de zekerheidstelling. Voor de aanvraag is nodig:
-
• Informatie over de aanvrager, waaronder naam aanvrager, inschrijfnummer in en uittreksel
uit het handelsregister of daarmee vergelijkbaar register;
-
• Een lijst van degenen die bevoegd zijn de aanvrager rechtsgeldig te vertegenwoordigen
(eventueel inclusief kopie van een volmacht);
-
• Een beschrijving van de rechtspersonen waarmee de aanvrager verbonden is in de zin
van artikel 3 van de capregeling in de vorm van een juridisch organogram;
-
• Een verklaring van een notaris over de juistheid van bovenstaande gegevens waarin
verder onder meer is aangegeven dat de aanvrager niet in staat van faillissement of
surseance van betaling verkeert en niet is ontbonden. Deze laatste verklaring is nodig
om voldoende zekerheid te krijgen over de getrouwheid van de verklaringen die door
de aanvrager worden gedaan. Een relatief eenvoudig onderzoek van de notaris kan volstaan
voor diens verklaring.
Een aanvrager dient bij het indienen van een aanvraag tevens een zekerheidstelling
te voldoen. Deze zekerheidstelling kan hij voldoen in de vorm van een waarborgsom
of een bankgarantie. In het geval de aanvrager voor de waarborgsom kiest, leidt dit
niet tot een verzwaring van de regeldruk. Wanneer een aanvrager ervoor kiest om de
zekerheidstelling te voldoen in de vorm van een bankgarantie leidt dit wél tot een
verzwaring van de administratieve lasten. De keuze is aan de aanvrager. Hij heeft
daarmee op dit punt zelf invloed op de kosten die hij maakt. Uitgaande van in totaal
tussen de vier en zes gegadigden voor deze verdeling en de inzet van 3 medewerkers
per aanvragende partij gedurende één week die hier full time bij betrokken zijn met
een standaarduurtarief van 77 euro per uur (leidinggevenden en managers), komen de
totale geschatte regeldrukkosten op maximaal 6 (aanvragers) x 3 (medewerkers) x 40
(uren werkweek) x € 77 (standaarduurtarief), derhalve gezamenlijk voor deze verdeling
naar verwachting (eenmalig) € 55.440. Het dossier is voorgelegd aan het Adviescollege
Toezicht Regeldruk, maar is niet geselecteerd voor formele advisering.
II. ARTIKELEN
Artikel 1
De definitie van bod wordt ten aanzien van de primaire biedfase nader ingevuld in
artikel 15, derde lid. Met het oog op de wijze waarop volgens artikel 18 voorlopig
winnende biedingen worden vastgesteld, wordt een bod in een primaire biedronde gezien
als een verzameling biedingen van de deelnemer op vergunningen in de onderscheiden
categorieën (K, L en M). Een bod van deelnemer A op 3 vergunningen in de 700 MHz-band
(vergunningen K) houdt met andere woorden drie biedingen van deelnemer A op vergunningen
K in. Elk van deze 3 biedingen wordt, gegroepeerd per deelnemer, in de biedingenrij
voor vergunningen K geplaatst, waarbij door loting wordt bepaald in welke volgorde
de deelnemers in de biedingenrij worden opgenomen. Alleen de eerste zes biedingen
in de biedingenrij voor vergunningen K worden aangemerkt als voorlopig winnende biedingen.
Afhankelijk van hoeveel biedingen zijn uitgebracht door de deelnemers die in de loting
voor die biedronde eerder in de biedingenrij werden geplaatst, kan het zijn dat het
bod slechts gedeeltelijk (bijv. 2 van de 3 biedingen van deelnemer A op vergunningen
K) als voorlopig winnende bieding wordt aangemerkt.
Artikel 2
Voor de omschrijving van de in de veiling te verdelen vergunningen wordt verwezen
naar het Bekendmakingsbesluit dat strekt tot de keuze van het verdeelinstrument en
de vaststelling van de aan de vergunningen verbonden voorschriften en beperkingen.
Elke vergunning komt overeen met een in dit artikel vastgesteld aantal activiteitspunten.
