36 104 EU-voorstel: verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen

Nr. 2 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2022

Bij brieven van 26 april (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 2554) en 13 mei jl. (Kamerstukken 34 361 en 22 112, nr. 16) heb ik uw Kamer geïnformeerd over het ontwerprapport van de rapporteur Ruiz Devesa (S&D, ES) van het Europees Parlement (hierna ook: EP) over de wijziging van de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen (hierna: Europese Kiesakte). Het EP heeft dit initiatiefvoorstel voor een wetgevingsresolutie en een verordening betreffende de Europese Kiesakte op 3 mei jl. plenair behandeld en aanvaard (323 stemmen voor de verordening, 262 tegen en 48 onthoudingen). De leden van de fracties van S&D, Renew en Greens/EFA in het EP waren in meerderheid voor het voorstel.

Het Europees Parlement heeft met deze stemmingsuitslag een ontwerp voor een verordening betreffende de Europese Kiesakte als bedoeld in artikel 223 van het EU-Werkingsverdrag vastgesteld. Dit ontwerp is op 25 mei jl. aan uw Kamer aangeboden.¹ Hierbij doe ik u, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, het kabinetsstandpunt inzake de in het ontwerp opgenomen voorstellen toekomen. Graag ga ik hierover het gesprek aan met uw Kamer tijdens het op 21 juni a.s. geplande Commissiedebat behandelvoorbehoud EU-Kiesakte. Deze brief begint met een algemene reactie op het initiatiefvoorstel, gevolgd door een appreciatie van de belangrijkste voorstellen en bevat tot slot een oordeel inzake bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit en een overzicht van de financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten.

Algemene reactie op het voorstel

Met het initiatiefvoorstel wordt beoogd de democratische dimensie van de Europese verkiezingen te versterken en de betrokkenheid van de kiezers bij de Europees Parlementsverkiezingen te vergroten. De opkomst bij die verkiezing is de afgelopen decennia in heel Europa afgenomen. Bij de laatstgehouden verkiezing in 2019 zagen we desalniettemin een stijging van de opkomst in heel Europa in vergelijking met de verkiezingen daarvoor,² maar met een opkomstpercentage van 41,93% blijft de opkomst in Nederland achter in vergelijking met de opkomst bij andere algemene verkiezingen en de totale gemiddelde opkomst in de gehele Europese Unie (hier ook: EU) bij de EP-verkiezingen. Ook uit de burgerdialogen Kijk op Europa, die plaatsvonden rondom de Conferentie over de toekomst van Europa, kwam naar voren dat Nederlanders afstand voelen tot de EU en vinden dat de EU onvoldoende haar wortels heeft in de Nederlandse samenleving. Het kabinet acht het ook daarom van belang om de burger dichter bij de Unie te brengen en de democratische legitimiteit van de Europese Unie en het draagvlak voor Europese besluitvorming te vergroten. Hiertoe heeft het kabinet in het coalitieakkoord 2021–2025 ook verschillende ambities geformuleerd.³

Het kabinet steunt dan ook het streven van het EP om actief bij te dragen aan het vergroten van de democratische legitimiteit van de EU via dit initiatiefvoorstel. Harmonisering van het proces van de Europese verkiezingen is daarbij geen doel op zich, maar er dient te worden getoetst of dit initiatiefvoorstel bijdraagt aan dit streven. Daarbij merkt het kabinet op dat er geen simpele of enkelvoudige institutionele remedie voor de geconstateerde problemen is en dat een breed scala aan maatregelen nodig is om de EU te laten ontwikkelen tot een democratisch breed gedragen bestuurslaag, zoals ook blijkt uit de in het coalitieakkoord geformuleerde ambitie.

Een aantal van de voorstellen in het EP-initiatiefvoorstel voor de Europese Kiesakte roept vragen op over principiële uitgangspunten, bijvoorbeeld het belang van waarborging van de vrijheid van vereniging voor politieke partijen, de vrijheid van nieuwsgaring, en de begrijpelijkheid en uniformiteit van het verkiezingsproces voor kiezers. Daarbij zou het kabinet graag zien dat de organisatie van de Europese verkiezingen, de randvoorwaarden en mogelijkheden voor kiezers om te stemmen zoveel als mogelijk parallel blijft lopen met de regeling voor andere (nationale) verkiezingen. Daarnaast is het kabinet er voorstander van dat in de voorstellen wordt voorzien in een tijdelijke vervangingsregeling voor Europarlementariërs in verband met moederschaps-, vaderschaps-, of ouderschapsverlof of in verband met ziekteverlof wegens een ernstige ziekte. Wel vraagt het kabinet aandacht voor de precieze uitwerking van deze regeling.

Het is van belang zicht te hebben op hoe de vele verschillende elementen van dit initiatiefvoorstel van het EP worden bezien in andere lidstaten, inclusief in de nationale parlementen, waar sterke overtuigingen heersen over hoe de kiezer het beste kan worden betrokken en in hoeverre dit voorstel bijdraagt aan het vergroten van de democratische legitimiteit van de Europese Unie. Vervolgens dienen de opvattingen in de Raad met het Europees Parlement te worden besproken.

Wetgevingsprocedure

Nu het Europees Parlement een ontwerp heeft vastgesteld, zullen op korte termijn ook besprekingen plaatsvinden in raadsverband om tot een Raadspositie te komen. Uw Kamer heeft een behandelvoorbehoud voor dit voorstel vastgesteld, dus het kabinet zal in de discussie geen onomkeerbare stappen zetten.

Hoewel de voorgestelde verordening van de Raad betreffende de verkiezing van de leden van het EP door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen beoogt om Besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van de Raad en de aan dit besluit gehechte Europese Kiesakte in te trekken, geldt dat deze verordening pas in werking kan treden na goedkeuring van de bepalingen van de verordening door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen. In Nederland gaat dit volgens de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. Goedkeuring van het Nederlandse parlement is vereist om de voorgestelde verordening in werking te kunnen laten treden.

De nationale parlementen hebben het ontwerp rechtstreeks toegezonden gekregen van het Europees Parlement en kunnen op grond van het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid binnen 8 weken een oordeel vellen over de subsidiariteit van het voorstel («gelekaartprocedure»).

