TOELICHTING
ALGEMEEN
Inleiding
De Financiële-verhoudingswet (Fvw) regelt onder meer de eisen waaraan de verdeling
en de maatstaven van het provinciefonds en het gemeentefonds moeten voldoen. De verdeelmaatstaven
zelf zijn vastgelegd in het Besluit financiële verhouding 2001 (Bfv).
De Regeling uitwerking verdeelmaatstaven provinciefonds en gemeentefonds stelt regels
voor de afbakening en berekening van de begrippen die worden gebruikt in de verdeelmaatstaven
voor het provinciefonds en het gemeentefonds, opgenomen in (de bijlagen bij) het Bfv.
De wijzigingen in verband met de invoering van het nieuwe verdeelmodel gemeentefonds
vanaf 2015 en het nieuwe verdeelmodel provinciefonds per 2017 zijn aanleiding om de
regeling opnieuw integraal vast te stellen.
Aanleiding voor het groot onderhoud gemeentefonds is geweest het Periodiek Onderhoudsrapport
(POR) uit 2010. Daaruit bleek dat de verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds
niet goed meer aansloot bij de kosten die gemeenten maken. Om deze scheefheden in
de verdeling weg te werken hebben de fondsbeheerders besloten tot nader onderzoek.
De uitkomsten van de onderzoeken hebben geleid tot voorstellen voor een nieuwe verdeling
van het gemeentefonds. Na consultatie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) zijn gemeenten in de meicirculaire
2014 geïnformeerd en heeft behandeling in een Algemeen Overleg met de Tweede Kamer
op 4 september 2014 plaatsgevonden.1 Het betrof de eerste fase van het groot onderhoud. Voor enkele andere onderdelen
van het gemeentefonds zijn de onderzoeken later uitgevoerd en is het groot onderhoud
met ingang van uitkeringsjaar 2016 doorgevoerd (tweede fase). Een laatste onderzoek
heeft voor het onderdeel Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing
(VHROSV) ook per 2017 nog tot een aanpassing van de verdeling geleid.2 Na het groot onderhoud en de aanpassing van het onderdeel VHROSV is de verdeling
van het gemeentefonds weer kostengeoriënteerd3 en sluit deze weer aan bij de systematiek zoals neergelegd in de Fvw.
Aanleiding voor de wijziging van het verdeelmodel provinciefonds per 2017 zijn onder
andere de voorstellen van de door het Interprovinciaal Overleg (IPO) ingestelde commissie
“Aanpak verdeelvraagstukken Provinciefonds”, onder voorzitterschap van mr. G.J. Jansen,
(hierna: de commissie-Jansen). Met de wet van 29 mei 2017 tot wijziging van de Financiële-verhoudingswet
in verband met een vereenvoudiging van het verdeelmodel van het provinciefonds (Stb. 2017, 238) zijn de benodigde wijzigingen in de Fvw aangebracht. Daarmee wordt tegemoet gekomen
aan de door de provincies ervaren complexiteit van het vorige verdeelmodel en wordt
het aandeel van de algemene uitkering ten opzichte van de decentralisatie-uitkeringen
vergroot, nu dit aandeel door diverse decentralisaties en daarmee gepaard gaande integratie-
en decentralisatie-uitkeringen relatief klein was geworden.
De wijzigingen in de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds en provinciefonds zijn
reeds verwerkt in het Bfv. Onderhavige regeling bevat nadere bepalingen voor de gewijzigde
verdeelmaatstaven en – omdat de regeling opnieuw integraal is vastgesteld – voor de
andere verdeelmaatstaven in beide fondsen.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een aantal technische en redactionele wijzigingen
alsmede aanpassingen vanwege verouderde bepalingen door te voeren.
De terugwerkende kracht die aan de regeling is toegekend is niet bezwaarlijk. Provincies
en gemeenten zijn via de circulaires provinciefonds en gemeentefonds uitgebreid geïnformeerd
over de aanpassingen in de verdeelmodellen en zijn betrokken geweest bij de voorbereiding
van de besluitvorming over deze aanpassingen. De bepalingen in onderhavige regeling
leiden niet tot extra administratieve lasten.
Gegevensverstrekking
De in het verdeelmodel gemeentefonds en provinciefonds gehanteerde verdeelmaatstaven
kunnen wat betreft het gebruik van bronnen worden onderscheiden in twee categorieën:
Bij de eerste categorie maatstaven wordt gebruik gemaakt van gegevens afkomstig van
reguliere CBS-statistieken. In enkele gevallen zijn de gegevens afkomstig van andere
instanties.
In bijlagen 1 en 2 bij het Bfv is aangegeven voor welke gegevens het CBS de bron is.