Het aantal activiteitspunten dat aan een deelnemer wordt toegekend, bepaalt op hoeveel
vergunningen deze partij in de veiling een bod kan uitbrengen. Voorafgaand aan de
veiling wordt vastgesteld hoeveel verwervingsruimte een deelnemer heeft onder de capregeling,
zowel in het algemeen als specifiek voor frequentieruimte lager dan 1 GHz: de vergunningen
in de 700 MHz-band (vergunningen K). Hierbij wordt op grond van artikel 8, tweede
lid, uitgegaan van de hoeveelheid frequentieruimte die de aanvrager en rechtspersonen
waarmee hij op grond van artikel 3 van de capregeling verbonden is, op de datum van
inwerkingtreding van de veilingregeling gebruiken, met andere worden: waarvoor de
aanvrager en verbonden rechtspersonen vergunningen houden. De aflopende 2100 MHz-vergunningen
die in deze veiling worden herverdeeld worden daarbij uiteraard niet meegeteld. Om
een ordelijk verloop van de veiling te waarborgen kan de minister, in verband met
deze vaststelling, verzoeken tot overdracht van vergunningen, dan wel wijziging van
de tenaamstelling, vanaf 8 weken voor inwerkingtreding van de veilingregeling niet
eerder in behandeling nemen dan vanaf een week na de vergunningverlening op grond
van artikel 27.
De deelnemer krijgt op grond van artikel 8, eerste lid, onderdeel b, het met zijn
verwervingsruimte overeenkomende aantal activiteitspunten toegekend als activiteitsniveau
bij de start van de eerste biedronde. De verwervingsruimte voor frequentieruimte lager
dan 1 GHz wordt op grond van artikel 8, eerste lid, onderdeel c, als maximaal te verwerven
aantal vergunningen K opgelegd, waaraan de deelnemer bij het uitbrengen van biedingen
op vergunningen K gebonden is (artikel 16, derde lid). In het geval dat de specifieke
verwervingsruimte voor laag spectrum voor een deelnemer hoger is dan diens verwervingsruimte
binnen de algemene cap is het maximaal aantal te verwerven vergunningen K binnen deze
veilingprocedure vanzelfsprekend gelijk aan (en niet hoger dan) de aan hem op grond
van artikel 8, eerste lid, onderdeel b, toegekende activiteitspunten.
Artikel 4
Voor de toelichting op het vereiste in het eerste lid, dat per aanvrager ten hoogste
één aanvraag wordt ingediend, wordt ook verwezen naar paragraaf 3 van het algemeen
deel van de toelichting. Zoals daar wordt besproken, worden verbonden rechtspersonen
als bedoeld in artikel 3 van de capregeling als één aanvrager gezien. Dit houdt in
dat per verzameling van onderling verbonden rechtspersonen slechts door één van hen
een aanvraag kan worden ingediend.
Op grond van artikel 3 van de capregeling leidt niet ieder minderheidsbelang tot ‘verbondenheid’.
Indien een aanvrager een aandelenbelang heeft van 25% of minder in een andere aanvrager,
zonder dat sprake is van zeggenschap in de zin van artikel 3 van de concentratieverordening,
dan is er volgens artikel 3 van de capregeling geen sprake van verbondenheid. In dat
geval kunnen beide partijen afzonderlijk een aanvraag indienen en deelnemen aan de
veiling. Van belang om hierbij te vermelden is dat op grond van artikel 11, tweede
lid, een aanvrager indien en voorzover die daartoe verplicht is, de daar vermelde
informatie (vertrouwelijk) mag delen met haar aandeelhouders, maar dit dan wel tot
gevolg kan hebben dat de betreffende aandeelhouders niet langer zelf kunnen deelnemen
aan de veiling (artikel 11, vijfde lid, tweede volzin).
Voor de aanvraag wordt gebruik gemaakt van het in bijlage I opgenomen model. In het
aanvraagformulier wordt niet gevraagd naar het aantal vergunningen waarvoor de aanvrager
in aanmerking wenst te komen. Dit kan de aanvrager, indien hij wordt toegelaten tot
de veiling, in zijn bod in de eerste primaire biedronde tot uitdrukking brengen.
Artikel 6
Een model bankgarantie is opgenomen in bijlage II bij de veilingregeling. Daarin is
naast een Nederlandstalige ook een Engelstalige variant opgenomen, de keuze is aan
de aanvrager zo lang de aangeleverde bankgarantie woordelijk overeenkomt met een van
de twee modellen. Indien de aanvrager kiest voor een waarborgsom, dient hij deze te
storten op de rekening van een door de minister aangewezen notaris. De rente die wordt
ontvangen over de aangehouden derdengelden wordt aan de rechthebbende vergoed.