Appreciatie

Hieronder wordt voor de meest in het oog springende voorstellen het kabinetsstandpunt weergegeven. De meest voorname beleidsmatige, wetgevingstechnische en uitvoeringstechnische gevolgen worden daar genoemd. Aan het slot van deze brief wordt, voor zover mogelijk, ingegaan op de financiële gevolgen van de voorstellen, alsmede de gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten.

1. In de voorgestelde verordening van de Raad worden definities gegeven voor, onder andere, «politieke partij» en «vereniging van burgers» (artikel 2).

Het is onduidelijk of de definities zoals beschreven in het voorstel deelname aan de EP-verkiezingen met een blanco lijst in de weg staan. Dit zou afwijken van onze nationale regelgeving. Vanwege het belang van de uniformiteit van het verkiezingsproces hecht het kabinet waarde aan de mogelijkheid van deelname aan de EP-verkiezingen in het nationale kiesdistrict met een blanco lijst. Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen vragen om verduidelijking op dit punt en om handhaving van de mogelijkheid om met een blanco lijst aan de verkiezingen deel te nemen.

2. De verordening is van toepassing op de procedure voor de verkiezing van de leden van het Europees Parlement. Op aangelegenheden waarop de verordening niet van toepassing is, zijn de nationale bepalingen van elke lidstaat van toepassing. De nationale bepalingen waarborgen in ieder geval de naleving van democratische normen, die leiden tot democratische en evenredige vereisten voor de registratie van een politieke partij of vereniging van kiezers en voor het indienen van kandidaten voor de nationale kiesdistricten en het EU-brede kiesdistrict (artikel 3).

Het kabinet ondersteunt de tekst van deze bepaling, mits de invulling van de daarin genoemde democratische normen op nationaal niveau wordt bepaald en vastgesteld. Het kabinet ziet in het toezien daarop geen rol voor de door het EP voorgestelde Europese verkiezingsautoriteit (zie hierna).

3. Gendergelijkheid wordt, afhankelijk van de kiesstelsels van de lidstaten en in ieder geval in het EU-brede kiesdistrict, bereikt door het gebruik van lijsten met afwisselend vrouwen en mannen (man-vrouwrits) of quota, zonder inbreuk te maken op de rechten van niet-binaire personen (artikel 10).

Het kabinet is er voorstander van dat kandidatenlijsten een goede afspiegeling van de samenleving vormen, maar vindt dat de selectieprocedure een interne aangelegenheid is van politieke partijen, gelet op de waarde die het kabinet hecht aan de uit de vrijheid van vereniging voortvloeiende onafhankelijke positie van politieke partijen. Bovendien heeft het kabinet vragen over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Deze voorstellen zouden overigens een wijziging van de nationale Kieswet vergen.

4. Iedere burger van de Unie vanaf 16 jaar, met inbegrip van gehandicapten, ongeacht hun handelingsbekwaamheid, heeft stemrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, zonder afbreuk te doen aan bestaande grondwettelijke bepalingen waarbij een stemgerechtigde leeftijd van 18 of 17 jaar wordt vastgesteld (artikel 4).

5. Iedere burger van de Unie vanaf 18 jaar heeft het recht zich kandidaat te stellen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in een nationaal kiesdistrict of het EU-brede kiesdistrict, of in beide (artikel 5).

Deze voorstellen beogen de invoering in de lidstaten van één geharmoniseerde leeftijd voor het passief en actief kiesrecht. De minimumleeftijd voor het stemrecht zou in beginsel moeten worden vastgesteld op 16 jaar, maar er wordt geen afbreuk gedaan aan bestaande grondwettelijke bepalingen waarin een minimumleeftijd voor dit stemrecht van 18 of 17 jaar is vastgelegd. De minimumleeftijd voor het passief kiesrecht wordt vastgesteld op 18 jaar.

De kiesgerechtigde leeftijd voor de leden van het Europees Parlement is in Nederland geregeld in de Kieswet en ligt op 18 jaar of ouder. Eenzelfde leeftijd geldt voor het passief kiesrecht bij EP-verkiezingen. Het kabinet is geen voorstander van het verlagen van de kiesgerechtigde leeftijd bij EP-verkiezingen tot 16 jaar vanuit het oogpunt van de uniformiteit van het verkiezingsproces in Nederland. Zie hiervoor ook het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het advies van de staatscommissie parlementair stelsel.⁴ Met dit voorstel zou bovendien de leeftijd voor het actief en passief kiesrecht bij EP-verkiezingen uit elkaar gaan lopen. Dit acht het kabinet eveneens onwenselijk. Uit het rapport «Gemeenteraadsverkiezingen ’22: jongeren en gemeentepolitiek» van IenO Research blijkt daarnaast dat er geen meerderheid is voor het verlagen van de stemgerechtigde leeftijd van 18 naar 16 jaar. Driekwart van de Nederlandse bevolking is hier geen voorstander van, bij 16–17 jarigen is 51% het oneens met een verlaging en 11% eens.

6. De lidstaten zien erop toe dat alle burgers, ook personen met een handicap, gelijke toegang hebben tot relevant materiaal, tot stemfaciliteiten en tot stembureaus. Op basis van hun nationale kiessystemen voorzien lidstaten in passende regelingen die tot doel hebben het voor personen met een handicap gemakkelijker te maken hun stemrecht uit te oefenen, zodat zij hun stem zelfstandig en geheim kunnen uitbrengen. De lidstaten zien erop toe dat personen met een handicap op eigen verzoek ondersteuning krijgen bij het uitbrengen van hun stem door een persoon van hun eigen keuze (artikel 7).

Het kabinet vindt het van groot belang dat kiezers zoveel mogelijk zelfstandig kunnen stemmen in het stemlokaal. Dat belang volgt ook uit de preambule van het VN-verdrag, waarin staat dat mensen met een handicap onafhankelijk en autonoom moeten kunnen zijn, ook om hun eigen keuzes te maken.⁵ Het zelfstandig kunnen stemmen voor een volksvertegenwoordiger is daarvan een letterlijk voorbeeld en een belangrijk democratisch recht. In aanloop naar de Tweede Kamerverkiezing 2021 en de gemeenteraadsverkiezingen 2022 is gewerkt aan het vergroten van de toegankelijkheid van de verkiezingen. Daarvoor zijn door het Ministerie van BZK actieplannen toegankelijkheid opgesteld samen met de VNG, de NVVB, de Kiesraad en het Ministerie van VWS en in afstemming en samenwerking met organisaties zoals Ieder(In), Kennis over Zien, Stichting Lezen en Schrijven en ProDemos.⁶ De genomen acties zagen er onder meer op toe om de toegankelijkheid van het stemmen in de stemlokalen te verbeteren en om informatie over de verkiezingen toegankelijker en begrijpelijker te maken.