Voor gegevens die door het CBS worden aangeleverd wordt de berekeningswijze of het
telsysteem van het CBS gehanteerd. Het gaat meestal om statistieken die algemeen toegankelijk
zijn op Statline, de website van het CBS (www.statline.cbs.nl). Daar wordt ook een toelichting gegeven op de tel- en berekenwijze.
Tenzij anders is bepaald worden de uitkomsten van het CBS in dit geval zonder meer
overgenomen. Voor de gegevens die aan deze statistieken zijn ontleend zijn daarom
geen nadere omschrijvingen of instructies meer opgenomen.
Voor sommige gegevens is de bron een andere instantie, bijvoorbeeld een van de andere
ministers.
Voor de tweede categorie maatstaven, gebaseerd op informatie die specifiek ten behoeve
van het gemeentefonds en provinciefonds is verzameld, kan niet worden aangesloten
bij de werkwijze van het CBS en is veelal wel nadere regelgeving noodzakelijk. Het
betreft voor het gemeentefonds bijvoorbeeld de negatieve inkomstenmaatstaf en de maatstaven
voor lokaal en regionaal klantenpotentieel, die zijn gebaseerd op niet-reguliere statistische
informatie van het CBS. Daarnaast gaat het om de maatstaven bodemgesteldheid, leerlingaantallen
van verschillende onderwijssoorten, historische kernen en historisch water, die zijn
gebaseerd op gegevens die door andere instanties dan het CBS worden aangeleverd. Deze
regeling gaat voornamelijk over deze tweede categorie verdeelmaatstaven. Uitzondering
daarop vormen de voorschriften voor vaststelling en levering van de gegevens voor
de negatieve inkomstenmaatstaf voor het gemeentefonds. Daarvoor is een aparte ministeriële
regeling opgesteld, de Regeling belastingcapaciteit 2011 (Stcrt. 2011, 6030). In de onderhavige regeling blijft deze maatstaf derhalve buiten beschouwing.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel 1
Artikel 1 van deze regeling definieert een aantal in de regeling gebruikte begrippen.
Artikel 2
Voor de verdeelmaatstaven die gebruik maken van de reguliere CBS-statistieken wordt
aangesloten bij de uitkomsten van het CBS. Daarvoor zijn geen nadere regels opgenomen.
Artikel 3
In artikel 1 is de definitie van het begrip topografische kaart bepaald. Dit artikel
regelt dat bij verdeelmaatstaven die gegevens ontlenen aan de topografische kaart
de meest recente versie van deze kaart wordt gebruikt, zijnde de meest recente levering
van Top10NL, het digitale topografische basisbestand van de Basisregistratie Topografie
van het Kadaster.
Artikel 4
In het verdeelmodel van het provinciefonds is een negatieve inkomstenmaatstaf opgenomen.
Voor de berekening van de omvang en de verdeling van deze inkomstenmaatstaf is het
noodzakelijk per kalenderjaar per provincie de opbrengst in euro’s te kennen wat betreft
de opcenten op de hoofdsommen van de motorrijtuigenbelasting die in de betreffende
provincie voor een bepaald jaar worden geheven. De maatstaf is gebaseerd op de aantallen
geheven provinciale opcenten op de hoofdsommen van de motorrijtuigenbelasting en de
opbrengst daarvan. De gegevens over de opbrengsten van de geheven provinciale opcenten
op de hoofdsommen voor de motorrijtuigenbelasting zijn afkomstig van de Minister van
Financiën (Belastingdienst). In artikel 4 is vastgelegd dat uiterlijk per 1 april
van ieder jaar een definitieve opgave wordt gedaan van de ontvangsten op kasbasis
per provincie van de geheven opcenten over het voorafgaande jaar.
Artikel 5
Bij de definitie van binnenwater wordt afgeweken van de door het CBS gehanteerde definitie.
Artikel 5 bepaalt op welke punten wordt afgeweken van die definitie.
Artikel 6
De maatstaf oeverlengte wordt berekend op basis van de omtrek van het binnenwater.
De omschrijving van het binnenwater die voor deze maatstaf wordt gebruikt wijkt af
van die voor de maatstaf binnenwater, omdat meren en poelen vanaf een oppervlak van
50 vierkante meter meetellen. Voor de maatstaf binnenwater is dat 10.000 vierkante
meter.
Artikel 7
Het onderscheid naar landelijk gebied wordt gemaakt aan de hand van de omgevingsadressendichtheid.
De definitie van rastervierkant is opgenomen in artikel 1, onder d, van het Bfv.
Artikel 8
Dit artikel geeft de regels voor de toepassing van het begrip bodemfactor, dat in
een aantal maatstaven wordt gebruikt.