Artikel 8
Voor een toelichting op de vaststelling van het maximale aantal MHz waarvoor de deelnemer
overeenkomstig artikel 2, derde en vierde lid, vergunningen kan verwerven in de veiling
(in totaal respectievelijk vergunningen K) wordt verwezen naar de toelichting op artikel
2.
Artikel 9
Andere communicatie dan biedingen vindt plaats via het elektronisch veilingsysteem
dan wel telefonisch of per beveiligde e-mail. De minister maakt gebruik van de opensource
software GPG4win voor het versturen en ontvangen van versleutelde e-mails. GPG4win
ondersteunt de gangbare cryptografie-standaarden OpenPGP en S/MIME (X.509). De versleuteling
geschiedt m.b.v. private en publieke beveiligingssleutels. De minister publiceert
zijn publieke sleutel, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel d, in de daar
bedoelde mededeling. Hiermee kunnen deelnemers hun e-mails versleuteld aan de minister
versturen. Om de minister ook in staat te stellen versleutelde e-mails aan deelnemers
te sturen, worden deelnemers geacht hun publieke beveiligingssleutel bij hun aanvraag
te verstrekken.
Artikel 11
Verwezen wordt naar paragraaf 5.6 van het algemeen deel van de toelichting. In aanvulling
daarop wordt er op gewezen dat het zevende lid van artikel 11 de minister de bevoegdheid
geeft om, in het zeer uitzonderlijke geval dat hij op basis van niet eerder dan na
afloop van de veiling hem bekend geworden feiten tot het oordeel zou komen dat een
deelnemer in strijd heeft gehandeld met artikel 11, eerste, tweede of derde lid, de
winnende biedingen van die deelnemer ongeldig te verklaren. Dit leidt ertoe dat de
aan de hand van die winnende biedingen overeenkomstig artikel 27 verleende vergunningen
worden ingetrokken. Op grond van artikel 3.19, tweede lid, onder e, van de wet, worden
vergunningen immers ingetrokken wanneer de gronden waarop de vergunning is verleend
zijn vervallen. De vergunningen van deelnemers die niet betrokken zijn geweest bij
de gedragingen in strijd met artikel 11, eerste, tweede of derde lid, blijven in stand.
Artikel 15
Voor een toelichting op het derde lid, waarin wordt bepaald dat een bod in de primaire
biedfase wordt uitgedrukt in het aantal biedingen van de deelnemer op vergunningen
K, L, respectievelijk M, voor de voor die biedronde vastgestelde rondeprijzen, wordt
verwezen naar de toelichting op ‘bod’ in artikel 1.
Artikel 16
In dit artikel wordt bepaald hoeveel biedruimte, in de vorm van activiteitspunten,
de deelnemer per biedronde tot zijn beschikking heeft. In de eerste primaire biedronde
kan de deelnemer de volledige verwervingsruimte inzetten die hij, gelet op de hoeveelheid
frequentieruimte die hij gebruikt, binnen de caps in artikel 4, eerste en tweede lid,
van de capregeling heeft. Daarna kan de deelnemer geen biedingen meer uitbrengen die
het activiteitsniveau van die eerste bieding te boven gaan.
Het activiteitsniveau van een deelnemer wordt in de biedronden daarna telkens bepaald
aan de hand van diens bieding in de ronde voorafgaand aan die biedronde, plus de voorlopig
winnende biedingen die hij bij aanvang van die ronde had en die hij niet heeft verhoogd
door een nieuw bod uit te brengen in de betreffende categorie. Voor een uitgebreidere
toelichting wordt verwezen naar de alinea’s over Activiteitsniveau en -punten in paragraaf
5.2.1 van het algemeen deel van de toelichting.