De Minister van BZK werkt aan een Tijdelijke experimentenwet bijstand in het stemhokje. Deze wet moet experimenten mogelijk maken waarbij een grotere groep kiezers om bijstand in het stemhokje kan vragen. Bijvoorbeeld kiezers met een verstandelijke beperking, maar ook kiezers die laaggeletterd zijn en andere kiezers die niet (meer) goed in staat zijn om zonder hulp aan de stemming deel te nemen. Dit wetsvoorstel is inmiddels in consultatie geweest en wordt voorbereid voor aanbieding aan de Afdeling advisering van de Raad van State.

De inzet van het kabinet bij de onderhandelingen zal steun omvatten voor bepalingen die de uitoefening van het kiesrecht bevorderen voor mensen met een beperking. De wijze waarop dat stemrecht kan worden uitgeoefend, en wat daarin een passende regeling is, behoeft naar de opvatting van het kabinet echter geen uniforme regeling op EU niveau, maar kan het beste zelfstandig door de lidstaten worden geregeld, zodat dit bovendien ook voor alle (in een lidstaat gehouden) verkiezingen gelijk kan lopen. Dit bevordert de uniformiteit en begrijpelijkheid van het verkiezingsproces voor de kiezers.

7. De lidstaten treffen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement voorzieningen voor het stemmen per post, ook voor burgers die in een derde land wonen, en nemen maatregelen om te waarborgen dat er per post kan worden gestemd, met name door personen met een handicap (artikel 8).

Het Europees Parlement wil voorschrijven dat de lidstaten bij Europees Parlementsverkiezingen waarborgen dat kiezers per post kunnen stemmen, met name personen met een handicap.

De Kieswet maakt briefstemmen bij Europees Parlementsverkiezingen (en eveneens bij Tweede Kamerverkiezingen) nu alleen mogelijk voor de Nederlandse kiezers die in het buitenland wonen, of daar tijdelijk verblijven. Bij de Tweede Kamerverkiezing in maart 2021 maakte de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 briefstemmen ook mogelijk voor in Nederland wonende kiezers van 70 jaar of ouder. Aanleiding was dat deze groep kiezers generiek kwetsbaar was voor het coronavirus, en briefstemmen hen de gelegenheid bood om hun stem uit te brengen zonder de gang naar het stemlokaal te hoeven maken. Na de Tweede Kamerverkiezing in 2021 is het briefstemmen voor kiezers van 70 jaar of ouder weer geschrapt.⁷

Voor een verankering van briefstemmen in de Kieswet is een zorgvuldige inhoudelijke discussie over de verschillende waarborgen in het verkiezingsproces nodig, waarbij de risico’s goed moeten worden afgewogen tegen de mogelijke voordelen. In het najaar van 2021 heeft mijn ambtsvoorganger daartoe de «Discussienota briefstemmen» aan uw Kamer gestuurd.⁸ Het kabinet heeft geen voornemens om briefstemmen in Nederland permanent te introduceren. Daarbij is het kabinet van opvatting dat de wijze waarop gestemd kan worden bij verkiezingen in Nederland zoveel mogelijk gelijk zou moeten zijn, en zou dit mede om die reden ook op het niveau van de lidstaten geregeld moeten blijven.

8. Vaststelling van de nationale kiezerslijsten en de Europese kiezerslijst (artikel 9).

Het Europees Parlement stelt in artikel 9 voor om de datum voor het opstellen van het nationale kiezersregister voor Europees Parlementsverkiezingen in elke lidstaat vast te stellen op 14 weken voor de dag van de stemming, met het oog op het opsporen en voorkomen van dubbel stemmen (dat wil zeggen: voorkomen dat kiezers zowel kunnen stemmen in de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn als in de lidstaat waar zij wonen). Ook stelt het Europees Parlement in artikel 18 voor om, ten behoeve van de Europese kiezerslijsten, uiterlijk 6 weken voor de dag van de stemming te beginnen met de uitwisseling tussen de lidstaten van gegevens van kiezers die willen stemmen in een andere lidstaat dan die waarvan zij onderdaan zijn.

Het kabinet heeft eerder bij de Europese Commissie gepleit voor een einddatum voor het moment waarop de gegevensuitwisseling ten behoeve van de Europese kiezerslijsten moet zijn afgerond. Daarmee wordt voorkomen dat lidstaten nog gegevens van EU-burgers delen met andere lidstaten op een moment dat die hun kiezersregister al gereed hebben, en dus niet meer kunnen aanpassen. Het voorliggende voorstel voorziet daarin niet, maar beperkt zich ertoe dat de uitwisseling van gegevens uiterlijk 6 weken voor de stemming begint. Dit is voor het kabinet niet voldoende; het kabinet zal dan ook (opnieuw) pleiten voor een einddatum voor de gegevensuitwisseling.

Het kabinet kan zich niet vinden in het voorstel om het nationale kiezersregister al 14 weken voor de stemming vast te stellen. Die termijn is wat het kabinet betreft te ruim. De huidige Kieswet bepaalt dat gemeenten het kiezersregister 44 dagen (ruim 6 weken) voor de dag van de stemming vaststellen. Niet alleen vergroot verruiming van deze termijn naar 14 weken de kans op vervuiling van het kiezersbestand tot aan de verkiezingsdag (zo zullen kiezers die binnen de voorgestelde termijn van 14 weken verhuizen naar een andere gemeente, een stempas krijgen van hun oude gemeente), ook kan naar de mening van het kabinet niet van kiezers worden gevergd dat zij al zó vroeg van tevoren bedenken dat er weer een verkiezing aankomt, en een besluit nemen over waar zij hun stem willen uitbrengen (in hun lidstaat van herkomst of hun lidstaat van verblijf).

9. Voorgesteld wordt dat lidstaten kunnen bepalen dat er een minimumdrempel voor de verdeling van de zetels wordt vastgesteld. Op nationaal niveau mag die drempel maximaal 5% van de uitgebrachte geldige stemmen bedragen. Voor nationale kiesdistricten met meer dan 60 zetels wordt voorgesteld een verplichte kiesdrempel in te voeren die niet lager mag zijn dan 3,5% van de in het betrokken kiesdistrict uitgebrachte geldige stemmen (artikel 13).

Dit voorstel maakte onderdeel uit van het voorstel tot wijziging van de Kiesakte dat eerder door het Nederlandse parlement is geratificeerd,⁹ maar nog niet in werking is getreden omdat dit nog niet in alle lidstaten het geval is. Het kabinet kan dit voorstel in lijn daarmee steunen en overweegt daarbij het volgende. Dit specifieke voorstel raakt Nederland niet in materiële zin, omdat de verplichte minimale kiesdrempel van 3,5% enkel geldt voor kiesdistricten met meer dan 60 zetels en Nederland 29 zetels heeft in het Europees Parlement. De Kieswet hoeft derhalve niet te worden aangepast. In de zeteltoedeling zal het voorstel in de praktijk alleen effect hebben voor Duitsland, gelet op het feit dat andere lidstaten met meer dan 60 zetels al voldoen aan het vereiste in dit artikel.

10. Er wordt één kiesdistrict gevormd dat het gehele grondgebied van de Europese Unie omvat en waaruit 28 aanvullende leden (naast de bestaande 705 leden) van het Europees Parlement worden gekozen bij de eerste verkiezing van de leden van het EP na de inwerkingtreding van de verordening (transnationale kieslijsten). Voor de daaropvolgende verkiezingen van de leden van het EP wordt de omvang van het EU-brede kiesdistrict bepaald bij het besluit van de Europese Raad tot vaststelling van de samenstelling van het Europees Parlement (artikel 15, lid 1).

11. De verkiezingen voor dit EU-brede kiesdistrict hebben geen gevolgen voor de leden van het Europees Parlement die per lidstaat worden verkozen (artikel 15, lid 2).

12. Op de stemformulieren met de EU-brede kieslijsten staan de naam en het logo van de respectievelijke Europese electorale entiteit (artikel 15, lid 5).

13. Met het oog op het geografisch evenwicht zijn de EU-brede kieslijsten onderverdeeld in secties met elk drie posities. Elk van deze drie posities moet worden ingevuld met één kandidaat uit elk van de drie groepen lidstaten als omschreven in bijlage I van het voorstel voor herziening van de Europese Kiesakte (artikel 15, lid 9).

14. De volgorde van de kandidaten woonachtig in één van de lidstaten in elk van de drie in bijlage I genoemde lidstatengroepen varieert per sectie met drie lijstposities totdat de lijstpositie is bereikt die overeenkomt met het totale aantal zetels gedeeld door twee, zo nodig naar boven afgerond op het dichtstbijzijnde gehele getal (artikel 15, lid 10).

Kernelementen in het voorstel voor transnationale kieslijsten

Voorgesteld wordt een deel van de vrijgekomen «Brexit-zetels» in te zetten om in één EU-breed kiesdistrict in beginsel 28 aanvullende Europarlementariërs te verkiezen via zogeheten transnationale kieslijsten. Deze lijsten maken het mogelijk dat kiezers uit alle EU-lidstaten kunnen stemmen op dezelfde kieslijsten van Europese politieke partijen, met op die lijsten kandidaten uit verschillende lidstaten. Deze transnationale kieslijsten komen naast bestaande nationale kieslijsten te staan. Dit betekent de facto dat kiezers bij EP-verkiezingen twee stemmen hebben: één om de 705 leden van het EP te kiezen in de verschillende nationale kiesdistricten (net als nu het geval is) en één in een EU-breed kiesdistrict, bestaande uit 28 bijkomende zetels. De EP-kandidaten op de transnationale kieslijsten worden verkozen via het gesloten lijstensysteem. Dit betekent dat kiezers een stem uitbrengen op een Europese politieke partij en niet op een kandidaat.

De keuze voor het gesloten lijstensysteem hangt samen met de beoogde geografische balans op de transnationale kieslijsten. Om te voorkomen dat de 28 transnationale zetels vooral toekomen aan kandidaten uit de grotere lidstaten, is gekozen voor een gesloten lijstensysteem in combinatie met een systematiek waarbij de positie van kandidaten op een transnationale kieslijst mede wordt bepaald aan de hand van het inwoneraantal van de lidstaat waaruit de kandidaten afkomstig zijn. Reden hiervoor is dat bij een open lijstensysteem – met daardoor de mogelijkheid tot voorkeursstemmen – kandidaten uit grotere lidstaten, met het grootste aantal kiezers, eerder verkozen zouden worden dan kandidaten uit kleinere lidstaten (met minder kiezers). Alle lidstaten zijn daarom ingedeeld in drie landengroepen (A, B of C) op basis van inwonertal. Iedere transnationale kieslijst van een Europese politieke partij met 28 kandidaten wordt ingedeeld in negen secties van drie kandidaten, plus één sectie met één kandidaat. Per sectie moet er steeds één kandidaat worden geselecteerd uit landengroep A, één uit landengroep B en één uit landengroep C. Uit het voorstel wordt niet duidelijk op welke wijze voor de kiezer kenbaar wordt welke kandidaten op de transnationale kieslijsten verkiesbaar zijn en/of ook zichtbaar wordt op het stembiljet welke kandidaten behoren tot de verschillende Europese politieke entiteiten die deelnemen aan de verkiezing in het EU-brede kiesdistrict.

In de considerans van de door het EP voorgestelde Raadsverordening wordt de link gelegd tussen het EU-brede kiesdistrict en het spitzenkandidatensysteem. Het EP stelt voor om in de considerans op te nemen dat de Europese openbare ruimte zo moet worden ingericht dat alle Europese kiezers mogen aangeven wie hun voorkeurskandidaat voor het voorzitterschap van de Commissie is. Het EP stelt daarom voor dat de kieslijsten voor het EU-brede kiesdistrict worden aangevoerd door de kandidaat-Commissievoorzitter van elke politieke familie, om zodoende de democratische en pan-Europese dimensie van de Europese verkiezingen te versterken. Ook stelt het EP voor om in de considerans op te nemen dat de lijsttrekker van de Europese politieke partij die de meeste zetels heeft behaald belast moet worden met de vorming van een meerderheidscoalitie voor wat betreft de benoeming van een kandidaat voor het voorzitterschap van de Commissie, en dat de voorzitter van de Europese Raad de leiders van de Europese politieke partijen in het belang van de benoemingsprocedure moet raadplegen. Dit lijsttrekkersproces kan volgens het EP worden geformaliseerd door een politiek akkoord tussen de Europese politieke partijen en een interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement en de Europese Raad. Het EP stelt met andere woorden voor dat de Raad via de opname van al deze elementen in de considerans bij de Raadsverordening uitdrukkelijk politieke steun uitspreekt voor het spitzenkandidatensysteem.

Kabinetsstandpunt

Binnen het kabinet worden de voors en tegens van het voorstel voor één EU-breed kiesdistrict (transnationale kieslijsten) verschillend gewogen. Het kabinet neemt daarom een neutrale positie in en hecht eraan de voor- en nadelen met uw Kamer te delen, zodat een open parlementair debat over dit voorstel kan worden gevoerd.

Argumenten die geregeld door voorstanders van transnationale kieslijsten worden aangedragen:

• Transnationale kieslijsten versterken volgens voorstanders de Europese dimensie van Europese verkiezingen door kiezers de kans te geven te stemmen voor Europese kandidaten in een Europese verkiezingsstrijd. Transnationale lijsten zouden helpen bij de discrepantie tussen de institutionele rol van het Europees Parlement als dé volksvertegenwoordigende institutie van EU-burgers en het feit dat aan burgers van de EU wordt gevraagd om te stemmen op nationale politieke partijen en leiders. Transnationale kieslijsten zouden daarom de kwaliteit van de democratische representatie en de deelname van burgers in de EU verbeteren. De transnationale dimensie van hun keuzes en hun mogelijke impact op de EU-instellingen zou voor kiezers duidelijker zijn. Het EP zou bovendien beter zijn institutionele rol kunnen vervullen door duidelijkere richtlijnen te geven over de voorkeuren van EU-burgers ten aanzien van het beleid van de EU.

• Het toekennen van een duidelijk Europees mandaat aan Europarlementariërs zou volgens voorstanders kunnen helpen om de mismatch te overkomen die wordt veroorzaakt door gedifferentieerde Europese integratie, waardoor bepaalde EU-wetgeving slechts in sommige lidstaten van kracht is, hoewel alle leden van het Europees Parlement erover stemmen, ook de leden die zijn gekozen in de lidstaten die hebben gekozen voor een opt-out op dat specifieke beleidsterrein. Sommigen stellen dat dit afbreuk doet aan de democratische legitimiteit van de EU, aangezien volksvertegenwoordigers die niet door dergelijke maatregelen worden getroffen, betrokken zijn bij het nemen van beslissing waarvoor zij niet ter verantwoording kunnen worden geroepen. Transnationale kieslijsten helpen bij het weerleggen van deze kritiek, aangezien de leden van het EP die via transnationale lijsten worden gekozen een Europees mandaat hebben en verantwoording afleggen aan alle EU-burgers en niet alleen aan die van een specifieke lidstaat.

• Aangezien kandidaten voor transnationale lijsten door Europese politieke partijen worden verkozen, en die lijsten kandidaten uit verschillende lidstaten moeten bevatten, zouden transnationale kieslijsten volgens voorstanders Europese politieke partijen versterken, wat deze partijen stimuleert om kandidaten en kiezers te zoeken in de hele EU. Deze ontwikkeling wordt door sommigen gezien als cruciaal voor de Europese democratie. Door de Europese politieke partijen te versterken zouden transnationale kieslijsten een echte Europese campagne bevorderen, en zouden ze helpen om het monopolie van nationale partijen bij de Europese verkiezingen te doorbreken. In lijn hiermee zouden transnationale kieslijsten helpen om een overgang te bevorderen naar een Europese democratie, met een gemeenschappelijk Europees discours en een gemeenschappelijke Europese ruimte.

• Aangezien kiezers met dit voorstel twee stemmen uitbrengen vergroot dit volgens voorstanders hun invloed op de verkiezing van een groter aantal parlementsleden. Het biedt kiezers ook een breder scala aan keuzes, aangezien kiezers kunnen besluiten te stemmen op een Europese politieke partij die mogelijk niet deelneemt in hun nationale kiesdistrict. Hierdoor kunnen transnationale kieslijsten ertoe bijdragen dat EU-burgers zich meer bewust worden van de politieke context in andere lidstaten. Dit kan hun begrip vergroten van de perspectieven en ideeën met betrekking tot het Europese project die in alle lidstaten heersen en helpen bij het opbouwen van een gemeenschappelijk Europees discours.

Argumenten die geregeld door tegenstanders van transnationale kieslijsten worden aangedragen:

• Tegenstanders wijzen erop dat de (geografische) afstand tussen kiezers en kandidaten bij transnationale lijsten de democratische legitimiteit van de EU zal verkleinen. De transnationale kandidaten zouden in de meeste lidstaten onbekend zijn (dit wordt versterkt door een gesloten lijstensysteem), de communicatie zeer beperkt en het afleggen van verantwoording aan kiezers een theoretische exercitie. Een ander bezwaar is dat het systeem grote lidstaten in de kaart kan spelen. In het voorliggende voorstel is weliswaar getracht hier iets aan te doen, maar het is de vraag hoe dit in de praktijk precies zal uitpakken.

• Tegenstanders van transnationale kieslijsten uiten kritiek op het systeem met twee stemmen omdat dit mogelijk leidt tot een ander niveau van legitimatie onder Europarlementariërs – degenen die aanspraak kunnen maken op een «Europees» mandaat, en anderen die «slechts» aanspraak kunnen maken op een nationaal mandaat. Het systeem met twee stemmen zou ook de verkeerde indruk kunnen wekken in de zin dat de ene stem voor «Europese» en de andere voor «nationale» zetels zou zijn, waardoor de kloof tussen de nationale en Europese dimensie van verkiezingen wordt vergroot.

• De Europarlementariërs die via transnationale kieslijsten worden verkozen zouden volgens de tegenstanders leden zijn zonder een echt kiesdistrict of zonder een echte band met een territorium. Sommige tegenstanders merken hierbij op dat het creëren van een EU-breed kiesdistrict in het verleden een idee was om meer zichtbaarheid te geven aan het Europees Parlement dat niet beschikte over beslissende bevoegdheden. Dit voorstel is echter achterhaald aangezien het Europees Parlement tegenwoordig wetgevende bevoegdheden heeft, wat de noodzaak van een band met een kiesdistrict versterkt. In deze lijn wordt het idee van een EU-breed kiesdistrict bekritiseerd vanwege het gevaar dat het het probleem wat het probeert op te lossen juist verergert, namelijk het creëren van een grotere afstand tussen kiezer en gekozene.

• Er zijn praktische uitdagingen verbonden aan bijvoorbeeld de manier waarop Europese politieke partijen hun kandidaten zouden voordragen, of hoe ze een campagne in de gehele Europese Unie zouden opzetten in alle officiële talen van de EU. Daarnaast blijft onduidelijk in hoeverre de beoogde geografische balans in de kieslijsten in de praktijk zal doorwerken.

Indachtig het coalitieakkoord is het kabinet voorstander van verbetering van het spitzenkandidatensysteem. Op dit moment bestaat er een niet-bindende praktijk, waarbij het EP sinds 2014 probeert om zich voor de verkiezingen te committeren aan het spitzenkandidaatsysteem en zich na de verkiezingen met een meerderheid achter een spitzenkandidaat te scharen. In 2014 werd spitzenkandidaat Juncker voorzitter van de Commissie, maar in 2019 werd geen van de spitzenkandidaten voorzitter, ondanks een resolutie van het EP dat het bereid was iedere niet-spitzenkandidaat af te wijzen. Met consideransen 8 en 9 beoogt het EP de Raad expliciet steun te laten uitspreken voor het spitzenkandidatensysteem, waarmee het aan de prerogatieven van de Europese Raad raakt.¹⁰ De Europese Raad heeft op grond van artikel 17, lid 7 VEU immers de bevoegdheid om, rekening houdend met de verkiezingen voor het Europees Parlement en na passende raadplegingen, bij het Europees Parlement een kandidaat voor het ambt van voorzitter van de Commissie voor te dragen.

Voordeel van het door het Europees Parlement voorgestelde spitzenkandidaatsysteem, waarbij de transnationale kieslijsten worden aangevoerd door de kandidaat-Commissievoorzitter van elke politieke familie, is dat het een directere link legt tussen de stem van de kiezer en de (mogelijke) benoeming van de voorzitter van de Europese Commissie. Nadeel van het systeem kan zijn dat de politieke ruimte voor de Europese Raad en de lidstaten wordt beperkt om een zelfstandige afweging te maken wie als kandidaat voorzitter van de Europese Commissie wordt voorgedragen aan het EP.

Het kabinet staat er open voor om te onderzoeken of er in de Raad draagvlak is voor een politiek commitment van de lidstaten ten aanzien van het idee van het spitzenkandidatensysteem, bijvoorbeeld in de vorm van een considerans bij dit voorstel of een andere vorm van een niet juridisch bindend commitment. Daarbij zullen de bevoegdheden van de Europese Raad uit artikel 17, lid 7 VEU moeten worden gerespecteerd. Voor het kabinet is het in geval van een politiek commitment van belang dat de Europese Raad politieke ruimte houdt om, waar nodig, een niet-spitzenkandidaat voor te kunnen dragen. Dit sluit aan bij de huidige systematiek van de EU-Verdragen op het punt van democratische legitimiteit. Die democratische legitimiteit is gebaseerd op twee pijlers, namelijk het EP en de lidstaten, en is gereflecteerd in de institutionele balans bij de benoeming van de voorzitter van de Commissie. Het kabinet acht het van belang deze balans te behouden.

15. Er worden gemeenschappelijke bepalingen met betrekking tot verkiezingscampagnes vastgelegd. Voorgesteld wordt om de campagne niet eerder dan acht weken voor de verkiezingsdag te beginnen. Ook dient het verkiezingscampagnemateriaal een verwijzing naar het manifest of programma van de Europese politieke partij te bevatten waarmee banden worden onderhouden (artikel 17).

In Nederland zijn campagnes van politieke partijen nauwelijks gereguleerd, met uitzondering van transparantieverplichtingen in het kader van verkiezingen (Wfpp). Het kabinet is daarom terughoudend over het bindende karakter van dit voorstel.

Daarnaast hebben politieke partijen op dit moment de keuze of zij op het campagnemateriaal vermeld willen hebben met welke Europese politieke partij zij banden onderhouden. Het kabinet vindt dit passend in het kader van de autonomie van politieke partijen. Het kabinet is er daarom geen voorstander van om dit voorstel als verplichting aan politieke partijen op te leggen. Wel steunt het kabinet de achterliggende gedachte dat partijen zo helder mogelijk communiceren richting kiezers aan welk programma en welke Europese politieke partij zij zijn verbonden.

16. De verkiezingen voor het Europees Parlement worden gehouden op 9 mei in het laatste jaar van een parlementaire zittingsperiode, zoals bedoeld in artikel 20 (de «verkiezingsdag») (artikel 19, lid 1).

Hoewel het kabinet begrijpt waarom het EP graag zou zien dat er in alle lidstaten op één en dezelfde dag wordt gestemd voor de EP-verkiezingen, heeft het kabinet bezwaren bij dit voorstel. Stemmen op een vaste datum, ongeacht de dag van de week, heeft tot gevolg dat de verkiezingen kunnen vallen op een zondag of feestdag; dagen waarop wij in Nederland niet stemmen. Bovendien zou het een verhoging van de uitvoeringslast voor gemeenten kunnen betekenen, wanneer verkiezingen in of vlak na het weekend of in een vakantie vallen, gezien de benodigde beschikbaarheid van gemeentemedewerkers, stembureauvrijwilligers en stemlokalen. Kortom: het kabinet vindt dit voorstel niet gewenst.

17. Lidmaatschap van het Europees Parlement is onder meer onverenigbaar met het lidmaatschap van een regionaal parlement, dan wel regionale vergadering, met wetgevende bevoegdheid (artikel 24).