Artikel 9
De algemene uitkering van het gemeentefonds bevat bedragen voor stedelijke vernieuwing,
die als tegemoetkoming voortvloeien uit het toenmalige beleid rondom het Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing. Op grond van artikel 18, tweede lid, van het Besluit financiële
verantwoording 2001 worden het totaalbedrag van deze tegemoetkoming en de aandelen
van gemeenten daarin bij ministeriële regeling vastgesteld. Voor 2016 is het totaalbedrag
vastgesteld in het Besluit tot vaststelling van de bedragen per eenheid voor de algemene
uitkering uit het gemeentefonds over het uitkeringsjaar 2016 (Stcrt. 2018, 31403). Het totaalbedrag voor de volgende jaren zal in soortgelijke besluiten worden vastgesteld.
Artikel 9 van onderhavige regeling stelt het aandeel per gemeente in de tegemoetkoming
vanaf 2016 vast.
Artikel 10
Dit artikel bakent de in de maatstaf minderheden gebruikte begrippen af aan de hand
van relevante wetgeving.
Artikel 11 en 12
Deze artikelen geven de rekenmethode van het lokaal klantenpotentieel (maatstaf 13),
respectievelijk het regionaal klantenpotentieel (maatstaf 14). Hierna is de berekening
van het lokaal klantenpotentieel nader toegelicht. Die toelichting is rechtstreeks
van toepassing op de berekening van het regionaal klantenpotentieel, behalve waar
anders is aangegeven.
Het lokaal klantenpotentieel van een gemeente is de som van het klantenpotentieel
van de verschillende woonkernen van de gemeente. Het klantenpotentieel van een woonkern
is het aantal potentiële klanten dat wordt aangetrokken uit alle woonkernen die minder
dan 20 kilometer van de woonkern verwijderd liggen, daaronder mede begrepen de aantrekkende
woonkern zelf.
Voor de berekening van het lokaal klantenpotentieel wordt aangesloten bij de definitie
van woonkern in artikel 1, onderdeel f, van het Bfv, met dien verstande dat de adressen
van een rastervierkant niet in dezelfde gemeente hoeven te liggen. Een rastervierkant
kan adressen bevatten die in verschillende gemeenten liggen. Op gemeentegrenzen liggende
rastervierkanten kunnen bijgevolg in meerdere gemeenten meetellen voor de afbakening
van woonkernen van die gemeenten.
Het klantenpotentieel van een woonkern is het aantal klanten dat die woonkern aantrekt
uit alle woonkernen die binnen een straal van 20 kilometer rond die woonkern zijn
gelegen. Dat aantal wordt voor elke omliggende woonkern afzonderlijk berekend door
het gecorrigeerde aantal inwoners van die omliggende woonkern te vermenigvuldigen
met de toeloopkans, zijnde de kans dat de aantrekkende woonkern klanten uit die omliggende
woonkern aantrekt. De toeloopkans wordt berekend door de aantrekkingskracht van de
aantrekkende woonkern te delen door de gezamenlijke aantrekkingskracht van de aantrekkende
woonkern en de concurrerende woonkernen.
Een concurrerende woonkern is een andere woonkern dan de aantrekkende woonkern die
minder dan 20 kilometer van de omliggende woonkern is verwijderd. De aantrekkende
woonkern concurreert dus met de concurrerende woonkern om klanten uit de omliggende
woonkern. De toeloopkans van de aantrekkende woonkern wordt kleiner, naarmate de aantrekkingskracht
van de concurrerende woonkern(en) groter wordt.
De aantrekkingskracht van zowel de aantrekkende als concurrerende woonkern wordt berekend
door het gecorrigeerde aantal inwoners te delen door de gekwadrateerde afstand in
kilometers tot de omliggende woonkern. Daarbij wordt de afstand van de aantrekkende
kern (als omliggende kern) tot zichzelf op één kilometer vastgesteld. De afstand tot
de omliggende kern wordt gekwadrateerd, omdat zodoende in de formule wordt verdisconteerd,
de veronderstelling dat klanten uit de omliggende kern minder snel naar de aantrekkende
of concurrerende woonkern zullen reizen, naarmate de afstand daarheen groter is.
Het regionaal klantenpotentieel van een gemeente wordt op dezelfde manier berekend
als het lokaal klantenpotentieel, met dien verstande dat met een straal van 60 in
plaats van 20 kilometer wordt gerekend en, bij de berekening van de aantrekkingskracht
van de aantrekkende woonkern, het gecorrigeerde aantal inwoners wordt gekwadrateerd.
De berekening van het lokaal en regionaal klantenpotentieel wordt uitgevoerd door
het CBS met behulp van de basisregistratie personen (BRP) en de basisregistratie adressen
en gebouwen (BAG). Door het gebruik van de BAG is niet meer de locatie van adressen
in een gemeente bepalend, maar de locatie van verblijfsobjecten, standplaatsen en
ligplaatsen in een gemeente.