In het vierde lid wordt bepaald dat de activiteitspunten van een deelnemer die gebonden
zijn aan voorlopig winnende biedingen niet meer vrij kunnen worden ingezet voor biedingen
in andere frequentiebanden. In een categorie waarin een deelnemer voorlopig winnende
biedingen heeft, kan hij alleen een nieuw bod uitbrengen dat gelijk is aan of hoger
is dan het aantal voorlopig winnende biedingen dat hij heeft. Wanneer de prijs in
de biedronde gelijk is gebleven aan de prijs waarvoor hij zijn voorlopig winnende
biedingen in de voorgaande ronde heeft uitgebracht, kan hij alleen een bod in die
band indienen dat hoger is dan het aantal voorlopig winnende biedingen dat hij heeft.
Artikel 18
Verwezen wordt naar de alinea’s over Voorlopig winnende biedingen in paragraaf 5.2.1
van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel 20
In dit artikel wordt het einde van de primaire biedfase beschreven. De voorlopig winnende
bieding voor een vergunning in de laatste primaire biedronde wordt aangemerkt als
winnende bieding voor die vergunning. De plaats van de vergunning in de band van de
betreffende vergunningcategorie is echter nog niet bekend: die zal moeten blijken
uit de toewijzingsbiedronde. Een winnende bieding voor een vergunning K of M wordt
met andere woorden gekoppeld aan een nog niet bestemd kavel van 2x5 MHz in de 700,
respectievelijk 2100 MHz-band, een winnende bieding voor een vergunning L aan een
nog niet bestemd kavel van 5 MHz in de 1400 MHz-band.
Artikel 30
Dit artikel betreft een wijziging van de Regeling vergoedingen Agentschap Telecom
2020. Voor de vergunningen in de 700 MHz-band is een nieuwe subcategorie I.A.7 toegevoegd.
Met het besluit van 4 december 2019 (Stcrt. 65252) is besloten om de frequentieruimte in de 700 MHz-band geografisch te splitsen. De
vergunningen voor deze frequentieruimte worden voor het Nederlands grondgebied, inclusief
de territoriale wateren, geveild via de multibandveiling. De vergunningen voor het
gebruik van de 700 MHz-band op installaties ter zee op het continentaal plat worden
apart verdeeld via het verdeelmechanisme ‘verdeling op afroep’ (VoA). Voor dit type
vergunning zijn minder toezichtswerkzaamheden nodig dan voor de subcategorieën I.A.6
en de 700 MHz-vergunningen op land, mede gelet op het feit dat het hierbij om een
secundaire status gaat – versus een primaire status voor de 700 MHz-vergunningen op
land – en er geen dekkings- en snelheidseis in de vergunningen voor installaties ter
zee wordt opgenomen. Wel zijn er aanvullende toezichtwerkzaamheden nodig vanwege de
ingebruiknameverplichting die ook voor deze vergunningen geldt.
De reden dat het toezichtstarief voor de 700 MHz-vergunningen (met dekkings- en snelheidseis)
hoger is dan het tarief van categorie I.A.6., is gelegen in de dekkings- en snelheidseis
die voor deze vergunningen geldt, waardoor er meer toezichtwerkzaamheden en -kosten
noodzakelijk zijn. Hierbij kan worden gedacht aan kosten voor bijvoorbeeld speciale
metingen en de aanschaf van nieuwe meetapparatuur om de snelheid van de aangeboden
dienst(en) te kunnen meten. Voor de 700 MHz-vergunningen op land waarbij de dekkings-
en snelheidseis niet geldt, wordt een lager tarief in rekening gebracht, omdat hiermee
minder toezichtwerkzaamheden en -kosten gemoeid zijn dan wanneer de dekkings- en snelheidseis
wel geldt.
Daarnaast valt het toezichtstarief van de vergunningen 700 MHz (land- en zee-deel,
zonder dekkings- en snelheidseis) tezamen iets hoger uit in vergelijking met de subcategorie
I.A.6. De reden daarvan is dat de 700 MHz-band geografisch is opgesplitst tussen een
landdeel met een primaire status en een zee-deel met een secundaire status. Voor de
toezichtwerkzaamheden zijn hierdoor extra inspanningen nodig.
Artikel 31
In afwijking op het beleid ten aanzien van de vaste verandermomenten treedt deze regeling
de dag na publicatie in de Staatscourant in werking. Dit is nodig voor een tijdige
verlening van de vergunningen in de 700 MHz-band in verband met Besluit (EU) 2017/899
van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017 betreffende het gebruik van
de 470-790 MHz-frequentieband in de Unie.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,