Op dit moment is het lidmaatschap van het Europees Parlement onverenigbaar met het lidmaatschap van het nationaal parlement. Voorgesteld wordt dit uit te breiden naar regionale parlementen of vergaderingen met wetgevende bevoegdheden. Het kabinet acht een uitbreiding van het verbod op een dubbelmandaat naar provinciale staten niet gewenst. Dubbelmandaten op Europees en provinciaal niveau zijn volgens het kabinet in beginsel met elkaar verenigbaar en hebben de potentie om de verbinding en kennisoverdracht tussen het Europese en regionale te versterken. Deze verbinding kan bijdragen aan het verkleinen van de soms gevoelde afstand tussen de Europese Unie en de burger.

18. Het parlement kan op verzoek van een EP-lid, en met goedvinden van de betreffende lidstaat of de Europese verkiezingsautoriteit, een tijdelijke vervanging voorstellen in verband met moederschaps-, vaderschaps-, of ouderschapsverlof of in verband met ziekteverlof wegens een ernstige ziekte (artikel 27, lid 7).

Dit artikel voorziet in een regeling voor de tijdelijke vervanging van zieke of zwangere leden van het Europees Parlement. Ook kan deze regeling aangevraagd worden voor vaderschaps- of ouderschapsverlof. Wanneer een zetel vacant is om een van de in het artikel genoemde redenen, wordt het betrokken lid gedurende een periode van 16 weken tijdelijk vervangen door de eerstvolgende kandidaat op de desbetreffende lijst, die kan besluiten de vacature al dan niet te vervullen. Een weigering om de vacature te vervullen, leidt niet tot verlies van de plaats op de desbetreffende lijst voor toekomstige vacatures. De periode van 16 weken kan worden verlengd.

Het kabinet is er voorstander van dat wordt voorzien in een regeling voor de tijdelijke vervanging van leden van het Europees Parlement. Dit voorstel komt op hoofdlijnen overeen met de in Nederland bij wet geregelde tijdelijke vervanging van volksvertegenwoordigers voor leden van de Tweede Kamer, Eerste Kamer, alsmede de leden van de gemeenteraad en provinciale staten. De tijdelijke vervangingstermijn is eveneens zestien weken. Het kabinet zal tijdens de raadsonderhandelingen wel aandacht vragen voor de precieze uitwerking van deze regeling, met inachtneming van de ervaringen die zijn opgedaan met de in Nederland al langer bestaande regeling.

19. Er wordt een Europese verkiezingsautoriteit opgericht in de vorm van een netwerk van centrale contactautoriteiten van de lidstaten. Deze treedt op als onafhankelijk orgaan en is onder andere verantwoordelijk voor de coördinatie van informatie over de Europese verkiezingen, het toezicht op de tenuitvoerlegging van de Europese kieswet, het beheer van de Europese kiezerslijst, de aankondiging van de verkiezingsresultaten en het toezicht op de uitwisseling van informatie over het stemmen van burgers van de Unie buiten hun land van herkomst (artikel 28).

Dit betreft een zeer gedetailleerde, bindende regel. Het kabinet kan zich voorstellen dat er bij invoering van transnationale kieslijsten een orgaan wordt belast met de uitslagvaststelling daarvan en de afstemming tussen verschillende autoriteiten die in de lidstaten met de uitslagvaststelling zijn belast. Ook de nationale Kiesraden kunnen echter een rol vervullen bij dit proces. Daarbij vraagt het kabinet zich af of het noodzakelijk is een dergelijke autoriteit te vullen met 27 leden, gezien de beoogde onafhankelijkheid daarvan. Het kabinet ziet echter geen rol weggelegd voor een Europese verkiezingsautoriteit die toeziet op de naleving van de bepalingen van de voorliggende verordening. Daarmee zou de Europese verkiezingsautoriteit immers kunnen treden in die onderdelen van het verkiezingsproces die tot de nationale competentie behoren. Ten slotte vraagt het kabinet zich af hoe de voorgestelde taak van de Europese verkiezingsautoriteit bij het afkondigen van de verkiezingsresultaten van de nationale kiesdistricten zich verhoudt tot de bevoegdheden van de Kiesraad. Kortom: het kabinet vindt dit voorstel niet gewenst.

Oordeel inzake bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

Het kabinet toetst Europese voorstellen op bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit. Het bevoegdheidsoordeel is positief. Artikel 223 van het EU-Werkingsverdrag schrijft voor dat op Europees niveau bepalingen kunnen worden vastgesteld voor de verkiezingen van het Europees Parlement die eenvormig zijn voor alle lidstaten of gebaseerd zijn op beginselen die alle lidstaten gemeen hebben. Gesteld kan worden dat artikel 223 VWEU daarmee in beginsel ook ruimte biedt voor het instellen van een EU-breed kiesdistrict. Het kabinet heeft hier nog wel een aantal vragen bij, in het bijzonder over de verenigbaarheid van een EU-breed kiesdistrict met artikel 14 VEU, en zal deze vragen aan de orde stellen bij de besprekingen van het ontwerp in de Raad. Het Europees Parlement heeft het initiatiefrecht. Vanuit deze bevoegdheid worden in het initiatiefvoorstel wijzigingen voorgesteld tot verdere harmonisering van het Europese verkiezingsproces.

Ook het subsidiariteitsoordeel is voorzichtig positief. Verkiezingen voor het Europees Parlement vergen regels op Europees niveau. In de beoordeling van de afzonderlijke voorstellen moet echter worden bepaald welke onderdelen ter regeling aan de lidstaten kunnen worden overgelaten en welke Europese regeling behoeven. Het kabinet maakt vanuit het subsidiariteitsbeginsel op een aantal voorstellen een andere weging vanuit de uniformiteit en begrijpelijkheid van het verkiezingsproces voor de kiezers, ook ten aanzien van andere verkiezingen die in de lidstaten plaatsvinden. Dit betreft met name de voorstellen voor artikel 5 over de kiesgerechtigde leeftijd, artikel 7 over toegankelijkheid en artikel 8 over stemmen per post.

Voor een deel van de voorstellen twijfelt het kabinet aan de proportionaliteit. Dit betreft de voorstellen voor artikel 10 over gendergelijkheid, artikel 13 over de kiesdrempel, artikel 17 over gemeenschappelijke bepalingen met betrekking tot verkiezingscampagnes en artikel 28 over de Europese Verkiezingsautoriteit.

Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

Het Europees Parlement heeft geen impact assessment gemaakt of een financiële paragraaf toegevoegd aan het ontwerp voor herziening van de Europese Kiesakte. In de overwegingen bij het initiatiefvoorstel gaat het EP enkel in op de kosten van de Europese verkiezingsautoriteit. Deze worden gefinancierd uit kredieten van de algemene begroting van de Unie. Ook zijn verschillende voorstellen nog in algemene zin geformuleerd waardoor het in deze fase van het proces niet mogelijk is om een precieze inschatting te maken van de daaraan verbonden kosten. Het kabinet hecht er echter aan om uw Kamer voor zover nu mogelijk te informeren over de financiële implicaties, gevolgen voor de regeldruk en administratieve lasten. Naar verwachting zullen de voorstellen in ieder geval financiële gevolgen hebben voor het Rijk en gemeenten. Het gaat dan bijvoorbeeld om kosten die verband houden met het verkiezingsproces vanwege het voorstel voor een tweede stem (en stembiljet) bij de Europees Parlementsverkiezingen voor de transnationale kieslijsten en het voorstel voor het briefstemmen. Dit zal ook consequenties hebben voor de uitvoeringslast van de EP-verkiezingen voor gemeenten. Ook het voorstel voor de contactautoriteit voor de uitwisseling van gegevens over de kiezers heeft naar verwachting financiële implicaties voor het Rijk. Het kabinet verwacht niet dat deze voorstellen financiële gevolgen hebben voor politieke partijen of kiezers.

Het kabinet sluit in algemene zin niet uit dat de voorstellen van het Europees Parlement voor (Europese) politieke partijen zullen leiden tot een toename van de regeldruk, alsmede nieuwe administratieve lasten. Ook gemeenten krijgen te maken met nieuwe regels, aangezien de regeling van de verkiezingen van het Europees Parlement deels zal gaan afwijken van de overige (nationale) verkiezingen. Het kabinet verwacht op grond van deze voorstellen geen gevolgen voor burgers ten aanzien van meer regeldruk.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.G.J. Bruins Slot

---

1 Kamerstuk 36 104, nr. 1.

2 De totale gemiddelde opkomst in de EU bij de EP-verkiezingen in 2014 bedroeg 42,61%; in 2019 lag dit percentage op 50,66%.

3 Op pagina 37 van het coalitieakkoord staat onder het kopje «Europese Unie» de volgende passage: «Om de democratische legitimiteit te vergroten, willen we dat het Europees Parlement een individuele Eurocommissaris kan doen aftreden. We onderzoeken hoe het systeem, van de «spitzenkandidaat’lijsten bij de Europese verkiezingen kan worden verbeterd. We staan open voor verdragswijzigingen n.a.v. de conferentie over de toekomst van Europa als dit in het Nederlands en Europees belang is.»

4 Kamerstuk 34 430, T.

5 VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, preambule, onder n.

6 Zie https://open.overheid.nl/repository/ronl-3d034b52-9ffb-431a-b34a-c91d26b5d320/1/pdf/rapport-uitvoering-actieplan-toegankelijk-stemmen-tweede-kamerverkiezing-2021.pdf en bijlage bij Kamerstuk 35 300 VII, nr. 124

7 Wet van 29 september 2021 tot wijziging van de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 in verband met de afschaling van bijzondere maatregelen vanwege covid-19 bij verkiezingen, Stb. 2021, nr. 456.

8 Kamerstuk 35 165, nr. 41, blg. 1000963.

9 Kamerstuk 34 361, nr. 14.

10 Considerans 8 luidt: Overeenkomstig artikel 17, lid 7, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) wordt de kandidaat voor het voorzitterschap van de Commissie voorgedragen door de Europese Raad, met inachtneming van de Europese verkiezingen, en wordt vervolgens door het Europees Parlement verkozen. Teneinde op passende wijze uitdrukking te geven aan dit recht moet de Europese openbare ruimte op zodanige wijze worden ingericht dat alle Europese kiezers mogen aangeven wie hun voorkeurskandidaat voor het voorzitterschap van de Commissie is. Om dit mogelijk te maken, moet de lijsttrekkers die door Europese politieke partijen, door Europese verenigingen van kiezers of door andere Europese electorale entiteiten zijn voorgedragen, zich achter een gemeenschappelijk verkiezingsprogramma voor alle lidstaten kunnen scharen. Met het oog op het bereiken van een meerderheid in het parlement voorafgaand aan de benoeming van de Commissie dienen de betrokken parlementaire fracties een praktijk in te voeren om «mandaatovereenkomsten» te sluiten opdat een politieke consequentie wordt verbonden aan de Europese verkiezingen. Via een procedure die op basis van een politieke overeenkomst tussen de Europese politieke entiteiten geformaliseerd moet worden, moet de lijsttrekker van de Europese politieke entiteit die in totaal de meeste zetels heeft behaald als eerste worden belast met de vorming van een meerderheidscoalitie in het nieuw verkozen parlement voor wat betreft de benoeming van een kandidaat voor het voorzitterschap van de Commissie. Indien er geen meerderheidscoalitie kan worden bereikt, moet de taak worden toegewezen aan de volgende lijsttrekker. In het belang van de benoemingsprocedure dient de voorzitter van de Europese Raad de genoemde leiders van de Europese politieke entiteiten en parlementaire fracties te raadplegen. Het lijsttrekkersproces kan worden geformaliseerd door een politiek akkoord tussen de Europese politieke entiteiten en een interinstitutioneel akkoord tussen het parlement en de Europese Raad.

Considerans 9 luidt: In aanvulling op de nationale kiesdistricten moet een EU-breed kiesdistrict worden gecreëerd, waarvan de kieslijsten worden aangevoerd door de kandidaat-Commissievoorzitter van elke politieke familie, om zodoende de democratische en pan-Europese dimensie van de Europese verkiezingen te versterken. Voor dat EU-brede

kiesdistrict moeten gedetailleerde en duidelijke regels gelden die waarborgen dat de kandidatenlijst de beginselen van gendergelijkheid en geografische evenredigheid en representativiteit eerbiedigt, en met name dat ten volle rekening wordt gehouden met de belangen van kleine en middelgrote lidstaten.