Artikel 13
Dit artikel geeft een nadere duiding van de leerlingmaatstaf voortgezet onderwijs
in bijlage 2 bij het Besluit financiële verhoudingen 2001 (maatstaf 15).
Artikel 14
Dit artikel geeft een nadere duiding van de leerlingmaatstaf speciale school voor
basisonderwijs en voortgezet speciaal onderwijs in bijlage 2 bij het Besluit financiële
verhoudingen 2001 (maatstaf 15a). Voor de berekening van de bedragen worden voor de
verschillende categorieën leerlingen verschillende gewichten gehanteerd. Ook de gewichten
zijn hier geregeld.
Ten aanzien van leerlingen die speciaal of voortgezet speciaal onderwijs volgen als
bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Wet op de expertisecentra geldt voor een
aantal instellingen een afwijkende telmethode. In gemeenten waarin sprake is van een
gesloten accommodatie voor jeugdzorg of een justitiële jeugdinrichting bestaat dit
leerlingenaantal uit de toegekende leerlingencapaciteit in deze instellingen voor
voortgezet onderwijs, niet uit het aantal leerlingen dat in deze instellingen daadwerkelijk
voortgezet onderwijs volgt. Indien bijvoorbeeld in een bepaalde instelling acht kinderen
voortgezet onderwijs volgen, maar de instelling een toegekende capaciteit voor vijftien
leerlingen heeft, wordt het leerlingenaantal in de betreffende instelling op vijftien
leerlingen gesteld. Op deze wijze wordt in de verdeling rekening gehouden met gemeenten
die vanwege een gesloten accommodatie voor jeugdzorg of een justitiële jeugdinrichting
binnen hun grenzen hogere kosten hebben door de verplichting om een grotere onderwijscapaciteit
in de gesloten accommodatie voor jeugdzorg dan wel justitiële jeugdinrichting in stand
te houden dan het aantal leerlingen dat daadwerkelijk onderwijs volgt. Voor beide
type instellingen wordt deze telmethode enkel gehanteerd als de gemeente de financiële
verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting van een dergelijke instelling draagt.
De afwijkende telmethode is niet van toepassing op de rijks justitiële jeugdinrichtingen,
omdat de financiële verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting bij deze instellingen
bij het Rijk ligt.
Artikel 15 en 16
De artikelen 15 en 16 bepalen op welke punten wordt afgeweken van de door het CBS
gehanteerde definities van binnenwater en buitenwater.
Artikel 17
Gebleken is dat de uitslag bij de bepaling van de hoogwaterlijn soms sterk beïnvloed
wordt door incidentele omstandigheden, waardoor de verhouding water – land voor een
gemeente sterk ongunstig kan worden beïnvloed (bijvoorbeeld ten gevolge van een springtij).
De fondsbeheerders hebben in een dergelijk geval gebruik gemaakt van hun bevoegdheid
om van de aangeleverde gegevens af te wijken (artikel 3, derde lid, van het besluit).
Omdat het een omstandigheid betreft die zich altijd voor kan doen is de afwijkingsmogelijkheid
in dit artikel nader bepaald. Als de in het artikel omschreven omstandigheden zich
voordoen kan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties besluiten de
gegevens van de vorige meting te gebruiken.
Artikel 18
Dit artikel regelt hoe de grondoppervlakte bebouwing wordt vastgesteld. De methode
van het CBS voor het bepalen van de grondoppervlakte bebouwing maakt gebruik van gegevens
uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) en de Basisregistratie Topografie
(BRT). Gebruik van beide basisregistraties is voor alle overheidsinstanties verplicht.
Door het gebruik van deze basisregistraties hoeven de gegevens over de grondoppervlakte
bebouwing niet meer te worden geïndexeerd.
Artikel 19 en 20
De maatstaven gebaseerd op de historische kernen, de historische waterwegen en de
bewoonde oorden 1930 worden vastgesteld overeenkomstig de bijlagen 2 en 3 bij deze
regeling.
Artikel 21
Voor de toelichting op dit artikel wordt verwezen naar de toelichting op artikel 6.
Artikelen 22 tot en met 24
De artikelen 22 tot en met 24 regelen de gefaseerde intrekking van de Regeling meet-
en rekenregels verdeelmaatstaven provinciefonds en gemeentefonds en gefaseerde inwerkingtreding
van deze regeling. Dit hangt samen met de twee fasen van het groot onderhoud gemeentefonds
en de bevindingen van de commissie-Jansen met betrekking tot de verdeelmaatstaven
voor het provinciefonds. Voor een verdere toelichting wordt naar het algemene deel
van de toelichting verwezen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren